Académie nationale des finances et de l économie Ministere des Finances. Les finances publiques des Pays-Bas

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1 Académie nationale des finances et de l économie Ministere des Finances Les finances publiques des Pays-Bas

2 Les finances publiques des Pays-Bas

3 Mentions légales La présente brochure fournit des informations générales sur la politique et la procédure budgétaires aux Pays-Bas. Aucun droit ne eut être tiré de son contenu. Académie nationale des finances et de l économie Ministry of Finance BP EE La Haye Pays-Bas Juin 2013 Maquette et photographie Jeannette Segaar, Académie nationale des finances et de l économie Impression : Imprimerie Tuijtel, Hardinxveld-Giessendam

4 Contents 1. Les finances publiques des Pays-Bas en bref Dix caractéristiques Guide du lecteur 6 2. Présentation des Pays-Bas L État et l administration publique Données économiques et autres caractéristiques Politique budgétaire des Pays-Bas Formation d un gouvernement de coalition : volet budgétaire Caractéristiques de la politique budgétaire Composants du budget annuel Remarques préliminaires Préparation du budget Ciblage sur la performance : décentralisation des missions au sein de l État Budgétisation axée sur les résultats Dépenses effectives de l argent public Exécution du budget Paiements réels et comptabilité Efficacité opérationnelle Contrôle interne Audit, information et justification Remarques générales Étape finale du cycle budgétaire Autres caractéristiques de l audit public 41 Les finances publiques des Pays-Bas 3

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6 1. Les finances publiques des Pays-Bas en bref 1.1 Dix caractéristiques Le présent document dresse un tableau général des finances publiques néerlandaises, en s arrêtant plus particulièrement sur les dépenses. Histoire, institutions et culture 1. Les Pays-Bas sont un royaume. Le souverain a un rôle officiel mais il n intervient pas sur le terrain politique. 2. La démocratie représentative se fonde sur les deux chambres du Parlement : la Chambre des représentants (150 députés) et le Sénat (75 membres). Le pouvoir exécutif est invariablement exercé par un gouvernement de coalition. 3. Formés à la culture du consensus et soucieux d aboutir à un résultat concret, les Néerlandais sont généralement prompts à trouver un compromis. Par leur approche égalitariste et ouverte, ils peuvent paraître quelque peu hâtifs et même trop directs. Finances publiques : un système transparent et décentralisé 4. Plusieurs institutions indépendantes sont responsables de la transparence du système des finances publiques et de sa protection contre tout abus de pouvoir, politique ou personnel. Le Centre d analyse de la politique é conomique (Centraal planbureau, CPB) est chargé des prévisions économiques et, avant les élections législatives, de l évaluation des conséquences économiques et sociales des programmes présentés par les partis politiques. L Office central de la statistique (Centraal bureau voor de statistiek, CBS) a pour mission de calculer les dépenses et les recettes de l État. 5. L action gouvernementale en matière de finances publiques est fortement décentralisée, chaque ministre étant responsable de son propre budget devant le Parlement. La mise en œuvre de la politique est confiée ou déléguée en grande partie aux services des ministères et aux autorités administratives indépendantes. 6. Bien que largement autonomes dans leurs missions d administration locale, les collectivités territoriales sont principalement financées par l État central. La fiscalité locale est modeste et fondée essentiellement sur la propriété foncière. Affectation des ressources et contrôle des dépenses gouvernementales 7. Les Pays-Bas sont membre de l Union européenne et de l Union économique et monétaire (UEM). Ils sont donc tenus de respecter les critères de convergence européens : dette et déficit publics respectivement inférieur à 60 % et à 3 % du PIB. 8. Le gouvernement fonde son action sur un accord de coalition, qui détaille les dépenses et les recettes (mesures budgétaires) pour chaque année de la législature. 9. La loi de finance est divisée en chapitres, eux-mêmes subdivisés en articles, lesquels constituent le niveau d autorisation des dépenses. Les engagements de dépenses doivent être autorisés pour les quatre années suivant l année budgétaire considérée. L affectation annuelle des crédits a lieu pour l essentiel au printemps, après que tous les ministres ont envoyé leur «lettre budgétaire» au ministre des Finances. 10. La loi de finances est présentée en septembre au Parlement, et le contrôle de son exécution est effectué en mai. Le Service central d audit du ministère des Finances et la Cour des Comptes jouent un rôle clé en matière de contrôle. Les finances publiques des Pays-Bas 5

7 Depuis 2000, les finances publiques néerlandaises ont fait l objet de deux évaluations internationales. Par l OCDE en 2001 et le FMI en 2006, les deux organisations ayant conclu que le système néerlandais de finances publiques était conforme aux bonnes pratiques. Elles ont fondé leur conclusion sur les observations suivantes : La procédure d autorisation budgétaire est bien conçue grâce à son système d institutions indépendantes dont le rôle objectif à chaque étape du processus budgétaire est très largement accepté. Le Bureau central du plan, l Office central de la statistique et la Cour des Comptes sont les plus notables de ces institutions. Ce système a prouvé sa valeur pour la transparence des prévisions, la fiabilité des chiffres des dépenses et des recettes ainsi que pour le contrôle de la régularité et de l efficacité des dépenses publiques. Les fonctions macroéconomiques et de répartition sont bien établies, tout comme la discipline budgétaire. En publiant un chapitre budgétaire détaillé dans l accord de coalition, le gouvernement s engage sur un plafond global des dépenses publiques pour la durée de son mandat. En outre, chaque ministre s engage, en acceptant ces dispositions, à respecter les procédures prévues pour les aléas budgétaires et les nouvelles mesures. De la sorte, le gouvernement détermine d emblée comment ces imprévus seront gérés et quelles seront les priorités du cadre budgétaire pluriannuel. Le budget est articulé de telle manière qu il permet de déléguer ou d attribuer des responsabilités, des missions et des habilitations au niveau approprié. Par conséquent, la fonction financière est exercée de manière décentralisée aux différents niveaux administratifs : municipalités, provinces et ministères. Ainsi, les ministres répondent devant le Parlement du budget affecté à leur domaine d action, aidés par leurs services respectifs de contrôle financier, lesquels ont un solide statut légal. Cette approche diffère de la procédure suivie dans de nombreux pays, où seul le ministre des Finances défend le budget devant le Parlement. Par ailleurs, les collectivités territoriales disposent d un large pouvoir discrétionnaire pour l affection des dotations financières qu elles reçoivent du gouvernement. Le fonctionnement du système néerlandais de finances publiques repose sur la participation de nombreuses instances de différente nature. 1.2 Guide du lecteur Cette présentation générale est destinée aux agents des ministères des Finances, des Cours des comptes et des services d audit internes, aux universitaires, aux parlementaires et à toute autre personne intéressée. Pour bien saisir le système néerlandais des finances publiques, il est nécessaire de se familiariser quelque peu avec l histoire, le régime politique et la culture des Pays-Bas. C est l objectif du chapitre 2, qui brosse le tableau d un pays prospère et politiquement stable. Les chapitres suivants traitent les phases consécutives du cycle budgétaire en indiquant quels en sont les acteurs. Le cycle budgétaire dure généralement deux ans et demi. Le chapitre 3 détaille la politique budgétaire, à partir de la formation du gouvernement, étape clé du cycle budgétaire. 6

8 Le chapitre 4 décrit les éléments constitutifs du budget annuel. La préparation du budget est, de loin, l étape la plus importante en termes de temps et de travail. Bien structurée et contrôlée, elle est caractéristique de l approche néerlandaise. Le chapitre 5 porte sur la phase d exécution, c est-à-dire l affectation réelle des crédits et la réalisation de ce qui est prévu. Le chapitre 6 détaille la dernière étape du cycle : audit, information et justification des dépenses publiques. Dans chaque chapitre, un encadré fournit des informations complémentaires. Les finances publiques des Pays-Bas 7

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10 2. Présentation des Pays-Bas 2.1 L État et l administration publique Un État unitaire décentralisé L indépendance des Pays-Bas date de 1568, année qui voit démarrer la révolte de sept provinces des confins de l empire des Habsbourg contre le roi d Espagne. Née d un conflit religieux, cette révolte va durer 80 ans. Après avoir assuré sa sécurité territoriale, la République des Provinces-Unies devient le pays le plus riche et de loin le plus prospère d Europe, grâce à son commerce maritime (avec la célèbre Compagnie des Indes orientales) et à l émergence d une industrie moderne utilisant la force motrice des moulins à vent. Cet âge d or qui, outre la richesse, apporte à la République une influence politique et militaire notable, se prolonge bien avant dans le XVIIIe siècle, jusqu à ce qu elle soit finalement rattrapée par des pays plus grands, notamment la Grande-Bretagne et la France. Après la période de la Révolution et de l occupation française et la chute de Napoléon, les Pays-Bas deviennent un royaume. La Hollande, selon la dénomination souvent utilisée, va alors longtemps rester un pays modeste en termes de rayonnement et d économie, s appuyant sur son empire colonial et pesant peu sur l échiquier international. Il faut attendre l après Seconde Guerre mondiale et leur participation à l OTAN pour que les Pays-Bas regagnent un peu de leur influence passée, avant d être aujourd hui couramment considérés comme le plus grand des petits pays de l Union européenne. En 1813, les Pays-Bas deviennent un royaume indépendant avec à leur tête un souverain héréditaire, le prince d Orange. Au cours de l histoire néerlandaise, les détenteurs de ce titre ont joué un rôle majeur pour la défense de cette indépendance. Si durant leurs premiers deux cents ans les Pays-Bas sont officiellement une république, la position de «stathouder» qu y occupent les princes d Orange combine celle de fonctionnaire de l État et celle de monarque. La République est organisée en sept provinces (représentées au sein des États généraux), mais le pouvoir réel est de fait détenu par quelque cinquante cités puissantes, telles qu Amsterdam, Delft, Middelburg, Hoorn et Enkhuizen. Entre ces villes d esprit républicain et les princes d Orange aux visées monarchiques, une profonde tension ne cessera d exister. Aujourd hui encore, les communes jouent dans la vie politique néerlandaise un rôle plus important que les provinces, et l idée d autonomie municipale reste vivace. Elle est à la base de l État unitaire décentralisé et constitue l un des fondements du système politique ; elle est aussi présente dans le système budgétaire et le statut des institutions de l État. Le plus haut échelon administratif est celui du gouvernement central, suivi, au niveau décentralisé, par les provinces (actuellement douze) et les communes (408 en 2012). Outre un champ d action propre avec des pouvoirs autonomes, chaque échelon administratif est chargé de missions relatives à l application de la législation et de la politique du gouvernement central. Le financement des provinces et des communes provient principalement de l État central, sous forme de subventions générales basées sur une formule ou de subventions spécifiques. Contrairement à beaucoup de pays, les Pays-Bas n utilisent pas le partage fiscal comme mécanis- < < Les bâtiments gouvernementaux - La Haye Les finances publiques des Pays-Bas 9

11 me de financement. La fiscalité locale est relativement faible et fondée essentiellement sur la propriété foncière. Monarchie constitutionnelle et démocratie parlementaire Depuis 1848, les Pays-Bas sont une monarchie parlementaire, dans laquelle les pouvoirs du souverain héréditaire sont définis par la Constitution et séparés de ceux des autres institutions gouvernementales. C est aux ministres qu il incombe de rendre compte de l action gouvernementale devant le Parlement, le souverain étant dépourvu de toute responsabilité politique même s il est formellement le chef de l État néerlandais et constitue, avec les ministres, le gouvernement. Le roi Willem-Alexander est le souverain des Pays-Bas depuis En tant que chef de l État, il remplit un rôle formel dans de nombreuses procédures constitutionnelles. Il doit ainsi cosigner chaque loi approuvée par le Parlement pour la valider. Mais il n intervient pas sur le terrain politique. Compte tenu de sa connaissance des affaires de l État, le roi peut bien sûr exercer une influence personnelle sur les dirigeants politiques, et son opinion peut revêtir une certaine autorité. Les ministres étant responsables des actes du souverain, il est rare que le roi exprime publiquement un point de vue politique. Les Pays-Bas sont une démocratie parlementaire. Les États généraux (nom officiel du Parlement néerlandais) comprennent deux chambres, comme dans la plupart des pays de l UE et de l OCDE : le Sénat, ou Première Chambre, composé de 75 membres élus par les douze conseils provinciaux ; la Chambre des représentants, ou Deuxième Chambre, composée de 150 députés élus au suffrage direct, et dont l influence et le pouvoir sont supérieurs à ceux du Sénat. Si tous les projets de lois doivent être votés par les deux chambres, le Sénat ne peut pas les amender. Au cours de sa séance hebdomadaire, il ne peut que les approuver ou les rejeter dans leur totalité, ce dernier cas ne se produisant que rarement. Outre le droit d amendement, la Chambre des représentants dispose de l initiative parlementaire. Cependant, la loi de finance annuelle est proposée par le gouvernement (le souverain et les ministres), tout comme les lois de finance rectificatives. Reflet d une société plurielle, la vie politique néerlandaise inclut un large éventail d opinions. Un nombre important de partis participent à chaque élection. Le mode de scrutin est proportionnel et en l absence de seuil électoral, un candidat peut être élu avec moins de 1 % des votes. Ainsi, ces dernières décennies, une grande variété de partis a été représentée au Parlement. Aucun n a jamais disposé de la majorité absolue. À l issue du scrutin législatif, des négociations sont toujours nécessaires entre au moins deux partis afin de former une coalition. Durant les quatre ans de la nouvelle législature, les ministres sont issus des partis de la coalition. Une culture politique basée sur la démocratie consensuelle La culture politique résulte en partie du caractère néerlandais, tel que décrit ci-dessous. Si le trait est un peu grossi, ce portrait en dégage cependant les principaux aspects. Les Néerlandais sont des égalitaristes convaincus. Ils ont un avis sur tout et aiment pouvoir l exprimer. Ils respectent les opinions des autres. Ils aiment l indépendance individuelle. Ce 10

12 qui éclaire, par exemple, le refus d imposer un seuil électoral dans le scrutin législatif, avec pour conséquence la présence d une dizaine de partis politiques à la Chambre. Peut-être est-ce l influence de la géographie du plat pays : ils ont une aversion innée de la hiérarchie en tant que telle. Ils aiment qu on leur explique pourquoi une tâche donnée doit être exécutée ; ainsi motivés, ils travaillent avec loyauté. Une grande partie du pays étant située sous le niveau de la mer, l eau a toujours été l adversaire commun contre lequel les Néerlandais se sont unis dans une lutte séculaire. Elle est à l origine de certaines de leurs plus anciennes institutions, telles que les wateringues, chargées de la gestion des digues et du niveau des eaux dans les polders. Mais la mer est aussi l alliée ayant permis aux Pays-Bas de devenir une nation marchande. Les Néerlandais préfèrent le fond à la forme, détestent les formalités et aiment aller droit au but, ce que d aucuns perçoivent comme de l impolitesse ou de l arrogance. Ils estiment qu il n y a pas de honte à se tromper, du moment qu on reconnaît son erreur. Se méprendre c est aussi apprendre! Ils sont pragmatiques et peu bavards. Ils apprécient les loisirs, mais sont très productifs au travail. De façon générale, les Néerlandais sont persuadés qu ils sont seuls responsables de leurs actes et que ceux-ci déterminent largement leur destin. Bien sûr, ils n aiment pas devoir payer des impôts, mais acceptent cette obligation, sauf rares exceptions. Car en contrepartie, les services publics prennent, si nécessaire, soin d eux du berceau à la tombe. Transposés au domaine des décisions politiques, ces traits du caractère néerlandais se traduisent par une préférence pour le consensus et le compromis. Faire bénéficier les décisions importantes d une large assise est considéré comme essentiel. C est ce qu illustre le polder model, dans lequel le processus décisionnel politique implique l interaction entre les parties prenantes, y compris les organisations de la société civile. Ainsi, employeurs et salariés sont représentés, auprès de membres nommés par le gouvernement, au sein du Conseil économique et social (SER), instance chargée d éclairer celui-ci dans les questions socioéconomiques. En d autres termes, le réseautage est le principal mécanisme de coordination politique et sociale. La démocratie néerlandaise est basée sur le consensus, que les institutions s emploient à trouver. Comme nous l avons dit, ce tableau du caractère néerlandais force le trait. Et les Pays-Bas n échappent pas au changement, notamment sous l influence de la mondialisation. Culture managériale Le processus décisionnel peut sembler coûteux en temps et privilégier outre-mesure le compromis ; mais son pragmatisme le rend cependant efficace lorsqu il s agit de mobiliser les forces pour la mise en œuvre des décisions. Autre avantage de son caractère rassembleur : la rareté des grèves. Dans l administration publique, la responsabilité de la gestion est en grande partie déléguée aux niveaux d organisation où les conséquences des décisions opérationnelles peuvent le mieux être jugées. L obligation de rendre compte est un principe généralement accepté. En vertu de sa responsabilité politique, chaque ministre doit rendre compte de l action qu il mène et du Les finances publiques des Pays-Bas 11

13 budget afférent. Les ministres et les autres dirigeants apprécient que les fonctionnaires expriment leur opinion sur le plan professionnel. Concernant les opérations financières dans le secteur public, les fonctionnaires sont présumés fiables. La tenue systématique de contrôles ex ante et d audits rétrospectifs ainsi que les procédures de redevabilité sont donc préférées à la mise en œuvre de procédures strictes de contrôle préventif et à une approche basée sur la défiance. Les mécanismes de coordination horizontale (mécanismes de marché, réseautage et coopération) sont privilégiés par rapport aux mécanismes de coordination verticale (hiérarchie). Cependant, il existe divers freins et contrepoids permettant d éviter les abus. 2.2 Données économiques et autres caractéristiques Situés dans le delta formé par le Rhin, la Meuse et l Escaut, les Pays-Bas ont toujours misé sur le transport et les échanges internationaux. Environ un tiers du territoire se trouve au-dessous du niveau de la mer et l eau couvre près de 20 % de sa surface. Dans ce pays au climat tempéré, 83 % de la population vit en zone urbaine. Amsterdam et Rotterdam sont les villes les plus importantes, avec respectivement et habitants. Les Pays-Bas, cinquième économie de la zone euro, sont réputés pour leurs relations industrielles stables et leurs taux modérés de chômage et d inflation. Les importants gisements de gaz naturel dont ils disposent ont largement contribué à leur bonne santé économique depuis la Seconde Guerre mondiale. Leur population active de 7,8 millions de personnes est hautement qualifiée. Très mécanisée, l agriculture n emploie que 2 % de cette population active et représente environ 2,5 % du PIB. Parallèlement aux activités d élevage, elle produit essentiellement des céréales, des pommes de terre, des betteraves à sucre, des fruits et des légumes. L industrie, qui représente approximativement 19 % du PIB, est axée sur l agroalimentaire, le raffinage pétrolier, la chimie et la machinerie électrique. L industrie de la construction représente environ 5 % du PIB, la part restante étant celle des services. Les Pays-Bas affichent un excédent commercial et sont très dépendants du secteur financier international. Après une longue période de croissance, les Pays-Bas sont entrés en récession (-3,5 %) en 2009, sous l effet de la crise financière mondiale. En 2008, le gouvernement a nationalisé deux banques et injecté des milliards dans le secteur financier ; il a aussi pris des mesures pour stimuler la consommation. Mais cette politique n a pas porté ses fruits, puisque le déficit budgétaire a atteint 5,1 % du PIB en 2010 (contre un excédent de 0,8 % en 2008). Pour 2013, le déficit prévu ne devrait pas dépasser le plafond UEM de 3 % du PIB. Grâce à une charge fiscale moyenne d environ 45 % et au civisme des contribuables, le gouvernement a jusqu ici réussi à financer assez facilement les déficits. Des excédents courants relativement élevés (8,5 % du PIB) contribuent aussi à la confiance des marchés financiers. Le système de retraite néerlandais repose en grande partie sur des fonds capitalisés, seule une petite proportion fonctionne par répartition. Dans le proche avenir, les principaux défis financiers résideront dans la gestion du budget public en période de croissance économique réduite et dans l augmentation rapide des coûts de santé. 12

14 Tableau 2.1 Données clés, septembre PIB (en milliards d euros) Croissance du PIB (%) 1,3-0, Inflation (%) Population active au chômage 5,4 6,25 7,0 Déficit UEM (% du PIB) - 4,5-3,8-2,7 Dette UEM (PIB, 2011) : 65,2 % Part des taxes et des cotisations de sécurité sociale (PIB, 2011) : +/- 40% Population (2012, CBS) 16,75 millions Compte courant 2011 (CBS, DNB) (en milliards d euros) % du PIB Exportations ,9 Importations ,4 Excédents courants 51 8,5 Coefficient de Gini (inégalité des revenus) (PNUD, 2004) : 32,6 (34e place) Indice de perception de la corruption (Transparency International, 2011) : 7 Les finances publiques des Pays-Bas 13

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16 3. Politique budgétaire des Pays-Bas 3.1 Formation d un gouvernement de coalition : volet budgétaire L entrée en fonction d un nouveau gouvernement est, de loin, le moment le plus important du calendrier de l administration publique. Les partis représentés à la Chambre des représentants sont nombreux, car le seuil électoral est très bas. Aucun d entre eux n obtient jamais la majorité absolue, ce qui conduit invariablement à un gouvernement de coalition. Les pourparlers précédant la formation du gouvernement revêtent une grande importance, car c est le moment où sont esquissés les choix politiques qui seront arrêtés dans l accord de coalition, lequel prévoit aussi les conséquences fiscales de ces orientations en s appuyant sur des projections financières et économiques raisonnables. Groupe consultatif sur la politique budgétaire Un an avant les élections législatives, ou moins si le gouvernement tombe avant le terme de son mandat, le pouvoir exécutif, en la personne du ministre des Finances, demande avis auprès du Groupe consultatif sur la politique budgétaire. Cet organe, créé en 1971, est composé de hauts fonctionnaires issus des ministères compétents et de représentants du CPB et de la Banque des Pays-Bas qui opèrent en toute indépendance du pouvoir politique établissant ainsi le lien entre les experts externes et les ministères les plus impliqués dans la politique budgétaire et économique. Ses rapports sont envoyés au Parlement par le ministre des Finances, sans que le gouvernement ne fasse connaître son point de vue. Ils font généralement l objet d une large couverture médiatique. Centre d analyse de la politique économique (CPB) Le CPB institut indépendant de prévisions économiques est quasiment incontournable pour les partis politiques et le gouvernement néerlandais, qui lui soumettent leur programme, pour les premiers, et l accord de coalition, pour le second. En réalité, les partis fondent leur programme électoral sur les projections du CPB, qui exerce donc une influence déterminante sur la stratégie économique et sur les choix retenus, notamment en matière de protection sociale, d éducation et de santé. Pour les grands projets d infrastructure, les décisions s appuient sur les analyses coût/avantages du CPB. Préalablement à la formation de la coalition gouvernementale, le CPB effectue une projection économique à moyen terme des conséquences budgétaires des orientations politiques choisies sur une période de quatre ans. Ces calculs prennent aussi en compte les effets indirects. L accord de coalition du nouveau gouvernement s appuie sur cette projection. Il comprend un volet financier détaillant pour la législature toutes les recettes et les dépenses. Le plafond des dépenses annuelles est défini pour l ensemble du mandat de quatre ans. Le CPB publie par ailleurs des prévisions économiques trimestrielles, les deux plus importantes étant celles du printemps et de septembre. C est sur ces prévisions que se fondent les mesures budgétaires. < < Ministère des Finances - La Haye Les finances publiques des Pays-Bas 15

17 Enfin, le CPB effectue tous les quatre à cinq ans une analyse basée sur la comptabilité intergénérationnelle et visant à examiner la viabilité à très long terme des finances publiques. Examen des dépenses Chaque année, le gouvernement, en la personne du ministre des Finances, charge des groupes de travail interministériels d examiner les dépenses effectuées dans différents domaines d action gouvernementale. Ces examens doivent leur particularité à : leur objectif, qui est de proposer des solutions de remplacement aux politiques menées. Depuis quelques années, il s agit notamment de mesures d économie ; leur méthode, en ce sens qu ils mobilisent les connaissances et l expérience disponibles tant à l intérieur qu à l extérieur des ministères ; leur indépendance de toute intervention politique. Autrement dit, ils sont menés de façon originale et créative, ne sont pas entravés par la législation existante, ni par l accord de coalition ou un quelconque accord gouvernemental, ni par le cloisonnement des compétences ministérielles ; l indépendance de la présidence du groupe, qui n est en aucun cas responsable du domaine d action examiné, et des experts, dont ceux du CPB. En 2010, le gouvernement a chargé 20 groupes de travail d examiner les dépenses dans plusieurs domaines d action, afin d anticiper les effets d un creusement de la dette publique et du déficit budgétaire, provoqué par les mesures de rigueur, venant s ajouter au vieillissement de la population et, par conséquent, à la hausse des dépenses de santé et d assurance vieillesse. Chacun des groupes a établi une liste des mesures destinées à réduire les dépenses : harmoniser, refondre ou simplifier la législation ; renforcer la cohérence entre les différents dispositifs ; évaluer l utilité, la nécessité, l efficacité des politiques en place ; restructurer les organisations et stimuler la coopération entre elles ; limiter les coûts de mise en œuvre et stimuler l efficacité opérationnelle ; introduire des mécanismes nouveaux de financement, y compris privés ; stimuler la responsabilité citoyenne par l internalisation des effets externes. 16 Encadré 3.1 L importance des contributions indépendantes et objectives au processus d établissement de la politique budgétaire En matière budgétaire, il ne faut pas sous-estimer l importance du Centre d analyse de la politique économique (CPB), dont le rôle indépendant s inscrit très bien dans la tradition néerlandaise de consultations précédant la formation de coalitions. Les analyses du CPB préparent l élaboration de politiques fondées sur des données factuelles. Créé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le CPB a réussi ses premiers pas grâce à un directeur exceptionnel le prix Nobel Jan Tinbergen et une conjoncture économique et politique qui lui attribuèrent un rôle clairement défini. Les membres du CPB siègent souvent dans d autres organes consultatifs. Le caractère unique du CPB est garanti par un ensemble de lois et de protocoles, des évaluations régulières de la pertinence et de la qualité de son travail, mais aussi par l existence d une presse

18 libre. Ses travaux influencent la réflexion stratégique économique et la prise de décision. Ils constituent l épine dorsale du cadre budgétaire établi par le gouvernement. L Office central de la statistique (CBS), institution indépendante de longue date, mène ses travaux sans interférence gouvernementale. Ses experts sont hautement qualifiés et produisent des données de grande qualité. Aux Pays-Bas, le paysage des instituts scientifiques consultatifs est extrêmement varié. Outre la recherche universitaire, plusieurs centres d expertise indépendants produisent des informations objectives destinées à l action gouvernementale en matière budgétaire et autre. Ce ne sont pas seulement le CBS et le CPB, mais aussi la Banque des Pays-Bas (DNB), le Bureau du plan social et culturel (SCP), le Bureau du plan pour l environnement et le cadre de vie (PBL) et le Conseil scientifique de la politique gouvernementale (WRR), lesquels ont tous une mission reconnue de service public et opèrent en autonomie. Parmi les organes consultatifs, on citera encore le Conseil d État et le Conseil économique et social (SER), ce dernier représentant tant les employeurs que les salariés et comptant des membres désignés par le gouvernement. La Cour des comptes, dont le statut est inscrit dans la Constitution, a pour mission de vérifier la régularité, l efficacité et la probité des comptes de l État et des institutions publiques. 3.2 Caractéristiques de la politique budgétaire Traité de Maastricht Le traité de Maastricht, signé en 1992, attribue la responsabilité de la politique monétaire commune à la Banque centrale européenne et fixe les critères, dits de convergence, auxquels doivent répondre les finances publiques des États membres : le déficit budgétaire ne doit pas excéder 3 % du PIB, et la dette publique doit être inférieure à 60 % du PIB ou s en rapprocher en baissant à un rythme satisfaisant. Ces dispositions ont été reprises dans le Pacte de stabilité et de croissance, adopté en 1997, qui prévoit en outre que les budgets nationaux doivent être équilibrés ou excédentaires à long terme. Politique budgétaire fondée sur les tendances Les principes de la politique budgétaire fondée sur les tendances, dont l ancien ministre des Finances Gerrit Zalm a été le promoteur, sont restés inchangés depuis Il existe une séparation nette entre les dépenses et les recettes. Un surplus de recettes ne peut servir à financer des dépenses supplémentaires. Cette règle vise à éviter qu un changement dans les revenus de l État déclenche immédiatement une discussion sur des dépenses ou coupes supplémentaires. Les dépenses publiques sont divisées en trois catégories. (1) État, (2) sécurité sociale et marché du travail, et (3) santé. Pour assurer un contrôle approprié des dépenses, des plafonds pour chaque catégorie sont convenus au préalable. Cela signifie que l ensemble des dépenses est fixé pour la durée du mandat gouvernemental. Les plafonds, qui sont exprimés en euros et non en pourcentage du PIB, sont le résultat d une évaluation réaliste des dépenses publiques prévues, compte tenu du programme du nouveau gouvernement. Dans les domaines Les finances publiques des Pays-Bas 17

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20 de la sécurité sociale et de la santé, les estimations du CPB jouent un rôle de référence critique. Les plafonds sont exprimés en termes réels, c est-à-dire revus annuellement en fonction de l inflation. Toute évolution des salaires et des prix imprévue en début de mandat entraîne un ajustement des marges de manœuvre. En cas de dépenses supplémentaires à l intérieur d une même catégorie, la compensation doit s opérer dans le même cadre de dépenses. Les compensations intercatégorielles ne peuvent être décidées que par le gouvernement. Le principe de rééquilibrage automatique s applique au cadre des recettes. Il y a peu de changement dans les taux d imposition et de cotisations durant le mandat gouvernemental. Un surplus ne peut pas être utilisé pour financer de nouvelles politiques ; il est crédité au solde de l UEM (pour réduire le déficit ou augmenter l excédent budgétaire). Une détérioration des recettes est débitée du solde de l UEM. Ce mécanisme a pour avantage de permettre l ajustement des recettes budgétaires en fonction de la situation économique. En cas de détérioration, le gouvernement ne prend de nouvelles mesures que si les niveaux d alerte du solde UEM sont dépassés. Sortir temporairement de ce cadre est possible à condition que des mesures de compensations soient prises durant les années suivantes du mandat gouvernemental. C est au printemps que sont arrêtées les décisions relatives aux dépenses budgétaires. Cette annualisation des décisions est propice à un environnement administratif serein. Règles budgétaires Les gouvernements néerlandais s engagent au début de leur mandat à respecter des règles qui leur permettront de mener une politique budgétaire saine. Ces règles visent à une affectation efficace des ressources et au contrôle des finances publiques. Elles fournissent au gouvernement les outils nécessaires pour prévenir les dettes publiques et les déficits budgétaires excessifs au regard des normes convenues au niveau européen. Outre les règles communément appliquées en matière de dépenses et de recettes publiques, le gouvernement s attache à quelques nouveaux principes de consolidation budgétaire, comme la mise en œuvre d une politique plus stricte sur les risques budgétaires liés aux salaires et aux garanties. Les règles européennes, cadre de la politique budgétaire nationale Outre les obligations découlant de leur adhésion à l UEM, les Pays-Bas doivent se conformer aux règles budgétaires de l Union européenne. Inscrites dans le Traité sur le fonctionnement de l Union européenne et dans le Pacte de stabilité et de croissance, ces règles précisent que le déficit budgétaire ne doit pas excéder 3 % du PIB, et que la dette publique doit être inférieure à 60 % du PIB ou s en rapprocher en baissant à un rythme satisfaisant. De plus, les États membres de l UE doivent poursuivre un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes structurels en fonction de leur niveau d endettement et du coût estimé du vieillissement de leur population. Aux termes de la procédure de déficit excessif (voir encadré 3.2), le déficit structurel doit d abord être réduit de 0,75 % du PIB, puis, conformément à l objectif à moyen terme, baisser par étapes successives de 0,5 % du PIB jusqu à l équilibre budgétaire. Pour faire face à la crise, les règles budgétaires européennes ont été durcies. Les principaux changements sont : < < Ministeres - La Haye Les finances publiques des Pays-Bas 19

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