STRATEGIE DE SUIVI EVALUATION DES PROJETS ET PROGRAMMES DE DEVELOPPMENT

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1 MINISTERE DE L ECONOMIE ET DES FINANCES SECRETARIAT GENERAL BURKINA FASO Unité progrès justice DIRECTION GENERALE DE L ECONOMIE ET DE LA PLANIFICATION STRATEGIE DE SUIVI EVALUATION DES PROJETS ET PROGRAMMES DE DEVELOPPMENT Rapport définitif Mai 2009 Bureau d Etudes et de Recherche pour le Développement (BERD) 01 BP : 4873 Ouagadougou 01 - Tél. : ; Fax : berd.ing@fasonet.bf 1

2 TABLE DES MATIERES Pages RESUME TECHNIQUE...6 INTRODUCTION... Erreur! Signet non défini. PREMIERE PARTIE : L ETAT DES LIEUX DU SUIVI EVALUATION... Erreur! Signet non défini. I LE DISPOSITIF INSTITUTIONNEL...16 I.1 Le mécanisme et le dispositif actuel de suivi évaluation I.1.1 Comité technique d élaboration du PTIP-G : I.1.2 Du cadre de concertation entre la DEPSI et les DEP I.1.3 L assemblée générale et des assemblées régionales des chefs de projets I.2 Les acteurs du dispositif et leurs rôles I.2.1 La Direction de l évaluation des projets et du suivi des investissements I.2.2 La Direction générale du contrôle financier I.2.3 La Direction générale du Budget I.2.4 La Direction générale de la coopération I.2.5 Les Directions des études et de la planification I.2.6 Les Directions régionales de l économie et de la planification (DREP) I.2.7 Les cellules d exécution des projets et programmes I.3 Les principaux outils utilisés I.4. Les forces et les faiblesses I.4.1. Les forces : I.4.2. Les faiblesses II LA STRATEGIE DU SYSTEME DE SUIVI EVALUATION La stratégie de mise en œuvre Les forces et les faiblesses Les forces : Les faiblesses DEUXIEME PARTIE : MONTAGE INSTITUTIONNEL... Erreur! Signet non défini. I LE ROLE DES STRUCTURES CENTRALES DANS LE SUIVI EVALUATION La DEPSI La DGCF La DGCoop La DGB Les DEP des ministères II LE ROLE DES STRUCTURES REGIONALES DANS LE SUIVI EVALUATION...34 III L ARTICULATION DU DISPOSITIF Le premier schéma d articulation Le deuxième schéma d articulation IV LES PRINCIPES De la nécessité d une base de données au niveau régional Du cadre légal et règlementaire V LA COLLECTE DES DONNEES Les outils et les indicateurs La centralisation des données Au niveau de la région : Au niveau des DEP des ministères : Au niveau de la DEPSI Le traitement et l analyse des données

3 TROISIEME PARTIE : STRATEGIE DE MISE EN ŒUVRE ET OPERATIONALISATIONErreur! Signet non défini. I L ORGANISATION DE LA STRATEGIE...41 II LES METHODES OPERATIONNELLES ET OUTILS DE SUIVI EVALUATION Les méthodes et outils utilisés au niveau central Les méthodes et outils utilisés au niveau régional sont les suivants : Description des éléments du suivi évaluation La programmation annuelle Le suivi monitoring L évaluation CONCLUSION ET RECOMMANDATION...48 REMERCIEMENTS... Erreur! Signet non défini. BIBLIOGRAPHIE...51 ANNEXES

4 SIGLES ET ABREVIATIONS AR BIP CE CO CS CN CDMT DAF DEP DEPSI DGB DGCF DGCoop DGEP DRAHRH DREBA DRECV DREP DRID DRRA DRS IOV MAHRH MEF MEDEV MID MRA MS ONG PRCA PAP/CSLP PIP PTIP-G RAF TOD SP/PPF : Assemblées Régionales : Banque Intégrée des Projets : Centre- Est : Centre- Ouest : Centre - Sud : Centre - Nord : Cadre de Dépense à Moyen Terme : Directeur des Affaires Financières Directeur des Etudes et de la Planification : Direction de l Evaluation des Projets et du Suivi des Investissements : Direction Générale du Budget Direction Générale du Contrôle Financier : Direction Générale de la Coopération : Direction Générale de l Economie et de la Planification : Direction Régionale de l Agriculture, de l Hydraulique et des Ressources Halieutiques : Direction Régionale de l Enseignement de Base et de l Alphabétisation Direction Régionale de l Environnement et du Cadre de Vie : Direction Régionale de l Economie et de la Planification : Direction Régionale des Infrastructures et du Désenclavement : Direction Régionale des Ressources Animales : Direction Régionale de la Santé : Indicateur Objectivement Vérifiable : Ministère de l Agriculture, de l Hydraulique et des Ressources Halieutiques : Ministère de l Economie et des Finances : Ministère de l Economie et du Développement : Ministère des Infrastructures et du Désenclavement : Ministère des Ressources Animales : Ministère de la Santé : Organisation Non Gouvernementale : Programme de Renforcement des Capacités de l Administration : Programme d actions prioritaires du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté : Programme d Investissement Public : Programme Triennal d Investissement Public Glissant Réorganisation Agraire et Foncière : Textes d Orientation de la Décentralisation : Secrétariat Permanent de suivi des Plans et Programmes Financiers 4

5 RESUME TECHNIQUE Elaboration d une stratégie de suivi évaluation des projets et programme de développement 5

6 RESUME TECHNIQUE Le suivi des projets et programmes de développement par région et au niveau national reste difficile en dépit de l existence d une banque intégrée opérationnelle de projets. Ces difficultés sont en partie liées à l absence d une coordination efficace des différentes structures locales ou nationales impliquées dans l exécution et le suivi des projets et programmes. C est dans le souci de palier ces insuffisances que la Direction Générale de l Économie et de la Planification (DGEP) à travers la Direction de l Evaluation des Projets et du Suivi des Investissements (DEPSI) a commandité cette étude pour l élaboration d une stratégie de suivi évaluation des projets et programmes de développement, afin de se doter d un document stratégique de suivi des projets et programmes tant à l échelle régionale que nationale. 1. LES CONSULTANTS Selon les spécifications indiquées dans les termes de référence et en rapport avec nos recommandations et suggestion, l étude a été réalisée par une équipe de trois (3) experts. Il s agit de : - Monsieur Grégoire OUEDRAOGO, intervenant en qualité de spécialiste en investissement public, chef de mission ; - Monsieur Paul SARAMBE, Planificateur, spécialiste en aménagement et suivi évaluation ; - et Monsieur Maurice SANWIDI, Juriste, spécialiste en organisation Institutionnelle. En appui du siège, une équipe a été mobilisée pour appuyer l équipe permanente en lui apportant une analyse critique des travaux et traitements de données qui ont été faits. L appui du siège a porté aussi sur l accompagnement logistique de la mission. 2. LES OBJECTIFS DE LA MISSION La mission avait pour objectifs de : - Proposer un dispositif institutionnel de suivi évaluation des projets et programmes ; - Définir sur la base du dispositif institutionnel, une stratégie de suivi évaluation des projets et programmes de développement ; - Proposer des recommandations en vue de l élaboration d un plan de formations de tous les acteurs. 3. LES PRINCIPALES DIFFICULTES RENCONTREES DANS L EXECUTION DE LA MISSION - Le temps faiblement imparti pour la recherche documentaire; - La disponibilité réduite des différentes directions centrales a privé la mission de pouvoir échanger avec certains responsables pourtant retenus dans l échantillon, sur leurs expériences et leurs préoccupations; - La disponibilité relative de personnes ressources, mobilisées par l ampleur des activités terrain ; 6

7 - Les échanges avec les cadres des projets ont été parfois brefs (certains responsables étaient absents pour des réunions de fin d année); leurs points de vue auraient certainement mérité un meilleur approfondissement ; - Les difficultés de démarrage de l étude compte tenu du changement institutionnel intervenu au niveau du MEF et conséquemment le retard dans la mise en place du comité de suivi ont entrainé un décalage important dans la conduite de l étude ; - L indisponibilité des responsables des structures retenus dans l échantillon du fait de la période même de l étude (fin d année) ont quelque peu perturbé le calendrier proposé. 4. LES PRINCIPAUX ELEMENTS DU DIAGNOSTIC 4.1 Le système du suivi évaluation des projets et programmes est bâti autour de trois niveaux d interventions : - Le premier niveau est celui des intervenants sur le terrain représenté par les Projets et Programmes. Leur rôle principal est de développer, réaliser et documenter les activités au profit des bénéficiaires directs (individus, familles, communautés, groupes cibles, etc.). Ils rendent comptent périodiquement de l exécution de ces activités aux DEP des ministères de tutelle. - Le deuxième niveau est celui des structures de coordination sectorielle représentée par les DEP qui sont des structures chargées de centraliser, valider et transmettre les données à la DEPSI. A ce niveau s opère la synthèse des données du niveau précédent c'est-à-dire les rapports trimestriels et semestriels des Projets et Programmes. - Le troisième et dernier niveau est celui de la structure nationale de coordination. C est à cette étape que les données sectorielles sont centralisées et traitées par la DEPSI en collaboration avec les autres structures de coordination (DGCoop, DEP, DGCF, DGB) pour permettre la vérification des indicateurs, l élaboration et la validation du rapport global du PIP. 4.2 Ce dispositif est cohérent dans son ensemble mais sa mise en œuvre révèle quelques insuffisances Forces du dispositif L existence d une volonté politique (cf. lettre n /PM/SG/DAEP du 01 juin 2008 de Monsieur le Premier Ministre instruisant le Gouvernement de renforcer le suivi du PIP) ; L existence de la Banque intégrée des projets ; L allègement de la surcharge de travail des DEP avec le décrochage de la fonction de gestion des marchés. Les DEP peuvent désormais se consacrer à leurs activités de planification, programmation et suivi évaluation; L existence de cadres de concertation : - L assemblée générale et les assemblées régionales des chefs de projets - Les cadres de concertation ministériels entre les DEP et les chefs de projets et programmes. Ces rencontres sont placées sous la présidence 7

8 du SG mais parfois sont présidées par le premier responsable du Ministère - Les rencontres périodiques entre la DGEP/DEPSI et les DEP. Elles sont semestrielles et sont même parfois présidées par le premier responsable du ministère. Elles permettent de faire le point de l avancement technique des projets sur la base d indicateurs vérifiables, de repérer les éventuels retards ou blocages, leur origine et de suggérer des mesures de corrections. Généralement les résultats importants, issus de ces concertations sont adressés au Gouvernement. L existence de supports normalisés de collecte des données L existence d un capital de connaissances. Depuis la création du Programme d investissement public en 1991, de nombreuses actions de formations diverses ont été développées en faveur des agents impliqués dans la conduite des projets et programmes Les faiblesses du dispositif L absence de texte instituant formellement le circuit de l information. Si dans la pratique des efforts sont fournis dans le but de cerner au mieux les efforts d investissement dans le pays, en réalité il n existe pas de texte définissant un circuit et faisant obligation aux acteurs de s y conformer ; - Le rattachement institutionnel des chefs de projets au Secrétariat général : les chefs de projets relèvent du Secrétariat général alors que ce sont les DEP qui doivent rendre compte de l exécution des projets et programmes. Ainsi on rencontre des DEP incapables de fournir la moindre information sur l exécution des projets car pour certains chefs de projets il n y pas d obligation de rendre compte aux DEP ; - Formation insuffisante en matière de gestion de projets de certains responsables de projets, ce qui se traduit par une maîtrise insuffisante des techniques de programmation des activités ; - La complexité des supports de collecte des données. En effet, le souci de cerner l ensemble de la vie des projets a conduit à élaborer des canevas complexes que certains responsables de projets ont du mal à renseigner ; - Manque de moyens financiers, logistiques et autres. Malgré les discours qui reconnaissent l importance du suivi évaluation dans les ministères, on note qu il n y pas d inscription budgétaire pour financer le suivi ; - Le peu de considération des DEP par certains responsables des départements ministériels; - Le suivi ne s applique qu aux projets de l administration centrale. Dans un contexte de lutte contre la pauvreté et au regard de l importance des réalisations des ONG et autres partenaires sur le terrain, le fait de s appuyer uniquement sur le PIP pour prendre des décisions ne semble pas très pertinent. 8

9 5. LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 5.1Recommandations d ordre général : - Formaliser le circuit de l information et obliger les différents acteurs à rendre compte ; - Mettre en place un dispositif qui permettra de renforcer l autorité des DEP sur les chefs de projets et favoriser ainsi une meilleure coordination de la mise en œuvre des programmes et plans sectoriels (rendre effectif l obligation des chefs de projets de rendre compte aux DEP de l exécution de leurs projets) ; - Prévoir dans la circulaire budgétaire une disposition qui oblige les ministères à inscrire des dotations financières pour financer le suivi évaluation et veiller au respect de cette disposition ; - Elaborer un plan de formation de tous les acteurs. 5.2 Recommandation à l endroit de la DEPSI - Poursuivre et finaliser le dossier sur la régionalisation du PIP ; - Elargir le PIP aux interventions des ONG et Associations : - Impliquer les DREP dans le suivi et la collecte des données sur le terrain ; - Simplifier et harmoniser les fiches de collecte. 6. STRATEGIE A METTRE EN ŒUVRE POUR L OPERATIONNALISATION DU DISPOSITIF La stratégie de mise en œuvre efficace et efficiente du dispositif est fondée sur : - le renforcement des capacités organisationnelles des structures pour une opérationnalisation effective du suivi évaluation à tous les niveaux; - le renforcement des capacités de tous les agents chargés du suivi évaluation à tous les niveaux; - le renforcement des capacités financières, matérielles et logistiques à tous les niveaux pour les actions de suivi évaluation sur le terrain; - une volonté politique d instaurer une culture de résultats sur toutes les actions entreprises par une mise en application effective du dispositif de suivi évaluation à tous les niveaux; 9

10 INTRODUCTION Elaboration d une stratégie de suivi évaluation des projets et programme de développement 10

11 L importance des ressources financières consacrées à la mise en œuvre des projets et programmes et destinées à l amélioration des conditions de vie des populations commande que les contrôles soient réguliers afin de permettre aux instances d orientation et de décision de disposer de bases de décisions fiables. Cela suppose une bonne maîtrise des méthodes de collecte, d interprétation et d analyse des informations. Cependant, le cadre institutionnel des projets et programmes mis en place n est pas en cohérence avec les procédures de collecte des données. On note que dans la plupart des départements ministériels, les chefs de projets et programmes relèvent du secrétariat général alors que c est la DEP qui a la responsabilité d alimenter la Banque intégrée des projets (BIP). En outre, le circuit actuel de la collecte des informations sur les projets et programmes de développement n implique pas le niveau régional, toute chose qui rend difficile la gestion et la certification des informations collectées sur le terrain et limite du même coup la portée du Programme d Investissement Public (PIP). Il convient aussi de souligner que depuis l adoption du programme triennal d investissement public glissant comme instrument de planification, il n a pas encore été possible de faire la situation de l exécution physique des projets en complément au bilan financier. Cette situation trouve une partie de ses sources dans le circuit de collecte des données sur le terrain. L expérience montre que malgré leur bonne volonté, les Directions des Etudes et de la Planification (DEP) n ont pas les moyens d intégrer le bilan physique dans la situation qu ils transmettent à la structure nationale de coordination du suivi et de l évaluation des projets et programmes de développement. Il convient alors de lancer la réflexion pour voir dans quelle mesure d autres structures (la Commission provinciale d aménagement du territoire, le Cadre de concertation technique provincial et la Direction Régionale de l Economie et de la Planification (DREP) pourraient être responsabilisés pour la collecte des données qualitatives et quantitatives relatives aux politiques sectorielles et à la mise en œuvre des projets et programmes de développement sur le plan local. Les différents éléments d analyse et de stratégie qui seront utilisés dans le cadre de la présente étude auront pour but de faciliter et d alléger les opérations de programmation, d exécution et de suivi évaluation des politiques sectorielles et des projets et programmes tout en assurant une cohérence entre les divers niveaux d intervention par le biais d une concertation systématique et d une coordination efficace. 1. CONTEXTE ET JUSTIFICATION Au cours de ces dernières années il a été entrepris de nombreuses réformes dont les contenus sont définis dans les documents de politiques sectorielles ou transversales tels que : - la Réorganisation Agraire et Foncière (RAF) ; - les Textes d Orientation de la Décentralisation (TOD) ; - le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) ; - la Lettre d Intention de Politique de Développement Humain Durable (LIPDHD) ; - le Plan d Action National de Lutte contre la Désertification (PAN/LCD) ; - la Lettre de Politique de Développement Rural Décentralisé (LPDRD) ; - la stratégie de développement rural. 11

12 Ces divers documents de politique expriment la volonté des autorités burkinabé de créer les conditions incitatrices d une meilleure prise en charge des questions de développement par tous les acteurs. Par ailleurs, la révision du CSLP en 2003, a permis d inscrire entre autres principes directeurs, la réduction des disparités régionales d une part, et d autre part, la consécration des politiques sectorielles comme cadre de référence pour le suivi des performances réalisées. Le développement local et régional s inscrit depuis lors comme une priorité du Gouvernement. Lors des Assemblées régionales tenue en décembre 2006, un diagnostic complet des difficultés relatives à l exécution des différents projets et programmes de développement au niveau des régions et de leur suivi a été réalisé. Ce document a permis de donner des informations aux participants de ces assemblées régionales et aux chefs des projets et programmes qui ont mieux compris les spécificités de l exécution de ces projets et programmes dans un espace relativement homogène et d envisager des mesures correctives idoines et enfin de faire des propositions devant permettre une meilleure visibilité de la contribution des projets à la réduction de la pauvreté au niveau des régions. Le suivi de ces projets et programmes de développement par région et au niveau national reste difficile en dépit de l existence d une banque intégrée opérationnelle de projets. Ces difficultés sont en partie liées à l absence d une coordination efficace des différentes structures locales ou nationales impliquées dans l exécution et le suivi des projets et programmes. C est dans le souci de palier ces insuffisances que la DGEP à travers la DEPSI a commandité cette étude sur l élaboration d une stratégie de suivi évaluation des projets et programmes de développement pour se doter d un document stratégique de suivi des projets et programmes tant à l échelle régionale que nationale. 2. OBJECTIFS DE LA MISSION L objectif général de l étude est de définir une stratégie de suivi-évaluation des projets et programmes de développement au niveau des autres secteurs. Plus spécifiquement, il s agissait de : 1. Proposer un dispositif institutionnel de suivi évaluation des projets et programmes du niveau local au niveau central ; 2. Définir sur la base des dispositifs institutionnels une stratégie de suivi évaluation des projets et programmes de développement ; 3. Proposer des recommandations en vue de l élaboration d un plan de formation de tous les acteurs. 3. RESULTATS ATTENDUS En ce qui concerne les résultats attendus, le commanditaire attend deux résultats majeurs à savoir : 1. Un document de stratégie de suivi évaluation disponible avec : - Un dispositif institutionnel de suivi évaluation des projets et programmes aux niveaux local et central ; - Une stratégie de suivi évaluation des projets et programmes de développement 12

13 2. Des recommandations en vue de l élaboration d un plan de formation de tous les acteurs. 4. METHODOLOGIE La présente étude a été réalisée par une équipe pluridisciplinaire sous la responsabilité du BERD, il s agit de: - Grégoire OUEDRAOGO, économiste, spécialiste en Programme d Investissements Prioritaire, chef de mission ; - Paul SARAMBE, planificateur, spécialiste en aménagement et suivi évaluation ; - Maurice SANWIDI, Juriste, Spécialiste en organisation Institutionnelle La recherche documentaire Elle a consisté à l exploitation de la documentation disponible auprès des structures centrales de Ouagadougou (DGEP, DEP, etc.) pour les textes sur les projets et programmes de développement et des structures déconcentrées (DREP, DR, et projets et programmes). Cette recherche documentaire a en effet permis de se situer sur les différents aspects relatifs au suivi évaluation. (cf. bibliographie en annexe) 4.2. L échantillonnage et élaboration du questionnaire d entretien L échantillonnage a été fait compte tenu de l étude de qualité c est-à-dire l ensemble : - Des acteurs institutionnels du niveau central et ; - Des acteurs des services déconcentrés Au niveau central, les investigations se sont déroulées dans six (06) directions centrales : 1) Ministère de l Economie et des Finances - Direction Générale de l Economie et de la Planification (DGEP) - Direction de l Evaluation des Projets et du Suivi des Investissements (DEPSI) - Direction des Etudes et de la Planification (DEP) 2) Autres départements ministériels Les Directions des Etudes et de la Planification des Ministères et institutions suivants : - Ministère de l Enseignement de Base et de l Alphabétisation (MEBA) - Présidence du Faso 3) Personnes ressources - Monsieur Bimba KONE ; - Monsieur François Xavier BAMBARA ; - Monsieur Seydou BARRO. En ce qui concerne les acteurs des services déconcentrés, deux premiers critères sont pris en compte pour l échantillonnage: - Régions dans lesquelles il existe une base de données fonctionnelle ; - Régions sans les bases de données fonctionnelles. Sur la base de ces critères, il a été procédé à un choix des régions intéressantes pour l étude. - Quatre (4) régions avec une base de données fonctionnelle : Centre Ouest, Centre-est, Est et Cascades ; 13

14 - Trois (3) régions sans une base de données fonctionnelle : Centre, Centre nord et Sud -Ouest. Les principaux acteurs impliqués au niveau régional sont ceux du chef lieu de région: - Les Directeurs Régionaux des ministères ciblés : MEF (DREP), MSanté (DRS), MAHRH (DRAHRH), MID (DRID), MECV (DRECV), MRA (DRA) ; - les responsables et cellules du suivi évaluation des projets et programmes La collecte des données sur le terrain Sur la base d une liste préalablement établie, les trois experts ont conduit les entretiens de façon groupée afin d entendre la même version et harmoniser les points de vue sur les informations collectées. Les consultants ont successivement rencontré les structures centrales des ministères, des directions régionales, certains projets et programmes ainsi que des personnes ressources. Les rencontres se sont déroulées selon un calendrier établi d accord parties avec la DEPSI sur la base du guide d entretien. Une lettre du Secrétaire Général du MEF servait d introduction à tous ces entretiens Difficultés rencontrées La mission reconnaît en cette étude des limites objectives qui lui sont propres : Le temps faiblement imparti pour la recherche sur la documentation; La disponibilité réduite des différentes directions au sein des ministères, compte tenu de leur emploi de temps, a privé la mission de pouvoir échanger avec certains responsables pourtant retenus dans l échantillon, sur leurs expériences et leurs préoccupations; La disponibilité relative de personnes ressources, mobilisées par l ampleur des activités terrain ; Les échanges avec les cadres des projets ont été parfois brefs (certains responsables étaient absents pour des réunions de fin d année); leurs points de vue auraient certainement mérité un meilleur approfondissement ; Les difficultés de démarrage de l étude compte tenu du changement institutionnel intervenu au niveau du MEF et conséquemment le retard dans la mise en place du comité de suivi ont entrainé un décalage important dans la conduite de l étude ; La difficulté de mobilisation des consultants pris par d autres engagements du fait du retard accusé dans le démarrage et l indisponibilité des responsables des structures retenus dans l échantillon du fait de la période même de l étude (fin d année) ont quelque peu perturbé le calendrier proposé. Malgré toutes ces difficultés, l étude a pu être menée à son terme et les principaux résultats atteints sont organisés autour de trois parties ci-après qui composent le présent rapport : Première partie : état des lieux ; Deuxième partie : montage institutionnel ; Troisième partie : stratégie de mise en œuvre et opérationnalisation Les concepts de base du suivi et de l évaluation Définition du suivi Le suivi est l examen quotidien de routine des activités en cours d exécution. Il est un processus continu par lequel les responsables et le personnel vérifient les différentes 14

15 parties, étapes et tout le processus. Il fait partie intégrante de l exécution et de la gestion des Projets et Programmes. Il vise à répondre aux questions suivantes : - du point de vue du processus général, le plan de travail et le budget sont-ils suivis? Existe-t-il une bonne collaboration avec d autres organisations et les communautés cibles? Le personnel assume-t-il de manière efficace ses fonctions et responsabilités? - au titre de chaque étape du processus : les activités se déroulent-elles conformément au plan de travail? Quels sont les problèmes rencontrés? Certaines hypothèses émises s avèrent- elles fausses? Le système de suivi est un système d information qui doit collecter, analyser et stocker et communiquer à l ensemble des acteurs impliqués au niveau régional, sectoriel et national, les informations relatives à l exécution des Projets et Programmes. Le suivi montre l évidence et fournit l information qui permet de prendre les bonnes décisions dans la gestion d un projet ou programme. Il aide à ajuster, faire de nouveaux développements et à faire tous les changements nécessaires dans le plan et le budget. Il vise à détecter les problèmes qui pourraient entacher la bonne réalisation des Projets et Programmes et de prendre à temps des décisions qui s imposent pour apporter des corrections. Les domaines du suivi correspondent généralement aux différents aspects de gestion pragmatiques. On distingue les domaines suivants : - Le suivi des activités ; - Le suivi financier ; - Le suivi des performances ; - Le suivi des effets ; - Le suivi des facteurs externes ; - La supervision ; - Le contrôle. Les outils du suivi permettent de structurer et de documenter la mise en œuvre du projet ou plan d action. Normalement les outils doivent satisfaire les besoins du système national du suivi évaluation en utilisant les indicateurs clefs retenus au plan national. La collecte des données primaires par les acteurs de terrain fait partie intégrante de chaque activité du Projet. Par exemple, le «nombre de participants dans une sensibilisation» ne peut pas être établi après l évènement mais est obtenu par estimation pendant le déroulement de la sensibilisation. Les principaux outils de suivi sont : - cahiers de notes ; - fiches ; - chronogramme d activités ; - registres ; - tableau de bord ; - rapports d activités ; - conventions - termes de référence du suivi Définition de l évaluation L évaluation : est une activité périodique qui consiste à mener des investigations approfondies sur l état de la mise en œuvre du projet/programme pour apprécier le niveau de réalisation des résultats et des objectifs. Elle signifie l analyse des informations recueillies au cours du processus du suivi et leur appréciation au regard des objectifs poursuivis. L évaluation est l examen périodique des réalisations. Elle est aussi 15

16 l appréciation systématique et objective de la pertinence, de la performance et du succès en cours ou achevé d un projet/programme/plan. Il s agit d un exercice de durée limitée qui fait apparaître les effets sur la société, le groupe cible bénéficiaire, l environnement ou l économie locale et/ou nationale. L évaluation vise à répondre aux questions suivantes : - Qu a-t-on réalisé? Ce qui était prévu, dans les conditions prévues?; - Quels effets et impacts ont-ils été obtenus? L évaluation permet d apprécier la pertinence, la cohérence, l efficacité, l efficience et l impact de la mise en œuvre du projet/programme ou plan. Elle permet de déterminer dans quelle mesure et avec quel degré de succès ou d échec, les résultats et les objectifs escomptés ont été atteints (efficacité). Elle vise également à vérifier si les résultats et objectifs atteints sont fonction d une utilisation optimale des ressources (efficience). L évaluation permet de tirer les renseignements sur l adéquation de la stratégie utilisée et la faisabilité des résultats et effets attendus. En plus, elle vise à établir des liens de cause à effet entre les activités réalisées, les ressources dépensées et les résultats obtenus Les domaines de l évaluation En général, l évaluation s intéresse à l impact. L évaluation porte sur les aspects suivants de l exécution d un projet ou plan d action : - Efficacité : dans quelle mesure le projet ou plan d action a-t-il atteint ses objectifs?; - Efficience : les résultats escomptés du projet ou plan d action justifient-ils les dépenses engagées?; - Pertinence : le projet ou plan d action a-t-il toujours un sens? - Validité de conception : la conception est-elle logique et cohérence? - Causalité : quels sont les facteurs spécifiques qui ont affecté les résultats du projet ou plan? - Attribution : quelle part des effets observés est attribuable à l intervention évaluée? (suppose de prendre en compte les autres interventions et les facteurs exogènes anticipés ou non). - Durabilité : dans quelle mesure les effets du projet ou plan d action auraient ils un caractère durable? Les outils de l évaluation L évaluation consiste en l examen des dossiers écrits, des entretiens avec le personnel, des entretiens approfondis avec les groupes-cibles, des observations, des enquêtes sur les connaissances, attitudes et comportements, les activités menées, etc. En somme elle consiste à appliquer des méthodes de recherches nées de plusieurs disciplines dont la nature de l analyse rejoint celle de la critique littéraire (l interprétation et la synthèse d idées et de concepts) et des sciences sociales (l analyse qui nécessite de la perspicacité de l interprétation). Les outils et supports de l évaluation : - guide d entretien ; - questionnaire/enquête ; - données de base - supports ; - modèles d estimation ou de projection. 16

17 PREMIERE PARTIE ETAT DES LIEUX DU SUIVI EVALUATION DES PROJETS ET PROGRAMME DE DEVELOPPEMENT AU BURKINA FASO Elaboration d une stratégie de suivi évaluation des projets et programme de développement 17

18 I LE DISPOSITIF INSTITUTIONNEL Au Burkina Faso le système de suivi évaluation des projets et programmes de développement est organisé autour du Ministère de l Economie et des Finances comme noyau central alimenté par la périphérie constituée des DEP et des cellules d exécution des Projets et Programmes. Ainsi, le diagnostic institutionnel national fait ressortir trois (3) niveaux d interventions. Ces différents échelons déterminent les niveaux d information à fournir pour certains et une synthétisation de ces informations pour d autres. - Le premier niveau est celui des intervenants sur le terrain représenté par les Projets et Programmes. Leur rôle principal est de développer, réaliser et documenter les activités au profit des bénéficiaires directs (individus, familles, communautés, groupes cibles, etc.). Ils ont pour la plupart mis en place des services ou cellules de suivi qui leur permettent de rendre compte périodiquement de l exécution de leurs activités aux DEP des ministères de tutelle; - Le deuxième niveau est celui des structures de coordination sectorielle représentée par les DEP qui sont des structures chargées de centraliser, valider et transmettre les données à la DEPSI. A ce niveau s opère la synthèse des données du niveau précédent c'est-à-dire les rapports trimestriels et semestriels des Projets et Programmes ; - Le troisième et dernier niveau est celui de la structure nationale de coordination. C est à cette étape que les données sectorielles sont centralisées et traitées par la DEPSI en collaboration avec les autres structures de coordination (DGCoop, DEP, DGCF, DGB) pour permettre la vérification des indicateurs, l élaboration et la validation du rapport global du PIP. Ce dispositif semble cohérent dans son ensemble mais sa mise en œuvre présente quelques insuffisances. I.1 Le mécanisme et le dispositif actuel de suivi évaluation La structure chargée de la coordination du suivi évaluation des projets et programmes de développement au niveau national est la Direction générale de l économie et de la planification (DGEP) à travers la Direction de l évaluation des projets et du suivi des investissements (DEPSI). Ce suivi commence à partir de l adoption de la loi de finance, intègre les accords ou conventions de financements et se poursuit avec l exécution physique et financière des projets et programmes. Pour exercer cette compétence, la DEPSI s appuie sur un ensemble de structures et de mécanismes regroupés au sein d un Comité technique mis en place pour l élaboration du Programme triennal d investissement public glissant (PTIP- G). Les principaux échelons du dispositif sont : I.1.1 Le Comité technique d élaboration du PTIP-G ; Le cadre de concertation entre la DEPSI et les DEP ; L assemblée générale et les assemblées régionales des chefs de projets. Du Comité technique d élaboration du PTIP-G Le Comité technique d élaboration du Programme Triennal d Investissement Public Glissant mis en place à cet effet est composé des représentants des structures ci-après : La Direction Générale de l Economie et de la Planification ; La Direction Générale du Budget ; La Direction Générale du Contrôle Financier ; La Direction Générale de la Coopération ; 18

19 La Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique ; Le Secrétariat Permanent du suivi des Plans et Programmes Financiers. Les attributions de ce comité se situent à deux niveaux. Il assure l élaboration du Programme Triennal d Investissement Public Glissant (PTIP-G) à partir des avant-projets de budgets des ministères et institutions. C est à l occasion de cette activité que se fait la révision du Programme d Investissement Public (PIP) et la mise à jour de la Base de données de la BIP. Elle se déroule une fois par an et permet de proposer aux instances de décision le projet de budget de l année n+1 en sa partie investissement (Titre V). L arbitrage et la programmation des projets sont conjointement conduits par la Direction Générale de l Economie et de la Planification et la Direction Générale du Budget. On rencontre deux types de projets : Les projets dit nationaux ; ce sont les projets ou programmes entièrement financés sur les ressources du budget de l Etat. Leur nombre et leur importance varient en fonction de la santé financière de l Etat. Ils sont mis en œuvre si la situation financière le permet. Ils peuvent être mis en cause ou simplement différés avec l apparition de nouvelles priorités ou urgences au niveau du pays. Les projets dits du noyau sûr : ce sont les projets financés à partir de financement extérieur en totalité ou avec une contrepartie nationale Ils sont les plus nombreux et représentent près de 80% de l enveloppe du Programme d investissement public (PIP) Les principales difficultés rencontrées dans cette programmation sont : Au niveau des projets nationaux - Le manque de dossiers qui expliquent les demandes d inscription Il est demandé que toute demande d inscription budgétaire soit accompagnée du maximum de détails pour permettre à la commission de se prononcer sur la base d éléments objectifs. Cette exigence a pour objectif de s assurer que le demandeur a fait tout le contour de son projet car il faut éviter d inscrire des montants qui vont se révéler inutiles car sous évalués ; - La non maîtrise de la technique de programmation pluriannuelle Malgré les nombreuses formations qui ont été organisées sur la technique de programmation, on note toujours que certains chefs de projets font des programmations linéaires qui ne correspondent pas toujours à la réalité. Exemple, pour réaliser un immeuble ou un complexe, on procède par bloc et non de façon mécanique; - La programmation de projets non mûrs Avant de demander l inscription d une dotation pour l exécution d un investissement, il convient de s assurer que toutes les activités en amont sont réalisées. Ainsi par exemple pour un bâtiment, il attendre que toutes les études sont effectuées. Malheureusement cette logique n est pas toujours respectée et on inscrit les coûts de réalisation pour se rendre compte par après que les dossiers techniques ne sont pas prêts ; - L absence de coûts totaux des projets devant s exécuter sur plusieurs années et demandant des programmations sur plusieurs années. L absence de coûts totaux ne permet d évaluer tous les efforts à consentir pour la réalisation de l investissement. Sans cette précaution on s engage parfois dans la réalisation d investissement qui se révèlent parfois n être pas très pertinents? Il est toujours mieux de savoir à l avance à quoi on s engage. Cela est parfois perdu de vue par les services techniques qui ne prennent pas le temps de la réflexion; 19

20 - L insuffisance des ressources. Le plus souvent les besoins exprimés par les services techniques sont trop disproportionnés par rapport aux possibilités du budget. Chacun estime son secteur prioritaire et exprime sa demande sans tenir compte de cette réalité. La nécessité de mettre en corrélation les ressources disponibles et les besoins exprimés amène à faire des choix qui ne sont pas toujours bien compris par les demandeurs. C est cette situation qui a conduit peut-être les pouvoirs publics à adopter le Cadre de dépense à moyen terme (CDMT) qui fixe des plafonds à respecter par ministère; - Etc. Au niveau des projets du noyau sûr - Divergences dans l interprétation de la contrepartie nationale (confusion entre contrepartie nationale décaissable et non décaissable) A ce niveau il convient de souligner qu il existe plusieurs sortes de contreparties nationales dont toutes ne demandent une sortie d argent. Ainsi, il y a la contribution des fonctionnaires dans les projets dont les salaires sont déjà pris en charge par d autres titres du budget. De même, il y a les mises à disposition de locaux ou de moyens logistiques etc. La confusion entre ces différentes contreparties nationales peut conduire à des incompréhensions entre la Commission technique et les services demandeurs de contrepartie. Dans tous les cas il revient à la Direction générale de la coopération d interpréter les conventions et accords de financement; - Absence de dossiers explicatifs des demandes soumises. Certaines demandes sont faiblement justifiées; - Programmation de projets non mûrs (parfois les conventions sont signées mais les conditions de mise en œuvre ne sont pas satisfaites). Généralement il est demandé aux DEP de n inscrire que les projets dont les conventions de financement sont signées et les conditions de mise en œuvre satisfaites. Seulement on constate parfois que des DEP sous la pression de certains chefs de projets font des inscriptions qui ne peuvent être exécutées parce que certaines conditions préalables ne sont pas remplies. C est parfois le cas des avis juridiques de la Cour Constitutionnelle ou des ratifications de l Assemblée nationale pour lesquels les ministères techniques n ont aucune influence.sur le rythme du travail; - Epuisement de la contrepartie nationale avant la fin du projet du fait de l usage abusif de cette contrepartie (on décaisse la contrepartie que l on dépense alors qu aucun décaissement n est opéré sur le financement extérieur) C est la programmation de projets non mûrs qui amène parfois cette situation ; - Etc. Le deuxième niveau des attributions du Comité se situe après l adoption de la loi de finance par l Assemblée nationale et porte sur le suivi terrain de l exécution des projets et programmes de développement. En effet, chaque année, le Comité organise des missions de sortie sur le terrain afin de recueillir des informations sur la mise en œuvre des projets, apporter les appuis techniques nécessaires et aider à la résolution des problèmes qui pourraient handicaper l exécution efficiente des projets et programmes. A l occasion, des équipes de tournée sont constituées dont les principaux éléments sont : - Les cadres de la DEPSI ; - Les représentants des DEP dont relèvent les projets à visiter ; - Les représentants de la DGCOOP ; - Les représentants de la DGCF ; 20

21 - Les représentants du Budget. A ces équipes sont associés des représentants des DREP des régions visitées. L exécution de la mission est toujours précédée par l élaboration de termes de référence qui donnent un contenu et des objectifs à la mission. A l issue des tournées, des rapports de missions relatant les principaux constats ainsi que les difficultés rencontrées sont préparés et soumis au Ministère de l Economie et des Finances. Les forces et les faiblesses : Le Comité rassemble toutes les composantes capables de résoudre la presque totalité des problèmes et difficultés qui pourraient être rencontrées sur le terrain mais les constats et recommandations des missions sont peu suivis d effet. I.1.2 Du cadre de concertation entre la DEPSI et les DEP La rencontre de concertation entre la DGEP/DEPSI et les DEP est un cadre informel qui réunit en principe tous les six mois les DEP et la DEPSI. C est le lieu où l on procède à la validation des bilans consolidés du PIP et la préparation du bilan du PAP/CSLP. A cet effet, il permet d assurer la concordance des différentes données communiquées à la DEPSI par les DEP. Ces rencontres sont parfois présidées par le premier responsable du ministère. Sur instruction du Ministre de l économie et des finances, les réunions seront désormais trimestrielles. Ce cadre d échanges permet aussi de discuter des points importants intéressant la vie des projets et programmes, des rapports entre les DEP et les projets, entre les DEP et la DEPSI. C est à ce niveau que sont discutés et validés les outils normalisés de collecte, traitement et de présentation des données. Les principaux goulots d étranglement à une bonne exécution des projets y sont débattus en vue de leur trouver des solutions. Les questions qui n ont pas trouvé de solution font l objet de rapport ou de communication orale en Conseil de ministres. Au cours de ses sessions, des exposés sont faits sur des thèmes spécifiques par les services techniques dans le but de renforcer les capacités des DEP. Les forces et insuffisances relevées : I.1.3 Le caractère désormais formel de la rencontre. Le premier responsable du MEF accorde beaucoup d importance au bon fonctionnement de la structure ; Les concertations DGEP/DEPSI/DEP seront désormais régulières ; Certains DEP accordent peu d intérêt à la rencontre. Certains responsables ne sont jamais présents. Ils se font représenter par des agents dont l apport n est pas toujours conséquent pour les rencontres. De l assemblée générale et des assemblées régionales des chefs de projets Elles sont instituées par le décret n /PRES/PM/MEDEV du 9 juin 2003 et se tiennent tous les deux ans sous la présidence du Chef du Gouvernement. Elles rassemblent tous les chefs de projets et programmes de développement et constituent un forum pour l évaluation de la mise en œuvre des projets. Elles permettent d identifier et de recommander les mesures susceptibles de dynamiser et de rationaliser la mise en œuvre des projets et programmes de développement. 21

22 Dans le dispositif ainsi défini, la DEPSI assure la coordination générale du processus et suit l exécution des projets et programmes à partir des données collectées par ces structures sur l exécution du titre V du budget de l Etat. Les insuffisances : - Les rencontres manquent d efficacité compte tenu du nombre très élevé des participants ; - Les recommandations ne sont pas suivies d effet malgré la mise en place d un comité de suivi de la mise en œuvre de ces recommandations. Un grand nombre de projets et de responsables de projets ne participent pas aux Assemblées Régionales des Chefs de projets. I.2 Les acteurs du dispositif et leurs rôles Le suivi évaluation des projets et programmes s effectue à travers l élaboration de bilans semestriel et annuel ainsi que de missions de suivi évaluation sur le terrain. Il implique plusieurs structures dont les principales sont décrites ci-dessous. I.2.1 La Direction de l évaluation des projets et du suivi des investissements Les attributions de la DEPSI sont définies par le décret n /PRES/PM/MEF du 2 avril 2008 portant organisation du Ministère de l économie et des finances. Au terme de ce décret, la DEPSI assure la coordination générale du processus du suivi du Programme d investissement public (PIP). Elle suit de ce fait l exécution du PIP à partir des données collectées auprès de la DGCF, de la DGCOOP et des DEP des ministères, dresse un répertoire des projets, élabore les rapports semestriel et annuel de mise en œuvre du PIP. Elle assure également l organisation des missions de sorties terrain. Elle dispose d une Banque intégrée de projets, système de gestion de base de données en réseau interne sur Microsoft ACCESS qui lui permet de répondre rapidement à plusieurs sortes de requêtes par bailleur, secteur, ministère ou institution. Ainsi la DEPSI reçoit : - les programmations des projets nationaux de la DGB ; - les engagements visés de la DGCF ; - les tableaux sur l exécution physique et financière des projets et programmes des DEP ; - les décaissements en faveur des Projets et programmes sur financements extérieurs de la DG Coop. Toutes ces données sont saisies dans la Base de données ACCESS. Par des requêtes, elle permet de générer les différents produits en fonction des besoins et de la demande. Les forces - L existence de la base de données et d un logiciel de gestion ; - L existence des cadres de concertations ; - L existence de circuit de collecte ; - L existence de supports normalisés de collecte ; - L existence d un calendrier consensuel de dépôt des bilans sur l exécution des projets. 22

23 Les faiblesses I Les limites du logiciel utilisé (peu performant) ; - Le temps assez long pour rentrer les données reçues des DEP ; - Les risques d erreurs dans la saisie ; - Les retards dans la transmission par des DEP des données sur les projets : o o o Absence totale de réaction de certaines DEP, Retard dans la réaction malgré le calendrier consensuel arrêté et les correspondances de rappel. A titre illustratif, le bilan du premier semestre 2008 n est pas encore disponible Les rapports parfois difficiles entre la DEP et la DAF. - Le non respect des données de la loi de finance dans les dossiers communiqués ; - L absence de données physiques ; - La difficulté de tirer un indicateur sur l exécution physique des projets ; - La non prise en compte des interventions des ONG/Associations, des partenaires de la coopération décentralisée et autres. La Direction générale du contrôle financier La DGCF assure le suivi des engagements sur les dotations de la loi de finances. En ce qui concerne les projets et programmes de développement, ce suivi porte sur les ressources propres du budget de l Etat affectées aux projets nationaux et les contreparties de l Etat à la mise en œuvre des projets financés sur ressources extérieures. Chaque trimestre, la Direction Générale du Contrôle Financier fournit à la DEPSI la situation des engagements visés sur le titre V du budget, par les DAF des ministères (en ce qui concerne les projets nationaux, les contreparties nationales aux projets et programmes sur financement extérieur). L initiative de la dépense relève de la compétence des chefs de projets qui font des propositions de dépenses au Directeur des affaires financières des ministères de tutelle. Les DAF engagent ces projets de dépenses qui sont soumises à la Direction Générale du Contrôle Financier pour contrôle et visa. Ce sont les engagements visés qui sont communiqués à la DEPSI. Les principaux constats La lenteur dans l obtention des visas de la DGCF. Il revient que les services de contrôle constituent un véritable goulot d étranglement dans l exécution des projets. A cela la DGCF rétorque en invoquant la surcharge de travail, la faiblesse de la qualité des dossiers présentés et les difficultés que rencontrent certains chefs de projets pour justifier l utilisation des montants déjà perçus. I.2.3 La Direction générale du Budget C est cette direction qui est désormais chargée de la programmation des projets en collaboration avec la DEPSI. Après l adoption de la loi de finance par l Assemblée nationale, cette programmation est communiquée à la DEPSI pour suivi de l exécution. I.2.4 La Direction générale de la coopération La DG Coop assure la centralisation des accords de financement et veille à l inscription des projets et programmes à financement extérieur dans la loi de finances. Elle assure 23