Les moyens de développer et de structurer une industrie européenne de défense

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1 Les moyens de développer et de structurer une industrie européenne de défense Yves Fromion Député

2 La rédaction de ce rapport s inscrit dans le cadre de la mission confiée le 24 décembre 2007 par Monsieur François Fillon Premier ministre à Monsieur Yves Fromion Député du Cher sur les moyens de développer et de structurer une industrie européenne de défense Le 30 juin

3 AVANT-PROPOS Développer et structurer une industrie européenne de défense s impose comme une exigence majeure pour donner à l Europe l autonomie indispensable lui permettant d être un acteur majeur dans la stabilisation d un monde sous «haute tension». Mais c est aussi une nécessité pour les pays européens et singulièrement ceux qui font encore de leur défense une priorité en y affectant les moyens nécessaires. C est ce que rappelle opportunément le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale, fruit de la réflexion qui vient d être conduite dans notre pays à l instigation du Président de la République. Certes les industries européennes du secteur de la défense ont depuis longtemps et avec succès étendu leurs activités hors du périmètre de l Union européenne. Il n en demeure pas moins qu elles ont besoin pour conforter leurs positions, d une base européenne solide : le marché européen. Or, le fait est qu à l expression «Marché européen» ne correspond aujourd hui qu une réalité fort brouillée. Si l on veut bien admettre qu un marché est toujours à la rencontre de trois facteurs : - une demande, si possible caractérisée, dynamique et d un volume suffisant, - une offre, adaptée à la demande, concurrentielle, mais également prompte à innover pour anticiper ou tirer le marché, - une autorité organisatrice ou régulatrice, indépendante autant que faire se peut, des acteurs du marché, l état des lieux n est pas vraiment satisfaisant. La demande dans l espace européen est à la fois exagérément hétérogène dans son expression, sans stabilité ni véritable anticipation et surtout de moins en moins solvable. La dynamique de coopération sur les programmes d armement des années 90 s est essoufflée depuis le tournant du siècle. L offre, c est-à-dire la capacité industrielle européenne, est notoirement surdimensionnée, trop fragmentée et toujours très contrainte par les intérêts nationaux. Le mouvement de consolidation de l industrie européenne est largement inachevé et les tentatives intergouvernementales, engagées à la fin des années 90, se sont révélées décevantes. Enfin, l autorité régulatrice n existe pas au niveau européen puisque les questions de défense sont encore très largement du domaine national. Il en découle entre autre et à titre d exemple, une totale dissymétrie dans les conditions d accès aux marchés européens et américains d équipements de défense au détriment des industriels européens. C est ce constat d ensemble qui a conduit le Premier ministre à me confier une mission «de réflexion sur les moyens de développer et de structurer une industrie européenne de défense». Alors que le Traité de Lisbonne connaît les vicissitudes que l on sait et que le doute s empare à nouveau des esprits sur la capacité de l Europe à surmonter ses contradictions, je suis convaincu que le domaine de la défense, considéré du point de vue industriel, se prête dès à présent, à de véritables progrès. L Agence européenne de défense (AED), d abord, arrive à un moment clé de son existence. Ses premières années lui ont permis de s établir, de mener des travaux stratégiques et d obtenir des premiers résultats encourageants. Elle s apprête à présenter son plan de développement des capacités, qui doit devenir la pierre angulaire de son action future, notamment pour le lancement de programmes d armement en coopération. La conjonction de la présidence française de l Union et de la préparation de la future Loi de Programmation Militaire constitue une occasion unique, pour la France, de concrétiser son soutien à l Agence, dans un contexte où les réalités budgétaires prêchent pour une relance de la coopération. La Commission européenne, quant à elle, a proposé au sein de son «paquet défense» deux projets de directives qui vont créer, pour la première fois, un droit communautaire spécifique aux questions d armement ayant pour vocation de faire émerger un marché intérieur des biens de défense en s attachant à deux champs d action les marchés publics de défense et les transferts intracommunautaires dans lesquels l action des Etats membres a montré ses limites. Enfin, comme j ai pu le constater lors de mes déplacements dans un certain nombre de capitales européennes, l ensemble de nos partenaires admet peu à peu, sans remettre en cause le lien transatlantique, la nécessité de penser une politique industrielle de défense au niveau européen pour ancrer en Europe une BITD forte, à la fois outil de souveraineté et moteur d innovation. Au-delà, malgré la crise institutionnelle ouverte par le Non irlandais, le processus de ratification du traité de Lisbonne continue. Or, il prévoit deux nouveautés institutionnelles intéressant la défense : la fusion du poste de Haut représentant de l Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité avec celle de vice-président de la Commission en charge des relations extérieures, et la création d un nouveau type de coopération, la Coopération Structurée Permanente (CSP), permettant aux Etats le souhaitant d avancer de façon plus volontariste en matière d Europe de la défense. L ouverture manifestée par la France en direction de l OTAN, impulsée par le Président de la République, a également porté ses fruits et ouvre incontestablement la voie à des avancées en matière de PESD exemptes de tout rapport conflictuel avec l OTAN. Ce contexte se prête à des avancées vers une industrie de défense mieux structurée et plus forte, pouvant s appuyer sur un marché européen mieux organisé. La France peut œuvrer en ce sens au cours de sa présidence de l Union, et c est le sens des propositions faites dans ce rapport, qui s inscrit dans la continuité du rapport d étape que j ai déjà rendu au Premier ministre le 31 mars. 3

4 Après un examen de l Etat du marché européen de l armement, dans ses trois composantes, l offre (l industrie de défense), la demande (les besoins individuels ou collectifs des forces armées européennes), et la régulation, ce rapport évoquera l émergence d une politique industrielle de défense européenne, puis les perspectives de la PESD et les enjeux qu elles représentent pour l industrie de défense européenne. * * * 4

5 TABLE DES MATIERES AVANT-PROPOS... 3 TABLE DES MATIERES L INDUSTRIE DE DEFENSE EUROPEENNE : ETAT DES LIEUX DE L OFFRE L EMERGENCE EN EUROPE DE GRANDS MAITRES D ŒUVRE TRANSNATIONAUX EADS Thales BAE Systems Finmeccanica LES PME DE DEFENSE PAYSAGES SECTORIELS Aéronautique Spatial Missiles tactiques Electronique Terrestre Naval L INDUSTRIE DE DEFENSE DES NOUVEAUX ETATS MEMBRES CONCLUSION LA DEMANDE EUROPEENNE EN EQUIPEMENTS DE DEFENSE ET DE SECURITE UN CONTEXTE BUDGETAIRE EUROPEEN NE PERMETTANT PLUS DE FAIRE FACE AUX BESOINS CAPACITAIRES DANS UN CONTEXTE NATIONAL Les budgets d équipements de défense en Europe et en France Des besoins capacitaires hors d atteinte en national UNE DEMANDE RESTANT A RATIONALISER, DONT UNE LARGE PART ECHAPPE AUX INDUSTRIELS EUROPEENS Une dynamique de coopération européenne sur les programmes d armement à relancer Les avancées institutionnelles Une solidarité européenne encore à développer UN OUTIL PRIVILEGIE POUR HARMONISER LA DEMANDE EUROPEENNE : L AED Le CDP, pierre angulaire de l action future de l Agence Les perspectives de lancement d opérations d armement Vers un rapprochement AED/OCCAR? Améliorer les modes de coopération au travers de l AED La Recherche & Technologie Conclusion LES PERSPECTIVES COMMUNAUTAIRES OUVERTES PAR LA CONVERGENCE DEFENSE SECURITE Une porosité de plus en plus grande entre les sphères de la défense et de la sécurité La recherche duale et son volet sécurité Vers des acquisitions communautaires? CONCLUSION VERS UNE REGULATION DU MARCHE EUROPEEN DE L ARMEMENT LA TENTATIVE DE MISE EN PLACE D UN ENVIRONNEMENT FAVORABLE AUX RESTRUCTURATIONS : LA LOI L ADOPTION VOLONTAIRE DE REGLES COMMUNES AU SEIN DE L AED L EMERGENCE DE LA COMMISSION EUROPEENNE EN TANT QUE REGULATEUR DU MARCHE INTERIEUR DE L ARMEMENT Projet de directive sur les marchés publics de défense et de sécurité Projet de directive sur les transferts intracommunautaires de biens de défense Les futurs chantiers de la Commission en matière d amélioration du marché intérieur de l armement Conclusion CONCLUSION VERS UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE DE DEFENSE EUROPEENNE? ACHEVER DE METTRE L INDUSTRIE FRANÇAISE EN POSITION D OUVERTURE A L EUROPE L Etat actionnaire Evolution de portée de l instrument dans le contexte d une BITD en transformation Quels instruments adaptés à la rationalisation de la BITD européenne? LA COOPERATION BILATERALE

6 4.3 LE ROLE CLE DES RELATIONS ENTRE PAYS PRODUCTEURS POUR LA CONSOLIDATION DES INDUSTRIES Les conditions d une relance politique de la consolidation industrielle Au-delà des consolidations, accompagner une véritable intégration de l industrie Les perspectives pour la LoI Améliorer la coordination au grand export L ACTION DE L AED La stratégie BITD de l AED et ses feuilles de route Les directions à privilégier LA STRATEGIE BITD DE LA COMMISSION EUROPEENNE CONCLUSION ENJEUX INDUSTRIELS DES PERSPECTIVES DE LA PESD LA COOPERATION STRUCTUREE PERMANENTE Considérations générales Une opportunité pour la BITD européenne L émergence d une europérabilité renforcée Considérations calendaires Conclusion LA PESD ET LA COOPERATION TRANSATLANTIQUE Vers une articulation PESD/OTAN rénovée Les relations industrielles transatlantiques Vers une plus grande interaction entre l AED et l OTAN? CONCLUSION CONCLUSION GENERALE REMERCIEMENTS REPRISE DES RECOMMANDATIONS ANNEXES ANNEXE 1. LETTRE DE MISSION ANNEXE 2. LISTE DES ENTRETIENS MENES ANNEXE 3. CONTRIBUTIONS ECRITES REÇUES ANNEXE 4. LA LETTER OF INTENT (LOI) ANNEXE 5. L ORGANISATION CONJOINTE DE COOPERATION EN MATIERE D ARMEMENT (OCCAR) ANNEXE 6. L AGENCE EUROPEENNE DE DEFENSE (AED) ANNEXE 7. LE CODE DE CONDUITE DE L AED SUR LES ACQUISITIONS DE DEFENSE ANNEXE 8. SYNTHESE DE LA COMMUNICATION «STRATEGIE POUR UNE INDUSTRIE EUROPEENNE DE DEFENSE PLUS FORTE ET PLUS COMPETITIVE» ANNEXE 9. NORMALISATION ET «EUROPERABILITE» ANNEXE 10. LE HLWG ANNEXE 11. L ACCORD EURENCO ANNEXE 12. LE DIALOGUE FRANCO-BRITANNIQUE SUR LES MISSILES ET LE CAS PILOTE MUNITIONS ET EXPLOSIFS ANNEXE 13. LES FEUILLES DE ROUTE BITD DE L AED * * * 6

7 1 L INDUSTRIE DE DEFENSE EUROPEENNE : ETAT DES LIEUX DE L OFFRE Le marché mondial de l armement, estimé à 300 milliards d euros, est largement dominé par l industrie américaine, dont le chiffre d affaires représente la moitié de ce marché (soit 150 milliards d euros). Avec un chiffre d affaires de 55 milliards d euros, l industrie de défense européenne, bien que moins importante, détient une place significative sur ce marché. La base industrielle et technologique de défense (BITD) européenne est présente sur la plupart des biens d équipements de défense, avec une grande variété d acteurs de tailles diverses, allant des plus grands maîtres d œuvre industriels aux petites et moyennes entreprises détentrices de technologies et savoir-faire spécifiques. L industrie de défense européenne, historiquement construite sur des bases purement nationales, a commencé un mouvement de consolidation et de restructuration depuis la fin de la guerre froide. Ce mouvement est à des degrés divers d avancement selon les secteurs et les zones géographiques. 1.1 L EMERGENCE EN EUROPE DE GRANDS MAITRES D ŒUVRE TRANSNATIONAUX Le développement et la réalisation de très grands systèmes de défense ne sont accessibles qu à des groupes industriels aptes à assumer le risque et la complexité de telles opérations. Ces groupes doivent détenir à un niveau particulièrement élevé, à la fois : - des compétences d ingénierie technique et de conduite de projet dans les domaines concernés ; - des capacités d ingénierie financière et commerciale ; - la pratique des marchés internationaux, de la compétition internationale sur les grands projets à l exportation, la connaissance et la compréhension des clients impliqués, et les règles afférentes (compensations, assurance-crédit des grands contrats, etc.). En Europe à ce jour, quelques groupes industriels détiennent ces capacités : EADS, Thales, BAE Systems et Finmeccanica EADS EADS, dont l actionnariat de contrôle est majoritairement franco-allemand et, dans une moindre mesure, espagnol, est également fortement implanté au Royaume-Uni. Bien que ses principaux pôles d excellence se situent dans les véhicules aérospatiaux, son cœur de métier historique, EADS est présent sur une pluralité de secteurs d activité : avions de ligne (Airbus), hélicoptères (Eurocopter), satellites et lanceurs (Astrium), électronique, systèmes et réseaux de communication et de commandement, systèmes de reconnaissance, avions d arme, participation dans MBDA, avions de transport militaires, 50% d ATR (avions de transport régionaux) Thales Principal acteur industriel européen du secteur de l électronique de défense (compétence allant de la fourniture de composants à la maîtrise d œuvre de systèmes de systèmes), Thales développe également ses activités dans les domaines de l aéronautique (civile et militaire) en tant que fournisseur d équipements et de solutions systèmes, et de la sécurité avec des offres produits, systèmes et services. «Multidomestique», il est en particulier fortement implanté au Royaume-Uni (notamment grâce au rachat de Racal), mais aussi aux Pays-Bas et en Allemagne BAE Systems BAES se positionne comme «première société transatlantique d aérospatial et de défense» avec une présence industrielle très forte aux Etats-Unis (de l ordre de la moitié de ses effectifs). Le groupe est présent sur la plupart des secteurs d activité, aussi bien dans les domaine aéronautiques (avions militaires), naval (bâtiments de combat et sousmarins, torpilles), terrestre (véhicules du génie et blindés, systèmes d artillerie, obus et munitions) et électronique (avionique, systèmes de combat, radars, guerre électronique, réseaux de communication et de commandement) Finmeccanica Le groupe, qui concentre la plupart des grands actifs industriels de défense italiens (à l exception du secteur naval), dispose d une forte présence britannique héritée du rachat de Westland et d activités de BAES. Il est surtout présent dans l électronique de défense, où il occupe la 2 ème place en Europe, dans l aéronautique au travers d Alenia Aeronautica (participation au consortium Eurofighter, avions de transport militaire, drones de surveillance, aérostructures), d Aermacchi (jets d entraînement), d Agusta-Westland (hélicoptères) et d une participation de 50% dans ATR, et dans l espace via ses 33% dans Thales Alenia Space (initialement une Joint Venture avec Alcatel). 7

8 1.2 LES PME DE DEFENSE Les fédérations professionnelles membres de l ASD (AeroSpace and Defence industry association of Europe, fédération d associations industrielles nationales) représentent sociétés européennes dont le nombre de fournisseurs dépasse les La vaste majorité de ce tissu industriel est constituée de PME, intervenant soit en tant que fournisseur direct des forces armées (dans des domaines tels que l équipement du combattant, les munitions, etc.), soit, dans la plupart des cas, dans la chaîne de sous-traitance des maîtres d œuvre. Ces PME jouent un rôle essentiel à la fois pour la stabilité des approvisionnements des forces, la maîtrise d un certain nombre de savoir-faire, les capacités d innovation européennes et la compétitivité globale de la BITD européenne. Depuis la fin de la guerre froide, le paysage des PME de défense a connu une profonde évolution : - les sociétés qui étaient essentiellement présentes sur leur marché de défense domestique se sont pour la plupart diversifiées sur les marchés civils (en particulier dans les domaines très duaux tels l aéronautique ou l électronique) et/ou à l export, avec souvent, à la clé, une importante évolution de leur business models ; celles n ayant pas connu cette évolution, si elles n ont pas tout simplement disparu, sont dorénavant dans une situation de grande fragilité due à une forte dépendance à un client domestique aux perspectives de croissance très faibles, - le processus de rationalisation des vastes arsenaux de la guerre froide, en particulier en Europe de l Est (cf. infra, paragraphe 1.4) s est souvent traduit par l émergence d acteurs restructurés devenus de facto des PME, - enfin, l établissement d un flux de transfert technologique du monde civil vers celui de la défense, alors qu il allait traditionnellement dans le sens inverse, a vu émerger un certain nombre de PME innovantes comme fournisseurs potentiels de la défense. Le montage de programmes européens en coopération selon le principe de retour géographique a favorisé l accès à des marchés de défense pour des PME situés dans des pays ne disposant pas de maîtres d œuvre (c est-à-dire hors LoI 1 ) mais souvent au détriment des PME des pays où sont implantés les maîtres d œuvre. Au grand export, une compétition de plus en plus vive, notamment sur le volet compensations économiques, incite de plus en plus les maîtres d œuvre à choisir des sous-traitants locaux et à leur transférer de la technologie. Les PME européennes de défense doivent donc à la fois sécuriser leurs débouchés sur marché européen, que ce soit au travers d un accès direct à la commande publique ou au travers de leurs relations avec les maîtres d œuvre, et accéder davantage et plus facilement aux marchés de défense étrangers, de plus en plus au travers de leur propre développement industriel international. 1.3 PAYSAGES SECTORIELS Aéronautique L aéronautique constitue le premier secteur de la BITD européenne (chiffre d affaires d environ 22 G ), dont elle représente environ 40 %. Malgré certaines opérations d envergure, le mouvement de consolidation transnationale reste inachevé. Deux bases nationales sont prépondérantes dans le paysage européen : le Royaume-Uni (1 ère en Europe) et la France (2 ème en Europe). La BITD aéronautique est, par ailleurs, une composante de l industrie aéronautique européenne, base duale dont le chiffre d affaires global s élève à 65 G. Dans ce périmètre aéronautique global, la France se situe en première position en Europe, grâce à Airbus et à son tissu d équipementiers duaux. Le secteur subit de plein fouet l effet de la parité euro/dollar, la monnaie américaine étant universellement utilisée sur le marché civil mondial. Le secteur des avions de combat est marqué par une très forte présence américaine, caractérisée notamment par l adhésion de plusieurs Etats européens 2 au programme F-35/JSF, alors que le paysage européen reste très morcelé avec cinq acteurs significatifs : Dassault Aviation, BAE Systems (Royaume-Uni), EADS Military Air Systems (principalement implanté en Allemagne et en Espagne), Saab (Suède) et Alenia Aeronautica, filiale de Finmeccanica (Italie), et trois programmes (Rafale, Eurofighter, JSF). Parmi ces cinq avionneurs, seuls Dassault Aviation et BAE Systems possèdent l ensemble des compétences les rendant aptes à assurer le développement d un système de combat aérien. Le démonstrateur d avion de combat sans pilote Neuron associe 6 pays 3 pour préparer conjointement une future génération d avions de combat. La consolidation européenne du segment des avions de transport et de mission, stabilisée, a vu émerger EADS comme l acteur majeur du segment en Europe, principalement au travers de sa division avions de transport militaires (outre la gamme Casa, elle propose les dérivés militaires des avions Airbus et assure la responsabilité du programme 1 Letter of Intent, accord liant la France, le Royaume-Uni, l Allemagne, l Italie, l Espagne et la Suède, cf. annexe 4 2 Royaume-Uni, Italie, Danemark, Norvège, Pays-Bas 3 la France (à l origine du projet et qui le mène, avec Dassault Aviation), l Italie (avec Alenia Aeronautica), la Suède (avec Saab), l Espagne (avec EADS Military Air Systems), la Grèce (avec HAI) et la Suisse (avec Ruag) 8

9 A400M au sein d EADS, majoritaire dans Airbus Military). Le seul autre acteur européen notable, Alenia Aeronautica, est d un rang inférieur. Le domaine des hélicoptères est caractérisé par une totale dualité des compétences liées à la machine de base, qui sont exploitées sur l ensemble des marchés. Le paysage européen y est dorénavant dominé par deux acteurs transnationaux, Eurocopter sur l axe France/Allemagne/Espagne (initialement issu du rapprochement des activités hélicoptères d Aérospatiale et de MBB, Eurocopter s est doté d une branche espagnole fin 2004) et Agusta Westland sur l axe Italie/Royaume-Uni (le rachat par Finmeccanica des 50 % d Agusta Westland possédés par GKN en 2004 en a fait une filiale à 100 % du groupe italien). Le domaine des drones est encore émergent en Europe. La base industrielle n est pas encore structurée et reste très morcelée. Sagem DS (groupe Safran) est le leader européen des drones tactiques, segment sur lequel Thales a gagné fortement en crédibilité en remportant la compétition Watchkeeper au Royaume-Uni (associé à Elbit Systems), et où il a pour atout ses compétences de systémier global. EADS est moins présent sur les drones tactiques, mais mène le projet Advanced-UAV dans le segment des drones endurants. Alenia Aeronautica et Dassault Aviation ont également des projets dans ce segment. L Europe compte seulement deux motoristes complets : Rolls-Royce et Safran, tous deux compétitifs au niveau mondial. Cette rareté d acteurs s explique par le fait que ce segment exige des compétences très spécifiques et de complexité forte représentant un ticket d entrée extrêmement élevé, interdisant en pratique l accès au marché à de nouveaux entrants. Les autres industriels européens, de moindre taille (MTU Aero Engines, Avio, Volvo Aero) se positionnent comme coopérants sur des programmes et se spécialisent sur des modules (on peut noter en particulier les compétences de premier plan de MTU sur les compresseurs). Enfin, l industrie française est leader européen du segment des équipements, avec un très bon socle technologique et de bonnes positions sur le marché international (elle travaille non seulement pour Airbus et Dassault Aviation mais aussi pour Boeing, Lockheed Martin, etc.). Le seul autre pays européen dont le tissu industriel maîtrise l ensemble de ce segment est le Royaume-Uni. Ce segment est marqué par une forte dualité. Le paysage industriel y est relativement morcelé. En France, deux acteurs majeurs sont présents, Safran et Zodiac, auxquels s ajoutent de très nombreuses PME. Les autres acteurs européens d importance sont Smiths Aerospace (récemment racheté par General Electric) et, dans une moindre mesure, Cobham, Liebherr Aerospace et Diehl. Le secteur connaît une très forte pression des donneurs d ordre sur les coûts, particulièrement sous l effet du dollar faible, avec pour résultats une exacerbation de la concurrence et des délocalisations, et une pratique de plus en plus courante des maîtres d œuvre à transférer les risques des développements vers les équipementiers, entraînant des difficultés de trésorerie chez les sociétés de taille modeste. Ces facteurs conduisent à une fragilité structurelle du secteur Spatial En 2006, l industrie spatiale européenne a généré environ 5 G de chiffre d affaires consolidé, avec respectivement 3 pour les satellites, 1,2 pour les lanceurs, et 0,7 pour les missions scientifiques et la station spatiale internationale. L industrie française y occupe une place prépondérante avec plus de 43 % du chiffre d affaires, loin devant l Allemagne (16 %), l Italie (14 %) et le Royaume-Uni (12 %). Le marché militaire représente 20% de l activité. Le reste se répartit à parts égales entre le secteur institutionnel civil et le marché commercial (qui, en pratique, est limité aux satellites de télécommunications pour les opérateurs privés et aux services de lancements ; la concurrence y est forte et les marges très faibles). Dans le domaine des missiles balistiques et lanceurs, Astrium NV (fusion juridique d EADS Space Services, d EADS Space Transportation et d EADS Astrium) assume la maîtrise d œuvre industrielle d Ariane et du M51. L intégration franco-allemande de la société est très avancée (sur le volet lanceur, la partie balistique étant entièrement française). L Italien Avio Propulsione Aviazione acquiert, au travers du programme de petit lanceur spatial Vega, une première expérience de maître d œuvre industriel. Dans le domaine de la propulsion liquide (lanceurs uniquement), Snecma est le seul industriel maîtrisant en Europe les moteurs cryotechniques ; Astrium NV dispose également de compétences-clés en Allemagne (chambres de combustion). En ce qui concerne la grosse propulsion solide, l industrie française représente 2/3 du chiffre d affaires européen et constitue le pôle d excellence historique. On constate cependant une partition entre Snecma Propulsion Solide (maîtrise d œuvre, structures et tuyères) et SNPE Matériaux énergétiques (chargements, propergols), ce qui constitue une singularité dans le monde. Avio est par ailleurs bien positionné dans le domaine des lanceurs civils, où il est majoritaire dans un montage industriel complexe associant SPS et SNPE. Suite au rapprochement, au 1 er juillet 2005, des activités d Alcatel Space et d Alenia Spazio au sein d Alcatel Alenia Space, et au transfert des activités d Alcatel au sein de Thales, l industrie européenne des satellites s est consolidée autour de deux acteurs principaux, de taille analogue et concurrents sur tous les segments de produits, qui représentent à eux deux environ 70 % du chiffre d affaires européen : la division Satellites d Astrium (100% EADS), implantée en France, Allemagne, Royaume-Uni et Espagne et Thales Alenia Space (67 % Alcatel, 33 % Finmeccanica) implanté en France et en Italie. Deux challengers européens de tailles plus modestes entrent en compétition pour les programmes institutionnels européens : OHB Technology et SSTL. 9

10 1.3.3 Missiles tactiques Avec une part française de 40 % de son CA, la France domine l industrie européenne des missiles, dont le chiffre d affaires total représente environ 4,5 G. Derrière elle, le Royaume-Uni détient une part de 25 %. La consolidation européenne des maîtres d œuvre missiliers, très avancée, s est poursuivie en 2006 avec le rachat par MBDA du missilier allemand LFK. MBDA concentre ainsi 75 % des capacités européennes de conception et de production. Il ne subsiste à ces côtés en Europe qu un nombre limité de missiliers, présents sur certains segments de produits spécifiques (Saab Bofors Dynamic, Diehl, Kongsberg, Thales Air Defence). Le domaine des équipements de missiles souffre de nombreuses duplications ou surcapacités industrielles en France ou au niveau européen : - Propulsion solide : la nouvelle Joint venture Roxel, détenue par MBDA et SNPE matériaux énergétiques est, avec 120 M de CA en 2006, le n 1 en Europe. - Propulsion par statoréacteur : en mai 2007, l acquisition par MBDA de l allemand Bayern Chemie et de sa filiale française Protac a été finalisée, suite à une cession de Thales au profit d EADS. A travers cette plus grande intégration de sa chaîne de fournisseurs-clés, MBDA s est ainsi renforcé dans la technologie des statoréacteurs. - Propulsion par turboréacteur : Microturbo (groupe Safran) est l unique acteur industriel européen du domaine. Il dispose de compétences critiques pour le segment des missiles de croisières. - Charges militaires : les capacités industrielles sont dispersées au niveau français, entre TDA, Nexter et MBDA pour la maîtrise d œuvre de la charge militaire, et Eurenco et Nexter pour le chargement explosif, comme au niveau européen, pour la maîtrise d œuvre (TDW, filiale de MBDA Allemagne, Ruag, Bae Systems, Simmel, etc.). - Autodirecteurs électromagnétiques : Thales est leader européen. MBDA dispose de capacités dans le domaine en Italie et au Royaume-Uni, qui viennent concurrencer celles de Thales. - Autodirecteurs infrarouge : l Europe compte plusieurs acteurs industriels dans le domaine avec Safran, DBD, Thales UK, Bae Systems et MBDA lui-même Electronique Le chiffre d affaires de l industrie électronique européenne est d environ 12,7 G. De par la position dominante de Thales (premier électronicien européen et sixième mondial), la France détient la première place dans ce secteur, avec une part d environ 40 %, devant le Royaume-Uni (23 %) et l Italie (12 %). Les autres grands acteurs du domaine sont BAE Systems (seul autre acteur européen réellement capable d assurer les activités de maîtrise d œuvre de niveau «système de systèmes», mais qui s est largement désengagé de ses activités d équipements électroniques en les cédant à Finmeccanica), Finmeccanica et, dans une moindre mesure, EADS et Safran. On constate une tendance générale des équipementiers électroniciens à monter dans la chaîne de valeur vers la maîtrise d œuvre de rang 1, sous l effet de la part croissante de l électronique dans le coût total des systèmes. L industrie électronique regroupe un grand nombre de technologies : senseurs (électro-optique, infrarouge, laser) et contre-mesures, matériaux et composants, systèmes de guidage / navigation, télécommunications et sécurité des systèmes d information, avionique et interface homme-système. Au-delà des problématiques spécifiques de chaque filière, on constate quelques dénominateurs communs : - un important tissu de PME souvent fragiles, - de nombreux doublons, créés ou entretenus, tant au niveau européen pour des raisons d indépendance nationale, qu au niveau français pour maintenir la concurrence, situation qui n est plus viable compte tenu des perspectives de commandes, - un processus de rationalisation du paysage européen entamé à la fin des années 90 (rapprochement Thales/Dassault/Alcatel, rachat de Racal, etc.) qui a franchi une nouvelle étape fin 2006 avec le renforcement d Alcatel dans le capital de Thalès moyennant le transfert d activités spatiales, de transport et de sécurité, - un désengagement des activités «composants» : souvent dans une situation financière difficile, elles sont généralement cédées à des investisseurs étrangers, les vendeurs conservant la maîtrise de la conception, - le recours croissant aux technologies civiles, dont les volumes sont sans commune mesure avec ceux du secteur militaire : le maintien d une filière dédiée coûte donc très cher et n a de sens que pour un petit nombre de technologies très peu duales, sur lesquelles il n est pas envisageable de maintenir dans la durée plus d un acteur européen Terrestre Le chiffre d affaires de l industrie européenne terrestre conventionnelle représente environ 6 G, sur le périmètre plates-formes, armes & munitions, vétronique. La France se place au troisième rang européen avec 16 % du chiffre d affaires, derrière l Allemagne (34 %) et le Royaume-Uni (24 %). Depuis cinq ans, la base industrielle européenne de l armement terrestre, jusqu alors dispersée, a été marquée par deux grands mouvements de consolidation. 10

11 - Le premier du fait de l américain General Dynamics (chiffre d affaires terrestre annuel de l ordre de 500 M en Europe) qui a racheté entre 2001 et 2003 plusieurs sociétés européennes de rang moyen mais à fort contenu technologique, et qui s est porté candidat sans succès à la reprise d Alvis. - Le second sur l initiative de BAE Systems Land Systems (chiffre d affaires terrestre de l ordre de 2,5 G dont 1,4 G en Europe) qui, en rachetant successivement Alvis en 2004 puis les américains United Defense en 2005 et Armor Holdings en 2007, est devenu un acteur majeur du domaine terrestre en Europe et aux Etats-Unis. Les systémiers se sont développés progressivement dans le secteur terrestre, à l instar de BAE Systems, de Thales et dans une moindre mesure d EADS, au vu de la part croissante prise par l électronique au titre des revalorisations ou des concepts nouveaux. A contrario, les acteurs traditionnels français de l armement terrestre sont confrontés à un problème de taille critique. La réunion de Nexter, Renault Trucks Defense (RTD), Auverland-Panhard et Thales Land & Joint Systems (sur son périmètre conventionnel avec TDA notamment), représente de l ordre de 1 G, face à un pôle britannique dominant et à une industrie allemande particulièrement dynamique à l export Naval Le chiffre d affaires de l industrie navale de défense européenne est d environ 10 G. La France est leader européen (30 %), devant le Royaume-Uni (25 %) et l Allemagne (20 %). Lorsqu on exclut le nucléaire et le maintien en condition opérationnelle, le leader est l Allemagne qui réalise une grande part de son chiffre d affaires à l export. Au sein du paysage européen, les marines françaises et britanniques sont les seules à disposer d une flotte océanique complète, y compris nucléaire. De ce fait, les industries françaises et britanniques bénéficient d un fort chiffre d affaires en maintien en condition opérationnelle et d un fort chiffre d affaires sur les navires à propulsion nucléaire (13 réacteurs en service en France et 15 au Royaume-Uni). Le leadership français par rapport au Royaume-Uni s explique par de meilleures positions à l exportation. L industrie allemande compense son faible marché national par des positions très importantes à l export (notamment 70% du marché export des sous-marins classiques). Les industries espagnoles et italiennes, avec un chiffre d affaires supérieur au milliard d euros, complètent ce paysage européen. Les grands maîtres d œuvre européens de systèmes navals sont Thales (2 G ), dans différents pays (France, Royaume- Uni et Pays-Bas), DCNS (2,6 G ) en France, ThyssenKrupp Marine Systems (TKMS, 1,8G ) en Allemagne, BAE Systems (1,4 G ) et VT Group (550M ) en Grande Bretagne, Navantia (1,1 G ) en Espagne, Fincantieri (500 M ) et Finmeccanica en Italie. Ces différents maîtres d œuvre arrivent à capter l essentiel de leur marché domestique et se livrent à une concurrence acharnée à l exportation. Les coopérations européennes sont rares et peu structurantes, concourrant à fragmenter le marché. On notera que l industrie européenne est au premier rang mondial à l exportation. A l exception de Fincantieri, les maîtres d œuvre européens ont une part civile de construction navale limitée (de l ordre de 20% pour TKMS et inférieur à 20 % pour Navantia). 1.4 L INDUSTRIE DE DEFENSE DES NOUVEAUX ETATS MEMBRES Si une grande partie des capacités industrielles de défense de l Europe est concentrée au sein des 6 pays de la LoI, il ne faut pas pour autant ignorer le tissu industriel des nouveaux Etats membres, hérités des pôles d excellence répartis sur le territoire de l ancien Pacte de Varsovie. Ces industries ont subi de plein fouet, bien plus encore que leurs homologues d Europe de l ouest, les conséquences de la fin de la guerre froide, sous le double effet de réductions de commandes nationales bien plus marquées et de l effondrement de leur marché export, qui était essentiellement constitué de pays sous influence soviétique. L ensemble de ces arsenaux Etatiques a dû entamer un douloureux processus de restructuration passant par des réductions de format, des privatisations, dans certains cas des reconversions et deux mouvements inverses : consolidation au sein de consortium (tels que la holding Etatique Bumar en Pologne, dont une partie du capital doit être introduite à terme en bourse, ou DMD Group en Slovaquie) ou au contraire, cessions «par appartement». Ces cessions se justifient souvent par de très forts besoins en capitaux pour remettre à niveau un outil industriel qui a souffert d un manque chronique d investissements. Si le processus de privatisation est assez avancé dans certains pays, comme en République Tchèque où 95% de l industrie de défense est dorénavant privée (et majoritairement constituée de PME), il est encore en cours dans de nombreux pays. On peut notamment citer en Roumanie les usines de la holding Romarm et les sociétés Aviona Craiova ou IAR Brasov, en Pologne les sociétés sous tutelle de l agence ARP (notamment l hélicoptériste PZL Swidnik), ou encore en Hongrie les sociétés HM Arzenal, HM Currus et HM EI, qui sont ou seront à court-moyen terme sur le marché. Les anciens «grands plate formistes» de ces pays, dans les domaines aéronautique (Aero Vodochody et Letov en République Tchèque, Aerostar, Avioane Craiova, Romaero et IAR Brasov en Roumanie, PZL Mielec et PZL Swidnik en Pologne, etc.) et naval (Gdynia en Pologne, Galati en Roumanie, etc.), se sont largement repositionnés comme soustraitants des fabricants occidentaux ou mainteneurs. 11

12 Dans le domaine terrestre, un certains nombre d industriels réalisent sous licence production ou entretien de matériels conçus par les principaux maîtres d œuvre, ou fabriquent des blindés légers, des véhicules de soutien ou des véhicules militarisés (WZM en Pologne, Romarm et MFA Mizil en Roumanie, les filiales locales de Patria en Pologne et en Republique Tchèque, ou encore des activités d armement de constructeurs civils : Rába en Hongrie, Tatra, filiale de l américain Terex, en République Tchèque). On dénombre également de très nombreux producteurs d armes, de munitions et d explosifs, parmi lesquels on peut citer Bumar en Pologne ou encore le pole d excellence tchèque en armes de petit calibre. Dans le domaine de l électronique enfin, le tissu industriel est européen compte, outre quelques acteurs notables (Radmor, PTL et la filiale de Bumar Radwar en Pologne, Mesit et Lom Praha en République Tchèque), beaucoup de PME, notamment en Roumanie, en République Tchèque et en Hongrie. Ces filières sont souvent développées ou maintenues grâce aux offsets imposés par les acheteurs publics sur les contrats défense. Le bilan mitigé de cette politique d offsets, souvent génératrice de relations sans lendemain, mène néanmoins de plus en plus ces sociétés à rechercher des partenariats industriels de longue durée. 1.5 CONCLUSION L Etat des restructurations industrielles européennes est donc très contrasté selon les secteurs. Ainsi, si le mouvement de consolidation peut être considéré comme relativement avancé, en Europe de l ouest, dans les secteurs de l aéronautique et de l espace, à l exception notable du domaine des avions de combat, les paysages industriels des secteurs naval et terrestre sont encore très atomisés. Le mouvement d intégration reste par ailleurs largement à étendre à l Europe de l est. * * * 12

13 2 LA DEMANDE EUROPEENNE EN EQUIPEMENTS DE DEFENSE ET DE SECURITE Une des spécificités du marché de l armement est que ses clients finaux sont exclusivement des Etats. Dans un contexte mondial de hausse générale des dépenses de défense, l Europe fait figure d exception avec un budget d équipements de défense aux perspectives limitées de croissance. Ce contexte rend la coopération plus nécessaire que jamais pour faire face aux coûts de développement des systèmes d armes. L Agence européenne de défense apparaît comme le catalyseur privilégié en la matière. Au-delà de demandes harmonisées, la convergence entre défense et sécurité ouvre peut-être la perspective d une demande communautaire. 2.1 UN CONTEXTE BUDGETAIRE EUROPEEN NE PERMETTANT PLUS DE FAIRE FACE AUX BESOINS CAPACITAIRES DANS UN CONTEXTE NATIONAL Les budgets d équipements de défense en Europe et en France Après une forte contraction des budgets d équipements de défense des principaux pays européens, consécutive à la fin de la guerre froide, les budgets connaissent depuis 2000 une relative stabilité, voire une légère inflexion positive dans certains pays (Royaume-Uni, France) depuis Néanmoins, les 15 dernières années restent globalement marquées par une très forte diminution des acquisitions d armement en Europe. Les dépenses en armement sont principalement concentrées dans les 6 pays de la LoI (en particulier au Royaume-Uni, premier budget d équipement européen, et en France), ainsi qu en Grèce, aux Pays-Bas et, dans une moindre mesure, en Pologne et en Finlande, comme le montre le graphique ci-après (source : AED) Defence Equipment Procurement in Total Defence Equipment Procurement in 2005: 26,9 Billion Millions of Euros Austria Belgium 48 Cyprus Czech Republic Germany Estonia 1400 Greece 2166 Spain 539 Finland France Hungary En France, les dépenses en capital sont passées de 20 G (conditions économiques de 2005) en 1990 à 13 G (conditions économiques de 2005) environ en 2002, soit une baisse de 35 % sur cette période. L inflexion observée depuis 2003 avec la Loi de Programmation Militaire a permis d atténuer cette baisse qui reste de -25 % environ entre 1990 et Par ailleurs, l écart entre les budgets de défense des Etats-Unis et de l ensemble des pays européens ne cesse de s amplifier, aussi bien pour ce qui concerne les budgets d investissement au titre des programmes que les budgets de recherche & technologie. S agissant de la recherche & développement de défense, le ratio entre les dépenses américaines et les dépenses européennes, qui était d environ 4 jusqu en 2000, est passé à 5 actuellement. Cet écart est préoccupant pour le développement des compétences de l industrie européenne d armement, d autant qu une partie des crédits de R&D européens est captée par l industrie américaine au travers de coopérations transatlantiques comme le programme JSF, souvent peu équilibrées et sans transfert de technologie vers l Europe Ireland Italy Lithuania Latvia Malta Netherlands Poland 270 Portugal 1802 Sweden Slovenia Slovakia United Kingdom 13

14 2.1.2 Des besoins capacitaires hors d atteinte en national Deux tendances accroissent la difficulté posée aux ministères de la défense européens par cette tendance budgétaire : - un coût croissant des systèmes d armes classiques sous le double effet de leur complexité croissante et d un cours des matières premières en forte hausse, - l émergence de nouvelles menaces nécessitant des capacités accrues en moyens de renseignements (satellites d observation de nouvelle génération, drones) voire de protection (bouclier anti-missiles balistiques). Sauf à acheter sur étagère, le recours à la coopération est donc inévitable pour faire face aux coûts de développement des capacités nécessaires. 2.2 UNE DEMANDE RESTANT A RATIONALISER, DONT UNE LARGE PART ECHAPPE AUX INDUSTRIELS EUROPEENS Une dynamique de coopération européenne sur les programmes d armement à relancer Pourtant, paradoxalement, la dynamique européenne des années 80 et 90 qui ont vu le lancement de grands programmes européens semble s essouffler. Les derniers grands programmes en coopération européenne, l A400M et le Meteor, ont été lancés dans la dynamique des années 90, au début des années 2000, et, depuis, les projets de coopération marquent le pas devant l hétérogénéité des demandes nationales, tant sur leurs volets technico-opérationnel que calendaire ou industriel. Une partie des difficultés rencontrées est dûe à un retour d expérience douloureux de certains programmes en coopération, où des exigences de retour économique ont pu aboutir à des répartitions de lots de travaux contraires à une logique industrielle, avec de nombreux effets pervers : inefficacité économique, surcoûts, sous-qualité, création de capacités industrielles redondantes et non maintenables dans la durée Les avancées institutionnelles Le Groupe Armement de l Europe Occidentale (GAEO) Créé en en 1976 par 13 Etats européens membres de l OTAN 4, le Groupement Européen Indépendant de Programme (GEIP) a été rebaptisé Groupe Armement de l Europe Occidentale (GAEO) lorsqu il fut transféré dans l Union de l Europe Occidentale (UEO) en Elargi à 6 nouveaux membres en , le GAEO a été dissous en 2005, suite à l absorption de ses activités par l Agence européenne de défense. Le GAEO a notamment débouché sur : - la création de l Organisation de l Armement de l Europe Occidentale (OAEO) en novembre 1996, destinée à préfigurer une agence européenne de l armement, mais qui n a jamais dépassé le stade d une Cellule de recherche, - la signature du MOU SGTF visant à la coopération entre les centres d essais européens, - le lancement en 2001 du programme de R&T EUROPA (European Understandings for Research Organisation, Programmes and Activities) qui a généré un certain nombre de projets de R&T coopératifs, - l adoption en 1999 du Coherent Policy Document (CPD), position commune sur les pratiques d acquisition, - la création de l European Defence Industries Group (EDIG), qui a par la suite fusionné avec d autres groupements professionnels au sein de l AeroSpace and Defence industry association of Europe (ASD), - la mise en place d une base de données des calendriers de remplacement des équipements, - la publication de bulletins sur les marchés des pays du GAEO, - la réalisation d un certain nombre d études (normalisation, le marché européen des équipements de défense, la simplification des transferts intracommunautaires, les PME de défense européennes, etc.). Le processus ECAP Le plan ECAP (European Capabilities Action Plan) a été lancé en 2001 comme outil pour combler les lacunes capacitaires de l Union européenne. Il comprenait 15 groupes de projet conduits sous le pilotage de la HTF (Headline Task Force), groupe de travail du CMUE (Comité militaire de l UE). A la suite d une initiative lancée par la France en mai 2003, un nouvel objectif global 2010 a été approuvé lors du Conseil européen de Bruxelles en juin 2004, prenant en compte les nouvelles missions définies dans la Stratégie Européenne de Sécurité adoptée au Conseil européen de Bruxelles en décembre 2003, et les enseignements tirés des opérations menées par l UE. La création de l Agence européenne de défense en 2004 (cf. infra) a conduit les Etats membres à réexaminer l organisation et le pilotage des travaux des groupes ECAP, compte tenu de la mission dévolue à l Agence en matière capacitaire. 4 Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume Uni et Turquie 5 Autriche, Finlande, Hongrie, Pologne, République tchèque et Suède 14

15 A cet égard, au cours de l année 2005, l EMUE (Etat-major de l UE) a mené avec l Agence une évaluation des groupes de projet ECAP en vue de la définition de leur future évolution. Les conclusions de cette évaluation ont été approuvées le 23 mai 2005 par le Conseil Affaires Générales réuni en présence des ministres de la défense de l UE. Conformément aux recommandations du Conseil, les groupes ECAP travaillant essentiellement sur les concepts, la doctrine, l entraînement et les procédures opérationnelles devaient être maintenus sous un pilotage resserré du CMUE. A cet effet, trois groupes continuent à fonctionner, à savoir : Etats-majors, forces spéciales et défense aérienne et, enfin, anti-missiles. En revanche, les groupes ayant à traiter de questions d armement ont été intégrés dans les structures capacitaires de l Agence. La migration des groupes ECAP sous le pilotage de l Agence s est ainsi déroulée progressivement au cours du premier semestre de l année A la suite de ce processus, l AED s est enrichie d une dizaine de nouveaux groupes de projet. Ceci s inscrit plus largement dans le cadre de la mise en place d un processus de développement des capacités par l AED sur lequel nous reviendrons. La tentative de la LoI La LoI (pour «Letter of Intent») regroupe les 6 pays européens dotés des principales capacités industrielles de défense : le Royaume-Uni, la France, l Allemagne, l Italie, l Espagne et la Suède. Décidée en au travers de la signature d une lettre d intention le 6 juillet 1998 (d où son nom) et mise en place par un accord intergouvernemental signé le 27 juillet 2000, elle visait à faciliter la restructuration et le fonctionnement de l industrie européenne de défense. Elle est présentée plus en détail en annexe 4. Elle a mené deux grands types de travaux. Les premiers visaient à adopter des mesures réglementaires, nous les évoquerons dans la partie 3 de ce rapport. Les seconds, qui nous intéressent plus directement ici, visaient à faire émerger des programmes communs de R&T (au travers du «Groupe des Directeurs de Recherche», GRD) ou d acquisition (au travers de l émission d objectifs d étatmajor communs par le groupe «Harmonization of Military Requirements», HMR). Ces deux groupes ont permis d institutionnaliser des contacts et de produire un certain nombre de projets, mais ceux-ci n ont jamais abouti concrètement. Agences exécutives OTAN L OTAN héberge d importantes agences de programmes multinationaux européens : la NETMA (NATO Eurofighter & Tornado development, production and logistics Management Agency), la NAHEMA (NATO HElicopter design, development, production and logistics Management Agency, qui mène le programme NH90) ainsi qu une agence dédiée à l acquisition de soutien, la NAMSA (NATO Maintenance and Supply Agency). Au total, les agences de l OTAN disposent d un budget opérationnel de l ordre de 9 G. L OCCAR et ses acquis L OCCAR est une agence exécutive intergouvernementale, dédiée à la conduite de programmes d armement en coopération. Créée par un arrangement administratif signé par les ministres de la défense de l Allemagne, l Italie, la France et du Royaume-Uni le 12 novembre 1996, elle a acquis la personnalité juridique le 28 janvier 2001, à l entrée en vigueur de la Convention OCCAR signée le 9 septembre 1998 par les quatre Etats fondateurs. Elle est présentée en annexe 5. Une des avancées majeures de l OCCAR est d avoir adopté un principe de globalisation du juste retour. La Convention OCCAR stipule en effet que «pour permettre le renforcement de la compétitivité de la base industrielle et technologique de défense européenne, les Etats membres renoncent, dans les domaines de coopération, à un calcul analytique du juste retour industriel programme par programme, pour le remplacer par la recherche d un équilibre global multi-programmes et pluriannuel.» Cette formulation est équilibrée et pragmatique car il serait irréaliste de nier la légitimité du retour (un retour sur l investissement consenti par les citoyens au travers de leurs impôts n a en soi rien de scandaleux et on peut noter qu aux Etats-Unis, un retour économique vers l ensemble des 51 Etats est organisé par le Pentagone sous la pression des parlementaires). Il s agit donc d éviter de faire du juste retour un carcan : c est l ambition que se fixe l OCCAR en assouplissant le retour sur investissement. Une gestion multi-programmes et pluriannuelle donne beaucoup de souplesse et l expérience a montré que les déséquilibres entre les retours observés vers chaque pays ne dépassaient pas quelques pour-cent des sommes investies. Ce principe ne va pas de soi et mérite d être âprement défendu. En effet, le débat sur le retour économique est récurrent avec la tentation de certains de revenir au principe de «juste retour». Il faut également convenir que la réalité n est pas toujours à la hauteur de ces principes vertueux et que certains programmes menés par l OCCAR (FREMM ou A400M notamment) ont tout de même souffert de considérations de retour géographique. 15

16 2.2.3 Une solidarité européenne encore à développer L ambition de favoriser, au travers des acquisitions d armement, le maintien et le développement d une base industrielle et technologique de défense européenne autonome, reste à faire partager à un certain nombre d Etats membres. Cette ambition découle en effet d une conception politique d Europe puissance d une BITD européenne constituant un patrimoine commun, outil d indépendance pour l Europe. Par ailleurs, les Etats membres dont les capacités industrielles sont faibles ou peu intégrées au reste du tissu industriel européen n ont pas d intérêt économique particulier à aller vers une solution européenne et peuvent donc privilégier une acquisition aux meilleures conditions du marché mondial. Une large portion du marché européen est donc ouvert à la compétition internationale, en particulier aux fournisseurs américains (principalement sous le double effet de l influence politique des Etats-Unis, que beaucoup de pays européens considèrent comme les garants de leur sécurité, et des prix très attractifs que peuvent pratiquer les industriels américains du fait de l effet de série et de financements gouvernementaux de R&D très conséquents), mais également à des entrants plus récents sur le marché mondial de l armement tels qu Israël ou l Afrique du Sud. Ces compétitions sont en général assorties de conditions de compensations industrielles («offsets») souvent génératrices des mêmes effets indésirables que l application du «juste retour» dans les programmes en coopération. 2.3 UN OUTIL PRIVILEGIE POUR HARMONISER LA DEMANDE EUROPEENNE : L AED Créée le 12 juillet 2004 par une action commune du Conseil européen pour améliorer les capacités militaires de l Union, l Agence européenne de défense a quatre grandes missions, chacune confiée à l une de ses branches, dont 3 consistent précisément à harmoniser la demande européenne à trois niveaux 6 : - le plus en amont, en identifiant les lacunes capacitaires communes (branche Capacités), - un peu plus en aval, en coopérant pour faire émerger les technologies nécessaires pour combler ces lacunes (Branche Recherche & Technologie), - enfin, en suscitant des programmes d armement en coopération (branche Armement). Ses premières années d existence ont permis à l Agence de s établir et d obtenir des premiers résultats, qui sont présentés brièvement en annexe 6. Même si elle doit encore faire ses preuves aux yeux de certains, les interlocuteurs que j ai pu rencontrer au cours de mes déplacements dans d autres capitales européennes affichent une attitude constructive vis-à-vis de l Agence. Le contexte paraît donc propice à une montée en puissance de ses activités Le CDP, pierre angulaire de l action future de l Agence L AED est à un tournant de son existence avec la publication prévue début juillet de son Plan de Développement des Capacités (Capability Development Plan, CDP). Le CDP identifiera des domaines d efforts priorisés, dont la prise en compte ou non par les Etats membres dans leurs exercices nationaux de programmation militaire sera déterminante pour la concrétisation de l action de l Agence au travers du lancement de programmes. Les travaux du CDP ont permis, en coopération avec l Etat-major de l Union européenne (EMUE) et le Comité militaire de l Union européenne (CMUE) : - d établir un classement en priorités des lacunes capacitaires identifiées dans le Headline Goal 2010, mises en regard des risques opérationnels et des évolutions technologiques («Long Term Vision») - d identifier les tendances capacitaires majeures futures, - de soutenir les travaux de programmation militaire des Etats membres et de mettre en place une base de données des programmes nationaux dont l exploitation est en cours pour déduire des opportunités de coopération, - de mener des études de retour d expérience des opérations extérieures. Cet exercice semble susciter une forte adhésion des chefs d état-major des armées des 26 Etats membres participants à l Agence. L AED prévoit de présenter à son prochain comité directeur en format directeurs des capacités, début juillet, des conclusions accompagnées de propositions d actions concrètes visant soit à préparer des capacités futures au travers d actions de R&T, soit à lancer des programmes en coopération pour des capacités nécessaires à court/moyen terme. Au cours d un premier entretien, le directeur exécutif de l Agence, A. Weis, m a fait part de son souhait le plus vif que les Etats membres participants à l Agence prennent en compte ces conclusions dans leurs programmations militaires. Un signal politique fort de la France en ce sens, au moment où notre pays prendra tout juste la présidence de l Union, serait certainement de nature à conforter l Agence, en cohérence avec le Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale qui mentionne le CDP en ces termes : «L analyse commune des besoins militaires a déjà commencé. En 2006 et 2007 a été réalisé un recensement des moyens disponibles des pays de l UE pour remplir ses missions et l identification des besoins opérationnels. 6 nous reviendrons par la suite sur la mission de sa quatrième branche, Industrie et marché 16

17 L Agence européenne de défense (AED), qui anime cette démarche et au sein de laquelle les Etats se portent volontaires pour participer à des projets en coopération, jouera un rôle déterminant dans les choix à réaliser à court et long terme sur la base de ces analyses.» Il conviendra donc de s assurer que les résultats du CDP soient bien pris en compte dans le cadre des travaux d élaboration de la prochaine Loi de Programmation Militaire Les perspectives de lancement d opérations d armement L enjeu majeur de l Agence est dorénavant de concrétiser son action au travers du lancement de programmes, sur la base des travaux du CDP. Cela suppose que les gouvernements prennent leurs responsabilités en traduisant dans les faits leur engagement politique à coopérer au sein de l Agence. MUSIS, un programme phare qui constituerait un signal politique fort A. Weis m a fait part de sa proposition de porter le projet MUSIS (coopération entre la France, l Espagne, la Grèce, la Belgique, l Italie et l Allemagne pour le remplacement des satellites d observation optique Helios et radar Sar Lupe et Cosmos Skymed) à l Agence. Les impératifs calendaires ne permettent pas d attendre le montage d un programme AED pour lancer les travaux relatifs à la composante optique. Il paraît néanmoins très souhaitable de confier à l AED la partie commune des travaux, portant sur le segment sol. Le fait qu un programme de cette importance soit porté à l Agence renforcerait considérablement sa légitimité. Il faudra donc faire œuvre de volontarisme vis-à-vis de nos partenaires MUSIS pour les convaincre de porter le segment sol du programme à l AED. Les interlocuteurs que j ai pu interroger sur cette question au cours de mes déplacements chez nos partenaires MUSIS m ont tous paru relativement ouverts à cette perspective. Le lancement de stades de préparation Au-delà, la perspective d adoption cette année par l Agence d une méthodologie inspirée des stades de préparation des programmes d armement français (soutenue par l ensemble des pays de la LoI) ouvre la voie au lancement d un exercice de ce type. A l heure actuelle, deux sujets semblent les plus susceptibles de faire l objet de tels stades de préparation : - le système futur de lutte contre les mines navales (issu d un objectif d état major commun produit par le groupe HMR de la LoI) : bien que de portée moindre que MUSIS, ce programme présente le grand intérêt de permettre à l Agence de dérouler pour la première fois une réelle méthodologie de préparation de programme depuis son origine : il s agit d une excellente opportunité qu il convient de saisir, - le programme d hélicoptères de transport logistique, pour l instant préparé en coopération entre la France et l Allemagne, pour lequel l Agence pourrait contribuer à réunir d autres coopérants, voir les représenter «en bloc» lors d éventuelles négociations avec les Etats-Unis si ce programme nécessitait un transfert de technologies américaines. Au vu de l horizon du besoin exprimé par les forces, il s agit néanmoins d une opération de long terme qui devra être en conséquence présentée comme telle afin d éviter d éventuelles déceptions. L initiative relative à la disponibilité des hélicoptères pour les opérations extérieures Une initiative a été lancée par le Royaume-Uni et la France à l occasion du sommet franco-britannique du 28 mars 2008 afin d améliorer la disponibilité des hélicoptères des Etats membres de l UE pour les opérations de l UE et de l OTAN. Elle porte sur deux secteurs d activité : - la mise à niveau des hélicoptères d origine russe en service dans les pays d Europe de l Est : sous l égide de l AED, à la tête d une collaboration d Etats membres utilisant les mêmes types d hélicoptères, il s agira de créer des programmes de modernisation et/ou de soutien afin d améliorer la déployabilité des hélicoptères, - l amélioration de l entraînement des pilotes (aptitude au vol dans des environnements opérationnels contraignants) : une étude sera lancée par l AED sur la mise au point de programmes d entraînement multinationaux. Ce cadre de formation génèrera aussi un mécanisme pour ceux de nos partenaires qui disposent d une expérience opérationnelle afin d intégrer les meilleures pratiques et les retours d expérience directement dans le programme de formation. La relation avec l OTAN dans ce domaine est coordonnée à travers le groupe UE-OTAN sur les capacités. Le Royaume-Uni et la France ont chacun mis un expert à disposition de l Agence à mi temps pour animer les travaux. Pour le financement, le Royaume-Uni a proposé un fonds fiduciaire, mis en place au commandement SHAPE de l OTAN et utilisable au profit de l OTAN ou de l UE, et qu il a abondé de 5,25 M. L Espagne, le Luxembourg, la Norvège et l Islande pourraient contribuer à ce fonds. Cette question a été évoquée lors du Comité directeur de l AED en format ministre du 26 mai. Elle a suscité de nombreux échanges manifestant l intérêt des ministres pour ce sujet. De nombreux pays membres ont salué l initiative franco-britannique, souligné leur intérêt et leur volonté de participer aux travaux de l Agence, et exprimé une préoccupation majoritaire en faveur d une bonne coordination des travaux entre l UE et l OTAN. Le Ministre de la défense est intervenu pour souligner l importance, au-delà des stratégies et des travaux théoriques, de passer à des résultats concrets. Il a en particulier appelé ses homologues à participer au financement de cette opération. Pourtant, à ce stade, la France n a pas encore pris de décision sur une éventuelle cotisation au fonds fiduciaire. Au vu 17

18 de tout l intérêt politique de ce dossier, susceptible de démontrer à la fois la plus-value concrète de l Agence pour améliorer les capacités des Etats membres et de mettre en place une dynamique vertueuse PESD/OTAN dans le domaine capacitaire, en cohérence avec l orientation du Président de la République, il paraît essentiel que la France assume pleinement son rôle moteur dans cette initiative en y consentant un effort budgétaire comparable à celui des Britanniques. Passer à côté d une telle opportunité serait d autant plus regrettable que, sur la base d un financement par le fonds fiduciaire d un tiers du coût des rénovations contre un engagement à déployer un tiers des machines rénovées sur un théâtre d opération PESD ou OTAN (et moyennant l assurance que le coût de déploiement soit bien pris en compte par les pays propriétaires des machines en question), le retour sur investissement obtenu par l économie générée par le non déploiement de machines françaises sur des théâtres d opération serait de 100 à 400% 7! Il conviendra néanmoins d assurer que ces fonds soient bien mis à disposition de l Agence afin de financer les opérations qu elle identifiera comme prioritaires à l issue des travaux en cours. Recommandation n 1 : Soutenir résolument le lancement de programmes d armement sous l égide de l Agence européenne de défense. A cette fin : - s assurer que la France sera en mesure de donner un signe politique fort qu elle tient compte du CDP dans ses travaux d élaboration de la LPM, - lui confier un programme phare : il serait à cette fin souhaitable de convaincre nos partenaires MUSIS de porter la partie commune du programme MUSIS à l AED, - promouvoir le lancement, pendant la PFUE, d au moins un stade de préparation à l Agence tel que celui du programme d évolutions des capacités de lutte contre les mines navales, voire celui du programme hélicoptères de transport logistique (HTL), - assumer pleinement le rôle moteur de la France dans l initiative visant à l amélioration de la disponibilité des hélicoptères sous responsabilité de l AED en contribuant à la financer Vers un rapprochement AED/OCCAR? Le projet de démonstrateur de radiologicielle Essor est l occasion d une première collaboration entre l AED et l OCCAR puisque l Agence a délégué la maîtrise d ouvrage du projet à l OCCAR. MUSIS, s il était porté à l Agence, pourrait également faire l objet d une délégation de maîtrise d ouvrage à l OCCAR, cette fois-ci pour un programme d équipement. Au-delà, un rapprochement plus formel de l OCCAR et de l AED est souhaitable et doit s inscrire parmi les projets de la PFUE. Il s agirait dans un premier temps de faire du directeur exécutif de l AED un membre du conseil de surveillance de l OCCAR puis de définir un processus d articulation des travaux entre les deux organisations afin de faire de l OCCAR le réceptacle naturel des programmes générés par la branche Armement de l Agence. Il est souhaitable de matérialiser ce processus par un texte juridiquement engageant, un accord UE/OCCAR, qui devra être soumis au Conseil. Recommandation n 2 : Clarifier l articulation AED/OCCAR au travers d un accord entre l Union et l OCCAR Améliorer les modes de coopération au travers de l AED Il s agit d un important axe d effort pour éviter des travers pénalisant les programmes et contribuant à disséminer les savoir-faire. L Agence a fait réaliser par quatre think-tanks européens une étude portant sur le retour d expérience de 18 programmes d armement en coopération ; elle a pris en compte cette étude dans la préparation de sa stratégie armement. Il conviendra de veiller à sa mise en application pour les programmes suscités par l Agence La Recherche & Technologie La faiblesse européenne en matière de recherche de défense atteint un point critique et les perspectives de dépendance accrue deviennent aujourd hui réalité. L avenir de la BITD européenne est fortement dépendant des efforts qui seront accomplis en la matière. Dynamiser et organiser la recherche doit donc être considéré par l AED comme sa mission «prioritaire». Il s agit d une tâche difficile car en l état actuel des choses il n existe pas de financement communautaire. L AED doit donc employer ses efforts à convaincre les états membres de contribuer volontairement au financement de programmes de recherche en évitant les pièges des justes retours et encore une fois la dissémination des savoir-faire. La branche R&T de l AED travaille à une stratégie européenne en matière de R&T de défense («European Defence Research & Technology strategy», EDRT) au travers d un travail d identification coopérative de technologies clés, acté fin pays y participent (AT, DE, ES, FR, HU, IT, NL, PL, PT, RO, SE, UK). Il fait actuellement l objet d échanges détaillés entre les participants. 7 A titre d exemple, un financement de 4 M permettrait d éviter le déploiement de 1 à 4 machines françaises (selon le type de machines rénovées) pendant un an. Or, le surcoût lié au déploiement d un Cougar en opération extérieure est de 4,3 M par an. 18

19 La branche R&T de l AED a également pour vocation de mener des projets de R&T (de types A ou B cf. annexe 6). Elle a défini un «véhicule» (ensemble de conditions contractuelles et de gouvernance) pour des projets de R&T de catégorie A : les «Joint Investment Programme» (JIP). L approbation du programme ICET 8 au dernier comité directeur de l Agence en format ministériel est un nouveau succès pour l Agence, après le lancement du JIP Force Protection et du projet de catégorie B Essor. Parmi les travaux en préparation, on peut en particulier relever le projet MIDCAS, initié par la Suède et la France, relatif à l insertion des drones dans la circulation aérienne. L ouverture récente d un véritable dialogue avec l AeroSpace and Defence industry association of Europe (ASD) sur le régime de droits de propriété intellectuelle de l AED en matière de R&T, qui reste un point de friction avec l industrie, devrait permettre de lever les dernières réticences de certains industriels à s engager pleinement dans les projets de R&T de l Agence. La France devra jouer un rôle moteur dans le dialogue tripartite Agence / Etats membres participants / industrie pour arriver à un compromis acceptable par tous. L Agence pourra alors capitaliser sur les résultats de ses premiers projets pour intensifier son activité de R&T, en s appuyant sur le Capability Development Plan et l European Defence Research & Technology strategy pour fixer une véritable feuille de route pour les prochaines années. La France doit soutenir cette démarche, qui doit se concrétiser en fixant une véritable programmation de l effort de R&T de l Agence. L aboutissement logique de cette dynamique consisterait à doter, à terme, l Agence d un budget opérationnel lui permettant de financer de la R&T commune, hors projets ad hoc. Pour autant, la situation n apparaît pas mûre pour promouvoir une telle proposition au cours des prochains mois ; il conviendra plutôt de laisser mûrir cette idée en progressant à petits pas. Recommandation n 3 : Soutenir fermement une intensification de l activité R&T de l Agence, notamment en jouant un rôle moteur : - dans le dialogue en cours sur la question des droits de propriété intellectuelle, - dans le montage de nouveaux projets ad hoc de R&T, dans le cadre d une programmation européenne. Par ailleurs, le réseau de centres Etatiques de recherche, d expertise et d essais européen offre à la BITD l accès à la fois à un potentiel scientifique et à des moyens lourds, qu elle ne saurait entretenir par elle-même. Le maintien de ce réseau contribue donc à l ancrage européen de la BITD. De même que l industrie, ce réseau doit aussi être intégré à l échelle européenne. L européanisation de l ISL, que j avais recommandée dans un précédent rapport sur la recherche de défense et de sécurité et qui est en projet, est une impulsion en ce sens. Au-delà, l Agence pourrait prendre une initiative visant à accompagner l intégration européenne de certains des centres de recherche Etatiques. Recommandation n 4 : Engager avec nos partenaires et avec l Agence une réflexion sur l intégration européenne de certains centres de recherche étatiques travaillant dans le domaine de la défense Conclusion L Agence arrive à un moment clé de son évolution. Il convient que la France soit plus motrice que jamais pour que le travail réalisé avec le CDP se traduise par des décisions concrètes de lancement d opérations. Il reste néanmoins qu une des difficultés majeures pour l AED est celle de ses moyens d action. La limitation de ses effectifs et de son budget opérationnel doit être impérativement levée. La meilleure façon de convaincre l ensemble de nos partenaires de confier à l Agence des moyens plus importants consiste à lui permettre de faire ses preuves en démontrant sa plus-value sur des dossiers concrets. 2.4 LES PERSPECTIVES COMMUNAUTAIRES OUVERTES PAR LA CONVERGENCE DEFENSE SECURITE Une porosité de plus en plus grande entre les sphères de la défense et de la sécurité Depuis la fin de la guerre froide, l émergence de menaces asymétriques (en particulier terrorisme de masse) et de nouveaux types d opération extérieure (rétablissement de la paix, state building) fait peu à peu disparaître la frontière entre ce qui relève de l action militaire et ce qui relève de l action civile. L approche englobante de la PESD, civilomilitaire, pour le traitement et la sortie des crises est d ailleurs devenu un point fort européen. C est également le sens du choix du Président de la République d avoir fait réaliser, pour la première fois dans l histoire de notre pays, un Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale plutôt qu un Livre Blanc sur la Défense Nationale. Cette convergence entre la sécurité et la défense n est pas limitée au volet opérationnel : la sécurité fait de plus en plus appel à des équipements et technologies d origine militaire, et cette tendance va aller en s accentuant (moyens aéroportés et senseurs pour la surveillance des frontières, drones, etc.) : industries d armement et de sécurité se recoupent donc largement, comme en attestent les liens entre l European Organization for Security (EOS) créée en Le JIP ICET (Innovative concept for Emerging Technologies) consiste à travailler sur des technologies à un stade très amont. 19

20 et l AeroSpace and Defence industry association of Europe (notamment l important nombre d industriels adhérents des deux associations) La recherche duale et son volet sécurité Aux Etats-Unis, le fait qu une future technologie puisse avoir des applications civiles et militaires est un atout pour obtenir un financement public. La compétitivité de l industrie américaine repose pour une grande part sur des initiatives militaires qui ont eu des applications civiles (en particulier dans des domaines que le gouvernement américain, malgré leur aspect civil, considère comme des domaines de souveraineté tels que l énergie, l espace ou même le transport aérien) ou vice versa. Les exemples sont nombreux : GPS, Internet, industrie des ordinateurs, avions de transport, etc. Dans le cadre de l Union européenne 9, la règle reste pour l instant la séparation stricte, pour des raisons politiques, des activités civiles (dans le cadre du Programme Cadre de Recherche & Développement, le PCRD) et militaires (dans celui de l AED). Il s agit d un handicap sérieux pour les industriels européens vis-à-vis de leurs concurrents américains. Pour autant, le fait que la Commission soit pleinement associée aux travaux de l Agence européenne de défense (en tant que membre sans droit de vote du comité directeur) permet malgré tout de commencer à mettre en place des synergies entre recherche civile, en particulier sur le Programme Européen de Recherche en Sécurité (PERS, volet du 7 ème PCRD), et recherche militaire. La Commission et l AED ont ainsi coordonné leurs efforts en matière de radio logicielle et sont en train de le faire sur le sujet des drones. Il faut pousser plus loin cette logique. L action commune établissant l AED prévoit la possibilité de participation de la Commission à des travaux confiés à l AED 10, et, dans ce cas, de financement par le budget général de l Union européenne. Cette possibilité n a pas, à ce stade, été mise en œuvre mais il paraîtrait tout à fait envisageable que ce soit le cas, en particulier pour la recherche en matière de sécurité. On pourrait notamment proposer un programme de démonstration des technologies clés de la surveillance des frontières, ou tout autre thème d intérêt pour le PERS faisant appel à des technologies d origine militaire. Recommandation n 5 : Promouvoir la délégation de projets du PERS à l Agence sur des thèmes intéressant la sécurité et mettant en œuvre des technologies militaires, tel qu un démonstrateur de technologies clés pour la surveillance des frontières Vers des acquisitions communautaires? Le 23 février 2004, le Conseil de l Union européenne a créé le mécanisme ATHENA destiné à gérer le financement des coûts communs des opérations de l Union européenne ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Auparavant, les pays décidaient par eux-mêmes, au cas par cas, de leur contribution politique, militaire et financière aux opérations de PESD. Cependant, en 2003, les opérations CONCORDIA dans l ex-république yougoslave de Macédoine et ARTEMIS en République démocratique du Congo ont rencontré des difficultés de financement qui ont mis en évidence la nécessité d un cadre juridique permettant d assurer un mécanisme de financement permanent des opérations militaires qui couvrirait, entre autres, la phase préparatoire, la participation de pays tiers, et établirait des règles et des directives claires. L essentiel des coûts continue à reposer de facto sur les Etats membres dont les armées disposent des capacités nécessaires, notamment de transport aérien stratégique et de réaction rapide. ATHENA couvre seulement le financement des coûts communs. Or ceux-ci représentent moins de 10% du coût total des opérations militaires de l UE. Certains voient cependant dans ATHENA l élément précurseur d un véritable fonds commun pour le financement des opérations de l UE, favorisé par une prise de conscience politique progressive du danger qu il y aurait pour la cohésion de l UE à accepter que seuls quelques Etats supportent le fardeau au bénéfice des autres. On se souviendra à ce propos de l intervention de M me Merkel en avril 2007 en faveur d une armée européenne. Au-delà des opérations, certaines initiatives visant à des acquisitions communautaires de matériels pour la PESD ne semblent plus taboues à Bruxelles, en particulier au Parlement européen. Les domaines dans lesquels un financement commun pourrait être envisagé sont bien sûr ceux relatifs aux interventions de type «Petersberg», en particulier pour leur volet civil, pour lequel l intervention de fonds communautaires est plus facilement envisageable. Le fait que le programme Galileo sera finalement financé par le budget communautaire est un indice en ce sens. Tous les Etats membres en ont accepté le principe, y compris ceux qui n espèrent aucun retour industriel direct mais bénéficieront des applications du système. 9 Cette question mériterait également d être soulevée au niveau national. La compétitivité de l industrie française à l export de matériels civils doit beaucoup à des investissements technologiques payés par le ministère de la défense : moteurs d avions et de fusées, matériaux thermostructuraux appliqués au freinage, logiciels de reconnaissance d images, centrales inertielles par exemple. Réciproquement, les programmes d armements français bénéficient énormément de l existence d industriels compétitifs sur le marché civil mondial : avions, hélicoptères, moteurs, propulseurs de fusées. Sous l effet de la pression budgétaire, le ministère de la défense français est pourtant conduit à faire porter son effort prioritairement sur les technologies spécifiquement militaires. L industrie estime également difficile de convaincre un ministère civil de l intérêt d une recherche duale. Au niveau national, une réflexion pourrait donc être menée sur la façon dont mieux prendre en compte la recherche duale. 10 Chapitre V, relations avec la Commission, article 24, association aux travaux de l Agence 20