Le financement de la dette publique en période de crise

Transcription

1 Communication présentée par Philippe Auberger Membre du Conseil Général de la Banque de France, Ancien rapporteur général du budget à l Assemblée Nationale 1

2 Introduction la crise financière de s est traduite par : une aggravation du déficit et de la dette publique dans la plupart des pays développés un dérèglement des marchés financiers volatilité accrue aversion au risque les pays les plus en déséquilibre et les plus endettés ont de plus en plus de mal à couvrir leurs besoins grande vulnérabilité la Grèce, un exemple parmi d autres l absence d un mécanisme européen de solidarité pour assurer le financement à long terme de la dette publique se fait cruellement sentir 2

3 1. Le financement de la dette publique est de plus en plus difficile a) Avant la crise, le financement de la dette publique était relativement facile en respectant les critères de Maastricht déficit < 3 % du PIB dette publique < 60 % du PIB on parvenait à stabiliser la dette publique les pays qui ne respectaient pas les critères de Maastricht, y compris ceux qui n appartenaient pas à l Union Européenne, étaient fermement rappelés à l ordre. De ce fait les dépassements n étaient ni très importants, ni très durables. Les pays occidentaux n avaient pas de réelle difficulté pour couvrir leurs besoins. dette recherchée par les banques = base du refinancement bancaire relative liberté pour choisir la durée 3

4 1. Le financement de la dette publique est de plus en plus difficile b) Depuis la crise financière de , le financement par la dette publique est devenu plus difficile la chute de la conjoncture économique, les programmes de soutien à l activité (stabilisateurs automatiques, dépenses nouvelles, soutien aux banques) ont brutalement aggravé le déficit. France : déficit passe de 2,3 % du PIB en 2006 à 7,5 % en 2009 et 8 % en 2010 l aggravation brutale du déficit entraîne une augmentation très rapide de la dette publique. France : dette passe de 63,8 % du PIB en 2007 à 83 % du PIB en 2010 l appel annuel aux marchés pour refinancer la dette et couvrir le déficit a brutalement augmenté France : il est passé de 120 milliards d en 2007 à 180 milliards d en 2010 même en espérant un retour à un déficit inférieur à 3 % en 2013, la décroissance de la dette sera beaucoup plus lente que celle du déficit. 4

5 1. Le financement de la dette publique est de plus en plus difficile c) Les difficultés de financement demeurent largement masquées par la conjoncture. la politique des Banques Centrales (taux d intérêt très bas, recours à des mesures non conventionnelles) fait que les liquidités sont abondantes et prêtes à s investir dans de la dette «sûre». grâce à l abondance de liquidités, les taux d intérêt à long terme sont bas. taux < 3 % pour des obligations à 10 ans lorsque la conjoncture va s améliorer. les entreprises privées vont à nouveau investir les banques centrales, craignant le retour de l inflation, vont augmenter leur taux d intervention l effet d éviction va jouer à plein grande sélectivité dans les souscriptions renchérissement du coût de la dette effet induit sur la conjoncture et la politique budgétaire restrictive 5

6 1. Le financement de la dette publique est de plus en plus difficile d) Les difficultés de la Grèce au 1 er semestre 2010 pour assurer le financement de son déficit public ont montré extrême nervosité et volatilité des marchés. manque de conviction sur le respect des engagements rôle particulier des agences de notation chaque pays est dans une situation particulière laissée à l appréciation des marchés Exemple : évolution du spread de taux entre la France et l Allemagne a varié entre 20 points de base et 50 points de base manque de confiance dans la fiabilité des mécanismes d entraide au sein de la zone euro et longueur des délais de mise en œuvre (fonds européen de stabilité financière). 6

7 2. Une nouvelle gouvernance des finances publiques apparaît nécessaire a) Qu on le déplore ou non, l appréciation des agences de notation sur les programmes de redressement des finances publiques et de maîtrise de la dette est devenue incontournable non seulement les marchés, mais aussi les banques centrales et, en particulier la Banque Centrale Européenne, utilisent largement les appréciations des agences de notation cellesci ont annoncé qu elles mettaient sous surveillance la dette de beaucoup de pays, y compris des pays les mieux notés AAA (EU, GB, Allemagne, France etc ) l abaissement de la notation rend plus difficile et surtout plus coûteux le placement de la dette d où la nécessité d adapter la programmation annuelle et pluriannuelle aux exigences des agences de notation, même au prix d ajustements budgétaires sévères et d un risque de ralentissement économique en cas d abaissement de la notation, il y aura des conséquences sur le financement du secteur public et des grands investissements 7

8 2. Une nouvelle gouvernance des finances publiques apparaît nécessaire b) La préparation des documents budgétaires et le contrôle de leur exécution sont conçus pour un dialogue au sein de l exécutif, avec le législatif et, le cas échéant, le juridictionnel ce langage est très différent du langage comptable auquel sont habitués les entreprises, les marchés et les agences de notation il faut donc apporter davantage de lisibilité et de transparence imbrication entre les comptes de l Etat, de la Sécurité Sociale et des collectivités territoriales multiplication des changements d affectation dans les recettes nombreux transferts de charge entre les différentes entités difficulté d obtenir des comptes cohérents, identifier les déficits et en suivre l évolution multiplication des garanties publiques explicites ou implicites, ce qui n est pas un gage de lisibilité 8

9 2. Une nouvelle gouvernance des finances publiques apparaît nécessaire c) Trop souvent les prévisions budgétaires reposent sur des prévisions économiques optimistes, ce qui oblige à opérer des réajustements, voire des révisions périodiques auprès des agences de notation et des marchés, les «deficit warning» ne sont jamais bien perçus. la programmation pluriannuelle reste, le plus souvent, normative et laisse peu de place à des évolutions conjoncturelles défavorables Or, les marchés ont besoin de disposer de projections crédibles, susceptibles d être suivies de façon continue, pendant plusieurs années faire un compterendu à une périodicité stricte, par exemple trimestrielle, en des termes réalistes est indispensable pour affirmer la crédibilité de la démarche 9

10 2. Une nouvelle gouvernance des finances publiques apparaît nécessaire d) L échelon européen est indispensable pour apporter un jugement pondéré sur l évolution des finances publiques et assurer une réelle solidarité la présentation des documents en matière de finances publiques des différents Etats devrait être normalisée afin d apporter des éléments fiables de comparaison en matière de recettes, de dépenses, de déficit, de mode de couverture de celuici il ne s agit pas d organiser une simple coordination des politiques budgétaires et d appel aux marchés pour financer le déficit, il faut viser une réelle convergence de ces politiques il faut être plus ferme sur la définition des objectifs à respecter et mettre en place les sanctions inévitables en cas de nonrespect 10

11 Conclusion il ne s agit pas de discuter, voire de contester, le rôle des marchés dans le financement des déficits et de la dette publique. Cela est une réalité. Personne, aucune banque, aucun intermédiaire financier n est en mesure de se substituer à ceuxci au nom de la spécificité du secteur public, la présentation, le suivi, les normes sur le financement et l appel public à l épargne se sont développés de façon très différente de ce qui se passe normalement avec le secteur privé. au nom d une plus grande lisibilité, de la transparence, de la crédibilité retrouvée, il est temps d envisager une convergence des méthodes et des comptes du secteur public et du secteur privé. 11

12 Annexe : quelques chiffres concernant l évolution des finances publiques Dette publique / PIB Allemagne 67,6 65,0 66,0 73,2 Grèce 97,8 95,7 99,2 115,1 France 63,7 63,8 67,5 77,6 Italie 106,5 103,5 106,1 115,8 G B. 43,5 44,7 52,0 68,1 Source Eurostat 12

13 Annexe : quelques chiffres concernant l évolution des finances publiques Solde public / PIB Allemagne 1,6 0,2 0,0 3,3 Grèce 3,6 5,1 7,7 13,6 France 2,3 2,7 3,3 7,5 Italie 3,3 1,5 2,7 5,3 G B. 2,7 2,8 4,9 11,5 Source Eurostat 13

14 Annexe : quelques chiffres concernant l évolution des finances publiques Dette brute (en milliards d ) Allemagne Grèce France Italie G B Source Eurostat 14

15 Annexe : quelques chiffres concernant l évolution des finances publiques Évolution prévisionnelle des déficits publics (en % du PIB) Allemagne 3,1 4,5 3 1,5 (en 2014) France 7, ,6 3 Italie 5,3 5 3,9 2,7 Grèce 13,6 8 7,6 6,5 3 (en 2014) Source : bulletin mensuel de la BCE

16 Annexe : quelques chiffres concernant l évolution des finances publiques Évolution prévisionnelle de la dette publique (en % du PIB) France 78,1 82,9 86,2 Source : rapport économique et financier octobre