Les caractères fondamentaux de l organisation administrative 21

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1 Table des matières Liste des principales abréviations 5 Introduction générale 9 Section 1 Le droit administratif Un droit spécifique 9 2 L origine du droit administratif 10 Section 2 Les définitions du droit administratif Les doctrines classiques 10 2 Les conceptions modernes 11 Section 3 Les caractères fondamentaux du droit administratif Un droit autonome 12 2 D un droit jurisprudentiel à un droit écrit et codifié 12 3 Le rapprochement du droit administratif et du droit constitutionnel 13 4 L excessive complexité du droit administratif 14 Partie 1 L organisation administrative Chapitre 1 Les caractères fondamentaux de l organisation administrative 21 Section 1 La personnalité morale Les personnes de droit public 21 A L identification des personnes de droit public 22 B Les implications de la personnalité de droit public sur le régime juridique des personnes publiques 24 C La «dilution» de la notion de personne publique 26 2 Les organismes de droit privé chargés d une mission de service public 27 Section 2 L aménagement des rapports entre personnes publiques : déconcentration et décentralisation L aménagement du pouvoir central : la déconcentration 27 A Les modalités de la déconcentration 27 B Le pouvoir hiérarchique sur les autorités déconcentrées 29 2 Le transfert d attributions étatiques à des collectivités autonomes : la décentralisation 31 A Les modalités de la décentralisation 31 LARCIER Table des matières 475

2 B La tutelle administrative 33 Chapitre 2 L administration d État 37 Section 1 L administration centrale Les autorités centrales 37 A Le Président de la République 37 B Le Premier ministre 39 C Les ministres 42 2 Les organes consultatifs et de contrôle 43 A Les organes consultatifs 44 B Les organes de contrôle 46 C Les autorités administratives indépendantes (AAI) 49 Section 2 L administration déconcentrée (les organes locaux de l État) Le département 59 A Le préfet 59 B Les collaborateurs du préfet 63 2 Les circonscriptions à l intérieur du département 63 A La commune 63 B L arrondissement 64 C Le canton 64 3 La région 64 A Le préfet de région responsable des fonctions stratégiques de l État 65 B Le préfet de région dirige les services déconcentrés de l État dans la région 65 Section 3 une nouvelle catégorie de services de l État : les services à compétence nationale (SCN) Chapitre 3 Les collectivités territoriales 69 Section 1 Le nouveau cadre de la décentralisation (issu de la révision constitutionnelle de 2003) En matière d autonomie administrative des collectivités territoriales 69 A La notion de «subsidiarité» comme mode de répartition des compétences 69 B La notion de «collectivité chef de file» 70 C La reconnaissance d un pouvoir réglementaire local 70 D La reconnaissance d un droit à l expérimentation 71 2 En matière d autonomie financière des collectivités territoriales 72 A Les ressources propres 72 B Le «ratio d autonomie» 72 C La fixation de la «part déterminante» des ressources propres 73 D Le rapport annuel 73 3 Le développement de la démocratie locale directe 73 A Un droit de pétition 73 B Le référendum local décisionnel Table des matières Droit administratif

3 4 De nouvelles responsabilités et de nouveaux moyens pour les collectivités territoriales 74 A Les moyens des collectivités territoriales 75 B Les missions et l organisation de l État 76 Section 2 Le statut des collectivités territoriales Les collectivités territoriales de droit commun 77 A La commune 77 B Le département 82 C La région 85 2 Les collectivités territoriales à statut dérogatoire 92 A Paris 92 B Lyon et Marseille 93 C L Île-de-France 93 D La Corse 94 E L outre-mer 95 3 La collaboration entre collectivités territoriales 99 A La collaboration entre communes (ou intercommunalité) 100 B Les autres types de collaboration entre collectivités Statut des élus locaux : les droits des élus au sein des assemblées délibérantes 111 Section 3 Le contrôle de l État sur les actes des collectivités locales Le maintien d une tutelle 112 A La tutelle administrative 112 B La tutelle technique Le contrôle administratif des actes des collectivités 113 A Les caractères du contrôle 113 B Le déféré préfectoral Le contrôle financier 119 A Le contrôle exercé par le comptable public 119 B Le contrôle budgétaire et financier 119 Chapitre 4 L établissement public 121 Section 1 Identification de l établissement public La personnalité morale de droit public 121 A La distinction entre établissement public et établissement d utilité publique 122 B Les indices d identification du caractère public d un établissement Le rattachement à une collectivité territoriale La spécialisation des compétences 125 A Le respect du principe de spécialité 125 B La souplesse du principe de spécialité 126 Section 2 Le régime juridique de l établissement public La création de l établissement public 127 LARCIER Table des matières 477

4 A Que faut-il entendre par nouvelles catégories d EP? 127 B La détermination des règles essentielles par le législateur 127 C La création des EP relevant d une catégorie préexistante par le pouvoir réglementaire Organisation et fonctionnement La tutelle sur les EP 129 A Les caractères du contrôle de tutelle 129 B Les formes de la tutelle 129 Section 3 La diversité des établissements publics La distinction entre établissement public administratif (EPA) et établissement public industriel et commercial (EPIC) 131 A Le fondement de la distinction 131 B Le régime juridique applicable aux EPA et EPIC Les nouveaux types d établissements publics La crise de la notion d établissement public (ou sa dénaturation progressive) 133 Partie 2 Le principe de légalité Chapitre 1 Les sources de la légalité 139 Section 1 La Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel Le texte de la Constitution 139 A Le contenu de la Constitution 140 B Le respect de la Constitution Le préambule de la Constitution 142 A La valeur du préambule 142 B Le contenu du préambule : les principes consacrés, «découverts» et déduits par le juge constitutionnel Les principes constitutionnels non écrits 145 Section 2 Les lois et les règlements Les domaines respectifs de la loi et du règlement 146 A La définition du domaine de la loi et du règlement 146 B L extension du domaine de la loi 147 C Le contrôle du respect de la délimitation La force de la loi et du règlement 150 A La loi promulguée, acte contrôlable 150 B Le règlement, acte précaire Diversité et hiérarchie des lois et des règlements 151 A Les actes assimilés tantôt à la loi, tantôt au règlement 151 B La hiérarchie des lois et des règlements 153 Section 3 Les règles jurisprudentielles La jurisprudence administrative Table des matières Droit administratif

5 A Les décisions d espèce 154 B Les décisions révélant le pouvoir normatif de la jurisprudence Les principes généraux du droit (PGD) 157 A La genèse de la théorie 157 B La variété des Pgd 157 C La valeur juridique des Pgd 160 Section 4 Les règles du droit international Les normes du droit international applicables en droit français 162 A Les principes généraux du droit public international et la coutume internationale 162 B Les principes généraux du droit européen 163 C Les dispositions des traités et des accords internationaux 163 D Le droit européen dérivé Les rapports entre les traités et les lois (et la Constitution) 168 A La question de la compatibilité des engagements internationaux avec la Constitution 168 B La supériorité des traités sur les lois 168 Chapitre 2 La portée du principe de légalité 173 Section 1 La marge d action de l administration : pouvoir discrétionnaire et compétence liée L obligation d agir La distinction entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée 174 A Définitions 174 B Les différentes hypothèses d illégalité 175 C Les limites du pouvoir discrétionnaire : du contrôle minimum au contrôle maximum 176 Section 2 Les limites de la légalité Les régimes d exception 183 A L état de siège et l état d urgence 183 B Les pouvoirs exceptionnels de l article Les circonstances exceptionnelles 185 A Conditions de mise en œuvre 185 B Les effets 185 Partie 3 Les actes de l administration Chapitre 1 Les actes administratifs unilatéraux 193 Section 1 Décisions et actes non décisoires Les décisions administratives 193 A La notion de décision administrative 193 B La forme des décisions Les actes unilatéraux non décisoires 196 LARCIER Table des matières 479

6 A La variété des actes non décisoires 197 B Les circulaires 197 C Les directives 199 Section 2 La classification des actes unilatéraux La distinction entre acte réglementaire et acte individuel Le pouvoir réglementaire 201 A Ses caractères 201 B Le pouvoir réglementaire général 202 C Le pouvoir réglementaire des autorités administratives indépendantes 206 D Le pouvoir réglementaire des autorités déconcentrées et décentralisées 206 E Le pouvoir réglementaire de certains organismes publics ou privés 207 F Le pouvoir réglementaire des institutions de l Union européenne 207 Section 3 Le régime de l acte administratif unilatéral L élaboration de l acte administratif 207 A Les règles de compétence 207 B Les règles de procédure 211 C Les règles de forme L entrée en vigueur de l acte administratif 217 A La publicité des actes 217 B L interdiction de l entrée en vigueur rétroactive La disparition de l acte administratif 221 A L abrogation 221 B Le retrait Le respect des décisions administratives 228 A Les sanctions pénales et administratives 228 B L exécution forcée 229 Chapitre 2 Les contrats administratifs 231 Section 1 Les critères du contrat administratif Le critère de la présence d une personne publique 232 A Les contrats entre personnes privées 232 B Les contrats entre personnes publiques Le critère alternatif : clause exorbitante ou participation à l exécution même du service public 235 A La clause exorbitante 235 B La participation à l exécution même du service public 237 Section 2 Le régime juridique des contrats administratifs La formation des contrats 239 A Présentation des contrats 239 B La capacité à conclure un contrat 244 C Les procédures de choix du cocontractant de l administration 245 D La recherche d une plus grande transparence des procédures Table des matières Droit administratif

7 2 L exécution du contrat 249 A Les prérogatives de l administration 250 B Les droits et les obligations du cocontractant 251 C Le respect de l équilibre du contrat Le contentieux de l opération contractuelle 254 A Le contentieux contractuel 254 B Le contentieux de l annulation 256 C La garantie décennale des constructeurs 258 Partie 4 Les formes et les modalités de l activité administrative Chapitre 1 Le service public 263 Section 1 La notion de service public L évolution de la notion de service public Service public virtuel et service public fonctionnel 265 A Le service public virtuel 265 B Le service public fonctionnel La compatibilité du «service public à la française» avec le cadre européen 268 A La reconnaissance progressive du rôle central des services publics dans la cohésion économique et sociale de l Union 268 B Le service universel, service public de base 269 Section 2 Les distinctions au sein des activités de l administration La distinction SPIC SPA 271 A Les critères jurisprudentiels 271 B Les qualifications textuelles 272 C L absence de spécificité de la catégorie des services publics sociaux La distinction entre services marchands et services non marchands 273 Section 3 Le régime juridique des services publics La création et la suppression des services publics 274 A La compétence pour créer et supprimer des services publics 274 B Les règles liées à la création et à la suppression des services publics Le régime applicable selon le statut (SPIC ou SPA) ou selon qu il s agit ou non de services marchands 278 A Le régime juridique applicable aux SPA et aux SPIC 279 B Le régime juridique applicable aux services marchands et aux services non marchands Les lois (de fonctionnement) du service public 281 A La continuité du service public 281 B L adaptation du service public 283 C L égalité devant le service public 284 LARCIER Table des matières 481

8 D Le principe de neutralité du service public 285 Section 4 Les modes de gestion du service public La gestion directe par les personnes publiques 289 A La régie 289 B L établissement public La gestion par des organismes de droit privé 290 A L habilitation contractuelle à gérer un service public 290 B L habilitation unilatérale à gérer un service public 294 C La société publique locale 296 Chapitre 2 La police administrative 297 Section 1 La notion de police administrative La préservation de l ordre public 298 A La conception classique de l ordre public 298 B Les nouvelles finalités de l ordre public Le caractère préventif de la police administrative 299 A La distinction entre police administrative et police judiciaire 300 B La définition d un critère finaliste 300 C Les conséquences de la distinction entre police administrative et police judiciaire sur la qualification des opérations de police 301 Section 2 L organisation de la police administrative La police générale 302 A Au niveau national 302 B Au niveau départemental 303 C Au niveau communal Les polices spéciales Le concours des polices 305 A Le concours des polices générales 305 B Le concours entre police générale et police spéciale 305 C Le concours entre polices spéciales 305 Section 3 La légalité des mesures de police administrative Le cadre légal 306 A L obligation d agir 306 B Les conditions de la légalité des mesures de police 306 C Le pouvoir discrétionnaire des autorités de police La nécessité des mesures de police 307 A Le caractère nécessaire des mesures de police 307 B La distinction entre libertés publiques et simples facultés 308 C La prohibition des interdictions générales et absolues L extension des pouvoirs de police en période de crise Mesure de police et responsabilité Table des matières Droit administratif

9 Partie 5 La justice administrative Chapitre 1 La juridiction administrative 317 Section 1 de l autonomie à la constitutionnalisation de la juridiction administrative Vers l autonomie 317 A La séparation des autorités administratives et judiciaires 317 B La naissance d une véritable juridiction administrative La constitutionnalisation de la juridiction administrative 319 Section 2 Les juridictions administratives Le Conseil d État 320 A L organisation du Conseil d État 320 B Les fonctions du Conseil d État Les tribunaux administratifs et les cours administratives d appel 327 A Organisation 327 B Attributions Les juridictions spécialisées 333 Chapitre 2 La répartition des compétences entre juges administratif et judiciaire 335 Section 1 La compétence de droit commun de la juridiction administrative Nécessité d une activité administrative 335 A Incompétence du juge administratif pour les litiges intéressant les particuliers 336 B Incompétence du juge administratif pour les litiges relatifs au service public de la justice La recherche d un critère de compétence du juge administratif 337 A La distinction entre actes d autorité et actes de gestion 337 B Le critère du service public 338 C La solution actuelle : le lien entre juge compétent et droit applicable au litige 338 Section 2 La compétence d exception du juge judiciaire La compétence du juge judiciaire à raison du droit applicable L autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle et de la propriété privée 340 A L état des personnes 341 B L emprise et la voie de fait : un déplacement de compétence vers le juge administratif Les compétences judiciaires par détermination de la loi 345 A La compétence du juge judiciaire pour connaître du contentieux de certains régimes de responsabilité 345 B Autres compétences du juge judiciaire La compétence du juge judiciaire en matière d interprétation et d appréciation de la légalité des actes administratifs 346 LARCIER Table des matières 483

10 A La question accessoire 346 B La compétence des juridictions civiles 347 C La compétence des juridictions répressives 348 Section 3 La résolution des conflits de compétence : le Tribunal des conflits (TC) Organisation et fonctionnement du Tribunal des conflits Le règlement des conflits de compétence 350 A Le conflit positif 350 B Le conflit négatif 351 Section 4 3 Le règlement des litiges pour durée excessive des procédures 353 Les litiges échappant à la compétence des juges administratif et judiciaire Les litiges relatifs aux actes des autorités étrangères Les litiges relatifs à l exercice du pouvoir législatif Les actes de gouvernement 354 Chapitre 3 Le contentieux administratif 357 Section 1 Le précontentieux (la prévention du contentieux) Les recours administratifs Les modes spécifiques de règlement des litiges : la «négociation» avec l administration 359 A Le recours au médiateur 359 B La transaction 359 C La conciliation 361 D L arbitrage 361 Section 2 La procédure administrative contentieuse Les caractères de la procédure 362 A La procédure est essentiellement écrite 362 B La procédure est contradictoire 363 C La procédure est secrète 363 D La procédure est inquisitoriale L introduction de l instance 365 A L introduction du recours 365 B La rénovation des procédures d urgence : la loi du 30 juin Le déroulement de l instance 375 A L instruction 376 B Le jugement 376 C L exécution des jugements Les voies de recours 384 A Les voies de réformation 385 B Les voies de rétractation 388 Section 3 Les recours contentieux Table des matières Droit administratif

11 1 Les différents types de contentieux 391 A Le contentieux de pleine juridiction 391 B Le contentieux de l annulation 391 C Le contentieux de l interprétation et de l appréciation de la légalité 391 D Le contentieux de la répression Le recours pour excès de pouvoir 392 A Les conditions de recevabilité du recours 393 B Les cas d ouverture du recours pour excès de pouvoir 394 Partie 6 La responsabilité administrative Chapitre 1 Les caractères généraux de la responsabilité administrative 405 Section 1 Le principe de la responsabilité administrative La reconnaissance du principe 405 A L irresponsabilité de la puissance publique 405 B L autonomie de la responsabilité 406 C Le développement de la responsabilité : le rôle déterminant du Conseil d État «autonome» La nature du droit de la responsabilité administrative 409 Section 2 Le droit à réparation Le refus du droit à réparation du fait de la situation de la victime Les caractères du préjudice ouvrant droit à réparation 410 A Le préjudice doit être certain 411 B Le préjudice doit consister en une atteinte à un intérêt légitime, matériel ou moral Le lien de causalité 413 A L appréciation de la causalité directe 413 B L exonération de responsabilité : les causes étrangères 414 Section 3 L indemnisation Réparation «par équivalent» et réparation «en nature» La réparation intégrale du préjudice 417 A Signification et portée du principe 417 B La date d évaluation du préjudice La recherche de la personne responsable L indemnité 419 A L indemnité principale 420 B Les indemnités accessoires 420 Chapitre 2 La responsabilité pour faute 421 Section 1 La faute Origine et preuve de la faute 421 LARCIER Table des matières 485

12 Section 2 A Diversité de la faute 422 B Le lien entre faute et illégalité 422 C La faute peut être prouvée ou présumée Le degré de la faute : faute lourde ou faute simple 423 A Les critères qui conditionnent le degré de la faute 423 B La réduction progressive du domaine de la faute lourde 424 Les liens entre la responsabilité de l administration et la responsabilité des agents publics La distinction entre faute personnelle et faute de service 432 A De la «garantie des fonctionnaires» à la faute détachable 432 B L identification de la faute de service et de la faute personnelle Du cumul de fautes au cumul de responsabilités 435 A Le cumul de fautes 435 B Le cumul de responsabilités Les actions récursoires entre l administration et ses agents 437 A L action récursoire de l administration contre son agent 437 B L action récursoire de l agent contre l administration 438 Chapitre 3 La responsabilité sans faute 439 Section 1 La responsabilité pour risque La responsabilité du fait des choses, des activités et des situations dangereuses 440 A Les dommages de travaux publics causés aux tiers 440 B Les dommages causés par les choses dangereuses 440 C Les dommages causés par les activités et les méthodes dangereuses 442 D Les dommages causés par les situations dangereuses (le risque professionnel) La responsabilité pour risque au profit des collaborateurs occasionnels du service public 446 Section 2 La responsabilité pour rupture de l égalité devant les charges publiques La responsabilité pour dommages permanents de travaux publics La responsabilité du fait des lois et des conventions internationales 449 A La responsabilité du fait des lois 449 B La responsabilité du fait des conventions internationales ou des règles coutumières du droit international public La responsabilité du fait des décisions administratives régulières 454 A La responsabilité du fait des règlements légaux 454 B La responsabilité du fait des décisions individuelles légales 455 Bibliographie générale 457 Index 459 Index des arrêts et des avis cités 465 Table des encadrés Table des matières Droit administratif