DISCOURS DE M. Didier MIGAUD, Premier président de la Cour des comptes, Président du Conseil des prélèvements obligatoires

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1 1 DISCOURS DE M. Didier MIGAUD, Premier président de la Cour des comptes, Président du Conseil des prélèvements obligatoires Commission des finances de l Assemblée nationale - Mercredi 11 mai Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur général, Mesdames et Messieurs Députés, J ai l honneur de me présenter devant vous, à votre invitation, en qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires. Je suis accompagné de Mme Catherine Démier, conseiller maître à la Cour des comptes, secrétaire générale du Conseil, et de M. Antoine Guéroult, conseiller maître, rapporteur général de cette étude, ainsi que de certains des rapporteurs particuliers qui ont participé à l étude. Ils m assisteront pour répondre aux questions que vous voudrez bien me poser. Il s agit d une première puisque le Conseil a travaillé sur une étude conjointement demandée par les Commission des finances des deux Assemblées. Lorsque votre Commission a demandé au CPO d étudier la question de la progressivité et des effets redistributifs des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages, nous ne pensions pas qu un tel sujet entraînerait autant de questions méthodologiques à lever. Autant vous dire que la question posée est difficile! Je vais tenter de vous présenter nos conclusions de la manière la plus simple qu il soit. Mais, encore faut-il que je précise quelques points de méthode. En premier lieu, les notions de progressivité et de redistribution sont des notions voisines, intimement liées mais qui sont, malgré tout, distinctes. En effet, la progressivité n est pas une condition nécessaire à la redistribution. En effet, même un impôt proportionnel au revenu de chacun comme c est le cas de la CSG, par exemple - peut avoir des effets redistributifs verticaux si son produit est majoritairement affecté aux ménages disposant de revenus faibles. A contrario, un impôt progressif, c'est-à-dire un impôt dont le taux moyen augmente avec le revenu, a des effets redistributifs limités, si son produit est faible. C es notamment le cas de l ISF. Cela dit, la classification des différentes catégories de prélèvements selon leur caractère progressif, proportionnel ou dégressif conserve tout son intérêt, mais il importe d en mesurer les limites.

2 L évolution de la progressivité de l ensemble des prélèvements dépend à la fois de l évolution de leur poids par rapport au PIB, mais aussi de l évolution de la progressivité de chacun d eux. C est ce que nous avons fait. La redistributivité d un système «socio-fiscal» s apprécie autant par les prestations que par les prélèvements. C est pourquoi, le Conseil a donc estimé ne pas devoir faire l économie d une réflexion sur les dépenses. Pas de toutes les dépenses notamment il n est pas toujours possible de mesurer le caractère redistributif des dépenses de transfert en nature, comme les dépenses d éducation nationale ou de santé -, mais l analyse a porté - autant que faire se peut - sur les dépenses de transfert monétaire. Je pense par exemple aux allocations familiales, aux minima sociaux ou encore à la prime pour l emploi. S agissant des prélèvements, ceux-ci finissent toujours par peser sur les ménages et c est la raison pour laquelle l étude a pris l approche la plus large possible de ceux-ci. En effet, les prélèvements, acquittés par les entreprises sont de fait à la charge ultime des ménages, soit entant que salariés, soit en tant que consommateurs, soit en tant qu actionnaires. La TVA ou les cotisations patronales en sont des exemples éloquents. Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que la redistribution emprunte d autres canaux que ceux des prélèvements. L existence d un salaire minimum en France, le SMIC, ou la fixation du prix du gaz et de l électricité permettent à la puissance publique d opérer des choix qui, eux-aussi - en amont ou en aval de la distribution -, ont des effets redistributifs. Quand on parle d effets redistributifs, encore faut-il être en mesure d en distinguer les formes. Il existe une redistribution spatiale, c est par exemple la péréquation entre les régions ou l existence de zones franches ; intertemporelle voire intergénérationnelle, comme l illustrent les régimes de retraite ; une redistribution verticale, celle qui s exerce des plus aisés vers les plus modestes ; enfin horizontale entre des ménages appartenant à la même catégorie de revenus (des bien portants vers les malades par exemple). Dans le rapport que je vous remets aujourd hui, le CPO a privilégié les dimensions verticale et horizontale de la redistribution. Enfin, nous n avons pas perdu de vue que d autres objectifs sont assignés à la politique fiscale politique fiscale prise dans son sens le plus large - : le rendement budgétaire, l efficacité économique, ou encore la lisibilité et l acceptabilité pour le citoyen. Le rapport, en s appuyant sur l analyse économique, tente de montrer dans quelle mesure et dans quelles limites -, il est possible de concilier efficacité économique et redistribution. Dans cette optique, c est au prisme de la progressivité et de la redistributivité que notre système «socio-fiscal» a été passé en revue dans ce rapport, comme votre demande l exprimait. Notre travail peut se résumer par 3 grandes questions : 2

3 3 I - Entre 1990 et 2009, notre «système socio-fiscal» est-il devenu plus progressif? II - En 2009, sur la base d un arrêt sur image, quel diagnostic peut-on porter sur sa redistributivité? III - Enfin, si on analyse nos impôts, pris cette fois isolément les uns des autres, quels en sont les principales caractéristiques au regard de la progressivité et de la redistribution dans l échelle des revenus? I Dans le champ d analyse retenu par le CPO, notre système français est plus progressif en 2009 qu il ne l était en 1990 a) Cette analyse doit évidemment se lire dans un contexte concernant l évolution des revenus proprement dit. La France se caractérise comme un pays où les écarts de niveau de vie disponible sont sensiblement inférieurs à ceux de pays comparables. D ailleurs, l INSEE qui a très récemment publié une enquête sur les revenus et le patrimoine des ménages, relève que les inégalités des niveaux de vie ont peu évolué entre 1996 et Entre 1996 et 2004, cette stabilité reflète un «rattrapage» des classes moyennes par les plus pauvres. Toutefois elle constate depuis 2004, que cette réduction se serait interrompue : le revenu des ménages les plus modestes a cessé d augmenter alors que les revenus des plus aisés continuaient de croître, notamment sous l effet de l augmentation rapide des revenus du patrimoine. b) Dans ce contexte, le taux d effort des ménages c'est-à-dire l effort contributif demandé par rapport à leur revenu - a augmenté de plus de 4 points en 20 ans. Mais cette augmentation n a pas été la même selon le périmètre d analyse retenu, d où plusieurs lectures sont possibles. - En retenant le champ le plus large, c'est-à-dire en incluant l ensemble des prélèvements, y compris les transferts en espèce - et c est le champ sur lequel le Conseil des prélèvements obligatoires fonde son analyse -, la progressivité du système s est accrue sur la période, comme le montre le graphique 34 de la page 142. Même si c est de manière différenciée selon les niveaux de revenus, cette augmentation a touché l ensemble des déciles de la distribution : le taux d effort est de 0,8 point pour les ménages du 1 er décile, de 3 points pour le 3 ème décile et continuellement croissant jusqu au 9 ème décile où il est de 7 points. Le taux d effort du dernier décile, c'est-àdire la tranche des revenus les plus élevés, est toutefois légèrement inférieure : 6 points. Ces résultats sont ceux où les exonérations de cotisations sociales patronales sont considérées comme bénéficiant en totalité aux catégories de ménages comprenant des employés dont les salaires sont couverts par ces exonérations. En supposant qu elles ne

4 l aient pas été totalement, l augmentation de la progressivité aurait été plus faible et concernerait une fraction plus réduite de la distribution (graphique 35, page 144). - Toutefois, on peut également considérer un champ plus restreint, sans tenir compte des transferts en espèce, mais seulement des prélèvements obligatoires. Dans ce cas, l augmentation de la progressivité est plus marquée sur la période. - En sens inverse, si on retire du champ de l analyse les cotisations patronales, pour se rapprocher de la perception que les ménages ont de leur revenu net, le système socio-fiscal apparaît alors avoir perdu en progressivité (graphique 36, page 146). c) C est pour l essentiel entre 1990 et 1998 que la progressivité a augmenté. Cette croissance des années 1990 doit largement à la fiscalisation de la protection sociale. En revanche, les évolutions intervenues ultérieurement, c'est-à-dire au cours des années 2000, n ont que peu modifié la progressivité globale du système, même s il faut tenir compte de la mise en œuvre de la prime pour l emploi ou de la réforme de la taxe d habitation. Le taux d effort moyen a légèrement diminué et a été globalement réparti de façon homogène sur l ensemble des ménages (graphiques 38 et 39 pages 149 et 150). 4 d) La CSG a joué un rôle essentiel dans l augmentation de la progressivité, puisqu elle contribue pour 30% aujourd hui dans le financement de la protection sociale. En effet, en dépit de ses taux proportionnels, la CSG contient des éléments de progressivité que ne comportent pas les cotisations sociales auxquelles elle s est substituée. En outre, elle a une assiette plus large et s applique aux revenus du patrimoine à des taux plus élevés. CSG et CRDS réunies représentent désormais 4,6 % de la richesse nationale. e) A l inverse, d autres phénomènes ont eu des effets opposés en diminuant la progressivité Les prestations sociales qu il s agisse des minima sociaux, des allocations familiales ou des allocations logement par exemple ont été revalorisées non pas en fonction de l évolution du revenu moyen, mais le plus souvent selon l indice des prix, ce qui les a rendues moins progressives. En outre, l impôt sur le revenu, impôt progressif par construction, a vu son poids relatif et sa progressivité diminuer dans l ensemble des prélèvements obligatoires. Il ne représente désormais plus que 2,6% du PIB. J y reviendrai. II Le CPO a, dans un deuxième temps, opéré un arrêt sur image pour mesurer la redistributivité de notre système en a) Le premier enseignement que l on en tire est que la redistributivité globale de notre système socio-fiscal repose moins sur les impôts que sur les transferts sociaux.

5 En matière de redistribution verticale, les prestations sociales concourent pour les 2/3 à la réduction des inégalités et les impôts directs pour 1/3. Ceci confirme les diagnostics antérieurs. b) Le cas particulier de l assurance maladie illustre bien le caractère redistributif d une dépense sociale. En soi, les dépenses d assurance maladie ne sont pas supposées avoir d effet redistributif. Mais, les cotisations sont proportionnelles au revenu, alors que n importe quel régime d assurance privée fixerait un tarif qui serait, non pas fonction du revenu de l assuré, mais serait rapporté au risque encouru. C est pourquoi, l assurance maladie opère une redistribution très importante, du fait que tout le monde a l obligation de cotiser. Cette ampleur est d autant plus importante que les prestations maladie représentent un enjeu financier de 163 Md. La redistribution verticale s effectue au profit des ménages à bas revenus, à partir de cotisations perçues sur les hauts revenus, notamment depuis que ces dernières sont déplafonnées. Mais, l assurance maladie participe aussi - et fortement - à la redistribution horizontale. La cotisation sociale d un membre d un foyer est la même quel que soit le nombre de ses membres. Par les effets de redistribution horizontaux qu elle organise, l assurance maladie participe puissamment à la politique familiale. 5 c) Plus généralement, c est aux deux extrémités de l échelle des revenus que s effectue la redistribution, c'est-à-dire des ménages aux revenus les plus élevés vers les ménages aux revenus les plus faibles, appartenant essentiellement au 1 er décile. Ces derniers, après redistribution voient leur niveau de vie augmenter de 44%. En revanche, celui des ménages moyens ceux qui sont situés au milieu de la distribution ne se modifie guère. Pour le dire autrement, le système socio-fiscal est progressif jusqu à de niveau de vie là il faut bien préciser que ces s entendent par unité de consommation ou par personne - dans un ménage -, puis il est proportionnel jusqu à Au-delà le système est très probablement dégressif au sommet de la distribution, pour des raisons sur lesquelles je reviendrai tout à l heure. d) La grande caractéristique du système français est que la redistribution horizontale y est particulièrement développée : celle qui s opère entre ménages ayant un niveau de vie identique, des bien-portants vers les malades, des célibataires vers les couples, des ménages vers ceux qui ont des enfants. Les prestations familiales notamment concentrées sur les familles d au moins trois enfants ainsi que le quotient familial et le quotient conjugal ont un rôle particulièrement important.

6 Pour autant, cette redistribution n empêche pas que 54% des familles monoparentales avec trois enfants sont pauvres, en 2008, contre 36% en Parmi les mécanismes de redistribution horizontale, le quotient familial, créé en 1948, vise en première analyse à moins taxer les ménages qui comptent en leur sein des enfants. Mais, même plafonné, il comporte des effets régressifs dans la mesure où l économie d impôt qu il provoque croît plus que proportionnellement au revenu. Cette question n est pas nouvelle et a fait l objet de débats anciens et récurrents. J observe toutefois que le quotient familial constitue une exception, puisqu outre la France, il n existe qu au Portugal et au Luxembourg. D autres dispositifs d aide aux familles, avec des effets non régressifs, seraient envisageables, comme le crédit d impôt forfaitaire aux Etats-Unis ou une réduction d impôt qui existe en Italie ou en Autriche. L autre illustration de l imbrication entre objectifs de redistribution verticale et horizontale est le quotient conjugal. Il est justifié au nom de l équité horizontale : à revenu égal, les couples dans lesquels un seul conjoint travaille acquittent le même impôt que ceux composés de deux revenus. Pour autant, le rapport explique aux pages 203 et suivantes, les raisons pour lesquelles l avantage va croissant avec le revenu, de telle sorte que la proportion des couples bénéficiant de ce dispositif est de 7,1% dans le 1 er décile regroupant les ménages plus modestes, alors qu elle est de 71,5 % dans le décile supérieur de l échelle des revenus. D ailleurs la tendance à l individualisation de l impôt sur le revenu est très nette dans les pays de l OCDE, et là encore seule la France, le Portugal et le Luxembourg font de l imposition commune une obligation. En Allemagne, en Irlande, au Canada ou en Espagne, elle constitue une option. Sur les 34 pays de l OCDE, 17 d entre eux pratiquent la règle de l imposition séparée. Cela montre que la redistribution verticale et la redistribution horizontale sont non seulement imbriquées, mais peuvent se neutraliser, au point que certains instruments horizontaux en particulier l impôt sur le revenu avec le jeu des quotients contrarient en partie les objectifs de redistribution verticale. III Enfin, à la lumière de ces caractéristiques globales, comment décrire nos principaux impôts en fonction des objectifs de progressivité et de redistributivité? a) Premier constat : même si les prestations sociales jouent un rôle majeur dans la réduction des inégalités, elles y contribuent moins aujourd hui qu il y a 20 ans. Pourquoi? Parce que leur mode de revalorisation, fondé sur l évolution des prix plutôt que sur celle des revenus moyens, les a fait diminuer, de l ordre de 20 à 30 %, selon les cas, par rapport au revenu moyen disponible. Elles ont donc perdu en progressivité. Or cette tendance est significative, dans la mesure où les prestations monétaires assurent près de 60 % du revenu des plus modestes. 6

7 7 b) La CSG a eu un effet important dans le changement de la physionomie de notre système «socio-fiscal». Créées respectivement en 1991 et en 1996, la CSG et la CRDS s appliquent désormais à l ensemble des revenus, qu il s agisse des revenus du travail ou des revenus de remplacement, que ce soit les revenus des placements ou du patrimoine, ou encore des gains de jeux. Du fait de sa proportionnalité, la CSG ne poursuit pas, à première vue, un objectif de redistribution. Elle comporte pourtant des effets redistributifs induits de deux façons. D abord, contrairement aux cotisations sociales qui ne portaient que sur les revenus d activité, la CSG, en se substituant à celles-ci, a élargi l assiette des prélèvements sociaux à d autres catégories de revenus, qui sont plutôt concentrés dans le haut de l échelle des revenus. En outre ses taux sur les revenus de remplacement sont inférieurs à ceux qui s appliquent aux revenus du travail. Ceux des revenus du patrimoine et des placements sont supérieurs à ceux du travail. Enfin, une partie de la CSG n est pas déductible de l impôt sur le revenu. En effet, ce sont ses recettes qui permettent de socialiser les risques relevant du champ de la protection sociale, et c est surtout par ce biais que la CSG comporte des éléments de redistributivité. La CSG et ses prélèvements annexes représentent aujourd hui avec un produit de plus de 88 Md, soit 4,6% du PIB. c) C est évidemment sur l impôt sur le revenu que je souhaiterai plus particulièrement insister. Evidemment parce que c est historiquement l impôt à qui l objectif de progressivité et de redistribution a été clairement assigné. Pourtant il peine de plus en plus à remplir cette fonction et ce constat, le Conseil des impôts l avait déjà fait dès 1990, puis en Comme je l ai indiqué, il ne représente plus que 2,6 % de la richesse nationale. Il en représentait le double [ 5,2 % en ]. C est le taux le plus faible des pays de l OCDE et ses recettes d environ 50 Md stagnent depuis 20 ans. Sa concentration est forte, puisque 74% de son produit est acquitté par les 10% des foyers disposant des revenus les plus élevés, et que - ce n est pas contradictoire -, près de la moitié des foyers 47% pour être précis ne sont pas imposables. Cette proportion n a pas varié depuis 20 ans. Son faible produit affecte d autant sa capacité redistributive. L impôt sur le revenu est devenu moins progressif que par le passé, ce qui évidemment concourt au même effet. Sa perte de progressivité s explique pour trois raisons principales : - son barème a fait l objet de modifications successives, réduisant le nombre de tranches et abaissant les taux. Le taux marginal est à 41 % et il est désormais inférieur à ceux

8 en vigueur dans nombre de pays comparables, comme en Allemagne où il est de 45 %, ou encore au Royaume-Uni où il atteint 50 %. 8 - Les nombreux mécanismes dérogatoires les niches fiscales réduisent son assiette. Sous la forme le plus souvent de réductions d impôt, ils sont présentés comme ayant une vocation économique ou sociale je pense par exemple aux mesures en faveur de l investissement locatif, des économies d énergie ou du développement économique dans les DOM-TOM... Leur prolifération quelles qu en soient les raisons - a un coût budgétaire et présente aussi l inconvénient de ne pas orienter forcément une allocation des ressources économiquement peu efficace. - Enfin, l impôt sur le revenu comporte un effet régressif important dans la mesure où le taux de taxation est différent selon les catégories de revenus qu il frappe, ce qu illustre le graphique 55 de la page 210. C est le cas, notamment, de la fiscalité des revenus de l épargne financière, avec la généralisation du prélèvement libératoire forfaitaire, qui concerne aussi les revenus des dividendes depuis C est en effet la situation des contribuables les plus aisés dont les revenus se composent davantage de revenus de capitaux mobiliers ou du patrimoine. Ces revenus, contrairement aux revenus salariaux, sont taxés à des taux forfaitaires ou proportionnels inférieurs. Par exemple, en 2009 comme le montre le tableau de la page 268, les ménages appartenant au 1% des revenus les plus élevés en France soit un peu plus de foyers fiscaux ont un taux moyen d imposition sur le revenu de 18,3%. Au-delà, au sommet de la distribution, ce taux baisse à 15%. Cette dualité de fait, même si elle n est pas propre à la France, ne paraît pas toujours justifiée au plan économique, exceptée la difficulté de lutter contre la fraude et soulève une question d équité fondamentale. Comme vous pourrez le constater, le chapitre 1 de la Partie III du rapport décompose de manière très précise les différentes étapes de calcul de l impôt sur le revenu et présente l ensemble des mécanismes qui permettent de fonder ce constat. L impôt sur le revenu a vieilli : plus d un demi-siècle s est écoulé depuis la dernière réforme d envergure ; ses défauts se sont accentués ; ses recettes sont désormais faibles et il a perdu l efficacité redistributive et économique qui lui était assignée. Le Conseil des prélèvements obligatoires estime qu il ne s agit plus désormais de procéder à des modifications qui remédieraient, ici ou là, à ces insuffisances, mais est d avis qu il faut engager une réflexion et une réforme ambitieuse. d) La fiscalité du patrimoine dans sa globalité et j entends par là les taxes foncières, les droits de mutation et l ISF soit une recette de l ordre de 40 Mds,

9 présente en effet, sur le plan de la redistribution, des avantages car la concentration du patrimoine est plus forte que celle des revenus. Mais les défauts des uns et des autres sont bien connus : les taxes foncières en raison de l obsolescence de leurs bases ; les droits de mutations dont le rendement fiscal est le principal objectif sont plutôt préjudiciables à l efficacité économique. Leurs caractéristiques redistributives sont à tout le moins incertaines. S agissant de l ISF, il comporte des éléments de modernité : c est un impôt progressif dont les bases reposent sur des valeurs vénales, donc actuelles. On peut en outre déduire ses dettes de sa déclaration d ISF, alors que ce n est pas le cas pour les taxes foncières. Mais, vous le savez bien, le Conseil des prélèvements obligatoires considère que son assiette est étroite moins de 2% des foyers français en sont redevables et en sont exemptés de nombreux actifs. En corollaire, ses taux sont élevés, surtout dans les taux supérieurs, ce qui a conduit à l instauration de mécanismes permettant d y déroger. e) Enfin quelques mots sur la taxe d habitation et sur la fiscalité indirecte. 9 - Quant à la taxe d habitation, c était jusqu en 2000 un impôt continument dégressif sur l ensemble de la distribution. La réforme de 2000 l a rendue progressif pour les ménages situés dans la première partie de l échelle des revenus, ce qui veut dire que des ménages modestes en ont bénéficiée. En revanche, force est de constater que la taxe d habitation reste dégressive pour la moitié la plus aisée des ménages. - L évolution de la TVA et des accises ont eu peu d effets au total sur la progressivité de notre système socio-fiscal. Rapportée au revenu disponible des ménages, la TVA pèse beaucoup plus lourdement sur les plus modestes que sur ceux des derniers déciles. D une manière générale, la taxation indirecte a des effets très régressifs. C est un outil de rendement fiscal. Pourtant, il y a 20 ans la France se trouvait parmi les pays où les recettes de TVA étaient particulièrement importantes ; aujourd hui, elle ne se situe plus que dans la moyenne. Les récentes baisses de taux à 5,5% sur certains secteurs rénovation immobilière, hôtellerie, restauration n ont pas pu atténuer sa régressivité, puisqu elles ont concerné des biens et des services qui ne sont pas particulièrement consommés par des ménages modestes. Quant aux accises telles que le tabac ou le carburant -, elles ont un caractère régressif encore plus prononcé. En conclusion, ce rapport a cherché à dresser un bilan le plus complet qu il soit possible de le faire sur la question de la progressivité et des effets redistributifs du système socio-fiscal, et de son évolution depuis 20 ans. Il comporte des éléments de complexité, mais peu d études à ce jour n avaient fait le tour de la question de manière aussi approfondie. Enfin, il donne des indications importantes et nombreuses sur l impôt sur le revenu, en particulier sur l imposition des plus hauts revenus. *

10 Et pour répondre à la question qui a été posée au Conseil des prélèvements obligatoires par votre Commission, notre système socio-fiscal est relativement efficace en matière de redistribution verticale, dans le sens où il permet de réduire les écarts de revenus. L est-il davantage ou pas par rapport à d autres pays comparables? Il est difficile d y répondre car il n existe que peu d études disponibles sur ce sujet précisément, c'est-à-dire sur le caractère progressif et redistributif des systèmes au sein de l Union européenne ou dans l OCDE. Il n est pas certain que notre système soit particulièrement efficient pour y parvenir. Mais ce qui caractérise particulièrement notre système est l importance de sa redistribution horizontale. Cette singularité explique que la France ait un champ de la protection sociale plus étendu que dans d autres pays. Et de ce fait, cela permet de comprendre pourquoi nos prélèvements sont élevés, se pose avec acuité le problème du financement de notre protection sociale par l emprunt, c'est-à-dire en en transférant la charge aux générations à venir. Parmi les limites nuisant à une meilleure redistributivité de notre système, je répète qu une réforme de l impôt sur le revenu est nécessaire, que la fiscalité du patrimoine doit être reconsidérée de manière globale, que la redistribution horizontale ne doit pas être telle qu elle contrarie la redistribution verticale. Concernant ce dernier point, le rapport fournit des clefs pour mieux distinguer ces deux dimensions de la redistribution. Mais je ne perds pas de vue que chaque instrument fiscal doit se voir assigné l objectif qui convient le mieux à sa nature. Par exemple, l impôt sur le revenu doit jouer un véritable rôle en matière de redistribution, alors que la TVA doit poursuivre l objectif de rendement fiscal. Cette efficacité est le meilleur moyen de redonner des marges de manœuvres à la finalité de progressivité et de redistribution, comme nous y invite la Déclaration des droits de l homme et du citoyen de 1789, selon laquelle «une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, à raison de leurs facultés.» Je vous remercie. 10