Cités, Territoires, Environnement et Sociétés CNRS-Université de Tours

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1 Cités, Territoires, Environnement et Sociétés CNRS-Université de Tours Ministère de l Ecologie, du Développement durable, et de l Energie Ministère de l Egalité des Territoires et du Logement Direction Générale de l Aménagement, du Logement et de la Nature Plan Urbanisme Construction Architecture Programme «LOCALISATION DES ACTIVITES ECONOMIQUES ET DEVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES» «Viabilité de l économie productive des régions urbaines : investigation à partir de la planification stratégique. Une comparaison entre la France et l Angleterre» (projet FRANG) Rapport final 10 décembre 2012 Laboratoires de recherche et chercheurs impliqués : CITERES, Université de Tours-CNRS : Christophe DEMAZIÈRE (responsable scientifique), Noémie HINFRAY, Fabien NADOU, José SERRANO, Sylvie SERVAIN CITIES, University of the West of England, Bristol : Stuart FARTHING, Stephen HALL, Ian SMITH LERAP, EA 2108 Université de Tours : Nicole LEROUSSEAU, Corinne MANSON CRIA, Université Paris 7, UMR 8504 Géographie-Cités : Nicolas DOUAY CRIEF, EA 2249 Université de Poitiers : Olivier BOUBA-OLGA, Marie FERRU, Benjamin GUIMOND N de convention du 16 décembre 2010

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3 Cités, Territoires, Environnement et Sociétés CNRS-Université de Tours Ministère de l Ecologie, du Développement durable, et de l Energie Ministère de l Egalité des Territoires et du Logement Direction Générale de l Aménagement, du Logement et de la Nature Plan Urbanisme Construction Architecture Programme «LOCALISATION DES ACTIVITES ECONOMIQUES ET DEVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES» «Viabilité de l économie productive des régions urbaines : investigation à partir de la planification stratégique. Une comparaison entre la France et l Angleterre» (projet FRANG) Rapport final 15 décembre 2012 Laboratoires de recherche et chercheurs impliqués : CITERES, Université de Tours-CNRS : Christophe DEMAZIÈRE (responsable scientifique), Noémie HINFRAY, Fabien NADOU, José SERRANO, Sylvie SERVAIN CITIES, University of the West of England, Bristol : Stuart FARTHING, Stephen HALL, Ian SMITH LERAP, EA 2108 Université de Tours : Nicole LEROUSSEAU, Corinne MANSON CRIA, Université Paris 7, UMR 8504 Géographie-Cités : Nicolas DOUAY CRIEF, EA 2249 Université de Poitiers : Olivier BOUBA-OLGA, Marie FERRU, Benjamin GUIMOND N de convention du 16 décembre 2010

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5 Sommaire Introduction générale p.7 Christophe Demazière Chapitre 1 Problématique de la recherche : de l «étalement économique au potentiel de la planification stratégique spatialisée pour la viabilité des régions urbaines p.18 Christophe Demazière, en collaboration avec Olivier Bouba-Olga et Nicolas Douay Chapitre 2 Le système français de planification et son évolution du fait de l introduction du développement durable p.71 Nicole Lerousseau, Corinne Manson Chapitre 3 Développement durable et changement : comparaison des systèmes de planification français et anglais p.94 Stuart Farthing, en collaboration avec Nicole Lerousseau et Corinne Manson Chapitre 4 Identification des études de cas et méthodes d enquête en Angleterre et en France p.129 Christophe Demazière, Ian Smith Chapitre 5 Planification, projets d aménagement à vocation économique et gestion environnementale : résultats des études de cas en Angleterre p.155 Stephen Hall, Ian Smith Chapitre 6 Actions de développement économique et démarches de planification stratégique spatialisée : résultats d enquête dans les régions urbaines de Marseille-Aix, Nantes-Saint-Nazaire, Rennes et Tours p.188 Christophe Demazière, Fabien Nadou, José Serrano, Sylvie Servain, en collaboration avec Nicolas Douay, Marie Ferru et Benjamin Guimond Conclusion générale p.279 Christophe Demazière Annexes p.297 Table des tableaux, figures, encadrés p.408 Table des matières (détaillée) p.413

6 Introduction générale Christophe Demazière «Si le développement durable est menacé de quelque façon, c'est sans doute d'abord d'un trop-plein d'exigences et d'attentes» Olivier Godard (1997, p.34) 1

7 Parmi toutes les dimensions du développement durable des territoires, cette recherche porte sur la viabilité écologique du développement économique. A partir d une entrée spécifique les relations entre la localisation des activités économiques et les caractéristiques environnementales du grand territoire des grandes agglomérations, il s agit d analyser les contradictions ou les points d articulation entre les politiques, donc entre les acteurs publics, qui contribuent à l aménagement des territoires. Cette recherche s inscrit, de façon privilégiée, dans l axe 2 de la consultation, intitulé «La localisation des activités économiques, ses impacts et les adaptations au nom du développement durable». Plus précisément, nous retenons le questionnement général proposé par cet axe : «En quoi les enjeux de développement durable contribuent-ils, ou non, à élargir la perception et la reconnaissance des impacts liés à la présence d activités, à amplifier les tensions entre les stratégies de différents acteurs, à revoir les processus décisionnels, à en construire de nouveaux, à élaborer de nouvelles stratégies d adaptation, de rétroaction, tant de la part des acteurs publics que des entreprises elles-mêmes?» (PUCA, 2010, p.5). La consultation désigne de façon égale les acteurs privés et les acteurs publics comme pouvant faire l objet de recherches. De notre côté, une observation liée à la pluralité des disciplines représentées au sein de notre équipe (aménagement-urbanisme, droit, économie, géographie) a guidé nos choix initiaux en matière d objets de recherche au sein de ce programme. Nous considérons qu il s agira d analyser la localisation d une entreprise ou d un établissement, au sens non seulement économique aspect pour lequel l acteur privé concerné exerce un (des) choix en rapport avec des ressources, un marché, mais aussi d examiner la localisation des activités au sens de leur insertion dans un territoire. Ceci signifie qu il faut ajouter, aux dimensions économiques d un espace, des caractéristiques géographiques et environnementales. Celles-ci se révèleront très prégnantes dès lors qu il s agira de qualifier, sur un territoire donné, la viabilité écologique du développement économique local. Ces dimensions géographiques et environnementales s expriment, par exemple, par la localisation du site d activité considéré vis-à-vis de pôles urbains (insertion ou éloignement), par les effets visuels de sa présence dans un paysage (urbain, rural, industriel ), par la desserte ou non du site par les transports en commun, etc. Autrement dit, il s agira pour nous de coupler, à l espace économique de localisation d une activité, l espace concret, saisi au niveau de la parcelle, mais aussi en relation avec le territoire plus large de fonctionnement quotidien de cette activité (la région urbaine). Dans cette vision enrichie de la localisation, nous pensons que la relation entre une activité économique, localisée dans un espace donné, et certaines caractéristiques locales de l environnement, telles que la biodiversité ou les risques naturels, ne découle pas seulement de calculs, choix ou comportements d acteurs économiques (responsable d entreprise, salariés, fournisseurs, clients...), examinés isolément ou de manière agrégée. La plupart du temps, ce lien fait intervenir, de façon importante, des acteurs publics. Nous entendons ici désigner l autorité locale qui a compétence pour l aménagement de l espace. Dans le cadre de cette compétence, qui s exerce sur un territoire (au sens d un espace couplé à une institution élue), le pouvoir public circonscrit des portions d espaces urbanisables, tandis que d autres sont à protéger en raison de leurs caractéristiques environnementales, ou de fonctions assurées. Au sein des premières, il programme, autorise ou réalise l aménagement du site qui accueillera finalement l entreprise. Il peut s agir d organiser un projet recyclant du foncier urbain et comprenant pour partie une vocation économique, ou d une zone d activités dédiée exclusivement à l activité, et s appuyant sur des terres auparavant dédiées à une activité agricole. Au total, c est par rapport à ces possibilités concrètes de localisation, ménageant plus ou moins les espaces naturels, promouvant plus ou moins la densité ou des 2

8 transports alternatifs à la voiture et au camion que s exercent les choix de localisation des acteurs économiques. En particulier, si l établissement considéré est locataire des locaux qu il occupe (ce qui est le trait dominant), son choix de localisation a dépendu d une offre immobilière ou foncière approuvée, parfois même abondé financièrement, par une puissance publique locale. Naturellement, la motivation économique de certaines entreprises à s installer sur un territoire (en rapport avec un marché, des relations avec d autres activités ) peut aussi déclencher un acte d aménagement, que les acteurs privés conduiront éventuellement eux-mêmes. Mais la puissance publique locale qui a compétence en matière de droit des sols aura toujours à valider (ou faire modifier) la démarche. Elle exerce donc une responsabilité considérable dans l équilibre pratiqué entre le développement économique d un territoire et le ménagement des services qu il rend à l écosystème. Nous pensons que la forme et l ampleur que vont adopter les externalités environnementales dues à la présence de l activité économique découlent en grande partie des décisions prises préalablement en matière d aménagement. Certes, l entreprise (dans un sens générique) peut être motrice en matière de développement durable, mais c est surtout dans son fonctionnement interne (Godard, 2002 ; Kaisergruber, 2006), ou en rapport avec le bâtiment qu elle occupe, comme le montrent notamment les travaux actuellement menés pour le PUCA par Halbert, ou Nappi-Choulet. Le rapport de l activité économique à un espace plus large renvoie, si l on veut privilégier une lecture économique, à un système de marchés (foncier, du travail, de ressources, de desserte des clients ) dans lequel la minimisation des coûts pèse lourdement. Sur le plan géographique, la dépendance de l activité économique à l automobile et au camion semble compter fortement, même si, à l évidence, le couple localisation/ accessibilité routière ne concerne pas tous les types d activités. Ceci étant, même si ces marchés comptent dans la localisation des activités, on peut constater que dans les pays européens et leurs grandes agglomérations, en particulier, les transports font l objet de politiques locales, elles-mêmes orientées par des cadres nationaux. De même, le marché foncier peut être marqué par des interventions publiques. Enfin, comme nous l avons déjà fait remarquer, une autorisation de construction de locaux à usage économique est toujours délivrée par une puissance publique locale (dès que ces locaux ont une certaine taille), dans le cadre de compétences attribuées par le niveau national de décision publique. On peut donc considérer qu il existe un ensemble de liens entre le fonctionnement économique général, la localisation des activités dans des espaces concrets, les effets sur l environnement qui en découlent et, enfin, des interventions publiques locales, encadrées ou permises par le niveau national. Dans cette longue chaîne, c est plutôt la sphère publique qui sera l objet de nos travaux. Nous verrons que celle-ci se compose de différents maillons (de la stratégie à l aménagement opérationnel) et engage une pluralité d acteurs et de secteurs agissant sur des espaces proches, voire en intersection. Considérée en elle-même, elle est donc fort complexe. Si la question de la minimisation des impacts environnementaux de la croissance localisée d activités engage beaucoup les systèmes d action publique, il s agira, dans cette recherche, d analyser comment ceux-ci se recomposent ou non, face à l objectif d une plus grande viabilité écologique de la croissance économique locale. Quelles sont, parmi les externalités environnementales liées à la présence d activités économiques, celles pouvant faire l objet d une régulation par la puissance publique locale? Quelles formes locales prennent les interventions publiques? Quels acteurs publics locaux y sont engagés? Adoptent-ils, les uns vis-à-vis des autres, des comportements coopératifs, ou se considèrent-ils comme autonomes, voire comme rivaux? Les résultats obtenus, en matière d atteinte de la viabilité écologique du développement économique, sont-ils significativement différents d un territoire à l autre, d un pays à l autre? Comment l expliquer? Voici quelques-unes des questions auxquelles cette recherche devra répondre. Elles sont larges, aussi c est autour d objets de recherches plus resserrés, mais considérés comme significatifs, que s organisera notre travail. 3

9 Parmi tous les dispositifs pilotés par les pouvoirs publics locaux, notre entrée analytique principale concernera la planification stratégique spatialisée (PSS). Un processus de conception d une PSS dure plusieurs années et l horizon temporel visé est au minimum la décennie. Il s agit d une phase de réflexion des acteurs locaux (publics et privés) sur l évolution passée de l espace considéré et sur les moyens de favoriser son futur développement. Menée dans une perspective de projet de territoire, cette réflexion devrait, en principe, avoir un impact sur la localisation des activités économiques et les actions d aménagement en rapport, donc sur le devenir des espaces. Dans les faits, les acteurs impliqués cherchent-ils à coupler leur réflexion sur la localisation des activités avec la recherche d une réduction des impacts environnementaux du fonctionnement économique? Au niveau national, le système institutionnel agençant les relations entre normes, entre documents, entre démarches, y pousse-t-il? Comment sont intégrées les questions de déplacement des salariés, la qualité agronomique des terres agricoles, ou encore la présence de zones de protection de la biodiversité, dans la désignation de sites qui, une fois aménagés, auront pour vocation d attirer des entreprises? Quelles sont les conditions à réunir pour que les orientations stratégiques d une planification spatiale informent les acteurs visant le développement économique dans les choix qu ils opèrent lors d opérations d aménagement (comme les zones d activités)? Si des éléments de durabilité se concrétisent à l échelle du bâtiment, de la parcelle, du parc d activités lui-même, comme certains opérateurs tendent à l affirmer, cette lente mutation de l aménagement opérationnel est-elle en lien avec la planification stratégique? Ou bien, se fait-elle pour d autres raisons (marketing territorial, démarche des financeurs adressées au maître d ouvrage ), sans connexion avec la planification stratégique spatialisée? De même que les questions liées au développement durable amènent à intégrer le long terme, elles invitent également les acteurs engagés ici, les publics locaux à repenser et à dépasser leur espace légitime d action : municipalité, comté, district (PUCA-SRP, ). Pourtant, il semble que l articulation entre développement économique et gestion de l environnement ne soit pas plus facile à l échelle d une région urbaine fonctionnelle qu à une autre, plus resserrée (commune) ou plus large (région), où il peut exister des institutions ad hoc, dotées de compétences d aménagement de l espace. Territoire élargi des grandes agglomérations, la région urbaine est, quelle que soit les pays considérés, sans «gouvernement» ni gouvernance locale affirmés (Lefèvre, 2004 ; Bertrand et Kreibich, 2006). De plus, les notions mises en avant de city-region (au Royaume-Uni), de Metropolregion (en Allemagne) ou de «métropole» (en France, dans la loi de réforme des collectivités territoriales) dérivent des débats sur la compétitivité des nations, donc sont marquées par une attention quasi-exclusive à la croissance économique (Demazière et Farthing, 2010). Dans le même temps, parce que la région urbaine est une échelle floue, non fossilisée, y poser la question de l articulation entre localisation des activités et développement durable du territoire peut être un exercice fécond. Comme l ont observé certains chercheurs observant des processus de PSS, tels que Albrechts (2004) ou Healey (2007), la gouvernance peut naître de l organisation de la communication entre des acteurs qui s ignoraient au plan sectoriel ou spatial. Le cadre de ce dialogue, déconnecté du temps de l action de localisation et de transformation des territoires par l action publique, est celui de la définition d une stratégie spatialisée. Dans l absolu, on peut donc imaginer que, sur certains territoires, et sous certaines conditions, la question environnementale interroge fortement les activités économiques et leur localisation, débouchant alors sur des politiques spatialisées «durables» intégrant les logiques et contraintes des acteurs économiques et les faisant évoluer vers des modes de production plus économes en ressources naturelles localisées. D ores et déjà, certains travaux ont montré que des grands territoires urbanisés ont mené un exercice de planification stratégique mobilisant largement les «parties prenantes», débouchant sur un référentiel partagé, et optant parfois pour une stratégie de modernisation écologique (Motte, 2006, 2009). 4

10 Considérant que le contexte local compte, cette recherche analysera les exercices de spatialisation de stratégies conçus dans plusieurs régions urbaines (huit au total). Il s agira de détailler les acteurs moteurs et ceux engagés, les processus de négociation entre les différentes institutions locales. Les résultats de la planification seront examinés au regard de l évolution des référentiels et des actions menées localement, s inscrivant ou non dans l exigence dont est porteuse la viabilité écologique du développement économique. A travers les orientations définies et les processus pour y parvenir, que peut-on dire de la capacité des acteurs publics locaux et des acteurs économiques localisés à penser conjointement gestion environnementale et «compétitivité territoriale»? Dans quelle mesure les exercices réalisés sont-ils à même d affecter la chaîne de l aménagement à des fins de développement économique (marchés fonciers, immobiliers...)? Les espaces denses en enjeux économiques, saisis par la métropolisation, sont-ils plus (ou moins?) vertueux que les espaces à forts enjeux environnementaux (risque d inondation )? Mais le contexte national compte également, dans cette recherche. En effet, les compétences légales données aux institutions, ainsi que les normes, dessinent le cadre à l intérieur duquel les acteurs locaux vont faire des choix, prendre des orientations. Un des intérêts et une difficulté de cette recherche est que ce cadre est évolutif. Depuis une vingtaine d années, dans différents pays européens, les gouvernements ont réformé en profondeur le système de planification, avec comme objectifs le renforcement de la cohérence des politiques publiques, et même la contribution des territoires à l atteinte d objectifs nationaux en matière de durabilité (et de lutte contre le changement climatique, en particulier). Les réformes de la planification ont prôné une concertation locale beaucoup plus large des acteurs. Elles ont aussi incité à élargir l échelle spatiale de réflexion, associant aux espaces densément peuplés et riches en fonctions économiques et sociales, les milieux agricoles et naturels alentour, certains d entre eux connaissant une transformation rapide du fait de l urbanisation et du desserrement de certaines activités économiques. On a ainsi remis en valeur les liens entre villes et «campagnes» dans les démarches de planification. L Angleterre et la France permettent d illustrer en détail les évolutions de la planification spatiale, par ailleurs dépendantes des réformes portant la création de nouvelles échelles de décision en matière d action publique, et sur l autonomie locale. Ces deux nations, dont les systèmes institutionnels présentent des différences importantes, ont emprunté des voies distinctes pour réformer la planification (Booth et alii, 2007). Une première recherche, à laquelle ont participé trois des cinq laboratoires ici impliqués, a comparé l Angleterre et la France, sur le plan des échelles d action et des compétences et capacités à agir (CITERES- LERAD-CITIES, 2010) Depuis trente ans, la France a connu un processus de décentralisation et de renforcement du pouvoir local, notamment à travers la répartition des compétences en matière d'urbanisme, d'environnement, d interventions économiques, puis par la stimulation de la coopération intercommunale. De son côté, l Angleterre a d abord vu l Etat rogner l autonomie locale au nom d une recherche d efficacité, puis chercher à impliquer des acteurs privés dans l aménagement, etc. Les gouvernements New Labour ont entamé une réforme (restée inaboutie) de régionalisation. Plus récemment, le gouvernement de coalition a aboli les institutions régionales et affiché son intention de stimuler l émergence de coalitions public-privé au niveau local (Local Enterprise Partnerships). Au sein de l urbanisme et de la planification, les objectifs de densification ou de respect des ressources environnementales sont apparus dans les deux pays. Mais en France, les choix faits en matière de planification restent d essence locale, tandis qu en Angleterre, il s agit de transcrire dans l espace des objectifs (de construction de logements, par exemple) définis à un niveau supérieur (Bertrand, 2009). Tributaires de volontés gouvernementales, les évolutions du cadre de la planification ont pu connaître des aléas, au gré des changements de gouvernements et de majorité électorale. Les territoires étant hétérogènes du point de vue de leur capital économique, environnemental et institutionnel, on peut penser que les intentions du législateur se traduisent localement de façon relativement diverse, c est-à-dire que le contexte local 5

11 compte en matière de stratégie de durabilité territoriale. Parfois, le processus et les objectifs de la planification réalisée restent en deçà de la norme posée et du sens donné par le niveau national. Parfois, ils les anticipent et les dépassent. Il n est pas certain que le référentiel dont est porteur le cadre national de la planification soit totalement adapté à la résolution des conflits et des dilemmes que suppose une recherche effective de durabilité territoriale. Les réformes nationales de la planification spatiale sont-elles porteuses d une régulation locale efficace des effets environnementaux des activités économiques? Cette question se pose dans la mesure où la plupart des grandes villes anglaises et françaises expriment une forte appétence pour le développement économique, synonyme d emplois, de dynamisme, voire (en France, du moins) de ressources fiscales accrues. De ce fait, comment la planification spatiale peut-elle rechercher un équilibre entre cet objectif de présence et de développement des entreprises et un autre, objectivement impérieux, de limitation des consommations d espaces agricoles et naturels? Cette recherche a mobilisé, durant deux ans (de fin 2010 à fin 2012), une quinzaine de chercheurs anglais et français, issus de quatre disciplines : aménagement de l espace et urbanisme, droit public, économie régionale, géographie. Les différentes compétences rassemblées ont été mobilisées dans la construction, puis l application à des situations locales, d un cadre d analyse pluridisciplinaire et transnational. Le travail a compris la constitution de différents états de l art, ainsi qu une analyse comparée des systèmes nationaux de planification. Ces analyses ont été complétées par des études de cas approfondies dans huit grands territoires urbanisés : Birmingham, Bristol, Newcastle et Sheffield en Angleterre, Marseille-Aix-en-Provence, Nantes-Saint-Nazaire, Rennes et Tours, côté français. L analyse s est voulue comparative à trois niveaux : celui de systèmes institutionnels en évolution en Angleterre et en France, mettant plus ou moins à l agenda des démarches d urbanisme stratégique la question de la viabilité écologique du développement économique ; celui de régions urbaines fonctionnelles, grands territoires où l articulation des objectifs de croissance économique et de qualité écologique est objectivement un enjeu émergent, mais qui sont fragmentés institutionnellement ; celui d exercices de spatialisation de stratégies de développement les schémas de cohérence territoriale (SCoT) en France, les Regional Spatial Strategies et les Local Development Frameworks en Angleterre, variés dans leurs objectifs, leurs modes d élaboration, leur opposabilité, les acteurs (économiques, notamment) associés Côté français, cette recherche a débuté au moment où la loi Grenelle 2 venait d être adoptée. Ceci a certainement facilité l échange avec les acteurs de la planification spatiale rencontrés sur les territoires, puisque ceux-ci pressentaient souvent une mutation des pratiques. Côté anglais, cette recherche s est déroulée dans un moment de grande réforme institutionnelle, décidée par le gouvernement de coalition Tory-Liberal Democrat qui a accédé au pouvoir en mai Ainsi, le niveau régional d administration (Government offices, Regional Development Agencies, Regional Assemblies) a été aboli. Or, les Regional Assemblies, qui regroupaient précédemment des collectivités locales, avaient été chargées, à partir de 2004, d élaborer des Regional Spatial Strategies (RSS). Les chercheurs ont dû réviser le protocole de recherche prévu, en combinant une analyse des RSS avec celle des Local Development Frameworks (voir chapitre 5). Par ailleurs, les techniciens anglais rencontrés se situaient dans un entre-deux, entre documents stratégiques et références issus de la période New Labour, mais désormais sujets à caution, et des dispositifs en construction (comme les Local Enterprise Partnerships), le tout dans un contexte économique morose, tant au niveau local que national. Le rendu de cette recherche est organisé de la façon suivante. Tout d abord, nous poserons la problématique multifacettes de cette recherche, à travers une revue de différentes littératures (chapitre 1). Il s agit d élaborer des questions de recherche en s appuyant sur certains travaux en économie régionale, géographie économique mais aussi en 6

12 aménagement de l espace et urbanisme. L attention se porte sur des références théoriques, mais aussi sur des analyses qui ont une dimension empirique (sur la localisation des entreprises), ou qui réfléchissent aux modifications des pratiques d aménagement suite à l introduction d objectifs de durabilité territoriale. Quelles sont les évolutions de la localisation des activités économiques dans les grandes agglomérations des pays développés? Quel est le potentiel, mais aussi les limites, de la planification stratégique spatialisée lorsqu elle aborde la question du développement durable des territoires? Voici quelques-unes des questions abordées. Du côté des résultats, nous proposerons la notion d «étalement économique», qui n est pas le strict équivalent de l étalement urbain résidentiel étudié par certaines recherches. En effet, nous verrons que cet «étalement économique» est stimulé par l action publique locale, à travers la réalisation d aménagements anticipant la demande d implantation des entreprises. Nous verrons également que la planification stratégique spatialisée est, au plan théorique, un levier pour modifier les comportements, tant des acteurs publics que privés. Une des questions qui se posent est de savoir comment la planification stratégique se décline aujourd hui, en Angleterre, en France, et sur les territoires. Cette question nous conduira à initier une analyse comparée des systèmes de planification en Angleterre et en France. L évolution française sera tout d abord retracée (chapitre 2). Nous verrons que la construction intercommunale, d un côté, les lois SRU et Grenelle, de l autre, constituent des éléments importants à considérer. Mais, selon les auteurs, la régulation des dimensions spatiales du développement économique reste timide, dans des documents tels que les schémas de cohérence territoriale. Le chapitre 3 montrera que l Angleterre a également connu des réformes importantes, qui ont modifié le statut de la planification spatiale, mais dans une logique top-down, alors qu en France beaucoup repose sur la volonté des élus locaux. Des deux côtés de la Manche, sous l impulsion des gouvernements, les documents de planification ont tous adopté une teinte de développement durable, à partir des années Mais les plans sont réalisés différemment dans les deux pays et la valeur du plan, au regard de projets de développement économique, n est pas la même. Face au nombre et à l ampleur des réformes impulsées par les gouvernements, nous pourrons nous demander si les acteurs publics des territoires font réellement de la planification stratégique un élément intégrateur des politiques publiques locales. Si chaque pays emprunte peut-être un chemin spécifique, des investigations de terrain s avèrent nécessaire. En effet, dans une démarche de recherche, procéder à des études de cas se révèle utile pour collecter des informations précises sur des questions complexes. Il nous semble que la territorialisation du développement durable à travers les politiques publiques locales illustre le cas d'une telle question complexe, articulant normes nationales et pouvoirs locaux. De plus, cette question est traitée dans un contexte géographique lui-même complexe et composite : les régions urbaines et leurs caractéristiques économiques, environnementales, institutionnelles. Pour réaliser de façon comparable des études de cas dans les deux pays, les chercheurs ont opéré des choix communs, en matière de méthodes et d objets d enquête. Le chapitre 4 identifie tout d abord les principales unités territoriales à analyser : régions urbaines, autorités locales engagées dans la planification spatiale, projets économiques localisés. Ensuite, il présente la structure d analyse mise en œuvre pour chaque étude de cas. En Angleterre, les plans locaux sont réalisés de façon standardisée et les chercheurs, dans l analyse des documents, peuvent utiliser une grille commune et tester l homogénéité des plans. En France, les processus d élaboration des plans méritent d être décryptés tout autant que les résultats. Enfin, nous présenterons les critères qui ont guidé le choix des terrains en Angleterre et en France, en ce qui concerne les régions urbaines et les projets d aménagement à vocation économique. Les chapitres 5 et 6 rendent compte, respectivement, des études de cas menées en Angleterre et en France, dans un format resserré par rapport aux monographies et analyses transversales produites à l occasion de la recherche. Le chapitre 5, traduit en français, 7

13 présente et compare les résultats des études de cas anglaises 1. Consacré aux études de cas françaises, le chapitre 6 est plus détaillé, notamment dans la mesure où les différences entre les démarches de planification spatiale pratiquées localement ressortent beaucoup plus qu en Angleterre. Parmi les résultats transversaux, on pourra retenir, qu en Angleterre, le desserrement spatial des activités est limité par la priorité nationale accordée au recyclage du foncier (correspondant notamment à d anciennes friches industrielles), qui s impose au niveau local. De façon complémentaire, l existence de green belts constitue une autre limite à la périurbanisation des emplois, mais les chercheurs constatent qu en cas de forte demande de la part de promoteurs ou d entreprises, des sites économiques peuvent y être développés. En France, le caractère récent de la construction intercommunale et son lien étroit avec la fiscalité locale acquittée par les entreprises aboutit à l aménagement de multiples sites d activités dans un même grand territoire. Par ailleurs, dans les deux pays, la planification spatiale ressort comme un processus fortement régulé, qui engage des collectivités locales tout en étant ouvert à la consultation, qui doit se conformer à une législation nationale ou des normes européennes toujours plus nombreuses, et parfois jugées opaques. Par contraste, les stratégies économiques locales ne font pas toujours l objet d une énonciation et, dans tous les cas, les documents produits n ont pas de valeur légale. Se voulant fortement évolutives, les stratégies économiques locales n abordent pas explicitement les éventuels problèmes posés par le développement spatial des activités et des sites d activités alors que, dans les faits, les projets circonscrits à vocation économique sont un point de rencontre entre développement économique et gestion environnementale. Ainsi, comme nous le verrons, l appropriation locale du développement durable chemine au sein de la planification spatiale, mais la possibilité d aborder les questions économiques sous l angle de la viabilité écologique ne va pour l instant? pas de soi. Le contexte économique actuel semble accroître ce «pragmatisme». Au total, il existe donc un écart entre les volontés nationales que les territoires contribuent désormais à la préservation de l environnement (biodiversité, consommation foncière ) et les pratiques locales, y compris au niveau des réflexions stratégiques. 1 Le lecteur intéressé trouvera les monographies de Birmingham, Bristol, Newcastle et Sheffield, en langue anglaise, en annexes de ce rapport. 8

14 Références bibliographiques citées Albrechts, L. (2004), Strategic (spatial) planning re-examined, Environment and Planning B, Vol.31, n 5, pp Bertrand, N., Kreibich, V. (eds.) (2006), Europe s city-regions competitiveness: growth regulation and peri-urban land management, Assen, van Gorcum. Booth, P., Breuillard, M., Fraser, C., Paris, D. (eds) (2007), Spatial Planning Systems of Britain and France, Londres, Routledge. CITERES-LERAD-CITIES (2010), Metropolitan governance in England and France: international lesson learning, rapport de recherche pour la Maison des Sciences de l Homme de Tours, Tours et Bristol, Université de Tours et University of the West of England. Demazière, C., Farthing, S. (2010), City-regions governance in England and France: towards international lesson learning, International Conference of the European Urban Research Association Understanding City Dynamics, septembre 2010, Darmstadt. Godard, O. (1997), La démarche de développement durable à l échelle des régions urbaines, Pouvoirs locaux, n 34, pp Godard, O. (2002), Le développement durable et les entreprises, Revue des Deux Mondes, octobre-novembre, reproduit dans Problèmes économiques, n 2800, pp Healey, P. (2007), Urban Complexity and Spatial Strategies: Towards a Relational Planning for our Times, Londres, Routledge. Kaisergruber, D. (2006), Pratiques des entreprises en matière de développement durable, in Heurgon, E. (dir.), Le développement durable, c est enfin du bonheur!, La Tour d Aigues, Editions de l Aube. Lefèvre, C. (2004), Paris et les grandes agglomérations occidentales : comparaison des modèles de gouvernance, Paris, Institut Français d Urbanisme. Motte, A. (2006), La notion de planification stratégique spatialisée en Europe (Strategic Spatial Planning) ( ), Paris, PUCA. Motte, A. (2009), Les politiques métropolitaines durables : quelques réflexions exploratoires, in Les vertus de l interdisciplinarité - Mélanges en l honneur de Marcel Bazin, Les cahiers de l IATEUR, Université de Reims. PUCA (2010), Consultation de recherche «Localisation des activités économiques et développement durable des territoires», Paris, PUCA, mai consulté en septembre PUCA-SRP ( ), Politiques territoriales et développement durable, programme de recherche du PUCA- METTM et du SRP-MEDD, Paris. 9

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16 Chapitre 1 Problématique de la recherche : de l «étalement économique» au potentiel de la planification stratégique spatialisée pour la viabilité des régions urbaines Christophe Demazière, en collaboration avec Olivier Bouba-Olga et Nicolas Douay 18

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18 Introduction Pour poser les jalons d une analyse à la fois institutionnelle et empirique, qui composera l essentiel de ce rapport, ce premier chapitre propose un triple état de l art. Tout d abord, il resitue la question de la localisation des activités économiques au sein de débats scientifiques plus larges sur l évolution de l urbanisation : alors qu on parle couramment d étalement urbain, existe-t-il un «étalement économique»? (section 1). Ensuite, on passera en revue les différents modèles de planification stratégique spatialisée, mis en avant et pratiqués. A quel(s) modèle(s) de planification correspond l évolution du cadre institutionnel, actuellement à l œuvre, dans un sens de durabilité (section 2)? Enfin, ce chapitre examine la place accordée par les chercheurs à la planification spatiale, dans la recherche d une territorialisation du développement durable (section 3). Il débouche sur la formulation de quatre hypothèses, qui sont testées dans la suite de la recherche. 1. Activités économiques et développement durable des territoires : regards croisés d économistes et de chercheurs des dynamiques urbaines L objectif de cette section est d expliquer pourquoi, au sein des débats sur le développement urbain durable, il semble pertinent de prendre comme point d entrée la question de la viabilité écologique du développement économique. Dans la mesure où le développement durable est un concept holiste, pourquoi s attacher spécifiquement à l intersection entre les objectifs d efficacité économique et de préservation des ressources de l environnement? La réponse développée est double. Premièrement, nous rappellerons brièvement que la dynamique des territoires européens est étroitement liée, depuis plusieurs siècles, aux évolutions de l économie, qui a des dimensions spatiales fortes. La croissance économique étant largement assise sur l exploitation de ressources naturelles non renouvelables et produisant des externalités environnementales, on peut penser que l épuisement de ce modèle impactera fortement les formes d urbanisation (section 1.1). Compte tenu de la forte autonomie de l économie vis-à-vis du territoire (hier, et encore plus aujourd hui), il ne faut pas surestimer la capacité des pouvoirs publics locaux à (ré)orienter spatialement le développement économique. Les outils de l aménagement, qu ils soient cognitifs ou opérationnels (zonages, cartographies, projections temporelles, réalisation d espaces d activités ) existent depuis longtemps (Claude, 2006), mais rencontrent des limites fortes (Novarina, 2003 ; Hebbert, 2006). Deuxièmement, la contribution des activités économiques aux transformations des paysages, de l usage des sols, ou à la croissance des déplacements motorisés (dus aux flux de marchandises ou aux déplacements domicile-travail) est relativement peu étudiée par les chercheurs, en regard de la masse de travaux consacrés aux phénomènes résultant de la localisation résidentielle. Il s agira donc pour nous, au sein des débats sur l étalement urbain, d isoler des tendances reflétant un «étalement économique» (section 1.2) Développement économique, espace urbain et schémas de localisation : d hier à aujourd hui Dans un premier temps, nous insisterons sur les liens étroits entre croissance économique et croissance urbaine, dans le monde développé (section 1.1.1). Puis nous verrons comment les approches de la localisation des activités économiques rendent compte des économies et déséconomies d agglomération (section 1.1.2). Enfin, nous donnerons un aperçu de l évolution de la localisation des activités dans quelques grandes agglomérations françaises (section 1.1.3) Croissance économique et action publique dans les villes : d hier à aujourd hui Petite ou grande, la ville occidentale a largement partie liée à la croissance économique. En 20

19 effet, depuis plusieurs siècles, des processus irrésistibles d industrialisation et de tertiarisation ont structuré les économies et les sociétés occidentales, y compris dans leur organisation spatiale. En Europe occidentale, au XIXe siècle, la naissance de l usine et l éclosion de la société salariale ont provoqué la construction de quartiers ouvriers et de faubourgs, tantôt autour de centres urbains historiques, tantôt à l écart (Hohenberg et Lees, 1985 ; Pinol, 1991). Au XXe siècle, l accès du plus grand nombre à l automobile a permis la mise à distance des lieux de résidence, de travail, de consommation et de divertissement (Scott, 1982). De nos jours, l affirmation d une économie mondialisée et basée sur l information semble susceptible de redéfinir une nouvelle fois le fait territorial, tant au niveau de la production que de la consommation (Ascher, 1995 ; Graham, 2001). Insérées dans les formes successives prises par le mode de production capitaliste, les relations entre entreprises et espaces urbains ont fait l objet de très nombreux travaux de chercheurs de différentes disciplines : historiens, géographes, économistes Il serait ici vain de vouloir en faire une revue exhaustive, mais quelques faits stylisés peuvent être mis en avant 1. Les travaux convergent pour montrer que, depuis le Moyen-âge, la croissance de certaines villes ou de certaines agglomérations européennes (parfois leur naissance), la forme urbaine et le marché du travail sont liés à l implantation, au développement ou à l entrée en crise sectorielle de telles ou telles activités s agglomérant (Hohenberg et Lees, 1985 ; Bergeron et Roncayolo, 1974). Au cours des XIXe et XXe siècles, dans un régime de capitalisme industriel en expansion, la production de la ville par l entreprise s est accentuée, appelant une régulation de ses incidences sociales et spatiales par la puissance publique. En effet, au XIXe siècle, le capitalisme industriel a dans une large mesure produit de l espace urbain sans qualité, en même temps qu il produisait des biens et des services (Pinol, 1991). Les désordres sociaux, politiques ou sanitaires qui en ont résulté dans les grandes villes ont progressivement (et diversement, selon les pays) légitimé l idée d interventions publiques directes dans le fonctionnement urbain (assainissement, voirie, santé, habitat ). Au début du XXe siècle, l aménagement des villes s est développé et a été guidé par des mesures législatives. L Angleterre et la France sont deux nations où les pouvoirs publics ont développé des actions pour favoriser, mais aussi accommoder spatialement la croissance économique. Les premières générations de politiques nationales d aménagement du territoire s inscrivent dans ce cadre. A partir des années 1950 et 60, dans une période de forte croissance économique, certaines activités économiques sont devenues des groupes-cibles de politiques publiques nouvelles : constitution de grandes entreprises ou filières, création de pôles d industrie lourde, décentralisation d activités (Colletis et Pecqueur, 1993 ; Demazière, 2006). Durant cette période des Trente Glorieuses, qui correspond à la phase principale d urbanisation en France (l Angleterre étant ici beaucoup plus précoce), la planification de l usage des sols à l échelle des grands territoires est devenue une pratique importante. En France, s est instauré un partage des tâches entre un Etat central régulant l économie (rapport salarial, formes de la concurrence, politique industrielle ) et des collectivités territoriales (ou l Etat déconcentré, avant la décentralisation) accommodant spatialement les activités économiques en échange de création d emploi et de recettes fiscales (Coing, 1982 ; Minguet, 1985 ; Linossier, 2006). Anticipant les besoins fonciers et d équipement des entreprises, les politiques locales ont pris le plus souvent deux formes articulées : la planification de l usage des sols, la création de zones d activités économiques (ZAE) dénommées aussi zones industrielles, puis technopôles, parcs d activités ou parc tertiaires 2. Depuis le ralentissement économique initié dans les années 1970, les évolutions 1 Il est difficile d avoir un propos général, en raison de la variété des secteurs d activité à considérer, de la diversité de leur organisation interne et spatiale, et enfin de la variété des périodes historiques (Scott, 1982 ; Mérenne-Schoumaker, 2002). Par ailleurs, les possibilités de configurations spatiales des entreprises ne prennent leur pleine expression que lorsqu'elles sont insérées dans des systèmes technologiques et institutionnels particuliers (Scott et Storper, 1987). 2 Une zone d activités économique (ZAE) est un espace, aménagé ou non, affecté dans un plan d aménagement à des activités économiques, et qui a vocation à recevoir des entreprises industrielles, commerciales, artisanales, logistiques, de services. Il est important de noter que cette opération est inscrite dans un plan (local ou de plus grande échelle). 21

20 économiques (multilocalisation des plus grandes entreprises, tertiairisation, diminution de la taille des entreprises, croissance de l auto entrepreneuriat ) et leurs manifestations spatiales (désindustrialisation, travail à domicile, économie présentielle ) rendent beaucoup plus difficiles les réflexions et actions locales de spatialisation du développement économique, au moment où s exprime, au niveau international et national, une volonté de réduction des externalités environnementales induites par le fonctionnement économique local. Encore aujourd hui, la création de zones d activités économiques constitue en France, l outil le plus employé par les communes et leurs groupements à fiscalité propre, en matière d action en direction de l économie. En 2004, 36% des dépenses intercommunales pour l action économique (soit 349 millions d euros) étaient consacrées à des dépenses d équipement (aménagement de zones d activités, aménagement foncier et hydraulique, infrastructures de production d énergie ). La part était de 25% pour les communes, soit 260 millions d euros (DGCP, 2005; cité par Crépin, 2010). L engouement pour ce type d action en direction des entreprises soulève des interrogations et réticences de la part de certains chercheurs : la forte concurrence entre acteurs publics locaux entraîne un excès d offre de terrains viabilisés, le portage foncier qui en résulte génère un probable gaspillage de fonds publics (Mérenne-Schoumaker, 2002 ; Pecqueur, 2000). Une mauvaise connaissance des besoins fonciers et techniques des entreprises et des marchés porteurs potentiels, peut amener à proposer aux entreprises des ZAE inadaptées. Par ailleurs, la création et le développement des ZAE en périphérie urbaine engendrent parfois de lourdes conséquences sociales et environnementales : l accentuation de la périurbanisation et, par conséquent l allongement des déplacements des actifs, la multiplication des sources de pollution et le déclin de certains quartiers urbains, l accroissement des ségrégations spatiales (Petitet et Caubel, 2010). Au contraire de la période des Trente Glorieuses, de nos jours, des actions précises de localisation de la place de l économie dans la ville paraissent complexes à énoncer. D un côté, l espace entourant la ville dense, qui accueillait sans discussion possible des infrastructures de transport et des zones d activités, s est peuplé et a construit un équilibre fragile entre fonctions résidentielle, récréative et productive. En espace périurbain, tout nouveau projet d infrastructure ou d implantation d entreprise fait débat et ne peut être réalisé qu au prix de la préservation apparente du cadre de vie des périurbains (Roux et Vanier, 2008). De l autre, l économie a considérablement évolué, entraînant du même coup de nouveaux rapports à l espace. En effet, tout au long du XXe siècle, les pays aux plus hauts niveaux de développement (dont la France et l Angleterre) ont connu des glissements sectoriels de l emploi, qui ont culminé ces dernières décennies avec des formes localisées de désindustrialisation. Le territoire des établissements industriels n est désormais ni local, ni stabilisé (Demazière, 2003). Ce constat ne se limite pas aux grands groupes mais vaut aussi pour les PME industrielles. Ainsi, dans le cas de petites et moyennes entreprises manufacturières de faible et moyenne valeur ajoutée, au Québec, Carrier et alii (2012) ont pu corréler la croissance du chiffre d affaires et la conduite d innovations avec une forte évolution spatio-temporelle des réseaux d affaires. Les entreprises enquêtées passent d un ancrage local dans la ville moyenne à une ouverture spatiale de plus en plus affirmée au fil du temps. Clairement, le district industriel marshallien, modèle dans lequel les relations productives privilégiaient la proximité géographique et sociale, n est qu un type d organisation industrielle repérable localement 3. Pour le dire autrement, la localisation des activités industrielles s inscrit dans des divisions spatiales du travail d entreprises (Massey, 1984) et des formes de relation qui ne valorisent pas forcément la proximité spatiale (Rallet et Torre, 1995). De son côté, B. Mérenne-Schoumaker (2002) identifie différentes dimensions de la localisation des entreprises industrielles. Parmi les distinctions qu elle opère, trois peuvent ici être mises en 3 Du reste, à l issue de son étude de l industrialisation au Brésil, en Corée du Sud, au Japon et aux Etats-Unis, A. Markusen (1996) y ajoute les «plates-formes satellites», les «districts industriels publics» et les «districts moyeux et rayons». 22