La gouvernance collaborative et les nouveaux rôles du gouvernement fédéral

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2 La gouvernance collaborative et les nouveaux rôles du gouvernement fédéral Table ronde conjointe du FPP et du PRP COMPTE RENDU Mai 2008

3 LE FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES Pour un meilleur gouvernement Le Forum des politiques publiques est un organisme autonome, sans but lucratif qui se consacre à l amélioration de la qualité du gouvernement au Canada par le biais d un meilleur dialogue entre les secteurs public, privé et bénévole. Les membres du Forum, issus du milieu des affaires, des gouvernements fédéral et provinciaux, du secteur bénévole et du milieu syndical, partagent la conviction qu une fonction publique efficiente et efficace est importante pour assurer la compétitivité du Canada à l étranger et une bonne qualité de vie pour ses habitants. Fondé en 1987, le Forum s est forgé une réputation de facilitateur impartial et de confiance, capable de réunir un large éventail d intervenants dans un dialogue fructueux. Son programme de recherches fournit une base neutre qui oriente la prise de décisions collective. En contribuant à un échange accru d information et à des liens plus étroits entre les gouvernements et les autres secteurs, le Forum aide à faire en sorte que la fonction publique de ce pays soit dynamique, coordonnée et prête à relever les défis et à saisir les occasions qui se présenteront. Forum des politiques publiques , rue Albert Ottawa (Ontario) K1P 5G4 Tél. : Télec. : LE PROJET DE RECHERCHE SUR LES POLITIQUES Le Projet de recherche sur les politiques contribue à la planification à moyen terme des politiques du gouvernement du Canada par la réalisation de projets de recherche transversaux et en tirant parti des connaissances et de l expertise du gouvernement fédéral, des universités et des organismes de recherche. Projet de recherche sur les politiques Gouvernement du Canada 56 rue Sparks, 1 er étage Ottawa (Ontario) K1P 5A9 Tél. : Télec. : Courriel :

4 AU SUJET DES AUTEURS Le présent compte rendu a été préparé par Matthew Gravelle, associé à la recherche, sous la direction de Katherine Baird, vice-présidente, Planification stratégique et affaires corporatives, Forum sur les politiques publiques, et de Ian Green, chaire du FPP sur la gouvernance dans la fonction publique. REMERCIEMENTS Le FPP tient à remercier le PRP pour son aide dans la préparation du présent compte rendu, en particulier Thomas Townsend, Bernard Cantin, André Downs, Gary Sawchuk.

5 TABLE DES MATIÈRES SOMMAIRE EXÉCUTIF..5 I. INTRODUCTION..8 II. LA COLLABORATION SOUS LA LOUPE.9 III. QUELS SONT LES OBSTACLES À LA COLLABORATION?.. 11 IV. POURQUOI LA COLLABORATION EST-ELLE NÉCESSAIRE?.. 13 V. CONSIDERATIONS POUR LE GOUVERNEMENT FÉDÉRAL. 15 ANNEXE 1 ORDRE DU JOUR..20 ANNEXE 2 LISTE DES PARTICIPANTS 22 ANNEXE 3 DOCUMENT DE TRAVAIL

6 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE 5 SOMMAIRE EXÉCUTIF Le 14 février 2008, le Forum sur les politiques publiques et le Projet de recherche sur les politiques ont tenu une table ronde à laquelle ont participé des leaders du gouvernement fédéral, des secteurs bénévoles et des ONG ainsi que du milieu universitaire afin d examiner l émergence de modes de gouvernance collaboratifs et les répercussions de cette situation sur les rôles du gouvernement fédéral. On a demandé aux participants de donner leur avis sur les changements qu ils perçoivent dans l environnement politique et les moyens par lesquels le gouvernement fédéral pourra faire face à ces changements de façon efficace. On leur a notamment demandé pour quelle raison la collaboration émerge en tant qu outil de politique, les types de problèmes qu elle soulève, quelles démarches le gouvernement fédéral peut suivre pour être utile aux partenaires potentiels (et vice-versa), et si les institutions, la culture et les employés du gouvernement se prêtent à la collaboration. Les commentaires des participants sont résumés ci-dessous. La collaboration sous la loupe La collaboration n est pas un modèle unique mais un terme «amorphe» qui s applique à toute une gamme d arrangements hétérogènes. Les participants ont largement convenu qu à l avenir, peu importe que la collaboration soit «récente» ou non, le gouvernement devra collaborer plus souvent et plus efficacement. Cependant, les participants ont fait observer que la collaboration représente davantage qu une façon formelle de gouverner puisqu elle nécessite également un changement culturel en réalité, elle représente un changement d «état d esprit». Les participants ont souligné qu un gouvernement fédéral de collaboration peut, et devrait, conserver un rôle essentiel dans le processus de développement des politiques il continuera d être un acteur de poids dans un environnement comptant de nombreux acteurs compétents. Le partage de cette capacité et de cette responsabilité pourrait donner lieu à une forme de responsabilisation fondée sur la confiance et les relations, ainsi que sur des règlements. En outre, la collaboration exigera une meilleure compréhension des ententes spéciales, organiques et formelles, bien qu elle devrait être guidée par des valeurs et des objectifs communs. Les obstacles à la collaboration Les participants ont indiqué que la culture de la fonction publique, qui est trop souvent prudente, fait en sorte de freiner les formes novatrices, souples et utiles d élaboration de politiques et de leur mise en œuvre. Ils ont aussi l impression que le gouvernement fédéral a une approche de gestion descendante à l égard de ses partenaires, ce qui est antithétique d un esprit de collaboration non hiérarchique. Certains ont également exprimé leur crainte que les institutions publiques fondées sur le

7 6 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE système britannique se prêtent mal à la collaboration horizontale, compte tenu de la nature verticale de leur autorité et de leur responsabilisation. En outre, l examen de plus en plus minutieux des fonds publics par les médias et le public et le régime de responsabilisation qui se dessine font obstacle à une plus grande collaboration. Cela se reflète en partie dans la prolifération de conditions générales onéreuses, répétitives et accablantes qui limitent la capacité des intervenants à examiner les questions de politiques publiques de façon efficace. Enfin, les participants craignaient que la culture organisationnelle au sein du gouvernement ne se prête pas à une plus grande collaboration. Cela inclut l hésitation des dirigeants à appuyer les activités ou les programmes qui comportent des risques liés aux nouvelles ententes de collaboration. Pourquoi la collaboration est-elle nécessaire? La collaboration est rendue nécessaire en raison de la prolifération de «questions épineuses» qui transcendent les frontières des disciplines traditionnelles, telles que la politique sociale ou économique, et de l émergence d acteurs non gouvernementaux autoorganisés qui ont potentiellement les moyens et le désir de se pencher sur ces questions. Comme les acteurs influent sur la politique hors du champ d action du gouvernement, celui-ci doit s ajuster pour demeurer un arbitre en matière de «bonne gouvernance». Beaucoup de participants ont vu la nécessité d une plus grande collaboration dans l émergence de problèmes relatifs au lieu et de connaissances localisées. Des objectifs nationaux uniformes ne peuvent pas toujours tenir compte des besoins en matière de politique de groupes ou communautés dont l action et les intérêts ont une portée essentiellement locale; il est donc nécessaire de collaborer avec les groupes en place. Le fait que les jeunes Canadiens soient plus susceptibles d interagir dans le cadre d espaces sociaux axés sur la collaboration comme Facebook est un autre argument en faveur de la collaboration. Si on dit aux jeunes Canadiens de talent qu ils ne peuvent pas collaborer en tant qu employés du gouvernement fédéral, ce dernier risque de perdre son statut d employeur de choix. Enfin, les participants ont fait observer qu après une période prolongée de «repli de l État», la collaboration permet de rétablir les liens entre le gouvernement et les Canadiens et de rétablir la valeur et la capacité du gouvernement fédéral dans le but d améliorer la qualité de vie de la population. Aspects à prendre en considération pour permettre au gouvernement fédéral d aller de l avant 1) Établir une présence régulière à long terme et développer une plus grande capacité à l extérieur d Ottawa afin d élaborer des objectifs communs avec les intervenants locaux et s assurer que le gouvernement «utilise la bonne stratégie» là où il le faut.

8 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE 7 2) Utiliser des protocoles d entente avec les partenaires pour établir les valeurs, les objectifs et les responsabilités clés d un partenariat, mais de manière à permettre la flexibilité. 3) Monter une «grand chapiteau» sous lequel les intervenants se sentent engagés et où l action est éclairée par les valeurs et les buts communs des participants déterminent la stratégie. 4) Faire l essai de programmes, y compris un modèle «Fondation» de financement des objectifs généraux et un modèle «Équipe» qui regroupe les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux et les fait intervenir en fonction de leur expertise et de leurs compétences. 5) Privilégier la collaboration non pas en tant qu étape du processus d élaboration des politiques mais parce qu elle a de la valeur. 6) Former les fonctionnaires et les récompenser pour une collaboration efficace, plutôt que de les prendre à partie lorsqu une nouvelle stratégie échoue. 7) Prévoir les échecs, qui font partie de la courbe d apprentissage de la collaboration, et s y préparer. 8) Adopter une philosophie fortement pragmatique à partir de l échelon supérieur de la fonction publique fédérale et démontrer que la collaboration est appréciée et encouragée. Il n existe pas de solution miracle faire des «petits cycles» de changement afin de créer une dynamique.

9 8 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE I. Introduction Le 14 février 2008, le Forum sur les politiques publiques et le Projet de recherche sur les politiques ont tenu une table ronde à laquelle ont participé des leaders du gouvernement fédéral, des secteurs bénévoles et des ONG ainsi que du milieu universitaire afin d examiner l émergence de modes de gouvernance collaboratifs et les répercussions de cette émergence sur les rôles du gouvernement fédéral. Un document de travail a été distribué au préalable (voir l annexe 3) afin d axer la discussion sur une série commune d hypothèses et de questions sur la collaboration et les problèmes qu elle soulève pour les responsables des politiques. Le présent compte rendu met en évidence les observations, les expériences, les recommandations et les thèmes principaux présentés par les participants à la table ronde. Contexte Dans le milieu de l administration publique, on est de plus en plus conscient du fait que les changements qui se produisent ont des conséquences pour les responsables des politiques et pour les accords de gouvernance établis. À une époque où les pays sont interconnectés dans le monde entier, il est également vrai que les politiques locales ou régionales deviennent de plus en plus importantes. Dans ce paysage politique, des réseaux et des partenariats se sont créés mettant en jeu plusieurs paliers de gouvernement et des intervenants non gouvernementaux qui ont montré une grande capacité à faire face aux problèmes. Ils peuvent profiter des connaissances spécialisées et (ou) locales de leurs partenaires et utiliser une technologie de l information et des communications de pointe pour trouver des solutions aux problèmes que les gouvernements ne veulent ou ne réussissent pas à régler eux-mêmes de façon efficace. À la lumière de ces tendances et de ces nouvelles capacités, nous devons examiner les rôles que peut assumer le gouvernement fédéral ou la façon dont celui-ci peut en venir à collaborer et à conserver sa pertinence à l égard des objectifs, des valeurs et des intérêts nationaux. Ce type de collaboration exige des relations non hiérarchiques entre les gouvernements et les acteurs non gouvernementaux qui partagent une même perception du défi politique et des objectifs communs à l égard de ce problème ou qui s unissent pour élaborer ces perceptions et ces objectifs communs. Il s agit, en tant que tel, d une réponse à l égard d enjeux liés à des domaines spécifiques dans lesquels le gouvernement fédéral n est pas le seul à pouvoir intervenir de façon efficace, mais dans lesquels il peut quand même avoir un rôle à jouer. À cet égard, la réponse est fonctionnelle, en ce sens que le gouvernement fédéral reconnaît l importance de travailler avec des acteurs externes bien informés et compétents en vue d obtenir de meilleurs résultats. Évoluer vers une mentalité axée davantage sur la collaboration et le partenariat représente une rupture importante avec le passé pour un gouvernement fédéral qui, traditionnellement, assume lui-même la responsabilité de ses initiatives, en assure la mise en œuvre dans le contexte d ententes fédérales-provinciales-territoriales ou gère les

10 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE 9 autorités auxquelles il en a délégué la responsabilité. Dans le cadre de la table ronde, on a posé une série de questions aux experts et aux praticiens dans le but de mieux saisir ce que cette transition représente, comment elle peut être gérée et comment le gouvernement fédéral devrait procéder pour faire en sorte qu elle soit efficace et utile pour toutes les parties et, au bout du compte, pour les Canadiens. Les sections suivantes présentent un sommaire des réponses à ces questions. II. La collaboration sous la loupe Qu est-ce que la collaboration? Les participants ont proposé différentes significations du terme «collaboration» dans le contexte de l administration publique et, en particulier, pour le gouvernement fédéral. Une distinction intéressante a été faite entre la collaboration en tant que processus, série de processus ou façon institutionnalisée de gouverner, et la collaboration en tant qu objectif normatif, philosophique ou représentant un idéal, qui vise à ce que le gouvernement poursuive ses interactions avec ses partenaires. En effet, il est possible que la gouvernance collaborative ne soit pas une institution officielle mais peut-être une façon de se comporter dans une période de forte participation non gouvernementale à la gestion publique. Dans le même esprit, la collaboration a été perçue comme une réponse organisationnelle aux changements qui se produisent au sein de l environnement politique. Au regard du nombre de plus en plus élevé d acteurs stratégiques, des problèmes qui transcendent les «territoires» traditionnels, de l augmentation de la capacité à l extérieur du gouvernement fédéral et du gouvernement en général, ainsi que de la prolifération des «initiatives spontanées de la société», les participants étaient d avis que le gouvernement fédéral doit s adapter afin d établir sa pertinence. Dans ce contexte, la collaboration est une façon de répondre au changement de manière à ce que le gouvernement fédéral demeure actif et efficace au sein d un environnement de gestion publique complexe. En outre, la collaboration est perçue comme une façon «amorphe» de gouverner, dont les répercussions, les normes et la pertinence diffèrent d un secteur d intérêt à l autre. La collaboration varie d un secteur à l autre (par exemple, la politique sociale ou l industrie biotechnologique). Alors, la collaboration représente-t-elle une nouveauté? Certains participants ont affirmé que le gouvernement l a toujours appuyée en puisant des conseils, une expertise et des partenaires potentiels à l extérieur de ses murs. D autres ont laissé entendre que la nature non hiérarchique de la collaboration est précisément à l opposé de ce dont les gouvernements ont toujours fait montre et que le gouvernement fédéral, en particulier, a plutôt démontré une tendance vers la gestion descendante à l égard de partenaires potentiels. Que les gouvernements y aient eu recours ou non par le passé, la majorité des participants a convenu qu au regard des changements qui surviennent au sein de

11 10 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE l environnement politique, le gouvernement fédéral devra négocier des accords de gouvernance plus souples pour être efficace. À quoi ressemble la collaboration pour le gouvernement fédéral? Les participants ont réagi à l image d un modèle centralisé de «gestion en étoile» par opposition à un modèle de réseau axé sur la collaboration comprenant plusieurs «nœuds». Ils ont souligné qu aucun de ces modèles ne représente vraiment ce qu est le gouvernement à l heure actuelle ou ce qu il devrait être. La collaboration évoque souvent un modèle selon lequel le gouvernement fédéral représente un nœud parmi les nombreux intervenants stratégiques d un réseau, mais il demeure que même un gouvernement fédéral de collaboration devrait rester un centre d activités (Hub) pour certains domaines (comme la politique étrangère ou la sécurité). De plus, si le gouvernement fédéral est un centre d activités ou, du moins, un acteur majeur, cela n empêche en rien les autres acteurs de partager son rôle au cas par cas, comme les groupes communautaires dans le cadre d une initiative en matière de politique sociale urbaine. Le gouvernement peut parfois déléguer cette autorité à d autres acteurs ou tenter de s intégrer à un réseau comportant déjà des nœuds dominants. Les modèles sont utiles mais ne peuvent pas représenter en tous points une réalité qui nécessite une approche de collaboration. Certains participants ont fait valoir que la collaboration mettant en jeu de nombreux secteurs et acteurs crée en réalité une nouvelle forme de responsabilisation dont on fait souvent abstraction à l échelon fédéral. Le sentiment d être partie prenante à un processus et à des résultats, la confiance à l égard des partenaires et un intérêt pour le nouveau système et les résultats obtenus peuvent donner lieu à une forme de responsabilisation moins officielle mais non moins réelle. Bien qu une telle approche représente une réorientation importante pour le gouvernement fédéral, ceux qui la préconisent considèrent qu il est essentiel pour les institutions du gouvernement fédéral de prendre cet aspect en considération. La responsabilisation est possible dans un environnement reposant sur la confiance et les relations autant que sur les règlements. Le fait que la collaboration tienne compte de l activité stratégique auto-organisée ou spontanée effleure une autre question soulevée par de nombreux participants à l effet que la collaboration nécessite que le gouvernement fédéral soit «plus paradoxal et moins formaliste». En fait, les participants ont avancé que la collaboration ne doit pas consister en un contrôle du processus politique par le gouvernement fédéral mais qu elle doit plutôt être axée sur les résultats qui découlent d initiatives de collaboration assez ponctuelles. Bien que le gouvernement fédéral ait toujours la possibilité de mettre en œuvre des programmes là où aucun autre groupe n intervient, ou d établir des objectifs ou des valeurs à l intention des responsables des politiques au sein de divers secteurs d activités, l idée voulant qu il gère ces processus est contraire à l esprit de collaboration. Parfois, cela signifiera que le gouvernement fédéral est entièrement réactif, plutôt que proactif, et qu il partage de l information ou des ressources avec des groupes qui entreprennent déjà des initiatives. Il peut collaborer avec eux sur un plan d égalité ou de façon plus informelle en partageant les rôles. Une telle approche s inscrit dans la logique

12 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE 11 d une approche axée sur les résultats, qui privilégie le résultat de la collaboration plutôt que la façon de faire. III. Quels sont les obstacles à la collaboration? Culture Pour que la collaboration soit efficace, les participants ont souligné que les fonctionnaires doivent avoir la volonté d établir des partenariats pragmatiques axés sur les résultats et posséder les compétences nécessaires. Ils ont également fait observer que, bien qu il soit possible de faire fi des conventions et de procéder par collaboration, il est peu probable que l expérience soit profitable au sein d une fonction publique dépendante des procédures et peu disposée à prendre des risques. En effet, un participant a indiqué que, dans la fonction publique, le «calcul des risques par rapport aux avantages» va à contrecourant; les employés qui innovent et prennent des risques en travaillant en collaboration dans le but d atteindre de meilleurs résultats sont rarement félicités et souvent pris à partie lorsque les choses tournent mal. Un tel environnement crée une aversion pour le type d ententes souples et pratiques que permet la collaboration et dont elle dépend peutêtre. D autre part, une culture qui reconnaît que l échec fait partie intégrante de l «organisation d apprentissage» se prête bien aux efforts de collaboration. Il était également manifeste que de nombreux praticiens estiment que le gouvernement fédéral a souvent une approche descendante en matière de collaboration et ne fait pas preuve de la mentalité coopérative et égalitaire que nécessitent de telles ententes. Un gouvernement fédéral qui ne peut ou ne veut pas négocier avec des acteurs externes (qui n ont pas besoin de collaborer mais qui peuvent choisir de le faire) de façon souple et accommodante risque de ne pas être un partenaire efficace. Institutions Un participant a souligné que les institutions publiques canadiennes fondées sur le système britannique ne se prêtent pas à la collaboration. Au sein de ces institutions, la responsabilisation et l orientation de la politique sont organisées selon une structure verticale, alors que la collaboration nécessite des accords horizontaux entre les espaces gouvernementaux et non gouvernementaux. Un autre participant craignait que la démocratie représentative et la collaboration soient incompatibles, compte tenu du fait que la démocratie nécessite un degré plus élevé de processus et de formalisme que les partenariats horizontaux; autrement dit, «la spontanéité ne peut pas remplacer les objectifs et les besoins centralisés de l état démocratique traditionnel». Évidemment, la question de la responsabilisation est complexe. À une époque où les fonds publics font l objet d une surveillance étroite du public et des médias, il est difficile d imaginer que les responsables des politiques devront se soumettre à moins d exigences en matière de consignation, de suivi et de rationalisation des dépenses publiques. Cependant, la collaboration exige de la souplesse lorsque vient le temps de mettre en

13 12 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE commun les ressources, l information et la capacité. Il n est pas du tout clair que l on puisse concilier le fait que la collaboration est une forme de gestion de plus en plus utile et nécessaire avec l émergence d un régime de responsabilisation rigide à Ottawa. Qu il s agisse d un symptôme, d une cause, ou des deux, selon les participants, la prévalence et la rigidité des conditions générales constituent un autre obstacle important lié à la responsabilisation. Tant que les projets et les initiatives sont liés par des attentes, des procédures, des ressources et des résultats attendus qui s avèrent coûteux, répétitifs et écrasants, il est difficile d imaginer qu une forme souple de collaboration mettant en jeu des acteurs externes puisse prendre une plus grande l importance. Les conditions générales ne sont pas problématiques en elles-mêmes. Cependant, elles devraient être revues lorsqu elles atteignent une ampleur et une portée qui, au lieu de guider l action (une mesure essentielle dans le cadre d une initiative de collaboration), limitent la capacité d agir. En fait, les participants ont fait observer que l ampleur et la portée actuelles des conditions générales font en sorte qu il est difficile de travailler de façon efficace même dans les paramètres du gouvernement fédéral, c est-à-dire entre les ministères. Compte tenu du fait que des conditions générales aussi rigoureuses peuvent mettre fin à la collaboration au sein du gouvernement fédéral et entre les ministères, il est probable qu elles continueront de représenter un obstacle à la collaboration avec les acteurs externes, à moins qu elles ne soient revues dans un esprit de collaboration. Enfin, plusieurs participants s inquiétaient du fait que les gouvernements peuvent «trop aimer la collaboration». Tant que les nouvelles stratégies «gardent un profil bas» et ne représentent pas un investissement important des fonds publics, il est probable qu elles n attirent pas l attention, en particulier si elles donnent des résultats positifs. Dès qu elles deviennent des programmes plus importants ou s inscrivent dans une philosophie plus large qui guide différents types de projets ou, pire encore, dès qu un projet mené en collaboration échoue, le gouvernement risque d intervenir et de transformer complètement l initiative. Un tel processus peut entraîner des mesures strictes en matière de responsabilisation, des conditions rigoureuses et la réaffirmation ultérieure d une culture d aversion à l égard du risque et de l échec. Politique Plusieurs participants ont exprimé l opinion voulant que le leadership axé sur l avenir puisse inculquer le type de valeurs et d objectifs pouvant servir de base à un gouvernement de collaboration et qu un programme établi à l échelon supérieur puisse donner des résultats positifs dans le cadre de partenariats. Cependant, ils ont également souligné que l environnement politique contemporain qui règne à Ottawa, en particulier en période de gouvernements minoritaires, n est en aucun cas propice à l établissement d objectifs ou de principes directeurs à long terme; à l heure actuelle, la prudence (la discrétion, aucune erreur) et la crédibilité sont les principales formes de capital à Ottawa, et ces impératifs l emportent sur la nécessité de collaborer. De plus, un participant a fait observer que même lorsque la collaboration existe, les politiciens sont extrêmement réticents à soutenir de tels efforts et préfèrent prendre leurs

14 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE 13 distances. Plutôt que d établir l importance et la nécessité de la collaboration à l échelon supérieur, le monde politique va souvent à l opposé en faisant en sorte de diminuer ou de détruire ce que la collaboration accomplit. On a laissé entendre que le Bureau du vérificateur général joue peut-être un rôle en faisant valoir, sur le plan de la politique, que la collaboration ne satisfait peut-être pas aux normes en ce qui a trait une affectation des ressources publique transparente, imputable et efficace. IV. Pourquoi la collaboration est-elle nécessaire? «Questions épineuses» Un «monde nouveau qui présente de nouveaux défis», comme l a décrit un participant, entraîne la nécessité de collaborer, malgré les nombreux obstacles. De nombreux enjeux ne correspondent pas aux divisions traditionnelles entre disciplines ou ministères ils ne sont ni de nature strictement économique, sociale, ou environnementale mais plutôt une combinaison des trois et d autres types de questions. En outre, ces questions dépassent souvent les limites des zones de compétence et des frontières politiques, comme dans le cas de la gestion des ressources (p. ex., les bassins hydrologiques), de la structure des échanges commerciaux et de la production, ou de l immigration. Ces questions entraînent un engagement et une prise en charge diffus, de sorte que dans toutes les zones de compétence, il y a eu une explosion d acteurs intéressés, avertis et compétents, qui se considèrent comme des intervenants. Ces groupes ou les autres groupes pour lesquels ils travaillent s attaquent peut-être déjà à ces questions, puisqu elles les concernent. Ils peuvent également essayer de former des partenariats ou de trouver des ressources qui les aideront à tirer pleinement avantage de leurs capacités existantes pour effectuer un changement. En ce qui concerne ces champs d intérêt «épineux» et complexes, la collaboration est manifestement un modèle intéressant pour l engagement fédéral s il peut s insérer dans les réseaux d acteurs existants d une manière respectueuse des connaissances locales ou spécialisées, ainsi que des différences culturelles (par exemple, un participant a décrit le clivage culturel qui doit être surmonté pour qu un partenariat respectueux avec les peuples autochtones soit possible). Enfin, les participants ont soutenu qu il y a des raisons structurelles à la collaboration. En effet, les acteurs influent sur les politiques publiques hors de la portée du gouvernement; si ce dernier souhaite maintenir sa capacité d arbitrer entre les programmes et les fonds publics, il doit conclure des ententes de collaboration plus importantes et plus efficaces. Pour les Canadiens, une bonne gouvernance dépend, dans une large mesure, d un tel renforcement des capacités et d un changement de culture et de comportement. L importance du lieu Les participants ont souligné l importance de plus en plus grande (ou de plus en plus évidente) du lieu sur le plan de la formulation et de la mise en œuvre d initiatives

15 14 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE stratégiques efficaces. Un participant a fait observer qu il est entendu depuis un certain temps que les initiatives stratégiques relatives aux ressources et à l environnement ne peuvent pas être élaborées de façon universelle mais doivent plutôt refléter les réalités régionales de certaines ressources ou de certains écosystèmes. Mais peut-on dire la même chose des questions sociales ou économiques, qui peuvent être considérées comme des problèmes humains? Les connaissances en ce qui a trait aux besoins et aux réalités relatives à un lieu sont souvent détenues là où elles peuvent être utiles. Une collaboration avec des acteurs locaux ou régionaux qui tire pleinement profit de l expertise locale et qui donne lieu à une politique correspondant aux besoins d un endroit donné garantit de meilleurs résultats. Le fait que le reste du pays considère que le gouvernement fédéral soit isolé à Ottawa ne représente pas un problème en soi. Le problème réside surtout dans le fait que le gouvernement exprime souvent à ses homologues qu il privilégie principalement des stratégies et des objectifs communs à l échelle nationale. Par conséquent, une collaboration plus large mettant en jeu des acteurs locaux nécessitera un réexamen de la relation entre l administration centrale et ses homologues régionaux et l assurance que les régions et les acteurs qui y habitent sont appelés à être partenaires. Changement intergénérationnel Une question importante à laquelle doit faire face le gouvernement fédéral concerne le recrutement et la rétention d une nouvelle génération de fonctionnaires. Le gouvernement doit s efforcer de demeurer un endroit pertinent et attirant où les jeunes de talent veulent travailler. Comme l a indiqué un participant : «les jeunes qui arrivent au gouvernement sont branchés aux réseaux». On a souligné la popularité et la nature de collaboration intrinsèque des plateformes sociales comme Facebook et Myspace que les jeunes Canadiens utilisent pour interagir. En outre, les participants craignaient que «les jeunes quittent si on leur dit, la première fois qu ils veulent collaborer, qu ils ne peuvent pas en raison des procédures». Par conséquent, faire en sorte que la collaboration devienne une procédure du gouvernement est une stratégie de gestion avisée et axée sur l avenir. De plus, elle nécessite d avoir recours aux compétences qui, comme l a indiqué un participant, sont à la base de toute entente efficace de collaboration : réunir des personnes qui ont la volonté et la capacité d établir des réseaux de façon à produire des résultats. Rétablir les liens entre le gouvernement et les Canadiens Un participant a souligné qu à la suite de la période de compressions budgétaires et de «repli de l État» de la fin des années 1980 et des années 1990, il s est produit un changement de philosophie voulant rétablir le rôle que joue le gouvernement fédéral dans la prestation de services et l assurance de l égalité envers les Canadiens. Un autre participant a laissé entendre que le gouvernement a «oublié qui sont ses clients» et que le type d initiative spontanée entreprise par la société décrite ci-dessus ne se produit qu en raison de l absence du gouvernement.

16 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE 15 Par conséquent, la collaboration devient un moyen de rétablir la valeur et la capacité du gouvernement fédéral. Les acteurs qui travaillent avec et via les canaux officiels du gouvernement peuvent faire avancer le mandat du gouvernement fédéral d améliorer la qualité de la vie. V. Considérations pour le gouvernement fédéral Considérations institutionnelles Les participants ont envisagé plusieurs types de programmes, procédures et engagements qui pourraient être mis en place pour aider le gouvernement fédéral à devenir une organisation œuvrant davantage en collaboration. Une des propositions les plus fréquentes était à l effet que le gouvernement renforce sa capacité «hors d Ottawa» et qu il déplace son travail là où de potentiels partenaires forment déjà ou pourraient former des partenariats avec le gouvernement fédéral. Il pourrait s avérer nécessaire de «déménager une partie d Ottawa» sur les lieux mêmes où certains acteurs sont à la tâche, afin de permettre une collaboration plus efficace, ou à tout le moins établir un type de rapports efficaces entre Ottawa et ses instances régionales qui permettrait une meilleure collaboration dans les régions. En outre, cette nouvelle stratégie ne signifierait pas simplement davantage de «voyages sur le terrain», mais plutôt une présence stable et bien établie dans les régions du pays où le gouvernement et ses partenaires peuvent viser des objectifs de politique. Bien que le gouvernement devrait avoir un idée précise des objectifs qu il s est fixés et savoir de façon claire comment il compte les atteindre dans une région donnée, il doit aussi dans cette perspective faire preuve de la souplesse nécessaire afin de s ajuster aux besoins, aux objectifs et aux capacités des instances locales. En dépit du fait que le gouvernement pourrait avoir à faire des compromis et chercher à découvrir et atteindre des objectifs communs avec ses partenaires, les participants ont tenu à préciser que les efforts du gouvernement devraient s effectuer dans le cadre de ses propres objectifs, buts et valeurs. L intérêt de tous les Canadiens devrait continuer de guider les efforts de collaboration du gouvernement avec les intervenants régionaux. On pourrait faciliter ce processus de fonctionnement «hors d Ottawa» par deux autres moyens. Tout d abord, certains participants ont fait valoir qu on devrait mettre sur pied un mécanisme officiel qui établirait les grandes lignes des relations entre le gouvernement et ses partenaires sur tout projet donné, en soulignant bien sûr toute la souplesse nécessaire pour arriver à ces fins. Cette politique aurait quatre effets importants. Premièrement, un alignement s établirait entre l autorité et la responsabilité par l élaboration des conditions rattachées à un projet, ce qui assurerait aux premiers concernés de bien comprendre quelle tâche les attend et ainsi de s approprier l enjeu du projet. Deuxièmement, cette approche viendrait corriger le flou apparent des responsabilités financières dans ce type de partenariats en précisant les responsabilités de part et d autres quant aux résultats escomptés (comme l a précisé un intervenant : «Ça ne peut pas être laissé au gré des vents». Troisièmement, on pourrait réduire le

17 16 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE «parallélisme» et la frustration causés par des lignes hiérarchiques imprécises ou qui se chevauchent, les revendications de compétences ou les politiques internes d organismes. Finalement, cette attitude obligerait globalement le gouvernement et ses partenaires à déterminer ce qu ils veulent accomplir ensemble et par quels moyens ils comptent y arriver, encourageant par le fait même une mentalité axée sur les résultats et distribuant clairement les rôles. Le deuxième moyen relevé par les participants afin d encourager la participation plurisectorielle dans des projets de collaboration serait de créer un «chapiteau» sous lequel la promotion des projets se ferait selon des valeurs, des objectifs et des priorités clés. Cette démarche nécessiterait une volonté soutenue par le palier supérieur du gouvernement fédéral envers les types de projets majeurs auxquels il devrait collaborer, mais aussi envers de plus petits projets, davantage locaux, qui devraient toutefois aussi être exécutés selon les stratégies et valeurs prônées par la haute direction. Dans un tel environnement, tous les «pôles de compétences» dans le système de l administration publique feraient partie de l enjeu et auraient voix au chapitre. De plus, cet environnement permettrait au gouvernement de maintenir sa capacité à déterminer les objectifs nationaux et de s efforcer de les atteindre, sans toutefois qu une mentalité de gestion hiérarchique descendante mine les possibilités de collaboration, ce qui malheureusement a souvent été le cas. Deux types d approches différentes ont été proposées comme outils de collaboration par les participants. La première, que l on pourrait nommer «Le modèle Fondation», propose que le gouvernement attribue un fonds attitré aux enjeux d un grand secteur pluridisciplinaire (p. ex. programmes d innovation sociale). On partagerait ensuite, en vertu de cette approche, l information, les capacités, les réseaux et les ressources avec les intervenants qu on a sélectionnés et associés à la Fondation comme partenaires; ceux-ci pourraient ensuite mener à bien leurs objectifs de politiques publiques, avec l aide du gouvernement, mais sans son ingérence ni sous sa gestion. Leurs capacités et leur expertise seraient reconnus par le gouvernement et complétés par des fonds publics; les objectifs globaux liés aux politiques du gouvernement et à celles de ses partenaires seraient maintenus et idéalement atteints. La deuxième approche a été nommée «Le modèle Équipe» ou «Le modèle fusionnel d Équipe». De telles équipes seraient constituées d intervenants gouvernementaux et non gouvernementaux qui contribueraient au projet par la panoplie de leur savoir-faire. Chaque partie pourra maximiser sa contribution, non pas sur la base de critères de classification ou de hiérarchie organisationnelle, mais plutôt sur celle d une évaluation pragmatique qui définirait les besoins réels du projet et qui déterminerait les meilleurs candidats pour l entreprendre. Ces équipes seraient constituées de personnes possédant un assortiment de compétences variées. Parmi ses atouts, on se devrait de bien connaître les enjeux locaux, de pouvoir diriger des projets avec innovation et souplesse, de faire preuve d une volonté et d une capacité de travail efficace auprès des intervenants extérieurs, de maximiser l apport du réseautage et enfin de pouvoir comprendre les menus détails techniques des politiques nécessaires au succès de tout projet.

18 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE 17 Finalement, bien que les participants n aient pas encouragé une structure plus qu une autre, ils ont affirmé que le gouvernement se doit de créer et d appuyer des environnements où l on pourrait amorcer le dialogue et la collaboration. Comme l a souligné un participant, l existence proprement dite d une «table de collaboration», c.-àd. un environnement où des partenaires en devenir pourraient entrer en rapport avec le gouvernement de façon à créer un partenariat non hiérarchique, n est pas évidente. Considérations organisationnelles et culturelles Les participants ont de plus souligné que le gouvernement devrait revoir en profondeur sa culture interne afin de donner toutes les chances de succès possible à la collaboration; on parle donc de changements au cœur même du gouvernement, de sa philosophie, de ses perspectives, de ses valeurs et de son attitude. Le besoin de développer la valeur de collaboration est un point déterminant qui va au delà de ce qui est perçu comme un geste altruiste de la part du gouvernement, ou simplement d un pas dans un processus plus large. Au lieu de cela, la collaboration devrait être perçue comme une forme d aménagement de gouvernance pouvant être génératrice de résultats très positifs pour les Canadiens. On doit évaluer cette collaboration en regard de la responsabilité que prend le gouvernement à s engager sur la véritable voie d un partage des capacités avec les intervenants externes. De plus, la collaboration devrait s appuyer sur une solide base de confiance entre les gouvernements et leurs partenaires; la collaboration devrait aussi faire jaillir la perspective d accomplissements de niveau supérieur. Collaborer «juste pour collaborer» risquerait de causer des problèmes. La collaboration valorisée parce qu elle a de la valeur, nous apporterait la confiance envers le système et ses aménagements émergeants. Le fait demeure que le gouvernement fédéral doit encourager, former, soutenir et valoriser les fonctionnaires en tant que personnes qui peuvent collaborer efficacement. Cela suppose premièrement, de revoir le régime risque-récompense rétrograde qui encourage le statu quo et tue dans l œuf l émergence d arrangements novateurs. On devrait à la fois encourager les fonctionnaires à rechercher des outils et mécanismes souples et efficaces et reconnaître leur talent en les rémunérant davantage quand ils réussissent et en les soutenant quand ils échouent. Par de tels gestes, on entamerait la mise sur pied de vastes réseaux de collaboration au sein du gouvernemental fédéral ainsi qu à l extérieur de ses murs et ces réseaux pourraient devenir très précieux et faciliter, en fin de compte, l émergence de projets de collaboration davantage efficaces. En second lieu, le gouvernement fédéral devrait se préparer à certains échecs, les accepter et même en profiter. Les collaborations ne mèneront pas toutes au succès, ce qui ne devrait pas remettre en question la valeur ou le besoin de celles-ci. La volonté politique pourrait être ébranlée et tentée d imposer son ordre du jour quand les obligations de rendre compte n ont pas été clairement établies et que les résultats positifs ne sont pas au rendez-vous. Deux ex-fonctionnaires ont précisé qu une façon de manœuvrer dans ces situations serait de présenter la collaboration sous forme de «projets pilotes», qui de cette façon réduiraient les attentes, favoriseraient la patience et encourageraient les

19 18 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE résultats à long terme. Finalement, certains participants ont défendu l idée que la collaboration est incompatible avec une fonction publique «prudente et omnibulée par la reddition de comptes». L avenir de la collaboration est donc lié aux mesures décrites ci-dessus, mais est vraisemblablement davantage associé à la capacité du gouvernement fédéral d amorcer en son sein d importantes réformes culturelles à mesure qu il étend sa présence au sein de nouveaux arrangements. Afin de progresser vers une collaboration accrue, le gouvernement fédéral devra absolument faire preuve d une philosophie souple, fluide et résolument pragmatique. En grande partie, ces changements devront s effectuer au cœur même de la fonction publique et devront être soutenus par des leaders qui n auront pas peur de prendre position et de prendre des risques afin de promouvoir la philosophie de collaboration. Ces changements demanderont une dose importante de patience, car l appareil gouvernemental est énorme et il fonctionne souvent sous forme d organisations en vase clos. On devrait voir apparaître les changements progressivement il pourrait s avérer utile d examiner quelques exemples de collaborations réussies qualifiées de «petits pas» qui pourraient préparer le terrain pour l amorce de changements de culture plus importants au sein du gouvernement. VI. Conclusion Cette table ronde a défini les caractéristiques de ce qu est la collaboration et a proposé un certain nombre de recommandations sur la façon dont le gouvernement pourrait davantage faire de la collaboration un élément central dans sa quête de l amélioration de la gouvernance. D ailleurs, on a incité les participants à proposer des solutions et des perspectives de collaboration plutôt que de s étendre sur les obstacles existant au sein de l administration fédérale. Ceci dit, plusieurs défis importants restent à relever et de plus, certaines questions soulevées par des participants sont restées sans réponse. On devrait noter ces questions, car elles devraient être prises en compte lors de discussions traitant de gouvernance collaborative; on y trouve les questions suivantes : Quelles sont les implications supplémentaires pour le gouvernement fédéral quand la gouvernance collaborative touche des enjeux transfrontaliers ou internationaux? Quel est le rôle du fédéral dans ces espaces? Comment le gouvernement fédéral peut-il manœuvrer au-delà des conditions générales et viser davantage des approches axées sur les résultats ou les retombées mesurables pour des ententes de collaboration? Comment la collaboration peut-elle être réconciliée avec la démocratie libérale de représentation telle qu on la connaît? Les institutions héritées de Westminster peuvent-elles se mettre aux normes de la gouvernance collaborative? Devrait-on revoir la définition même du mot «démocratie» et encourager sa révision?

20 LA GOUVERNANCE COLLABORATIVE 19 c.-à-d. : dans quelle mesure des arrangements de démocratie représentative et participative peuvent-ils coexister? Qu entend-on par des arrangements «souples» ou ad hoc, en termes pragmatiques? La bureaucratie peut-elle favoriser de tels arrangements et prospérer dans ces conditions? Est-ce que le type de reddition de comptes décrite ci-dessus (vaguement inspirée par les notions de prise en charge, être partie prenante d un processus, bonnes relations et simple confiance) suffit pour un état fédéral aussi complexe et multijuridictionnel que le Canada? Les participants se sont demandé si le principe de reddition de comptes risquait de nuire à la collaboration.

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