Quelques éléments pour un programme de sécurisation foncière

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1 REPOBLIKAN I MADAGASIKARA Tanindrazana Fahafahana Fandrosoana Plan d Actions pour le Développement Rural Quelques éléments pour un programme de sécurisation foncière Contribution à la mission de pré-évaluation du Projet Sectoriel de Développement Rural et à la mission d identification du Projet «Bassins-Versants». Mission conjointe Banque Mondiale / Coopération Française Logo Banque Mondiale André Teyssier Décembre 2000

2 Déroulement de la mission 23 Octobre Arrivée à Antananarivo. Prise de contact avec les autres membres de la mission. 24 Octobre Briefing avec Hafez Ghanem, Directeur Banque Mondiale Madagascar Réunion de l équipe de la mission Réunion avec le Groupe des Bailleurs de Fonds Réunion avec l EPP / PADR 25 Octobre Réunion avec l Equipe de Pilotage Permanente (Primature) Entretien avec Véronique Hubert, Union Européenne 26 Octobre Entretien avec Laurent Bonneau (SCAC), Christophe Maldidier (ATD ONE), François Rantrua (Banque Mondiale), Nicolas Lambert (ATD FTM) Réunion PE 2 / ONE Réunion avec Bruno Poitevin, FTD Intercoopération, projet SAHA Réunion avec Claude Rakotonirina, Henri Raharison, Aimé Ramamonjisoa, Harilantosoa Rabesihanaka, DGDSF Entretien avec C. Maldidier 27 Octobre Réunion avec la direction de l ANAE Départ pour le lac Alaotra 28 Octobre Visite PPI Besomangana Visite site ANAE Besomangana Intervention DGDSF Ampasikely Visite projet Imamba-Ivakaka : piste de Marintampona, ZGC Antsakoana Visite site ANAE semis direct Tsaramandroso 29 Octobre Réunion avec GTDR / CORDAL / COPI BV Ambatondrazaka Réunion avec les autorités d Ambatondrazaka Départ pour Moramanga 30 Octobre Visite du Centre de Diffusion pour l Intensification agricole de Beforona, Landscape Development Interventions, USAID Inauguration d un magasin coopératif financé par l USAID à Beforona Inauguration d un ouvrage hydraulique pour une distillerie d essence de feuilles de cannelle à Brickaville 31 Octobre Entretien avec la Direction de l ANAE Entretien avec Gabhy Rajaonesy, Directeur des Etudes et du Suivi des Transferts des Ressources et des Compétences, Ministère du Budget et des Provinces Autonomes Entretien avec Véronique Hubert, Union Européenne Entretien avec Serge Bene, ATD Professionnalisation MinAgri 1 er Novembre Entretien avec les équipes des missions PSDR et Bassins-Versants Consultation de documents 2 Novembre Entretien avec Laurent Bonneau, SCAC Participation à l Atelier sur les Bassins- Versants 3 Novembre Participation à l Atelier sur les Bassins- Versants Entretien avec Philippe Vaneberg, Intercoopération Entretien avec Joseph Adame et Robert Riou, CFSIGE 4 Novembre Consultation de documents, réunions internes, rédaction de drafts Entretien avec Pierre-Yves Tilly, FERT Page n 2 Version du 14/11/2005

3 5 Novembre Consultation de documents, réunions internes, rédaction de drafts Entretien avec Alexander Von Hildenbrand, projet Voarisoa, GTZ / Coopération Suisse Entretien avec Serge Béné, ATD MinAgri 6 Novembre Départ pour Sambava Entretien avec Nicol Elson, OTIV Déplacement sur Andapa Prise de contact avec Lesira, WWF Andapa 7 Novembre Entretien avec le sous-préfet d Andapa Visite de la réserve d Anzanaharibe-Sud et du projet Bassin-Versant (Eaux & Forêts) Visite d un site GELOSE / SFR à Belambo Lokoho Départ pour Sambava 8 Novembre Retour à Antananarivo Entretien avec Jean-Hervé Fraslin, FERT Entretien avec Michel Siméon, Banque Mondiale / PE 2 9 Novembre Entretien avec Rafanoharantsoa, BECOT Réunion de présentation du projet Bassins-Versants et des premières conclusions sur le volet Foncier de la mission devant le Groupe Multi-Bailleurs Entretien avec Denis Reiss, VSF 10 Novembre Entretien avec Benjamin Randrianoelina, ESPA Entretien avec Christof Maldidier, ONE, et Jean-Marc Garreau, WWF Séance de travail avec Aimé Ramamonjisoa, DGDSF Entretien avec Philippe Chedanne, MAE 11 Novembre Réunion PSDR / projet Bassins-Versants / EPP Entretien avec Benjamin Randrianoelina et André Housseïn, Ecole Polytechnique Rédaction aide mémoire 12 Novembre Rédaction rapport Entretien avec Aina et Pierre-Yves Tilly, FERT Tsiroanomandidy Entretien avec Georges Rakotozafy, GAD / BEST 13 Novembre Restitution mission PSDR / EPP / Groupe Multi-Bailleurs de fonds Réunion mission PSDR / Groupe Multi- Bailleurs de fonds Entretien avec Julien Calas, AFD Entretien avec Laurent Bonneau, SCAC Départ pour Paris Page n 3 Version du 14/11/2005

4 Sommaire Page n 4 Version du 14/11/2005

5 Rappel des termes de référence Les termes de référence de cette contribution simultanée à la mission de pré-évaluation du Projet de Soutien au Développement Rural et à la mission d identification du Projet «Bassins-Versants» ont été rédigés conjointement par la Coopération Française, la Banque Mondiale et la FAO. Ils font état de trois axes d intervention : Etablir un bilan-diagnostic de la situation foncière à Madagascar, en portant un regard critique sur les acquis et les problèmes rencontrés lors de la mise en œuvre de programmes de sécurisation foncière ; Contribuer à la définition d un volet «Foncier» au sein du PSDR et du projet «Bassins- Versants», sur la base des expertises et des opérations déjà réalisées ; Proposer les axes et le contenu d un programme d actions de court, moyen et long terme en matière de foncier rural, qui pourra contribuer ultérieurement à la définition d un futur Programme Foncier National. MOTS-CLES : MADAGASCAR, FONCIER, SECURISATION FONCIERE, POLITIQUE FONCIERE, MEDIATEUR, DECENTRALISATION Page n 5 Version du 14/11/2005

6 Liste des abréviations AFD AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT ANAE ASSOCIATION NATIONALE D ACTIONS ENVIRONNEMENTALES AUE ASSOCIATIONS D USAGERS DE L EAU BECOT BUREAU D ETUDES ET DE CONSEILS TOPOGRAPHIQUES BM BANQUE MONDIALE CFSIGE CENTRE DE FORMATION AUX SCIENCES DE L INFORMATION GEOGRAPHIQUE ET DE L ENVIRONNEMENT CIRAD CENTRE DE COOPERATION INTERNATIONALE EN RECHERCHE AGRONOMIQUE POUR LE DEVELOPPEMENT CIRDOMA CIRCONSCRIPTION DOMANIALE DES DOMAINES CITE CENTRE D INFORMATION TECHNIQUE CRD COMITE REGIONAL DE DEVELOPPEMENT DGDSF DIRECTION GENERALE DES DOMAINES ET DES SERVICES FONCIERS EPP EQUIPE DE PILOTAGE PERMANENTE (PADR) FAO FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS GELOSE GESTION LOCALE SECURISEE GTDR GROUPE DE TRAVAIL POUR LE DEVELOPPEMENT RURAL MINATV MINISTERE DE L AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA VILLE ODOC OPERATION DOMANIALE CONCERTEE ONE OFFICE NATIONAL DE L ENVIRONNEMENT ONG ORGANISATION NON GOUVERNEMENTALE OPA ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES AGRICOLES PADR PLAN D ACTIONS POUR LE DEVELOPPEMENT RURAL PE 2 PROGRAMME ENVIRONNEMENTAL PHASE 2 PFN PROGRAMME FONCIER NATIONAL PSDR PROJET DE SOUTIEN AU DEVELOPPEMENT RURAL SFI SECURISATION FONCIERE INTERMEDIAIRE SFO SECURISATION FONCIERE OPTIMALE SFR SECURISATION FONCIERE RELATIVE WWF WORLD WILDLIFE FUND Page n 6 Version du 14/11/2005

7 1 Bilan diagnostic de la situation foncière à Madagascar 1.1 Typologie des situations foncières La question foncière doit être traitée à Madagascar en tenant compte de caractéristiques institutionnelles et sociales propres à la Grande-Ile Quelques particularités de Madagascar en matière de gestion foncière L insularité malgache et l histoire de son peuplement ont produit des sociétés rurales singulières. En matière de foncier, c est-à-dire de relations entre les hommes et la terre qu ils occupent et qui les nourrit, au moins trois de ces particularités accompagneront nos observations et nos propositions. A la différence du continent africain, où la gestion des terres par la coutume s effectue oralement, la valeur accordée à l écrit pour régir les rapports fonciers n a rien de fortuit à Madagascar. Depuis le XIXème siècle, la royauté merina s est employée à codifier les coutumes et à systématiser les contrats écrits. Les terres libres et vacantes sont la propriété de l Etat qui peut les remettre à des personnes privées ou à des collectivités, à condition d une mise en valeur préalable. Etroitement associée à la notion de travail, l appropriation est considérée comme une récompense légitime, accordée par le souverain pour remercier les efforts d un individu. Cette donnée se retrouve de nos jours autant dans le Code foncier que dans l esprit du paysan malgache. La relation de l homme à la terre est une question sensible à Madagascar. Elle est faite de conceptions que certains jugent irrationnelles, de réflexes insulaires, d un probable traumatisme collectif hérité de la période coloniale, de craintes d une éventuelle spoliation par les «étrangers», Le comportement des paysans, et des autorités chargées de la question foncière, révèlent parfois cette charge sentimentale Généralités sur la configuration institutionnelle du foncier à Madagascar A Madagascar, la terre est considérée comme le domaine de l Etat. L article 11 de la Loi n du 15 février 1960 détermine les fondements de la gestion foncière : «L Etat est présumé propriétaire de tous les terrains non immatriculés ou non cadastrés ou non appropriés en vertu de titres réguliers ( ). Toutefois cette présomption n est pas opposable aux personnes ou aux collectivités qui occupent des terrains sur lesquels elles exercent des droits de jouissance individuels ou collectifs qui pourront être constatés et sanctionnés par la délivrance d un titre domanial conformément à la présente loi.» L action de la Direction des Domaines obéit à ce principe et ne peut s inscrire que dans ce sens. L architecture du Code foncier malgache est relativement classique : il y a lieu de distinguer le Domaine Public National, espaces naturels et / ou artificiels inaliénables, insaisissables, imprescriptibles, pour lesquels ne peuvent être tolérées que des concessions provisoires d occupation, du Domaine Privé National, qui peut faire l objet de concessions définitives, sous forme de titres inscrits au registre foncier, au profit d individus ou de collectivités. Page n 7 Version du 14/11/2005

8 Les droits coutumiers peuvent être reconnus comme tels par la juridiction foncière malgache, à condition qu ils bénéficient d une procédure de cadastre ou d immatriculation. Le Code foncier, jugé hermétique et statique par des juristes malgaches, s est récemment ouvert à quelques innovations institutionnelles, dont la GELOSE 1 et la Sécurisation Foncière Relative. A noter une autre innovation importante : un bail emphytéotique permettant l accès à la terre pour des ressortissants étrangers, en vue de rassurer d éventuels investisseurs Diversité des situations foncières L extrême diversité des situations foncières à Madagascar peut se lire en fonction d une matrice qui croise une plus ou moins grande ancienneté des espaces ruraux et une gestion des ressources plus ou moins régie par des règles coutumières : Faible intérêt pour une intervention en sécurisation foncière A - Terroirs anciens 1 - Persistance d institutions coutumières 2 - Vide institutionnel, recours à l Etat, pluralisme et confusions juridiques B - Terres neuves, front pionnier, colonisation agricole Confusion foncière potentielle et forte demande en sécurisation foncière Le croisement de ces deux axes permet d appréhender la diversité des systèmes fonciers observables à Madagascar. Il détermine les différents degrés d insécurité foncière, et partant, la nécessité ou non d interventions. La reconnaissance d une insécurité foncière variable d une région à l autre permet d envisager une série de priorités pour un programme d interventions sur le foncier. A Terroirs anciens : sur ces espaces où les établissements humains sont séculaires, la trame foncière est relativement nette. Les délimitations ont été dessinées par plusieurs générations successives de paysans ; elles se sont progressivement matérialisées par des canaux, des terrasses, des bourrelets anti-érosifs, des plantations d arbres, Cette description sommaire reflète surtout des anciens terroirs des Hautes Terres. Les conditions naturelles humides de la Côte Est ont produit des paysages ruraux basés sur des systèmes agro-forestiers où les parcellaires n apparaissent pas avec la même évidence. Les grandes plaines sédimentaires de l Ouest et du Sud présentent également des terroirs d une structure moins nette. 1 Gestion Locale Sécurisée. Loi n du 30/9/96 relative à la gestion locale des ressources naturelles renouvelables et décret n du 13 août 1998, réglementant la mise en œuvre de la sécurisation foncière relative. Page n 8 Version du 14/11/2005

9 B Terres neuves : Il s agit de terres récemment conquises par l agriculture, au détriment d espaces pastoraux ou forestiers, le long de fronts pionniers généralement alimentés par l installation d exploitations de migrants. Ce contexte de course à la terre incite les producteurs à contrôler un espace maximum pour réaliser une agriculture extensive sur la plus grande superficie possible. L objet n est pas d investir en temps, en travail et en argent pour produire davantage sur la même parcelle ; il s agit au contraire, de s accaparer un nombre maximum de parcelles, en disposant un peu partout de quelques champs plutôt utilisés comme repères. L enjeu final est de parvenir à la maîtrise de terrains vastes qui seront progressivement mis en valeur par prêt ou location auprès d une main-d œuvre familiale, dépendante et obligée. Ce contrôle de l espace permet un contrôle social qui assure le développement de l exploitation du premier arrivé. 1 Persistance d institutions coutumières : Certaines régions rurales de Madagascar sont parvenues à préserver une organisation politique et sociale pré-coloniale, le plus souvent en raison de leur situation enclavée. Ces systèmes coutumiers s organisent autour d une autorité (mpanjaka, tangalamena, ), dont l habilitation à gérer les droits sur le sol est légitimée par des fondements ancestraux. 2 Contexte de «vide institutionnel» et nécessaire recours à l Etat : Dans certains cas, la régulation de l accès à la terre par la coutume a disparu. Différents facteurs peuvent expliquer la dilution des pouvoirs traditionnels : Les instances coutumières ont été dissoutes de fait, en raison de l accaparement par la Colonie de portions d espace pour la mise en place d entrepreneurs ruraux et de compagnies coloniales sur de grands périmètres ; Dans des contextes de front pionnier, les communautés rurales autochtones ont perdu pied face à l afflux massif de familles migrantes cosmopolites, devenues numériquement supérieures ; L extension des villes et la prédominance d une population de toutes origines, attachée à d autres valeurs et vivant de ressources non agricoles, a remis en cause la gestion coutumière des terres situées dans les zones péri-urbaines. Aucun système de régulation foncière étatique n a succédé au vide laissé par le retrait des pouvoirs coutumiers. Les carences de fonctionnement de l administration territoriale n ont pas rendu possible la généralisation d opérations cadastrales. Les agriculteurs se trouvent en situation d occupation de fait du domaine privé national, sans pouvoir faire constater et reconnaître leurs droits, malgré un effort de mise en valeur. Aucune autorité locale n a de légitimité pour rendre des arbitrages ou pour reconnaître les droits fonciers d un cultivateur ou d une collectivité. L insécurité foncière est grande dans ce type de terroir. Elle détermine des stratégies d exploitation qui tiennent compte d un risque permanent d expropriation arbitraire. Ces espaces dérégulés occupent une partie non négligeable du territoire national, mais ce vide peut être considéré de manière plus positive. Contrairement à l Afrique continentale, où prévaut un pluralisme juridique complexe entre la coutume et la «modernité», les conditions sont ici requises pour une stabilisation des droits fonciers par des procédures domaniales. Un autre axe pourrait être ajouté à ce schéma. Il correspondrait aux quelques espaces ruraux où l Etat est intervenu pour sécuriser le foncier par des séries de cadastres. Ces opérations n ont pas toujours eu les répercussions attendues. Au contraire, faute de pouvoir suivre les mutations foncières, une nouvelle forme d insécurité apparaît en raison de l imbroglio entre prétendants qui se disputent une parcelle en se référant à une immatriculation établie au nom d un de leurs parents décédés 2. 2 Ce cas est signalé par Alain Bertrand dans la région de Manjakandriana. Page n 9 Version du 14/11/2005

10 Cette grille de lecture schématique des systèmes fonciers malgaches propose un cadre d analyse qu il conviendra de compléter en valorisant les travaux de recherche sur ce thème ainsi que les expériences des projets intéressés par la question foncière. Même partielle, elle permet de dégager les espaces régionaux pour lesquels la confusion institutionnelle, génératrice d insécurité foncière, est la plus forte, ce qui déterminera des priorités d intervention et des choix sur les formules de sécurisation foncière. Les zones rurales ayant perdu leur organisation coutumière et leurs institutions de régulation de l accès aux ressources (axe 2), tout en subissant de profondes modifications en raison de dynamiques de fronts pionniers (axe B), correspondent aux espaces où la demande en sécurisation foncière sera vraisemblablement la plus forte. A l opposé, les vieux terroirs (axe 1), toujours gérés par une institution coutumière reconnue et légitime (axe A), ne devraient pas faire l objet d investissements prioritaires en sécurisation foncière. Cette orientation reste à confirmer par une multiplication d observations de terrain, à initier selon un cadre d analyse commun de façon à les valoriser par une analyse comparative. Les conclusions de cette analyse devraient déboucher sur un plan d intervention, à programmer dans le temps et dans l espace. 1.2 De l intérêt de sécuriser le foncier rural Typologie sommaire de l insécurité foncière Effet pervers de l accès libre La dilution de l autorité coutumière et l absence d une gestion foncière étatique entraînent une compétition entre agriculteurs qui cherchent à s approprier des ressources en terre avant qu une communauté voisine ne s accapare l espace convoité. Cette anarchie provoque de véritables courses à la terre sur les fronts pionniers, accélère la récupération agricole des aires de transhumance, Simple occupant de fait, sans reconnaissance de l acte de mise en valeur du Domaine privé national, tout paysan malgache redoute une spoliation de ses terrains par une tierce personne, initiée aux rouages procéduriers de l administration domaniale. Effet pervers de l interdiction du métayage Les propriétaires, ou reconnus comme tels, craignent une appropriation de leurs terres par les cultivateurs à qui ils confient une de leurs parcelles. La règle de l appropriation par la mise en valeur et l interdiction du métayage depuis 1975 incitent les «propriétaires» à anticiper sur d éventuelles revendications en exerçant une rotation constante de leurs fermiers ou locataires. Cette précarité du faire-valoir indirect empêche tout investissement foncier. Dans les périmètres irrigués, cette situation rend pratiquement impossible le paiement régulier des redevances par des cultivateurs sans droits. Effet pervers des héritages coloniaux Page n 10 Version du 14/11/2005

11 La Colonie a attribué des portions d espace pour favoriser l émergence d entrepreneurs ruraux et l implantation de compagnies coloniales établies sur diverses filières : café, riz, viande, La plupart de ces unités de production n ont pas réussi à se maintenir au-delà de l Indépendance. Malgré des procédures d immatriculation abouties, elles laissent un vide ou ont été reprises avec un bonheur variable. Ces anciennes concessions sont souvent récupérées par les employés de ces compagnies ou par les cultivateurs des environs. Les paysans qui ont effectué un effort de mise en valeur s affrontent avec les sociétés ou les individus disposant de titres officiels sur ces immeubles. Cette première classification des formes d insécurité foncière n a pas la prétention d être exhaustive. Il serait opportun de centraliser l information sur l insécurité foncière ; un «observatoire du Foncier» permettrait d alimenter la réflexion sur les modalités de la sécurisation à partir d une série d observations concrètes sur les conflits pour la maîtrise du sol et leur mode de (non) règlement. Plusieurs initiatives s inscrivent déjà dans ce sens : Une revue bibliographique du Foncier à Madagascar est disponible au CITE depuis Un atelier sur le Foncier à Madagascar a été organisé en avril 1999 par la DGDSF, avec le concours de la Coopération Française et de l Union Européenne. Une étude pour établir une «typologie des principales situations foncières» devrait être engagée par la DGDSF, avec l appui de l Union Européenne Les raisons de l insécurité foncière En fait, l insécurité foncière à Madagascar relève essentiellement de l incapacité des structures domaniales à répondre à l immense demande de reconnaissance des droits sur le sol et à gérer les mutations foncières. La réponse à l insécurité foncière par l immatriculation privative et individuelle a largement montré ses limites. Les ressources des services fonciers semblent s affaiblir de manière inversement proportionnelle à l augmentation de la demande de reconnaissance. A titre d exemple, le service des Domaines d Ambatondrazaka gère un en-cours de demandes d immatriculation foncière et ne parvient à délivrer, dans le meilleur des cas, qu une centaine de titres par an. La durée moyenne d une procédure d immatriculation foncière atteint une vingtaine d années, quand la procédure aboutit Les ressources financières dégagées par la procédure d immatriculation foncière devraient théoriquement satisfaire à son fonctionnement, mais elles sont reversées dans le tronc commun du Trésor public et les retours, sous forme de dotations annuelles, ne suffisent pas au simple fonctionnement des services fonciers. La procédure de concession débouchant sur l immatriculation foncière, telle qu elle est pratiquée habituellement, reste lourde, chère et complexe. Mise en œuvre depuis plus d un siècle (1896), elle ne couvre que 10 % du territoire malgache (30 % en secteur urbain). A ce rythme, il faudrait un millier d années pour parvenir à la couverture totale du territoire national. L immatriculation foncière peut d ailleurs devenir source de conflits quand la gestion des mutations foncières n est plus assurée, ce qui est le cas le plus courant. Les parcelles titrées font l objet de ventes, d héritages, de morcellements, mais la plupart des usagers, déjà éprouvés par l obtention d un titre, ne se réengagent pas dans de nouvelles procédures Page n 11 Version du 14/11/2005

12 administratives onéreuses et n effectuent plus les formalités de réinscription sur le registre foncier. Le notaire, intermédiaire assermenté de la conservation foncière dans d autres pays inspirés par la législation française, accomplit la mise à jour des mutations des biens fonciers. A Madagascar, cette fonction ne lui a pas été confiée. Il n est qu un simple «officier public instrumentaire» et, de toute façon, les coûts de sa prestation n inciteraient pas davantage les usagers à l actualisation de leurs valeurs immobilières. Ainsi, certaines zones immatriculées il y a un demi-siècle dans le cadre de cadastres indigènes sont désormais l objet d une prolifération de litiges fonciers dus à des revendications concurrentes exprimées par les descendants d un propriétaire «titré» Effets de l insécurité foncière sur le développement rural et l environnement La sécurité foncière représente d abord un enjeu majeur de maintien de l ordre public. Des revendications foncières concurrentes peuvent parfois déboucher sur des litiges aux issues tragiques : conflits inter-ethniques, entre villages, assassinats pour des querelles à propos de terres sont à déplorer chaque année. L Afrique continentale ne manque pas d exemples de dérapages dramatiques nés de conflits fonciers. L insécurité foncière est un élément parmi d autres 3 qui bloque les processus d intensification de l agriculture et de renouvellement des ressources naturelles. Sans véritable assurance de pouvoir conserver sa terre, aucun paysan n investira du travail ou du capital pour la bonification et la durabilité de ses terres agricoles. Pire, certains producteurs estiment que le risque d accaparement devient plus élevé si l aménagement augmente la valeur du sol. En situation d insécurité foncière chronique, la jachère est condamnée. L occupation des sols doit être visible en permanence pour éviter les spoliations. Le climat de dérégulation, la rareté d instances légitimes d arbitrage et la confusion des responsabilités en matière foncière ouvrent des perspectives d évolutions latifundiaires au profit de notables et de potentats locaux, plus familiers des procédures de reconnaissance des droits fonciers. L insécurité foncière conduit à un processus de dégradation des ressources. L absence de régulation administrative ou coutumière stimule l accaparement rapide et individualisé des ressources par crainte d une confiscation de ces mêmes ressources par d autres acteurs. 1.3 Analyse comparative des instruments de sécurisation foncière Rien n est encore acquis en matière de sécurisation foncière. Les expériences sont en cours ; elles doivent faire l objet de comparaisons et d évaluations pour déterminer les instruments institutionnels les plus performants. Le débat doit se situer autour de la question suivante : 3 Il convient de relativiser l importance du foncier en matière d intensification. Les parcelles titrées ne sont pas toujours mieux aménagées et plus productives que des terrains sans reconnaissance. La sécurité foncière n est qu un élément du processus d intensification : l accès au crédit et aux intrants, l existence de débouchés rémunérateurs, la circulation et l accès aux marchés, sont autant de conditions à l intensification. Page n 12 Version du 14/11/2005

13 Quelle est la meilleure formule de sécurisation foncière en considérant son coût, la qualité de la reconnaissance et son adaptation aux situations foncières locales? Cette question doit évidemment faire l objet d échanges entre institutions agissant en faveur de la sécurisation foncière, mais elle doit surtout être portée devant les producteurs, qui subviennent à une partie du coût des opérations. Cela nécessite une clarification des procédures, des estimations de coûts relativement précises et une information à travers le monde rural. Le paysan doit pouvoir disposer des éléments qui lui permettront de se faire sa propre opinion sur l intérêt comparatif des différents outils institutionnels proposés. C est à lui que revient le choix du mode de sécurisation foncière. Afin de faciliter le choix du mode de sécurisation par le paysan, il convient de lui présenter une analyse des différents instruments en dégageant d une part, les avantages et inconvénients de chaque type de sécurisation et d autre part, les coûts respectifs de chaque opération Sécurisation Foncière Relative 4 Caractéristiques La SFR consiste en un inventaire foncier. Il s agit d une enquête collectant des informations sur chaque parcelle d une zone déterminée, complétée par un levé topographique de la périmètrale de la zone et du parcellaire interne, réalisé par un géomètre de la DGDSF ou par un géomètre assermenté. Elle débouche sur un plan foncier collectif, déposé auprès de la Commune, de la CIRDOMA et de la DGDSF. Elle ne peut être mise en œuvre en dehors du cadre des contrats réglementés par la loi GELOSE 5. Degré de reconnaissance : simple constat, sans garantie reconnue par l Etat. Avantages La SFR permet un apurement des litiges survenant au sein d une même communauté. C est probablement l acquis essentiel de la SFR. A Madagascar, une majorité de conflits fonciers naissent de compétitions entre utilisateurs d un même espace. Ils sont résolus par la communauté, sans intervention de l Etat. En ce sens, la SFR représente un progrès considérable. La procédure est relativement simple. Elle est moins coûteuse (car elle ne représente que la première partie de la procédure «complète» de la SFO). Elle peut déjà faire l objet d un bornage du périmètre et du parcellaire interne afin de matérialiser la clarification foncière. Elle est plutôt adaptée aux contextes fonciers des espaces où prévaut la coutume. La gestion des mutations peut être effectuée localement. L intervention d un géomètre prestataire est nécessaire pour le report sur le plan foncier. La transaction pourrait être validée par la Commune 6. 4 La SFR «est définie comme une procédure consistant en la délimitation du terroir d une communauté locale de base bénéficiaire de la gestion de ressources naturelles renouvelables ainsi qu au constat des occupations comprises dans le terroir». Décret réglementant la mise en œuvre de la Sécurisation foncière relative. 5 Gestion Locale Sécurisée. Loi n relative à la gestion locale des ressources naturelles renouvelables. Dans la mesure où la DGDSF préconise des plans réguliers pour la SFR, il y a désormais lieu de s interroger sur la mise en œuvre de SFR sans l accompagnement des contrats GELOSE. La combinaison SFR / GELOSE avait pour objet d inciter les communautés rurales à une réflexion sur le devenir de leur terroir. Cette réflexion est-elle un préalable absolument indispensable à une action de sécurisation foncière? Page n 13 Version du 14/11/2005

14 Inconvénients La SFR ne garantit pas les droits des occupants face à une revendication externe à la communauté. Elle ne fournit aucun document opposable à la revendication d un tiers. En cas de contestation, le terrain restera litigieux ; un arbitrage par le Tribunal ne donnera pas forcément raison au paysan impliqué dans une SFR. Elle ne permet pas d établir de «papier» individuel. C est pourtant l attente principale du paysan, toujours en quête d une reconnaissance de ses droits matérialisée par la remise d un «papier» tamponné par un service d Etat. Elle reste relativement chère et représente, selon la DGDSF, 85 % des coûts de la procédure complète d immatriculation. Elle est pour l instant exclusivement liée à la mise en œuvre d un contrat GELOSE 7. Coûts Les données recueillies au cours de cette mission sur les coûts des différentes modalités de sécurisation foncière sont extrêmement variables. Ils recouvrent des contenus différents et portent sur des opérations dont beaucoup sont inachevées Sécurisation Foncière Intermédiaire Caractéristiques La SFI repose sur l inventaire foncier de la SFR. Les droits de chaque occupant sont reconnus individuellement mais en une seule fois par jugement du Tribunal Terrier 8. Degré de reconnaissance : consécration des droits par l Etat, sans inscription au registre foncier. Avantages La SFI procure une nette valeur ajoutée en terme de qualité de la reconnaissance foncière, en regard de la faiblesse du surcoût par rapport à la SFR. La SFI permet la délivrance d un «papier» individuel, un extrait de jugement nominatif. Un plan individuel de la parcelle peut être annexé à ce jugement. Inconvénients La SFI nécessite l intervention d un Tribunal Terrier Itinérant, dont la descente sur le terrain est notifiée par un arrêté ministériel. Ce Tribunal Terrier Itinérant provient généralement d Antananarivo, ce qui provoque des coûts supplémentaires et une lourdeur prévisible dans le déclenchement des missions. 6 Cette perspective reste à confirmer, notamment au regard des textes sur le transfert de compétences en faveur des Provinces et des Communes. 7 Cette disposition du texte sur la SFR s explique à la fois par une crainte de la DGDSF et par les orientations données par les concepteurs de la GELOSE. Les services domaniaux ont réservé le recours à cette procédure aux espaces à intérêt environnemental, en raison de l absence d un plan régulier dans cette procédure. Dans la pratique, la mise en œuvre quasisystématique d un plan régulier concourt à ouvrir la SFR à toute sorte d espace rural. 8 Il s agit du Tribunal Terrier Itinérant, dépêché sur le terrain pendant une courte période pour réaliser une série de jugements. Il est dissous après chaque opération spécifique. Le Tribunal Terrier Ambulant, dont la compétence est régionale, semble moins opérationnel car il doit traiter les dossiers dans l ordre qu il les a reçus. Actuellement, cette institution serait débordée par le nombre de dossiers qu elle doit régler. Page n 14 Version du 14/11/2005

15 Il n y a à notre connaissance encore aucune expérience achevée d intervention d un Tribunal Terrier Itinérant. Il est donc trop tôt pour pouvoir tirer des enseignements et des coûts indicatifs de ce mode de sécurisation. La SFI ne résout pas la question majeure des mutations foncières. Le jugement arrêté par le Tribunal Terrier doit évoluer en titre foncier et faire l objet d une inscription au registre pour pouvoir faire l objet d une transaction Sécurisation Foncière Optimale Caractéristiques La SFO est une appellation générique pour désigner toutes les procédures qui aboutissent à une immatriculation foncière. Dans l idée d une finalisation de la SFR vers une reconnaissance foncière optimale, elle consiste en une procédure qui associe le cadastre et l ODOC 9. Elle permet la transformation des jugements nominatifs en titres fonciers, à la demande et aux frais des individus. La DGDSF signale la possibilité d une transformation collective. Degré de reconnaissance : maximal. Délivrance d un titre et inscription au livre foncier. Avantage Le titre est un document est opposable au tiers. Il engage la garantie de l Etat et prouve l appropriation de manière imprescriptible, irréversible et inaliénable. Inconvénients La procédure, vue dans son ensemble, reste lourde et compliquée, malgré un allègement récent : la suppression du dépôt des documents de deux mois (pour que d éventuels contestataires aient le temps de se manifester) grâce au processus participatif d apurement 10. Des économies de temps sont escomptées grâce à une informatisation des procédures cadastrales 11. La question de la mise à jour des mutations foncières pose un problème central. Avantage et inconvénient La SFO correspond à un «cadastre rénové», dont la portée n est plus seulement juridique, mais également fiscale. Elle permet à l administration de disposer de données sur la taille et le contenu de parcelles afin d établir l impôt. Du point de vue des collectivités territoriales, il y a là une opportunité pour rationaliser les recouvrements fiscaux. Du point de vue du producteur, il lui faudra payer plus cher une reconnaissance foncière maximale qui, de surcroît, le contraindra à dévoiler son patrimoine foncier devant les autorités fiscales. L intérêt du paysan pour cette formule dépendra du degré de confiance qu il accorde aux collectivités territoriales. L impôt peut devenir un outil essentiel de financement du développement local ; il peut être également perçu comme une ponction supplémentaire, sans retour au village, qu il convient de contourner Quelques remarques 9 Opération DOmaniale Concertée. 10 RAZAFIARISON (R.), RAJAONARY (R.), L évaluation des modifications à apporter sur les textes législatifs et réglementaires pour la simplification de la procédure d attribution de titre et la faisabilité des nouvelles méthodes d établissement du cadastre pour une accélération des opérations de cadastrage et de délivrance des titres. Union Européenne / DGDSF. 36 p. Ce gain de deux mois témoigne de la volonté de la DGDSF d assouplir certains aspects de la procédure d immatriculation ; il reste néanmoins peu significatif au regard des délais pour la délivrance d un titre (plusieurs années) CIRDOMA sur 20 sont informatisées. Page n 15 Version du 14/11/2005

16 Il n y a pas de procédure idéale. Il ne peut y avoir de procédures peu coûteuses, simples, sans contrôle de l Etat, qui garantiraient les droits de chacun 12. A chaque situation foncière, à chaque utilisation des ressources foncières, son mode de reconnaissance des droits fonciers. Ce que recherche le producteur rural, ce n est pas forcément un titre, mais l obtention d un «papier» émis par l administration qui officialise ses droits. Aujourd hui, de nombreux producteurs estiment pouvoir prouver leur appropriation à partir de divers papiers : certificat de vente validé par le Fokontany, autorisation de défrichement des Eaux & Forêts, L information au producteur sur l intérêt relatif du titre doit être objective et vierge de considérations propriétaristes ou «coutumièristes» de l opérateur. La Sécurisation Foncière Relative est née de préoccupations environnementales. Elle se prête davantage à des clarifications foncières dans des espaces où l usage des ressources est régi par une communauté cohérente qui a pu maintenir une autorité coutumière. C est souvent le cas des régions enclavées caractérisées par des ressources forestières encore peu dégradées. La SFR reste utilisable dans des conditions rurales où persiste une régulation coutumière. La Sécurisation Foncière déclinée en Relative, Intermédiaire, Optimale, fonctionne comme une fusée à trois étages. Dans l esprit du législateur malgache, SFR et SFI ne sont que des phases transitoires, la seule véritable reconnaissance reste la SFO, qui s apparente à l Opération Domaniale Concertée, instrument privilégié par la DGDSF 13. Pour l Etat malgache, l appropriation ne peut se concrétiser autrement que par la délivrance d un titre et par une inscription au registre foncier. Mêmes les communautés ayant préservé la gestion coutumière de leurs terres devront, dans l esprit de la DGDSF, bénéficier à terme de la «modernité» du titre. La régulation coutumière est considérée comme une persistance archaïque condamnée à évoluer. La référence à des valeurs républicaines et la certitude d une adhésion unanime des populations rurales inspirent fortement l esprit de la DGDSF. Néanmoins, force est de constater l évolution incontestable de la position de la DGDSF. Cette Direction du Ministère de l Aménagement du Territoire et de la Ville, à qui l on a souvent reproché à tort ou à raison son attachement à des procédures trop chères et compliquées, montre désormais un intérêt manifeste pour une participation des usagers au processus de sécurisation foncière. Les agents des Domaines sont unanimes pour reconnaître l apport d une implication des producteurs ruraux : la clarification préalable et le signalement des limites du parcellaire par un piquetage facilite grandement les travaux des géomètres 14. Cette «pré-purge», apurement foncier réalisé par les paysans, a permis de supprimer le délai de deux mois de dépôt des demandes d immatriculation. 12 "Si (...) les projets privilégient l'action immédiate, la consécration définitive des droits fonciers est une activité délicate, soumise à ses propres contraintes, et qui doit impérativement éviter les erreurs. Il y a donc une certaine divergence de vue entre les acteurs du développement rural, soucieux des résultats à court et moyen terme, et les conservateurs des domaines fonciers qui, selon le droit malgache, consacrent de manière irrévocable et définitive des droits de propriété, ce qui ne saurait se faire après des contrôles approximatifs et des procédures légères" (Barbier, 1993). 13 En fait, la SFR représente la phase physique de l immatriculation, tandis que la SFI et la SFO correspondent respectivement aux phases juridique et administrative. SFR, SFI et SFO ne sont qu un habillage sémantique de la procédure classique d immatriculation. L innovation réside dans une tolérance de la DGDSF pour un arrêt de la procédure à la fin de sa phase physique. C est le résultat de négociations entre l administration des Domaines et les bailleurs de fonds, dans un contexte de libéralisation. 14 Un accompagnement de ces opérations par un «Médiateur Foncier» reste nécessaire. Page n 16 Version du 14/11/2005

17 Dans les trois cas, la question d un assouplissement de la gestion des mutations foncières reste posée. Ce problème est étroitement lié au transfert de ressources et de compétences dont on attend sa définition par les décrets qui formaliseront le mouvement de décentralisation. L actualisation fréquente des valeurs foncières suppose une gestion de proximité et la mise en œuvre d un système de collecte de l information foncière. Pour la DGDSF, la réponse à ce problème passe par une densification des circonscriptions domaniales, qui, à l Assemblée Nationale, fait l objet de revendications récurrentes des députés. Cette question pose également un problème de subsidiarité de la gestion domaniale. Peut-on imaginer de transférer cette compétence à des collectivités territoriales? L échelon idéal serait celui qui se trouve le plus proche des usagers, c est-à-dire la Commune, mais les municipalités ne sont pas forcément dirigées par des démocrates convaincus. Quels seraient les contours d une gestion des valeurs foncières confiée aux Communes? Quels seraient les risques de dérives orchestrées par des potentats locaux? Quelles complémentarités pourraient être envisagées avec l administration des Domaines pour la mise en place de contrôles et de vérification des transactions foncières? La création de «brigades domaniales itinérantes», chargées de vérifier la bonne exécution de la gestion domaniale, financées par les Communes à partir des fonds recueillis lors des impositions foncières, est-elle envisageable? La loi organique sur la répartition du patrimoine entre les Provinces Autonomes et l Etat central donnera un sens ou non à ces questions. Pour l instant, les Domaines représentent une fonction pérenne, qui reviendra toujours à l Etat. La loi foncière restera unique. Mais l article 126 de la nouvelle constitution mentionne que les terres libres et vacantes appartiennent à l Etat ou aux Provinces Autonomes La dotation foncière, un instrument à explorer SFR, SFI et SFO ont repris les principes de la procédure d immatriculation. Il faut noter en parallèle une procédure particulière au code malgache. La procédure de dotation, réglementée par le Code foncier 15, comporte également des éléments intéressants pour une sécurisation foncière simplifiée. L arrêté de dotation consiste à délivrer un titre au nom d une collectivité (Fokontany, Commune, ). Elle est rarement utilisée, sinon lors d appropriations de terrains vierges pour une opération de lotissement effectuée par une collectivité. A notre sens et conformément à la législation foncière, elle pourrait être utilisée avantageusement dans le cadre d opérations de foncier rural. Cette formule a déjà été testée au début des années 90 par le projet Imamba-Ivakaka et la CIRDOMA d Ambatondrazaka ainsi que par des projets financés par la Coopération Suisse dans l Imerina et, un peu plus tard, dans le Menabe 16. Caractéristiques 15 «Les provinces et les communes ainsi que les collectivités dotées de la personnalité morale peuvent recevoir à titre de dotation, c est-à-dire gratuitement, des biens dépendant du domaine privé de l Etat.» Article 67 de la Loi domaniale (loi n du 15/2/1960). 16 A. Rochegude, dans une récente étude sur les décentralisations africaines, signale également la dotation comme une particularité du Code foncier malgache. «La collectivité dont dépendent ces habitants, commune ou collectivité traditionnelle, possédant la personnalité morale peut alors obtenir un arrêté de dotation, lui permettant, après une procédure semblable à celle de la concession individuelle, de se faire attribuer lesdits terrains, à charge pour elle de les classer en terrain d utilité ou d intérêt collectif et terrains à répartir entre ses membres, à charge pour ceux-ci de les mettre en valeur et d obtenir, à l issue de celle-ci, un titre définitif de propriété.» Rochegude a., Décentralisation, acteurs locaux et foncier. Madagascar. PDM Coopération Française. 33 p. Page n 17 Version du 14/11/2005

18 Elle consiste en une immatriculation d un terrain au nom d une collectivité, qui se voit remettre un titre foncier (titre-mère). Libre à cette collectivité de remettre ensuite des «actes attributifs de propriété» (titres-fils) sur la base du parcellaire progressivement dessiné par les occupants lors de leur installation et en fonction d un cahier des charges portant sur l aménagement des parcelles. La collectivité peut également se réserver le droit de conserver des portions collectives 17. Les titulaires de l acte attributif peuvent ensuite, selon leur volonté et le respect des consignes de mise en valeur édictées par la collectivité, demander un titre foncier. Degré de reconnaissance : maximal pour le titre de la collectivité. Délivrance d un titre et inscription au registre foncier, au nom de la collectivité. La qualité de la reconnaissance du droit individuel est ensuite dépendante du fonctionnement et des règles de la collectivité. Avantages La reconnaissance est maximale. Elle s inscrit dans le cadre légal souhaité par l administration des Domaines. Elle empêche d éventuelles spoliations tentées par des acteurs extérieurs. La procédure est grandement simplifiée par la remise d actes attributifs provenant de la collectivité. Un «papier» est remis à chaque individu. Elle permet une gestion des mutations foncières par la collectivité, sans attendre les résultats de la loi organique sur la répartition des compétences domaniales. Inconvénients Comme le titre individuel, la procédure reste lourde et compliquée, mais elle permet la reconnaissance de plusieurs parcelles en une seule procédure. Elle pourrait également profiter des allégements de procédure et d une amélioration du système d informations foncières. Les actes attributifs ne sont pas opposables au tiers. La propriété est protégée par le «titre-mère», mais elle peut être remis en cause par des décisions arbitraires au sein de la collectivité. 17 Cette procédure est particulièrement intéressante dans le cas d opérations de sécurisation foncière dans des périmètres irrigués. La collectivité, titulaire d un titre, peut accorder une appropriation en fonction du respect des règles de fonctionnement instaurées par elle. Page n 18 Version du 14/11/2005

19 2 Actions de sécurisation foncière : principes d intervention et liaisons avec le PSDR et le Projet d Aménagement des Bassins-Versants 2.1 Principes d intervention en matière de sécurisation foncière Pas de développement rural sans sécurité foncière L insécurité foncière peut réduire à néant les efforts financiers et les contenus techniques des politiques de développement. Même si elle s avère complexe et éloignée des pôles d intérêt traditionnels des projets de développement, l amélioration de la gestion foncière doit désormais devenir l un des piliers de la politique de développement rural. Depuis 15 ans, les responsables de différentes administrations centrales des bailleurs de fonds s efforcent de le rappeler 18. A Madagascar, la prochaine Lettre de Politique de Développement Agricole accorde toute son importance à la question foncière 19. Le PADR, issu de consultations à l échelle régionale, compte l insécurité foncière parmi les principales contraintes au développement rural. La plupart des GTDR ont soulevé la prépondérance des questions foncières comme blocages au développement de leur région. Les opérateurs qui sont intervenus en foresterie pour le compte de l ANAE dans la région du lac Alaotra ont subi des échecs tant qu ils n avaient pas intégré la dimension foncière dans leurs actions. De nombreuses autres expériences témoignent du caractère incontournable de la sécurisation foncière pour toute intervention en développement rural. La sécurisation foncière n est pas une fin en soi La sécurisation foncière est un outil au service d actions de développement nécessitant au préalable une clarification du statut foncier des terrains «bénéficiaires». Les problèmes fonciers ne doivent pas être considérés comme un obstacle insurmontable tant ils relèveraient d une connaissance fine des sociétés rurales et de procédures complexes. Leur résolution et la reconnaissance des droits sur le sol constituent des stimulants efficaces pour engager des producteurs dans des programmes de développement rural où ils sont les principaux acteurs : aménagement de bassins-versants, gestion de périmètres, campagnes de reboisements Il faut profiter de l intérêt accordé par les producteurs ruraux à la sécurité foncière pour conditionner cet effort de sécurisation à diverses actions qui exigent une participation en main-d œuvre ou en capital. 18 «De tous temps et dans toutes les sociétés, les questions foncières ont été délicates à aborder, car elles touchent sans doute à l'une des fibres les plus profondes de l'homme, sa relation avec l'espace physique. Peut-être cela explique-t-il que le foncier (...) soit une donnée qui demeure jusqu'à aujourd'hui à peu près ignorée dans les projets de développement. Une telle attitude, justifiée par une certaine prudence à l'égard du domaine "politique", mais aussi par une relative méconnaissance du sujet à presque tous les niveaux de décision, par l'existence d'instruments inadaptés, n'est plus de mise aujourd'hui. Il faut dorénavant faire du foncier, intégrer pleinement celui-ci dans les projets de développement" (Falloux, Rochegude,1986). «La sécurisation des producteurs sur le plan foncier apparaît en effet fondamentale, elle conditionne non seulement la gestion responsable des ressources naturelles, mais elle représente également la condition nécessaire pour une meilleure valorisation du capital productif de base de toute agriculture : le sol." (Guyon, 1989). 19 «La conception d une politique foncière d ensemble permettant de sécuriser massivement les différents acteurs du foncier rural et qui soit cohérente avec les politiques sectorielles à l œuvre, demeure dans la liste des priorités du Gouvernement.» Lettre de Politique de Développement Agricole (1 er draft, non validé officiellement). Page n 19 Version du 14/11/2005

20 Résoudre le problème de la carence en opérateurs L effort consacré à la sécurisation foncière provoquera une multiplication des inventaires fonciers. Ces opérations vont recourir aux services de topographes, de géomètres assermentés et de «médiateurs fonciers». Autant de professionnels qui font défaut La carence concerne d abord la profession des géomètres et des techniciens topographes : Aujourd hui, il n existe que 14 géomètres assermentés à Madagascar, tous implantés dans l Imerina sont des ingénieurs diplômés, les autres sont des techniciens retraités du service Topographique. Il n existe qu un seul géomètre DPLG à Madagascar, dans la mesure où ce pays n a pas d Ordre des Géomètres 21. L Ecole Polytechnique forme de nouveaux géomètres, mais un seul des 14 géomètres assermentés provient de cette formation. Les techniciens topographes ne se renouvellent plus, depuis la fermeture de la filière topographie du Lycée Technique du Génie Civil d Antananarivo. La plupart des topographes malgaches qualifiés sont à quelques années de la retraite. Les jeunes «topographes», formés sur le terrain à l occasion de stages en entreprise, disposent de compétences techniques insuffisantes. La profession des géomètres et topographes malgaches, fonctionnaires ou privés, est en train de vieillir. Certains d entre eux estiment que le risque de pertes de compétences et d expériences nationales, susceptibles de former les plus jeunes, est devenu une réalité. Parallèlement à l émergence de la profession de géomètres et de topographes, la fonction de «médiateur foncier» va se développer considérablement. Seuls quelques agents de projets se sont formés «sur le tas» à cette profession naissante, à l occasion d opérations foncières menées au cours des dernières années. Le rôle d un «médiateur foncier» est de préparer le terrain aux équipes topographiques. Il s agit pour lui d informer les producteurs et les villages, d inciter les gens à apurer leurs parcellaires et à piqueter les limites entendues, avant l arrivée des topographes qui vont saisir une situation foncière clarifiée, purgée de tout conflit. Ils peuvent également intervenir en aval de la phase physique, pour s assurer du bon cheminement des dossiers fonciers dans les circuits de l administration. Des cycles de formation restent à concevoir, avec le CFSIGE. L établissement de cette formation relève du Programme National Foncier et les premiers diplômés ne sortiront que dans deux à trois ans. Signalons l heureuse initiative du BECOT 22 qui s engage, après une enquête sur les besoins en formation de la profession, dans un projet de création d un centre privé de formation, non diplômante. Ce centre vise la formation technique de jeunes topographes et la formation de responsables de collectivités territoriales sur les procédures domaniales. Par conséquent, un Programme Foncier National ne trouvera pas dans l immédiat de réelles compétences pour contractualiser ses interventions de sécurisation foncière. Il convient, au cours de cette première phase, de doter les régions d agents capables de conduire en régie à Antananarivo, 2 à Antsirabe, 1 à Ambatolampy, 1 à Miarinarivo. 21 Autorité habilitée dans d autres pays à la délivrance de Diplômes reconnus par le Gouvernement. En revanche, l assermentation n est qu une simple formalité administrative à la discrétion de la DGDSF. Elle peut être délivrée au terme d une certaine période d expérience pratique dans cette administration. 22 Bureau d Etudes et de Conseils Topographiques (l un des cabinets de Géomètre Libre Assermenté). Page n 20 Version du 14/11/2005

21 les premières opérations tout en suivant un cycle de formation professionnelle. Leur externalisation à la fin de la phase transitoire du PFN, en perspective de l émergence de structures privées spécialisées dans les opérations foncières, sera l un des objectifs du PFN. Une préparation du Programme Foncier National à deux vitesses : démultiplication des inventaires et expérimentations institutionnelles L extension des inventaires fonciers sur des superficies maximales constitue le pilier des actions foncières à mener au cours des prochaines années. Néanmoins, il est encore trop tôt pour pouvoir faire des choix sur les instruments fonciers. Quelques expériences particulièrement intéressantes sont en cours (DGDSF, FERT, Intercoopération, ANAE, ), mais aucune n est achevée. Les données sur les coûts des opérations restent partielles et estimatives. Aucune reconnaissance foncière n a encore été attribuée dans le cadre de ces opérations. Les superficies et le nombre de producteurs concernés demeurent modestes. Les questions restent nombreuses : Combien coûte réellement une procédure SFR, SFI, SFO ou de dotation foncière? Quels coûts de sécurisation les producteurs ruraux peuvent-ils supporter? Quel est l apport des orthophotos et de l informatisation des outils topographiques en termes d économie et de gain de temps (par rapport aux levés terrestres?) Quels sont les délais réels de ces procédures? Quels nouveaux allégements peuvent être apportés? En quoi un opérateur foncier privé est-il plus efficace et plus économique que les topographes fonctionnaires des Domaines? Quels outils de sécurisation foncière faudra-t-il développer aux côtés des nouvelles structures créées par la décentralisation? Quels processus de bonification et d intensification des terres sécurisées ont-ils été observés? Quelles sont les incidences de l apaisement des conflits pour la terre? Quelles innovations peuvent être apportées au système de collecte de l information foncière? Quelle utilisation peut-on faire de la sécurisation foncière pour la mise au point d outils fiscaux susceptibles de fournir des ressources financières aux nouvelles collectivités? Des évaluations sur l intérêt comparé de la SFR / SFI / SFO restent à engager, afin de dépasser les polémiques et de préparer le Programme National Foncier. Tout en s efforçant d étendre les inventaires fonciers à un rythme significatif, une action nationale sur la sécurisation foncière doit se donner les moyens de prolonger la réflexion sur les instruments fonciers, en démultipliant ces expériences institutionnelles et en les adaptant au contexte évolutif de la décentralisation. Une première phase fournira les éléments nécessaires à la conception d une opération de plus grande envergure. Des interventions concrètes dans le cadre du dispositif juridique actuel Les actions en matière foncière se limiteront à une dimension opérationnelle. Une refonte du Code foncier ne semble pas encore d actualité. Il s agit d un chantier institutionnel de grande envergure qui doit être soumis à l avis de l Assemblée Nationale. Ce processus de longue durée dépassera assurément la période d une première phase d intervention. Il n est d ailleurs pas garanti d effets, la réforme du Code foncier n étant peut-être pas l obstacle essentiel à la généralisation de la sécurité foncière. Page n 21 Version du 14/11/2005

22 2.2 Quels volets «Foncier» pour le PSDR et le projet «Bassins- Versants»? Les axes d intervention du PSDR sont focalisés sur des approches filières, un renforcement des capacités locales (appui aux OPA et aux AUE), un appui financier à la recherche agronomique et un accompagnement aux réformes institutionnelles des ministères concernés par le développement rural. Ces financements s effectueront sous forme de «guichets» et de fonds compétitifs. Même si elles sont reconnues comme l une des conditions préalables à l intensification agricole, les actions foncières n entrent pas directement dans les objectifs du PSDR. En revanche, le projet «Bassins-Versants» témoigne d un intérêt manifeste pour des opérations de sécurisation foncière en raison des impacts recherchés par ce projet : gestion conservatoire des bassins-versants, reforestation motivée par la sécurité foncière, transferts de gérance dans les périmètres, Au lieu d un schéma classique visant à doter ces projets de leur propre service foncier, nous sommes amenés à proposer une offre de services globale en matière de sécurisation foncière. Ce choix est motivé par plusieurs raisons : Une volonté de pérennisation des opérateurs spécialisés en foncier, au-delà des échéances des projets. L objet final est d appuyer l émergence de compétences nationales tant en opérations topographiques qu en médiation foncière, susceptibles d engager des programmes de sécurisation. La recherche de cohérence dans les interventions foncières. Il s agit d éviter la prolifération d expériences foncières déconnectées les unes des autres et au contraire, de les faire transiter par un cadre unique (mais proposant des solutions diversifiées), aptes à les capitaliser en perspective d une politique foncière nationale. L application tous azimuts de différentes modalités de sécurisation foncière peut devenir génératrice de litiges entre opérateurs : il serait par exemple inacceptable de faire payer l essentiel d une procédure de sécurisation quand, 30 km plus loin, un projet financerait la totalité de la démarche. Le PSDR et, surtout, le projet «Bassins-Versants» seront clients de prestataires de services en sécurisation foncière. Un effort de concertation devrait permettre de faire correspondre l installation des premières structures foncières aux zones d intervention prioritaires du projet «Bassins-Versants». Il est entendu que l initiation d opérations foncières par ce projet n est pas conditionnée à l installation préalable des médiateurs. Chacun de ces projets sera invité à dégager parmi leur personnel un agent destiné à devenir l interlocuteur principal des structures mises en place dans le cadre d un Programme Foncier National. La création de ces prestataires de service spécialisés en foncier s inscrit dans le cadre plus général d un Programme Foncier National. Page n 22 Version du 14/11/2005

23 3 Elaboration et contenu d un Programme Foncier National 3.1 Questions préalables Qu espère-t-on d un Programme Foncier National? Sécuriser les valeurs foncières du plus grand nombre en perspective de lever l une des contraintes majeures au développement rural. Répondre à l immense besoin en reconnaissance de droits sur le sol exprimé unanimement, tant en milieu rural qu urbain. Assurer les investisseurs potentiels d une sécurité foncière pour attirer des capitaux et favoriser l installation d unités de production. Donner aux collectivités territoriales les moyens de subvenir à leur fonctionnement par le biais d une fiscalité foncière gérée localement. Le Code foncier et les différentes modalités de sécurisation foncière ne sont pas des objectifs en soi. Ce sont des outils au service d une politique de développement économique. Le véritable enjeu est de proposer, dans des délais raisonnables et à des coûts acceptables, une offre de services susceptible de garantir les droits fonciers d un nombre maximal de producteurs ruraux et d entrepreneurs. Cela suppose : une capacité opérationnelle d interventions en sécurisation foncière étendue à l ensemble du pays, en accordant des priorités aux régions les plus touchées par l insécurité foncière, l accès à des procédures moins compliquées et moins chères, le développement de compétences en matière de topographie et de médiation foncière. Un PFN doit pouvoir apporter des réponses pratiques à ces priorités. Le caractère opérationnel de ce programme prime sur l aspect conceptuel. Faut-il s engager dans le vaste chantier juridique que serait une refonte du Code foncier? De profondes modifications du texte entraîneraient des travaux juridiques de fond et la conception de nouvelles dispositions législatives soumises à l approbation de l Assemblée Nationale. Le contexte politique malgache s engage par ailleurs dans une politique de décentralisation liée à la réforme de la Constitution. A l heure où nous rédigeons ce rapport, la nouvelle donne politique demeure extrêmement floue. Aujourd hui, les incidences sur le transfert de la domanialité ou sur la fiscalité foncière restent impossibles à déterminer. Les responsables des services concernés sont eux-mêmes dans l expectative, tant les enjeux politiques dominent les débats. Nul ne sait à l avance si, au terme de ce chantier de plusieurs années, les intentions de départ pour un perfectionnement des textes fonciers seront garanties d effets à l arrivée. L insécurité foncière s explique en grande partie par la faible capacité des services domaniaux pour répondre à cette soif de reconnaissance des droits fonciers. Ce décalage entre la demande de sécurisation et l offre des pouvoirs publics dépend moins d hypothétiques malfaçons initiales du Code foncier que d un déficit opérationnel de Page n 23 Version du 14/11/2005

24 l administration domaniale. Les carences des services domaniaux ne sont ni plus ni moins qu à l image des dysfonctionnements de l ensemble de l appareil d Etat. Dans un premier temps, l intérêt d un PFN ne réside pas dans un processus, long et incertain, vers la refonte du Code foncier. Il doit d abord servir à doter Madagascar d une «force de frappe» pour répondre (partiellement) à la demande généralisée en sécurité foncière. L analyse d une multitude d opérations concrètes décidera ensuite de la pertinence d une réforme des textes fonciers ; elle éclairera l administration et les bailleurs de fonds sur la nature et l ampleur des ajustements réglementaires. Si la mise en œuvre d un Programme Foncier National correspond effectivement à un besoin ressenti par l Etat malgache et si des bailleurs de fonds sont disposés à soutenir cet outil, quel peut en être le contenu? Plusieurs séries de propositions ont déjà été formulées : La DGDSF a formulé un premier document de politique foncière et a institué une Unité de Préparation au PFN, Une matrice de propositions a été élaborée au cours de missions préparatoires au PADR (BM / FAO), Une mission multi-bailleurs a préparé des termes de référence portant sur la création d une cellule foncière nationale, pour la phase de préparation d un PFN, La Banque Mondiale et le programme «Sécurité Alimentaire» de l Union Européenne sont déjà intervenus en appui à la DGDSF. Ces idées, qui, pour certaines, sont déjà suivies d interventions, présentent des points de convergence : Produire davantage de connaissances sur la diversité des situations foncières à Madagascar, Fournir de l information sur la réglementation foncière et la diffuser auprès des producteurs ruraux, des habitants des zones urbaines et des entrepreneurs, Promouvoir la contractualisation des phases physiques de la sécurisation foncière auprès d opérateurs privés, Etendre les superficies couvertes par des inventaires fonciers tout en maintenant un dispositif d expériences de sécurisation foncière, en faire l analyse, et sur la base de cette intervention à deux vitesses : simplifier les procédures de sécurisation foncière, formuler des modifications législatives portant sur la réglementation domaniale, stimuler des capacités de lobbying pour aboutir à des allégements de procédure. La mise en œuvre d une phase transitoire est un préalable indispensable à la conception d un Programme Foncier National. 3.2 Orientations pour une phase transitoire du Programme Foncier National Les orientations émises par les missions préparatoires au PADR ont fixé des objectifs hors de portée : généralisation du cadastre, rationalisation des modes d accès à la terre, création de zones de migration spontanée, élaboration d un nouveau Code foncier, Page n 24 Version du 14/11/2005

25 En revanche, une mission multi-bailleurs du PE 2 a proposé des termes de référence 23 pour une cellule foncière nationale, chargée de préparer le Programme Foncier National. La création de cette cellule et son insertion au sein du MinATV apparaissent comme des priorités. La Coopération Française a manifesté sa volonté de répondre positivement à la demande d appui formulée officiellement par le Premier Ministre de Madagascar auprès du Ministère de la Coopération, notamment en matière d assistance technique. Les représentants des différents bailleurs de fonds rencontrés au cours de cette mission ont également montré leur intention d accompagner le mouvement de décentralisation et de libéralisation. Conscients de l impact prépondérant de la sécurisation foncière sur le développement, ils souhaitent appuyer l effort de la DGDSF pour accélérer les modalités de reconnaissance des droits fonciers des producteurs et des investisseurs. Ces appuis n auront d efficacité que s ils s inscrivent en renfort d allégements juridiques significatifs. Au cours d une phase préparatoire, des mesures transitoires devraient permettre la multiplication d expérimentations institutionnelles visant un raccourcissement des procédures tout en garantissant des reconnaissances fiables. Les moyens financiers et les compétences mobilisés permettront d appliquer ces dispositions sur différentes zones du territoire afin de vérifier leur intérêt et leur portée. Le contenu de cette phase préparatoire est détaillé ci-dessous. Il reprend les propositions déjà exprimées par la mission multi-bailleurs du PE 2 : 1 - Etudes et préparation d un programme national Etude sur la diversité des situations foncières et sur les formes de l insécurité foncière. Des termes de référence pour des études foncières ont déjà été lancés par l Union Européenne. Une bibliographie sur le foncier à Madagascar vient de paraître au CITE. Inventaire des expériences de sécurisation, sur la base du compte-rendu de l Atelier National sur le Foncier d avril Analyse comparative des coûts de la sécurisation foncière. Détailler les coûts unitaires des opérations, distinguer les opérations en régie des opérations contractualisées, comparer les niveaux de prise en charge financière des différents processus de sécurisation foncière par les usagers, Information à l attention des acteurs locaux (OPA, collectivités, ). Faire remonter leurs attentes et leurs besoins en sécurisation foncière 24. Concevoir des supports d information (brochures, émissions radio, ) portant sur les différences procédures, leurs coûts respectifs, la qualité de la reconnaissance, Editer des guides précis sur les procédures à suivre pour un public de techniciens. Organiser des journées d information destinées aux collectivités et aux projets de développement. Conception d un programme national de sécurisation foncière, validé par le Comité de Pilotage de la Cellule Foncière Nationale et présenté aux bailleurs de fonds. 23 Rantrua (F.),?. Termes de référence d une Cellule Foncière Nationale pour la phase de préparation d un Programme National Foncier. Version préliminaire pour discussion. Mission Multi-Bailleurs de fonds, PE 2. 2 p. 24 Le Programme de Professionnalisation de l Agriculture du MinAgri travaille à l heure actuelle à une capitalisation des expériences de sécurisation foncière conduites par des OPA malgaches et à la mise au point d un dispositif organisationnel leur permettant de renforcer leur capacité en la matière. Page n 25 Version du 14/11/2005

26 Ces travaux d étude préparatoires pourraient être confiées à une institution ou un réseau malgache qui regrouperait des compétences de recherche sur le foncier, aujourd hui éparpillées entre le FOFIFA, l Ecole Normale, les Universités, Un programme de recherche articulé autour d un Observatoire du Foncier pourrait fédérer les intervenants nationaux en recherches foncières. 2 - Démultiplication des inventaires fonciers et poursuite des expérimentations institutionnelles Réponse aux demandes de sécurisation foncière provenant des projets de développement, des collectivités et des organisations professionnelles. Les interventions, essentiellement sous forme d inventaires fonciers, seront priorisées en fonction des effets de la sécurisation sur une opération de développement. Suivi des opérations par un réseau de «Médiateurs Fonciers». Réaliser la carte des interventions en sécurisation foncière. Mesurer l impact des différents modes de sécurisation foncière (évaluation comparative SFR, SFI, SFO, dotation, ODOC) en tenant compte d un rapport coûts-délais / qualité de la reconnaissance. Appui à des projets de développement pour la contractualisation et le suivi d opérations de sécurisation foncière. Expérimentation de la procédure de dotation collective. Expérimentation de procédures de sécurisation évolutives, en fonction de l émergence des collectivités territoriales décentralisées. Expérimentation de procédures décentralisées de gestion des mutations foncières, en fonction de la portée de la loi organique sur la répartition des pouvoirs domaniaux. Expérimentation d utilisations fiscales des outils de sécurisation foncière, en concertation avec des collectivités et leurs habitants. 3- Développement de compétences en matière foncière Formation de techniciens topographes et de médiateurs fonciers. Concevoir des modules de formation professionnelle (avec le CFSIGE et l Ecole Polytechnique). Appuyer les initiatives de centres de formation privés Définition d un appui à l installation de cabinets de géomètres libres assermentés. Développement de compétences pour l utilisation et la maintenance d un Système d Informations Foncières National. L informatisation des services domaniaux centraux et déconcentrés a été amorcée. Une évaluation de la modernisation des équipements doit être envisagée pour mesurer l impact de l informatisation sur la simplification et les délais de procédure ; elle permettra également de déterminer la nature et l envergure des appuis à venir en la matière. Cette évaluation accordera une attention particulière à la manière dont l information foncière est collectée : du matériel informatique sophistiqué ne sera pas d une grande utilité si les données sur les mutations ne remontent pas jusqu aux CIRDOMA et CIRTOPO Conception du Programme Foncier National 25 La réflexion sur les fonctions des collectivités territoriales décentralisées apportera sans doute des réponses à la question pratique du niveau d enregistrement des données relatives à la gestion foncière. Les communes seront-elles considérées comme un point de recueil des informations sur les mutations foncières? La décentralisation est en chantier ; les débats sont en cours, des forces politiques s affrontent au sujet des compétences territoriales en matière de foncier. Il est donc encore trop tôt pour pouvoir se prononcer sur la mise en place d un niveau intermédiaire de la gestion des valeurs foncières. Page n 26 Version du 14/11/2005

27 Détermination de l insertion institutionnelle du PFN par le Comité de Pilotage de la cellule. Détermination de l envergure du PFN : objectifs, modalités, priorités et zones d interventions, moyens, Partager la réflexion, initiée au sein du MinATV, sur la conception du PFN avec d autres bailleurs de fonds, en perspective d un financement multi-bailleurs. La révision du Code foncier, si son bien-fondé est confirmé au terme de la phase transitoire, relèvera ultérieurement des attributions du Programme Foncier National. Les actions de cette phase transitoire sont à considérer sur une période de 3 à 4 ans. Elles seront engagées par une Cellule d Appui au Programme Foncier National, qui se chargera également de centraliser les données provenant d autres interventions foncières. Elles participeront à l élaboration progressive du Programme Foncier National, dont les objectifs, les moyens auront été déterminés sur la base des opérations et des expériences pratiques de cette phase transitoire. Entre-temps, le chantier de la décentralisation aura probablement progressé et l on peut espérer que le processus soit finalisé. Les fonctions des nouvelles collectivités territoriales seront établies, notamment en matière de gestion domaniale. Le PFN pourra alors évoluer dans un contexte moins incertain ; les conditions seront plus favorables à la formulation d ajustements législatifs adaptés à une nouvelle configuration constitutionnelle. 3.3 Insertion institutionnelle et composantes d une Cellule d Appui au Programme Foncier National Rattachement au MinATV de la Cellule d Appui au PFN La sécurisation foncière est par essence multi-sectorielle. Elle relève de différents axes : gestion des ressources naturelles renouvelables, fiscalité des collectivités, développement agricole, urbanisme, politiques de crédit, Si la gestion des Domaines est actuellement placée sous l autorité du Ministère de l Aménagement du Territoire et de la Ville 26, la portée des actions foncières concerne différents ministères : Budget et Provinces Autonomes, Economie et Finances, Environnement, Agriculture, Elevage, Tourisme, Le caractère polyvalent de la problématique foncière et l importance des enjeux pour le développement de Madagascar justifient le montage d un Programme Foncier National. Une insertion de ce PFN au sein du PADR et du PSDR limiterait ce programme à des interventions en foncier rural. Les enjeux du foncier en milieu urbain, l ouverture de réserves foncières à finalité éco-touristique, sont autant de perspectives qui motivent un programme foncier multi-sectoriel, mais qui risquent d être occultées par un rattachement au PSDR. D ailleurs, le document d identification du PSDR envisage la mise en œuvre de composantes assez éloignées de la sécurisation foncière : investissements productifs, services agricoles, réforme institutionnelle. En raison de cette palette de domaines d intervention déjà 26 Après avoir été placée sous la tutelle du Ministère du Budget, puis du Ministère du Développement Rural. Page n 27 Version du 14/11/2005

28 suffisamment large, le foncier était déjà présenté comme un volet voué à une certaine autonomie 27. Le rattachement à la Primature peut être perçu comme un contournement des ministères compétents, tandis que la mise sous tutelle de la DGDSF pourrait contenir la cellule d appui au PFN dans une logique de simple service administratif. Une insertion sous l autorité directe du Ministre de l Aménagement du Territoire et de la Ville semble être une solution idéale. Cette cellule doit être créée au préalable afin d engager rapidement une action de coordination et de transformer en programmes d activités les idées émises au cours des nombreuses missions et études. Elle peut s insérer comme suit : Ministère de l Aménagement du Territoire et de la Ville Comité de pilotage de la Cellule d Appui au Programme Foncier National DGDSF PADR / EPP Géomètres libres Collectivités Territoriales Organisations professionnelles FOFIFA Bailleurs de fonds Unité Technique de Préparation du PFN Cellule d Appui au Programme Foncier National Direction Générale des Domaines et des Services F i USAGERS PROJETS Médiateur Foncier Régional Médiateur Foncier Régional 28 CIRDOMA / CIRTOPO COLLECTIVITES Géomètres Libres Assermentés Cette proposition converge avec la volonté de ce ministère d engager une réflexion interne sur le foncier. Une Unité Technique de Préparation du PFN a été mise sur pied depuis quelques mois ; elle regroupe les principaux responsables du MinATV. Cette structure provisoire a pour objectifs de formuler des axes stratégiques. Elle cherche à identifier les études préparatoires, à initier des opérations test de sécurisation foncière (sur la base de la nouvelle formule de SFR), et souhaite entrer en contact avec les utilisateurs du foncier afin d intégrer leurs desiderata. Un document de stratégie sera présenté aux bailleurs 27 «It is proposed that land tenure in agriculture should be dealt with through a free-standing program.» Rural Sector Development Program Phase 1. Project Appraisal Document. World Bank, Africa Regional Office. 35 p. Page n 28 Version du 14/11/2005

29 de fonds, qui seront invités à se positionner sur les actions proposées. Cette Unité de Préparation envisage la création d une structure de pilotage ouverte à des représentants de la société civile. La Cellule, outre ses agents exécutifs, sera placée sous un Comité de Pilotage, auquel participeront la DGDSF, l EPP du PADR, des responsables d organisations paysannes et de collectivités 28, des professionnels du foncier (géomètre libre assermenté), des responsables de projets engagés dans la sécurisation foncière, du FOFIFA, et des représentants des bailleurs de fonds concernés. Les propositions de cette Unité de Préparation du MinATV devraient aboutir au montage d une Cellule d Appui au Programme Foncier National Orientations et contenu des interventions de la Cellule d Appui au PFN Une cellule disposant de son propre réseau d intervenants Cette cellule doit impérativement disposer de son propre réseau d intervenants. Elle ne peut pas se contenter simplement de capitaliser les expériences réalisées par d autres opérateurs. Les informations risquent d être disparates et partielles, difficiles à exploiter. Cette cellule ne doit pas devenir une nouvelle structure de réflexion, destinée à une simple compilation d informations sur le foncier. Les enjeux de la Cellule d Appui au PFN sont bien plus importants. Il s agit : de mettre en place, à l échelle nationale, une prestation au service des collectivités territoriales, des entrepreneurs, des producteurs ruraux, des projets de développement, pour réaliser un nombre maximal d inventaires fonciers de qualité ; de soumettre à l administration centrale des Domaines une série d informations précises et concrètes sur les blocages aux processus de sécurisation foncière rencontrés par les usagers du foncier, en perspective d une homogénéisation des pratiques réglementaires dans l ensemble du pays ; de créer et d institutionnaliser une nouvelle profession, complémentaire aux compétences techniques des topographes et des géomètres, susceptible de faciliter l accès du plus grand nombre à un certain niveau de sécurité foncière ; de mettre en œuvre des expérimentations comparatives sur les différents instruments fonciers ; de participer à l élaboration de la politique foncière grâce à des expériences pratiques, en intégrant des représentants de la société civile concernés par le foncier, sans remettre en cause les fondements du Code. L efficacité de cette cellule foncière nationale repose sur un réseau de Médiateurs Fonciers Régionaux. Ce réseau s installera progressivement, au rythme de l émergence de médiateurs compétents. Fonctions, profil, rémunération et perspective des Médiateurs Fonciers Régionaux 28 Choisis en fonction de leur engagement effectif dans des opérations de sécurisation foncière d envergure significative. Page n 29 Version du 14/11/2005

30 L enjeu d un Programme Foncier est de parvenir à une dimension significative des inventaires fonciers à l échelle nationale. Afin de répondre à l immense besoin en reconnaissance foncière et pour renforcer la capacité opérationnelle des services fonciers, dans le cadre de la réforme institutionnelle de la DGDSF, le Médiateur Foncier Régional facilite les relations entre les demandeurs de sécurisation foncière et les services domaniaux. Cette fonction correspond à une vraie demande. Des médiateurs fonciers seraient apparus spontanément dans l Itasy et gèreraient déjà plusieurs centaines de dossiers fonciers en instance. Une commission foncière a été créée à l initiative du Comité Régional de Développement de Morondava ; elle est supposée jouer ce rôle essentiel d interface entre les usagers du foncier et les services domaniaux. L ONG FERT de Tsiroanomandidy utilise déjà les services d une juriste comme intermédiaire entre les paysans et les services domaniaux pour la bonne exécution d un programme d immatriculation foncière individuelle groupée. Les fonctions du Médiateur correspondent à : 1. une fonction d information Le Médiateur informe et conseille les usagers sur les différentes dispositions réglementaires, sur les coûts prévisionnels, les délais, les conditions préalables et les incidences d une opération de sécurisation foncière. 2. une fonction de soutien aux opérateurs Il initie, uniquement sur demande, des opérations de sécurisation foncière. Il se charge de l animation nécessaire à l apurement des espaces à considérer et au piquetage préalable du parcellaire. Il prépare les contrats entre l usager et l opérateur topographique (géomètre libre assermenté ou, à défaut, le Service Topographique). Il participe à la sélection des opérateurs en fonction de procédures établies en accord avec l usager 29. Il invite les autorités et les administrations compétentes à chaque phase de l opération qui les concernent. Il vérifie, avec les services domaniaux, la qualité des travaux pour le compte de l usager. Le paiement de l opérateur est conditionné à cette vérification in situ. 3. une fonction d appui financier Le Médiateur ne dispose d aucun budget pour conduire lui-même une opération foncière. Néanmoins, il peut chercher, si nécessaire, des financements pour des opérations de sécurisation foncière au profit d organisations de producteurs ou de collectivités. Il aidera au montage de dossiers initiés par les usagers. 4. une fonction de suivi et de relance Le Médiateur suit le cheminement des dossiers dans les circuits des administrations : CIRTOPO, CIRDOMA, préfecture, province, Il veille à ce que les dossiers ne se perdent pas. En cas de délais excessifs, il relance les services administratifs. Il conserve une copie de chaque dossier en cours. 5. une fonction d aide à l arbitrage Le Médiateur peut mettre ses compétences à disposition de l administration territoriale, des collectivités ou des usagers pour intervenir en appui à l arbitrage de conflits. Le Médiateur Foncier Régional participe aux études foncières lancées dans sa région de compétence. Il rassemble les données relatives aux opérations foncières et les transmet à la 29 Les opérateurs ayant fait l effort d un équipement en outils informatiques (GPS différentiels, orthophotos, informatisation de la phase administrative, ), seront évidemment privilégiés. Page n 30 Version du 14/11/2005

31 Cellule d Appui au PFN pour un travail de capitalisation et de préparation d une politique nationale de sécurisation foncière. Les clients du Médiateur Foncier Régional sont les collectivités territoriales, les organisations professionnelles agricoles, les associations d usagers de réseaux hydro-agricoles, les projets de développement, les entrepreneurs, des personnes privées, divers corps des administrations déconcentrées. A l exception du conseil oral, les services du Médiateur sont payants. Le médiateur foncier dispose d une formation initiale en sciences sociales ou en droit avec une certaine «fibre rurale», surtout pour ceux d entre eux affectés en province, complétées par des formations professionnelles de courte durée, portant sur : la juridiction foncière : principes du Code Foncier, connaissance du cadastre, analyse comparée des différents modes de sécurisation foncière, l aptitude à la négociation : analyse foncière, techniques de négociation, la maîtrise d outils techniques : lecture de photographies aériennes, utilisation sur le terrain d orthophotos, utilisation d un GPS classique et différentiel, report de points géographique sur un plan, manipulation d un Système d Information Géographique, connaissance du Système d Informations Foncières National, La formation en juridiction foncière concernera davantage les candidats issus des filières «sciences sociales». La mise en place du réseau s effectuera de manière progressive : Année 1 : insertion des futurs Médiateurs Fonciers au sein des équipes qui réaliseront les études préparatoires au Programme Foncier National et, simultanément, inscription à des formations professionnelles. Année 2 et 3 : installation des premiers Médiateurs Fonciers, suivi de leurs activités et de la réaction des usagers à cette nouvelle profession. Poursuite des formations professionnelles. Année 4 : réorientation éventuelle des Médiateurs Fonciers, en fonction de leur utilisation par les usagers et des évolutions institutionnelles (constitution de cabinets de géomètres libres assermentés, création d un Ordre des Géomètres, création de Commissions Foncières dans les nouvelles collectivités, ). Poursuite des formations professionnelles. Etude de coûts de ce service de médiation et évaluation de la viabilité de la profession sans l appui financier du PFN. Selon l importance des questions foncières dans une région donnée, deux niveaux de médiateurs peuvent être envisagés : 1 médiateur responsable chargé : de l information (sur sa profession et ses services) à l échelle de sa région, du suivi des dossiers dans les méandres de l administration jusqu à l échelon provincial, du suivi des expérimentations foncières, de la centralisation des informations sur les opérations foncières (suivies par lui ou par d autres projets), de la mise en relation des usagers du foncier avec les autorités domaniales, administratives et territoriales, du lobbying auprès des services administratifs, du conseil pour la sélection des opérateurs topographiques. Page n 31 Version du 14/11/2005

32 2 médiateurs fonciers de terrain, ayant chacun une compétence géographique déterminée, chargés de l organisation et du suivi des opérations aux côtés des organisations de producteurs et des collectivités. Leur rôle sera d une importance vitale pour diffuser l information sur la sécurisation foncière auprès des communautés et afin de les placer en position de négociation et de matérialisation de leurs droits. La mise en place des premiers Médiateurs Fonciers apportera des informations sur la pertinence d une évolution de cette profession à ces deux niveaux. A terme, la profession de Médiateur Foncier doit pouvoir s insérer dans des cabinets de géomètres libres assermentés ou des bureaux d études. Le service rendu par le médiateur foncier élargira la compétence du géomètre et sera pour lui une source de profits supplémentaires, favorable à la pérennisation de la profession. Pour favoriser cette intégration des Médiateurs Fonciers, soit auprès des nouvelles collectivités territoriales, soit dans le tissu des opérateurs privés (bureaux d études ou cabinets de géomètres), le Programme National Foncier apportera un appui à leur externalisation. Le devenir du Programme Foncier National dépendra de la qualité et de l implication personnelle des Médiateurs Fonciers. Un soin particulier sera accordé à leur recrutement, mais une économie sur leur niveau de rémunération ne serait pas un bon calcul. Ils ne doivent pas être alignés sur les barèmes de la Fonction Publique, au risque de voir se reproduire les comportements plus ou moins légitimes de fonctionnaires tentés d améliorer leur quotidien par la diversification de leurs revenus. De plus, ils seront éloignés du centre de coordination (Cellule Foncière Nationale) et deviendront rapidement incontrôlables : leur motivation sera l une des clés de réussite de ce maillon essentiel du PFN. Cette profession doit être attrayante, notamment afin d attirer de jeunes diplômés dans des zones parfois éloignées des grandes centres urbains. Néanmoins, le niveau de rémunération restera raisonnable pour ne pas subir de baisse trop importante lors de la privatisation de cette fonction, sous forme de cabinet autonome ou d une insertion dans les cabinets de géomètres (voire de bureaux d études). Une rémunération globale, autour de 2 Mio Fmg / mois, semble a priori être un bon compromis. Elle sera versée non pas sous forme d un salaire mensuel, mais plutôt en fonction du volume d activités et du bon aboutissement des dossiers. Le Médiateur Foncier doit pouvoir être extrêmement mobile et doit être équipé d un véhicule. Son intervention à l échelle d une région justifie cet investissement. Ses agents de terrain peuvent circuler à moto. Des questions relatives à la place et au rôle du Médiateur Foncier Régional restent posées : quels seront les statuts du Médiateur? quelle sera la nature de ses relations avec la DGDSF? quelle part de la prestation doit être réglée par l usager? faut-il différencier les coûts de prestation en fonction de l identité du demandeur (demande collective d un projet de développement, requête individuelle, opération foncière d une collectivité, )? à quelles phases de la procédure le Médiateur peut-il être payé? des subventions accordées dans le cadre du PFN permettront-elles d accroître le rythme des inventaires fonciers? Rythme d intervention et résultats escomptés Page n 32 Version du 14/11/2005

33 Le Médiateur Foncier intervient à l échelle d une région. Il aura pour premier objectif d initier : aucune opération lors de la période de mise en place, 4 opérations de sécurisation foncière en année 1 (1 par médiateur), 15 opérations de sécurisation foncière en année 2, (3 nouveaux médiateurs ne suivent qu une opération, tandis que les 4 médiateurs installés en année 1 suivent 3 opérations, y compris celles initiées en année 1) 32 opérations de sécurisation foncière, achevées ou en cours, en année 3, fin de phase transitoire, soit environ 3 opérations par médiateur foncier régional. Cet objectif est volontairement restreint, car il tient compte du recrutement progressif des médiateurs et de leur période de formation. Nombre d opérations foncières par médiateur : Année 1 1 Année 2 3 (y compris celle de l année 1) Année 3 5 (y compris les 3 de l année 2) Nombre d opérations foncières suivies lors de la phase transitoire du PFN : Nbre de Médiateurs Nbre d opérations foncières Année Année Année Récapitulatif de l évolution du nombre de médiateurs et d opérations : Médiateurs an 1 Opérations Médiateurs an 2 Opérations Médiateurs an 3 Opérations TOTAL par méd. An 1 par méd. An 2 par méd. An 3 Opérations Année 0 Année Année Année Une première estimation de l ampleur des interventions des médiateurs fonciers peut être faite. Elle dépend de l intérêt accordé par les clients des médiateurs à cette prestation et de la taille des espaces sécurisés. L envergure des opérations foncières observées au cours de cette mission est variable : Localité Opérateurs Superficies couvertes Nbre de parcelles des opérations Tsaratanana / DGDSF / ANAE ha Mahajanga Ampasikely / Alaotra DGDSF / ANAE ha Ankepaka / Manakara DGDSF / ANAE 250 ha Ambatomanga / DGDSF / ANAE 200 ha Atsimondrano Tsiroanomandidy DGDSF / FERT 350 ha 210 parcelles, 140 Marofandilia, Ampataka / Menabe (2 opérations) Intercoopération, SAF-CO / CRD Morondava / DGDSF 870 ha ha producteurs Page n 33 Version du 14/11/2005

34 Nous retiendrons une moyenne de ha et une estimation grossière de 600 personnes par opération (2 ha sécurisés par exploitation), ainsi qu une durée moyenne des procédures de sécurisation de 2,5 ans, soit un objectif sur 3 ans de ha de superficies sécurisées ou en cours de sécurisation, concernant producteurs. Cet objectif est important ; il doit être considéré comme un «plafond». Il est lié à une mise en œuvre idéale, toujours difficile à réaliser dans la pratique. S ils sont rapportés à l immensité des espaces non sécurisés, ces chiffres sont d ailleurs peu significatifs. Cette modestie relative des objectifs s explique par le temps consacré à l effort prioritaire de formation et de suivi des premiers médiateurs. Néanmoins, parvenir à la sécurisation foncière de parcelles appartenant à près de producteurs demeure un objectif ambitieux, en comparaison du niveau quantitatif des interventions actuelles. Cet objectif dépend de la vitesse d installation des Médiateurs Fonciers : Année 0 : aucune installation, études foncières et formation des Médiateurs, constitution et équipement de la cellule d appui nationale, insertion institutionnelle Année 1 : 4 Médiateurs installés Année 2 : 3 Médiateurs supplémentaires Année 3 : 3 Médiateurs supplémentaires Les premiers médiateurs seront choisis parmi le personnel des projets ayant déjà une expérience pratique en sécurisation foncière, après entente avec ces structures. Les médiateurs environnementaux, formés en accompagnement de la loi GELOSE, pourront évolués en médiateurs fonciers. Une certaine flexibilité devra être accordée à cette programmation. Certaines régions ne comptent pas la sécurisation foncière parmi leurs priorités (cf. matrice des situations foncières et résultats des GTDR) ; la demande sera relativement faible. Il serait préférable de renforcer les capacités des régions ayant un besoin élevé en sécurisation en abaissant les ressources consacrées à ce problème dans d autres régions. Les 10 premières installations de médiateurs se feront dans les régions les plus touchées par l insécurité foncière, où une dynamique endogène de résolution des problèmes fonciers s est déjà engagée. Coordination La coordination des Médiateurs Fonciers Régionaux revient à la Cellule d Appui. Elle est chargée : de faire connaître les services des Médiateurs Fonciers auprès des administrations, des collectivités, des organisations de producteurs, des associations de quartiers, des projets de développement et des bailleurs de fonds potentiels des opérations d inventaires fonciers, du suivi et du conseil auprès des Médiateurs Fonciers, de l orientation et du suivi des interventions de sécurisation foncière en milieu rural, de la conception méthodologique d opérations en milieu urbain et autour de projets écotouristiques, de l initiation d expérimentations foncières portant sur la gestion des mutations, la dotation collective, l utilisation fiscale des SFO, de la capitalisation des opérations de terrain et de ces expériences en perspective du montage du Programme Foncier National, de la comparaison des différentes modalités de sécurisation foncière (avec levé terrestre ou orthophotos, levés topographiques en régie ou sur contrats, ), Page n 34 Version du 14/11/2005

35 d une participation à la conception de modules de formations avec les organismes spécialisés (Ecole Polytechnique, CFSIGE, faculté de Droit, centres privés, ), d une action de lobbying pour promouvoir de nouveaux allégements procéduriers, sans provoquer de remaniement du code foncier. Une assistance technique, mise en place auprès de cette cellule dans les meilleurs délais, permettrait de renforcer le dispositif et de contribuer à la conceptualisation nécessaire à cette phase transitoire. La Cellule d Appui au PFN rend compte de ses activités à son Comité de Pilotage, présidé par le Ministre de l Aménagement du Territoire et de la Ville. L enjeu de ce comité est de permettre à des représentants de la société civile de participer à l élaboration de la politique foncière nationale Premières indications sur les coûts de la sécurisation foncière Coût des opérations de sécurisation foncière Une opération de sécurisation foncière doit être considérée comme un investissement. Elle ajoute de la valeur à la terre, elle permet de construire la base saine d une fiscalité locale supposée financer le développement d une collectivité, elle clarifie la situation foncière et apaise les tensions ressenties dans les zones rurales. Dans la mesure où les diverses expériences de sécurisation foncière ne sont pas terminées, il ne nous est pas possible de déterminer un coût moyen par opération sur la base de chiffres réels. Nous nous contenterons du devis estimatif élaboré par la cellule de projet «Cadastre et ODOC» de la DGDSF et nous retiendrons les données établies pour une opération de Sécurisation Foncière Optimale (la phase SFR représenterait 85 % de ce coût). Selon un calcul établi par la DGDSF, la SFO reviendrait à l heure actuelle à 10,4 US $ / ha. A la lueur des expériences en cours, cette estimation doit être revue à la hausse dans la mesure où des dépenses imprévues vont certainement s ajouter. Avant toute intervention, le coût des opérations de sécurisation foncière doit être évalué en fonction de la valeur foncière des parcelles et doit faire l objet d un débat systématique avec le client d une opération de sécurisation foncière. Restent à préciser les coûts d une opération foncière, en fonction des procédures choisies et du degré de reconnaissance attendu. Une réunion entre la DGDSF, le FTM et des géomètres privés a déjà permis de relever la première estimation du prix de revient d une SFO à 17 US $ / ha ( Fmg / ha en février 2000). Autre indication de coûts de sécurisation foncière, la convention entre l ANAE et la DGDSF SFO sur ha dans quatre sites des régions de Tsaratanana, Ambatondrazaka, Manakara et Atsimondrano table sur Fmg / ha, soit 15 US $. Ces coûts correspondent à des opérations encore inachevées. L ONG FERT de Tsiroanomandidy dispose de coûts relativement précis, déterminés à la suite d un relevé régulier des dépenses engagées lors d une opération pilote d immatriculation foncière individuelle groupée 30. Les coûts relevés atteignent Fmg, soit 44 US $ / ha (hors personnel FERT et petits investissements FERT pour CIRDOMA). Cette opération procédait essentiellement à de l immatriculation de rizières dont le prix moyen à l hectare dans cette région oscille de 4 à 5 millions Fmg. Les coûts de sécurisation 30 Il s agit de plusieurs dossiers d immatriculation, correspondant à des parcelles situées dans différents villages de la région, mais lancés en même temps dans le circuit administratif. Page n 35 Version du 14/11/2005

36 foncière représentent environ 6 % de la valeur du sol, ce qui semble acceptable pour les producteurs. La prise en charge de cette opération par les 210 paysans concernés s élève pour l instant à 86 % des coûts totaux. Cette expérience est l une des rares à présenter des coûts relevant d opérations concrètes. Les frais liés à cette forme de sécurisation est sans doute un peu élevé dans la mesure où il s agit d une immatriculation foncière individuelle. Elle porte sur des parcelles distantes les unes des autres, ce qui implique des coûts relativement importants. La réflexion sur la répartition des coûts de la sécurisation foncière entre les usagers et les pouvoirs publics (relayés par des organismes d appui au développement) manque d expériences concrètes et de réactions des usagers nécessaires à la détermination de recommandations. De nombreuses questions restent posées. Qui doit prendre en charge le coût des opérations de sécurisation foncière? Cet investissement doit-il revenir intégralement au paysan? Les collectivités territoriales peuvent-elles y participer dans la mesure où elles pourront asseoir leur fiscalité sur cette base? Peut-on envisager de subventionner une partie de la démarche? à quelles conditions? Quels coûts reviennent nécessairement aux clients (équipement partiel des CIRDOMA en GPS, orthophotos, ordinateur, matériel de bureau, ) ou seulement les opérations de terrain et de confection des dossiers? )? Faut-il envisager une différenciation de la hauteur des participations en fonction du client (paysan isolé, groupement, collectivité, )? Première estimation de coûts d un réseau de médiateurs fonciers en phase transitoire Les hypothèses de calcul sont basées sur les données suivantes : Coûts de fonctionnement annuel d un Médiateur Foncier Régional + 2 agents de terrain : Fonctionnement Coût mensuel Unités Coût annuel Salaire d un médiateur foncier F F Salaire d un agent de terrain foncier F F Fonctionnement véhicule médiateur F F Fonctionnement moto agent de terrain F F Déplacement médiateur hors région F F Déplacement agent de terrain hors région 0 F 0 0 F Fonctionnement bureau F F Location bureau F F TOTAL fonctionnement médiateur F F TOTAL fonctionnement médiateur sur 4 ans F Le décompte des installations progressives des Médiateurs Fonciers nous amène à considérer au total l intervention de 10 Médiateurs Fonciers Régionaux / an au cours de la phase transitoire, soit un coût de fonctionnement des médiateurs fonciers régionaux de Fmg sur toute la durée de la phase transitoire (+ / US $ 31 ). En termes d investissement, chaque médiateur doit être extrêmement mobile, sur l ensemble de son territoire d intervention (= région GTDR ou circonscription domaniale). Leur 31 Conversion adoptée : 1 US$ = Fmg. Page n 36 Version du 14/11/2005

37 équipement en véhicule est justifié. Les agents de terrain seront dotés d une moto et il convient de prévoir une chaîne informatique 32 pour chaque médiateur. Montant des investissements pour l installation de 10 médiateurs fonciers régionaux au cours de la phase transitoire : Investissement Véhicule médiateur foncier Moto agent de terrain foncier Chaîne informatique Mobilier de bureau TOTAL investissement par médiateur TOTAL investissement 10 médiateurs sur 4 ans F F F F F F Le coût des investissements par Médiateur Foncier Régional (équipe complète = 1 médiateur + 2 agents de terrain) s élève à F mg. Au cours de la phase transitoire, il est prévu l installation de 10 médiateurs, soit environ US $. Première estimation de coûts de la cellule centrale de coordination en phase transitoire Le niveau central de la Cellule d Appui, basé à Antananarivo, si possible dans les locaux du MinATV, sera constitué d une équipe réduite au maximum : 1 responsable, 1 ingénieur cartographe, 1 gestionnaire, 1 secrétaire. Montant des investissements pour l installation de 10 médiateurs fonciers régionaux au cours de la phase transitoire : Investissement Véhicule directeur F Véhicule de service urbain F 4 chaînes informatiques F Mobilier de bureau F TOTAL investissement cellule centrale F Coûts de fonctionnement de la Coordination de la cellule d Appui au cours de la phase transitoire : Fonctionnement cellule centrale Coût mensuel Unités Coût annuel Salaire directeur F F Salaire cartographe / gestionnaire F F Salaire secrétaire F F Fonctionnement véhicule responsable F F Fonctionnement véhicule de liaison F F Déplacements responsables cellule F F Fonctionnement bureau F F Location bureau F F TOTAL fonctionnement cellule centrale F F TOTAL fonctionnement cellule centrale F sur 4 ans 32 avec scanner, logiciels SIG et table traçante. Une solution plus économique serait de faire traiter la cartographie par la Cellule d Appui au PFN. Page n 37 Version du 14/11/2005

38 Le coût de mise en œuvre de la Cellule centrale d Appui du PFN à Antananarivo est estimé provisoirement, investissements et fonctionnement confondus, à Fmg, soit US $. Coûts récapitulatifs de la Cellule d Appui au PFN au cours de la phase transitoire : Coûts cellule d'appui PFN - phase transitoire Investissements 10 Médiateurs fonciers régionaux Fonctionnement 10 Médiateurs fonciers régionaux Investissements Cellule Centrale Fonctionnement Cellule Centrale TOTAL Cellule d'appui PFN F F F F F Les coûts relatifs à une assistance technique n ont pas été pris en compte dans cette première estimation. Cette estimation à plus de 5,5 milliards de Fmg, soit US $ sur 4 ans, ne correspond qu aux coûts de fonctionnement et aux investissements nécessaires à l installation et au démarrage d un réseau de 10 Médiateurs Fonciers Régionaux, coordonné par une cellule centrale à Antananarivo. Ce chiffre est à rapprocher du budget prévisionnel du PSDR, estimé en fin de mission d évaluation, à 80 millions US $ sur 4 ans. Si les questions foncières sont réellement considérées comme l un des blocages majeurs au développement rural et l une des préoccupations essentielles des citoyens malgaches, le coût estimatif de cette phase transitoire (1 % du PSDR) est loin d être démesuré. Ces estimations de coûts sont d ailleurs extrêmement approximatives. La partie opérationnelle reste à chiffrer. Cette mission d appui, également consacrée à l identification d un projet «Bassins-Versants» et à la pré-évaluation du PSDR, ne nous a pas permis d établir un budget estimatif du coût des opérations lancées par la Cellule d Appui au PFN. Il est entendu que cette Cellule d Appui n engagera pas sur ses ressources propres des opérations de sécurisation foncière. Elle doit parvenir à convaincre les projets de développement et autres clients des compétences de ses médiateurs en sécurisation foncière. Certaines opérations relèvent néanmoins des attributions de cette cellule : La formation de techniciens topographes et de médiateurs fonciers est une priorité. La conception de modules de formation professionnelle (en collaboration avec le CFSIGE et l Ecole Polytechnique), l apport financier nécessaire à l acquisition de matériel didactique, l appui à des centres de formation privés, auront un coût, aujourd hui difficile à chiffrer 33 ; Mise en œuvre et suivi d expérimentations foncières. Ces interventions ne correspondent pas forcément à une attente immédiate de sécurisation foncière. Les résultats n étant pas garantis, il serait préférable que les coûts relatifs à ces essais restent à la charge de la Cellule d Appui ; 33 Le Département Information Géographique et Foncière a présenté un projet de cursus universitaire dont le montage financier fait appel à un appui extérieur à concurrence de Fmg. Housseïn A., Contrat-programme de formation professionnalisante. Mise en place d un cycle supérieur professionnel sanctionné par un DESS intitulé : «Sécurisation foncière et aménagement des espaces urbains et ruraux». Ecole Supérieure Polytechnique d Antananarivo. Septembre Page n 38 Version du 14/11/2005

39 Appuis ponctuels aux services fonciers. Afin de ne pas retarder le rythme des opérations de sécurisation foncière, la Cellule d Appui doit pouvoir conserver la latitude de renforcer par du petit équipement la capacité d action des CIRDOMA / CIRTOPO handicapées par du matériel vétuste ou par des carences de fonctionnement. Des négociations seront systématiquement engagées avec les clients des médiateurs pour prendre en charge une partie de ces coûts ; L appui à l installation de cabinets de géomètres libres assermentés reste à déterminer. Quelques opérations de ce type pourront être lancées au cours de la phase préliminaire si un accord peut être passé avec la profession ; La production d informations, à l échelle nationale et dans les régions couvertes par les Médiateurs, sur les procédures foncières, sur le rôle et les services des Médiateurs, par la publication de documents supports, la production d émissions radio, la tenue de séminaires, ; La bonne utilisation et la maintenance d un Système d Informations Foncières National nécessitent un développement de compétences nationales dont il conviendra d encourager la formation. Les coûts correspondant à ces activités seront examinés ultérieurement. Il est nécessaire de faire le point sur les investissements déjà réalisés par l Union Européenne et la Banque Mondiale, en appui à la DGDSF. Suite à la présentation du document stratégique de l Unité de Préparation du PFN et à des rencontres entre le MinATV et les bailleurs de fonds concernés, les axes opérationnels de la Cellule d Appui, l étendue de ses compétences et les choix budgétaires qui en découleront seront définis de concert avec le MinATV. Page n 39 Version du 14/11/2005

40 4 Recommandations Il serait opportun d accompagner, à sa demande, l initiative du Ministère de l Aménagement du Territoire et de la Ville, et la réflexion de l Unité de Préparation du PFN pour la production d un document préparatoire à la mise en œuvre d une phase transitoire du Programme Foncier National. Cet appui pourrait s engager dans des délais assez brefs, sous la forme : d une assistance technique, rapidement mise à disposition du MinATV, pour accélérer la création, au niveau central, de la Cellule d Appui au PFN et apporter un appui, si la DGDSF y trouve un intérêt, à la finalisation des travaux de l Unité de Préparation et à leur diffusion auprès des bailleurs de fonds sensibles aux questions foncières. Cette cellule servira de cadre d échanges et de négociations entre l administration, différents bailleurs de fonds et des représentants de la société civile malgache, consommateurs de services fonciers. Elle sera immédiatement chargée de la coordination des études préparatoires d une consultation spécifique à laquelle la DGDSF et l Unité de Préparation seraient étroitement impliquées 34. L objectif de ce travail conjoint serait de finaliser la présentation d une stratégie de mise en œuvre du PFN et d évaluer plus précisément les composantes et les coûts d une phase transitoire. L opportunité d une mission réalisée par plusieurs consultants permettrait de développer une certaine complémentarité des compétences : juriste, ingénieur géomètre, géographe, spécialiste en développement institutionnel et décentralisation, 34 La participation du Ministère du Budget et des Provinces Autonomes permettrait de concevoir la Cellule d Appui en fonction des nouvelles responsabilités des collectivités territoriales malgaches. Page n 40 Version du 14/11/2005

41 5 Documents consultés Plan d Action pour le Développement Rural à Madagascar. Comité Interministériel d Orientation et de Validation. Equipe Permanente de Pilotage. Version intermédiaire, février p. Project Appraisal Document. Rural Sector Development Program Phase 1. World Bank, octobre p. «Actions Pilotes». GTDR Alaotra. PADR, octobre p. Quelle politique de sécurisation foncière pour Madagascar? Constats, problèmes, expériences et pistes pour le futur. Ministère de l aménagement de la ville et du territoire - Direction Générale des Domaines et des Services Fonciers DGDSF / Union Européenne / Coopération Française 3 volumes, avril Sécurisation foncière : un exemple du Menabe, Côte Ouest de Madagascar. G. P. Cabalzar, Intercoopération. Décembre Les questions foncières dans le Menabe. Compte-rendu de l atelier tenu à Morondava. Intercoopération, programme Menabe. Juillet Fiche technique GELOSE. Alexandris Lesira. PCDI Andapa, WWF. Août Exposé sur GELOSE. PCDI Andapa, WWF. Contrat de consultation en médiation environnementale. PCDI Andapa, WWF. Planification de la mise en œuvre d un système de gestion participative des forêts communautaires de Belambo, sous-préfecture d Andapa. PCDI Andapa, WWF. Juillet Etat parcellaire de la SFR Andasibe Kobahina et Antsahameloka. Direction des Services Topographiques. Ce qu il faut savoir sur la GELOSE (Gestion locale sécurisée des ressources renouvelables). CIRAD- Forêt / CERG2R. Février Opération «Sécurisation Foncière». DGDSF L appui à l immatriculation foncière dans la région du Bongolava. Rapport d activités (février 1999 / septembre 2000) et perspectives. FERT Moyen- Ouest / Fédération Régionale des Organisations Paysannes du Bongolava. Opération pilote d immatriculation foncière. Commune de Bevato. Fiv. De Tsiroanomandidy. FERT Moyen-Ouest / Fédération Régionale des Organisations Paysannes du Bongolava. Chronogramme et plan de financement de la procédure d immatriculation foncière collective dans la commune de Bevato. FERT Moyen-Ouest / Fédération Régionale des Organisations Paysannes du Bongolava. Termes de référence «Sécurisation foncière dans les mini-projets». ANAE. Juin Convention ANAE / DGDSF «Sécurisation foncière dans les miniprojets». Rapport d étude sur l évaluation des modifications à apporter sur les textes législatifs et réglementaires pour la simplification de la procédure d attribution de titres fonciers et la faisabilité de nouvelles méthodes d établissement du cadastre pour une accélération des opérations de Page n 41 Version du 14/11/2005

42 cadastrage et de délivrance des titres. René Razafiarison & Roger Rajaonary. FED / DGDSF. Juillet Termes de référence pour la réalisation d un plan parcellaire à partir d orthophotos et la confection de documents SFR pour le terroir d Antsampanimahazo. FdP, Compte-rendu de réunion sur la finalisation de l estimation des coûts de la SFR et de la SFO. FTM, février Tany Harena. Toro-làlana ho an ny tantsaha mikasika hy fangatahana fananan-tany sy fahazoana «titre foncier». Onimalala Tsialiva, Mireille Razafindrakoto. FIFATA. Termes de référence d une cellule foncière nationale pour la phase de préparation d un programme national foncier. Version préliminaire pour discussion. Rantrua F., Mission multibailleurs de fonds du Second Programme Environnement. Matrice des mesures. Programme de Sécurité Alimentaire Aide budgétaire. Union Européenne Madagascar. Proposition de matrice. Orientations nationales et actions prioritaires. Caverivière M., Mission FAO / BM. Politique Foncière. MinATV, DGDSF. Sécurisation foncière. Comptes-rendus des réunion de coordination des bailleurs de fonds. (13/1/99, 22/2/99, 27/4/99, 08/6/99) Etude d une opération GELOSE : Kianjanarivo. Dehecq G. Rapport de stage. FdP? Termes de référence : typologie des principales situations foncière malgaches - Termes de référence d un projet pilote de nouvelles procédures d opération de sécurisation foncière - Termes de référence d un projet de modification des textes juridiques relatifs à la législation foncière et domaniale - Termes de référence du consultant pour l appui à l unité technique de préparation d un programme national foncier - Eléments de termes de référence d une étude de capitalisation. Acquis, défis et perspectives de la sécurisation foncière à Madagascar. Union Européenne / DGDSF Lettre de Politique de Développement Agricole ( ). Unité Politique de Développement Rural. Ministère de l Agriculture, octobre 2000, version préliminaire. La problématique foncière à Madagascar en Bertrand A., Razafindrabe M. CIRAD-Forêt / GREEN CERG2R. Union Européenne / MCAC Antananarivo. 29 p. Problématique foncière : trame de travail. Bene S. Programme de Professionnalisation de l Agriculture. Ministère de l Agriculture. Coopération Française. 5 p. The dynamics of land tenure in the highlands of Madagascar. Rakotonirainy G. Université de Madagascar, Antananarivo. : Accès à la propriété foncière et la sécurité cadastrale à Madagascar. MinATV / DGDSF. Juillet La législation malgache sur la propriété foncière : opportunité ou menaces? Rakotonirina C. DGDSF, Juin Réforme du service public des Ministères de l Agriculture, de l Elevage et de la Direction des Domaines et des Services Fonciers. Union Européenne, Délégation de la Commission Européenne à Madagascar. Janvier Page n 42 Version du 14/11/2005

43 Appui à la restructuration de la Direction Générale des Domaines et des Services Fonciers. Caporal H., Cellule FORMFED. Septembre Conservation des sols et amélioration du cadre de vie rural ( ). Association Nationale d Actions Environnementales, octobre Décentralisation, acteurs locaux et foncier. Mise en perspective juridique des textes sur la décentralisation et le foncier en Afrique de l Ouest et du Centre. PDM / Coopération Française. Rochegude A., Contrat-programme de formation professionnalisante. Mise en place d un cycle supérieur professionnel sanctionné par un DESS intitulé : «Sécurisation foncière et aménagement des espaces urbains et ruraux». Housseïn A. Ecole Supérieure Polytechnique d Antananarivo. Septembre Etude pour la promotion des cabinets de Géomètres Libres Assermentés à Madagascar. Rapport final. Cabinet ADAPT. DGDSF, septembre p. Mission métier «cadastre et foncier». Rech JM. Direction des Domaines, service Topographique. Février p. Rapport d avancement à mi-parcours du PE2. Juin p. Evaluation externe du PNAE et du PE2. Rapport de synthèse. Randrianarivelo BM & Ministère de l Environnement, mai p. Vision du PE3 par la partie malgache. 14 p. Réduire la pauvreté en relançant la croissance du monde rural. Banque Mondiale, département secteur rural. 39 p. Enquête agricole de base 1998/99. Dénombrement des exploitations agricoles. Projet STATMAD, novembre Page n 43 Version du 14/11/2005

44 6 Annexes Annexe n 1 La démarche du PADR. Quelques observations sur le processus consultatif. Note du 30/10/2000 La démarche préconisée par le PADR annonce un changement du dispositif d interventions en développement rural financé par la Banque Mondiale à Madagascar. Le Plan d Action pour le Développement Rural s inscrit dans un «processus consultatif au niveau régional». Il est supposé intervenir en fonction de projets conçus par les échelons locaux. Les Groupes de Travail pour le Développement Rural constituent la colonne vertébrale de cette démarche louable et novatrice, allant de la base vers le sommet. Ce travail de concertation sur une grande partie du territoire malgache est incontestablement une première qu il convient de saluer, mais le fonctionnement de ces instances peut probablement être amélioré afin de mieux respecter les objectifs fixés initialement par le PADR. Trois questions viennent à l esprit : Les GTDR font-ils remonter les besoins exprimés par le monde rural? Le rapprochement de bonnes volontés suffit-il à la programmation du développement régional? La multiplication récente des structures de concertation ne nuit-elle pas à la concertation? Problème : Les GTDR font-ils remonter les besoins exprimés par le monde rural? Il est permis de se poser la question au regard des propositions émises par les GTDR, au terme de véritables chantiers de programmation régionale. Ainsi, au lac Alaotra, la «base» proposerait de construire un centre d insémination artificiel pour l amélioration des performances laitières des races locales, de promouvoir le sarclage mécanique à la houe rotative, le traitement herbicide de pré-émergence contre les graminées et de post-émergence pour les cypéracées, etc Ces idées relèvent davantage de paragraphes du «Mémento de l Agronome» ancienne version que de véritables projets paysans. Ces propositions d intensification de la riziculture sont d autant plus surprenantes que la région de l Alaotra enregistre depuis deux ans une baisse vertigineuse de sa production rizicole en raison d une incapacité des périmètres hydro-agricoles à sécuriser les apports en eau. Par réflexe professionnel, les techniciens du développement tendent à formuler des projets conçus en fonction de compétences techniques certaines, mais ils risquent d imposer des propositions que ne sauraient discuter des paysans peu habitués au débat avec des opérateurs et des spécialistes occupant les sommets des hiérarchies sociales et administratives. L enjeu du PADR est de ne pas recommencer la diffusion systématique de paquets technologiques peu adaptés aux contraintes et aux stratégies de production des paysans. Il Page n 44 Version du 14/11/2005

45 s agit bien d éviter la formulation de nouveaux programmes purement techniques, déconnectés des aspirations du monde rural. Suggestion : la participation des techniciens aux assises régionales du développement régional ne devrait intervenir qu en phase finale, pour apporter un appui au montage de projets déjà définis par les producteurs ou pour exécuter des actions sous contrat avec des organisations professionnelles. La vulgarisation agricole, les Eaux & Forêts, les Domaines, sont des services publics ; ils doivent par nature rendre service aux producteurs ruraux et aux opérateurs économiques qui animent les filières agricoles. Ils doivent être placés en position d écoute des problèmes et des besoins exprimés par les acteurs locaux, et non plus en tant que concepteurs de développement en lieu et place des producteurs. Problème : Le rapprochement de bonnes volontés suffit-il à la programmation du développement régional? Par souci de représentativité exhaustive, les GTDR sont constitués de 5 collèges : producteurs, élus, opérateurs économiques, techniciens de l administration, ONG / projets de développement. Ainsi, diverses personnalités connues dans la région pour leur charisme ou leur compétence se retrouvent en situation de discussion et de réflexion collective. Mais comment discuter du développement de la région sans (ou avec peu) informations quantifiées? Ne risque-t-on pas de s en tenir aux éternels postulats sur le paysan responsable de la dégradation de l environnement ou sur les mentalités archaïques du monde rural? Comment équilibrer les positions de chaque collège quand quelques producteurs se trouvent face à des tribuns professionnels et des techniciens formés dans de grandes écoles? L offre du PADR ne risque-t-elle pas de se limiter aux sempiternels thèmes techniques d intensification dont on ne cherche pas à s expliquer pourquoi les producteurs s en désintéressent? Suggestion : Un appui aux GTDR (ou à l organe régional de programmation le plus efficace) pourrait être envisagé afin de fournir de l information statistique ou cartographique et d animer la programmation. Ce travail doit être effectué par un permanent. Son profil ne sera pas celui d un technicien, mais plutôt celui d un animateur qui facilitera l expression, la réflexion, enregistrera les débats, transmettra les documents préparatoires et les comptesrendus, assistera à la conception et au chiffrage des projets. Il conviendrait de conditionner cet appui à la fusion des structures régionales de concertation et au respect de certaines règles du jeu. Il s agit d évoluer vers une «agence régionale de développement» susceptible : de fournir l information nécessaire à la décision et à une vision globale, en phase avec les orientations nationales, d orienter l exercice de concertation pour raisonner des plans de développement locaux, de faire la synthèse des expériences de recherche et de développement déjà engagées, d animer la réflexion autour d un schéma régional d aménagement du territoire, de rééquilibrer les rapports de force au sein de ces plates-formes. Elle sera dotée de moyens en conséquence. Organisations professionnelles et collectivités territoriales y trouveront du conseil au montage de leur projet : rédaction de dossier, chiffrage d opérations, intermédiations avec les organismes financiers, recherche de partenaires, Problème : La multiplication des structures de concertation ne nuit-elle pas à la concertation? Page n 45 Version du 14/11/2005

46 La prolifération de plates-formes de concertation reflète, jusqu au fin fond des régions rurales de Madagascar, le clivage Développement Rural / Environnement qui semble prévaloir à la Banque Mondiale : Echelle mondiale Développement Rural Environnement Echelle nationale Plan d Action de Plan Développement Rural Environnementale Echelle régionale Groupe de Travail pour le AGERAS / CRD Développement Rural d Action Rares sont les structures opérationnelles qui parviennent à se placer simultanément sur ces deux axes. Il faut cependant signaler l agilité de l ANAE, qui est parvenue à une jonction salutaire entre ces deux grandes entités, en initiant à juste titre des actions de développement rural à partir de fonds consacrés originellement à des actions environnementales. Cette dichotomie Développement / Environnement ne favorise pas la programmation du développement rural. Au contraire, elle entretient une forte confusion et contribue à lasser paysans, techniciens, élus et opérateurs, souvent membres des différentes structures. Le Projet Sectoriel de Développement Rural n étant pas encore décidé, ces (trop?) nombreuses réunions bénévoles ne peuvent évidemment pas déboucher sur des programmes de réalisations dans les délais espérés localement, ce qui contribue à affaiblir les motivations de chacun. Une fusion des plates-formes de concertation est souhaitable et souhaitée. Cela nous a été exprimé au cours de nos déplacements, sans réserve et par les différentes parties. La superposition d un éventuel projet «bassins-versants» et du PSDR risque d ajouter à la confusion. Le PADR, en tant que programmation du développement rural par le local, est une petite révolution. Si l on veut donner à cette démarche innovante l efficacité qu elle mérite, la prudence et le pragmatisme amènent à procéder en deux temps : 1 ) Une phase de mise au point de programmes de développement conçus par les acteurs locaux sur des espaces ruraux de taille limitée, à raison de (2 ou 3 ou 4??) par région GTDR. Des moyens devront nécessairement être alloués aux phases de suivi et d évaluation afin de valider ou de réorienter, avec les organisations de producteurs, les différents thèmes et méthodes mis à l épreuve des réalités. Cette localisation sur des espaces d intervention précis sans être forcément restreints aura également pour avantage d éviter les empiètements entre différents organes de financement du développement et contribuera à une plus grande harmonisation des actions. 2 ) Les expériences conduites dans chaque zone devront faire l objet d échanges entre producteurs sous formes de tables rondes et de visites mutuelles, en perspective de déterminer les axes forts des interventions à répliquer sur des espaces plus larges, dans le cadre d une éventuelle seconde phase du PSDR. Cette dernière remarque sur l ensemble du dispositif du PADR et une intervention à deux vitesses, vaut aussi pour son volet Foncier. Page n 46 Version du 14/11/2005

47 Annexe n 2 Visite d un site GELOSE / SFR à Andapa Entretien avec les responsables de l association Tantsaha Miaro ny Tontolo Iainana (TMT - Paysans Protecteurs de l Environnement) de Belambo-Lokoho 07/11/00 Le projet PCDI (Projet de Conservation et de Développement Intégré) du WWF basé à Andapa est l un des premiers opérateurs à avoir engagé sur le terrain un processus GELOSE / SFR. Notre mission (B. Kiersch / A. Teyssier) voulait entendre l opinion d un village à propos de ces démarches. L opération a démarré en mars 1999 ; l inventaire foncier a été finalisé en juin 2000, à l occasion de la Journée Nationale de l Environnement organisée à Andapa et pour laquelle plusieurs ministres se sont déplacés. Une dizaine de topographes (jusqu à 17 agents) d Antananarivo et d Antalaha sont venus pendant deux mois faire les travaux de terrain, équipés de plusieurs GPS différentiels. L ONE a payé leur intervention. L équipe, assez âgée, a été handicapée par un nombre considérable de malades, par la pluie, par un terrain tourmenté et, pour ceux venant de la capitale, par une méconnaissance de l organisation des terroirs de cette région. La réaction des gens de Belambo est plutôt positive. Cet inventaire foncier correspond effectivement à une forte demande de clarification et de reconnaissance de leurs droits. Avant l opération, seulement 4 des habitants du village disposaient d un titre (la dernière demande d immatriculation remonte aux années 60). La carte de l inventaire est soigneusement conservée. Ils s estiment heureux d avoir pu bénéficier de ces travaux. Ils apprécient la clarification des limites de leurs parcelles et la possibilité de résoudre les litiges à partir de l inventaire, sans avoir à se rendre au Tribunal. En ce sens, la SFR, en tant que sécurisation relative, a atteint l essentiel de ses objectifs. Ils déplorent néanmoins que ce travail soit resté incomplet. En effet, ni les parcelles du Président, ni celles du Vice-Président de TMT ne figurent sur l inventaire. Environ 1/4 des parcelles inventoriées sont déclarées sans propriétaire connu, ce qui atteste d une enquête parcellaire bâclée et / ou d une crainte des paysans à l égard de ce questionnaire. Les parcelles relevées dans la savoka sont le plus souvent regroupées par famille, ce qui correspond à une certaine réalité de l usage du sol, mais les paysans anticipent sur des conflits à venir si le morcellement individualisé de ces champs n est pas entrepris. Les noms des occupants ne sont pas mentionnés ; le repérage sur cette carte muette, n est pas toujours évident pour les paysans. 1/3 de la carte est vide ; ces «blancs» ne sont pourtant pas synonymes d absence de mise en valeur Le bornage n a pas été fait (pas de piquetage préalable non plus), en dehors de pierres déposées aux angles de la périmétrale. Cet inventaire ne peut servir en l état de support à une opération d immatriculation foncière individuelle. Dans le cas de Belambo, la SFR ne peut pas servir de première phase à la SFO. Aussi, le village de Belambo a pris l initiative de payer Fmg à l un des lettrés du village pour compléter cet inventaire. Ce complément fait apparaître les vallons du terroir, nommés et dessinés sommairement, sur de grandes feuilles de papier kraft. Cette carte a Page n 47 Version du 14/11/2005

48 l avantage de représenter la perception paysanne de l espace. Le terroir est organisé en petites vallées, bien identifiées et circonscrites, pour lesquelles l association a listé l ensemble des occupants. C est sur cette base que les paysans de Belambo attendent un hypothétique retour des «topos» : «il faut qu ils finissent le travail!». Personne au village ne sait combien a coûté la réalisation de la SFR. Les paysans sont tentés de réclamer toujours plus d intervention des «topos», sans tenir compte du coût de leur travail et de leur déplacement. Les villageois de Belambo souhaiteraient même qu un levé identique soit effectué pour les habitations et les cours du village. Le paiement de l opération a été effectué directement de l ONE à la DGDSF, laissant aucune possibilité au village et à l opérateur de conditionner le règlement de l intervention à la qualité des réalisations. Les travaux topographiques n ont pas été vérifiés. L inventaire foncier montre des fragments verts qui représentent des reliques forestières, pour lesquelles des dina permettent le maintien. Les villageois de Belambo affirment que les dina, portant essentiellement sur le contrôle du défrichement de la forêt, sont réellement appliqués (un agent des Eaux & Forêts a été sanctionné verbalement par le village!). Ils interprètent le pouvoir dont ils disposent désormais sur la forêt comme une possibilité de repousser l installation de nouveaux agriculteurs-défricheurs, provenant d autres villages. Ils évoquent des projets à long terme pour valoriser ces forêts : «faire une piste pour que des chercheurs et des touristes puissent y accéder». Néanmoins, ils se plaignent déjà de défrichements dans la forêt communautaire. Il semble ce n est qu une impression que l intérêt accordé à la préservation des lambeaux de forêts est secondaire par rapport à l enthousiasme, vif et unanime, suscité par la perspective d obtenir un papier de reconnaissance foncière. Car l attente est là : «on attend un papier», «on nous l a promis». Rares sont les personnes qui ont déjà vu un titre foncier. Ce qui compte, c est obtenir un papier du fanjakana, de préférence avec un petit croquis représentant la parcelle et des repères. Les gens de Belambo se déclarent prêts à payer pour acquérir ce papier si recherché. Personne ne semble anticiper les problèmes liés à la mise à jour de l inventaire foncier en fonction des morcellements par héritage et des ventes. Les contrats de vente continuent à être cautionnés par la Commune. En revanche, les gens sont partagés sur le «risque» d une imposition à partir du titre. Le maire (commune d Andrakata, ancien agent du WWF) ne semble pas disposé à participer au financement des opérations de sécurisation foncière, même s il peut en tirer ensuite profit pour les ressources fiscales de sa commune. L exemple de Belambo-Lokoho est révélateur : l issue aux problèmes fonciers, la réponse à la soif de reconnaissance des droits, ne se trouvent pas dans une modification des textes. Les solutions sont à rechercher dans une plus grande capacité opérationnelle à réaliser des inventaires fonciers et des enquêtes parcellaires de qualité, reflétant précisément une réalité foncière. Page n 48 Version du 14/11/2005

49 Annexe n 3 Le BECOT, pionnier des cabinets de géomètre Note du 09/11/2000 Le BECOT est l un des premiers cabinets malgaches de géomètre libre assermenté. Le parcours de son responsable, M. Rafanoharantsoa, peut fournir quelques références à l heure où il faudra réfléchir aux modalités d appui à cette profession, encore embryonnaire à Madagascar. Après avoir suivi une formation en France (ESGT, spécialisation Topographie) et avoir effectué des stages dans des cabinets privés, M. Rafanoharantsoa obtient un titre d ingénieur DPLG français. Il revient à Madagascar en 1968 et travaille dans la fonction publique jusqu en A partir de 1984, M. Rafanoharantsoa est en contact avec la Coopération Suisse qui travaille au montage d un volet foncier au sein de l un de ces projets (le PARV Projet d Appui aux Reboisements Villageois). En 1990, M. Rafanoharantsoa demande une retraite anticipée à l âge de 50 ans et ouvre son propre cabinet pour répondre prioritairement à la demande en interventions foncières de la Coopération Suisse. C est une période difficile : il perd son logement de fonction, il ne peut plus utiliser le matériel du Service Topographique et il doit louer un bureau. La Coopération Suisse le soutient en lui revendant à tarif préférentiel le matériel topographique usagé du PARV. De 1990 à 1992, il obtient sur appel d offres un marché de deux ans lancé par la Coopération Suisse. Il s équipe de deux véhicules, récupérés du PARV et payés par prélèvement sur ce marché. Il œuvre entre-temps à faire connaître son cabinet. Un nouveau marché lui revient de 1992 à 1993 et il commence à intervenir auprès de la GTZ à Ambatolampy. La GTZ appuie également son cabinet par des reventes de matériel topographique d occasion à 1995 est une période maigre. Il ne trouve aucun marché conséquent, sinon des interventions ponctuelles : des études topographiques et quelques opérations de sécurisation foncière avec la Coopération Suisse. En 1995, le programme FDP de la Coopération Suisse initie un volet de sécurisation foncière qui recourt fréquemment à ses services, cela jusqu en La clientèle du BECOT s est diversifiée : des études de voirie urbaine à Fianarantsoa, Tamatave et Majunga lui ont été confiées par le FAC ; il participe à une ODOC en zone urbaine (1.500 lots à Majunga). En 2000, le patrimoine de BECOT s élève à 260 Mio : 80 Mio Fmg de matériel topographique et de bureau, 180 Mio Fmg de véhicules. Ces investissements ont été effectués sur une période de 10 ans, pratiquement sans aucune subvention. L équipe de BECOT compte aujourd hui, outre le responsable géomètre assermenté, 2 techniciens topographes, 1 dessinateur, 1 chauffeur. Un ingénieur topographe avait été recruté de 1992 à Aujourd hui, BECOT envisage de compléter ses prestations par un service en formation continue pour pallier à l insuffisance de compétences des topographes formés «sur le tas». Page n 49 Version du 14/11/2005

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