POUR UN REFERENTIEL D ACTION

Transcription

1 juideveloppement SOCIAL PROPOSITIONS POUR UN REFERENTIEL D ACTION

2 Remerciements : Nos chaleureux remerciements vont à Laurence QUINAUT, directrice générale des services du conseil général d Ille et Vilaine, et Denis VALLANCE, directeur général des services du conseil général de la Meurthe et Moselle. Commanditaires de cette étude, ils ont toujours parfaitement répondu à nos interrogations et ont su nous guider dans l appréhension de la notion de développement social. Les personnes interrogées dans le cadre de cette étude, dont la liste nominative figure en annexe, sont aussi vivement remerciées pour leur disponibilité, ainsi que les échanges libres qu ils nous ont proposés. Sans leur contribution et leur vision de terrain, cette étude aurait perdu tout son sens. Enfin, nous tenons à exprimer notre reconnaissance à l INET, l Institut National des Etudes Territoriales, organisme de formation des élèves administrateurs. Le partenariat noué avec les associations commanditaires de travaux constitue une opportunité pour nous, élèves administrateurs, de mener une réflexion de fond sur l action des collectivités et de préparer nos futures prises de fonction. La présence rassurante de nos référents pédagogiques et leurs conseils, toujours avisés, ont été appréciables au long de ces 10 mois de travail. 2

3 Introduction La présente étude fait suite à la publication par des directeurs généraux des services de conseils généraux d un texte intitulé L action sociale : boulet financier ou renouveau de la solidarité. En réponse à l impasse dans laquelle se trouve notre société et son contrat social, les rédacteurs de ce texte dessinent trois pistes d actions : confirmer la nécessité de garantir des droits financés par la solidarité nationale, mieux mobiliser les capacités des usagers, favoriser les logiques de développement social, y compris dans le domaine économique. Le développement social constitue une perspective et un levier important de revalorisation de l action sociale. Aussi, il est apparu opportun de poursuivre la réflexion sur cet axe, avec une approche plus opérationnelle. Cette étude, initiée par l Association nationale des directeurs généraux et des directeurs généraux adjoints des départements et des régions a été menée par 6 élèves administrateurs 1. Il s agit d un travail d enquêtes qualitatives qui s appuie sur des entretiens menés dans divers types de collectivités. Guidés par un questionnaire semi-directif, les échanges avec les acteurs locaux avaient pour vocation de recueillir des retours d expériences sur des initiatives locales en matière de développement social afin d en identifier les conditions de réussite. 1 Étude rédigée par Samir Abdellatif, Christophe Blesbois, Anne-Flore Hervio, Mélanie Humeau, Arnaud Lopez et Géraldine Malatier (Promotion Paul Eluard INET). 3

4 TABLE DES MATIERES : Chapitre 1 : LES CRITERES DE DEFINITION D UNE ACTION...6 I. Un concept difficile à définir... 6 A. Un concept flou...6 B. Jouons avec les mots : développement social, développement social local, développement territorial, ou action collective?...6 II. Une démarche qui se définit avant tout par sa finalité... 7 A. Des principes fondateurs B. Une mobilisation variée des principes selon les expériences locales :...9 Chapitre 2 : RATTACHEMENT ORGANISATIONNEL ET PORTAGE I. Le portage politique et administratif du développement social conditionne son mode de rattachement au sein de la collectivité A. Une émergence par portage politique ou par les acteurs de terrain...11 B. Un rattachement variable au sein de l organigramme des collectivités...12 C. La déclinaison au territoire s opère selon des modèles distincts...12 II. Certaines pratiques de rattachement favorisent l émergence d actions A. Sortir le développement social du secteur social pour favoriser la transversalité et garantir une proximité avec les territoires...13 B. Assurer un portage administratif au niveau de la Direction générale...15 III. Propositions d' organisation 16 Chapitre 3 : LES PUBLICS ET LEUR PARTICIPATION : LES DEFIS POSES I. Des approches favorisant peu la mixité des publics et s appuyant sur une faible mobilisation des citoyens A. Les projets partent souvent d une approche par profil qui ne permet pas toujours la mixité des publics...18 B. La participation apparaît comme le point faible des démarches dans beaucoup de collectivités...20 II. Les collectivités souhaitant dépasser ce constat ont développé des approches visant à mobiliser le public et à encourager sa participation

5 A. Les approches par territoire tendent à favoriser une plus grande mixité des publics...21 B. Encourager l initiative du public, lui permettant de mener ses projets propres...22 III. Propositions pour favoriser la mixité des publics et encourager l engagement et l initiative citoyenne Chapitre 4 : LES ACTEURS : AGIR SUR LES PRATIQUES PROFESSIONNELLES POUR FACILITER LES LOGIQUES I. Une organisation du travail rendant difficile la réalisation d actions par les travailleurs sociaux A. Les acteurs sont le plus souvent des travailleurs sociaux de formation...25 B. La formation des travailleurs sociaux et l organisation de leur travail quotidien ne sont pas des conditions favorables pour permettre la réalisation d actions...26 II. Des pratiques volontaristes sur l organisation du travail et la formation des travailleurs sociaux A. Optimiser l organisation du travail comme levier en faveur du développement social...27 B. La formation comme outil facilitateur des démarches de développement social...28 III. Nos propositions d optimisation des pratiques professionnelles Chapitre 5 : LA GOUVERNANCE EXTERNE I. Des relations partenariales à géométrie variable qui gagneraient à se structurer A. Des relations partenariales à géométrie variable en fonction des projets et des territoires...32 B. La structuration des réseaux d acteurs du développement social sur un territoire apparaît comme une nécessité...33 II. Une tendance à la structuration de réseaux d acteurs a été observée III. Propositions pour une meilleure structuration des réseaux d acteurs

6 Chapitre 1 : LES CRITERES DE DEFINITION I. Un concept difficile à définir A. Un concept flou La notion de développement social local n est pas une catégorie conceptuelle et opérationnelle solidement établie. Force est de constater qu il n existe pas aujourd hui de définition partagée du développement social. En outre, il est évident que beaucoup d acteurs locaux n ont pas conscience de l importance de clarifier le terme. Parfois même, plusieurs définitions ou acceptions du développement social existent au sein d une même collectivité : au sein de certains de nos entretiens collectifs, il pouvait arriver qu un agent définisse le développement social comme une action collective tandis que son collègue établissait pour sa part un lien direct avec l économie locale. Le développement social n est pas encore une notion suffisamment conceptualisée et appropriée de façon à faire sens commun pour tous et cette situation peut constituer un frein à son déploiement : En effet, comment déployer une telle démarche s il n y a pas de consensus sur ce qu elle signifie et implique? En outre, les collectivités utilisent parfois ce concept à mauvais escient ou font déjà du développement social sans le savoir, faute d une définition claire. Cependant, la clarification de cette notion est d autant plus difficile que de multiples expressions sont utilisées indifféremment. B. Jouons avec les mots : développement social, développement social local, développement territorial, ou action collective? Ces multiples expressions ont été rencontrées au cours de la présente étude. Chaque acteur local perçoit de subtiles différences entre ces termes mais ici encore, les définitions ne sont pas partagées. 6

7 Une confusion fréquente entre la démarche et les outils Ainsi en est-il lorsque les acteurs locaux parlent d action collective (actions qui regroupent des personnes dans une situation proche afin de partager/monter un projet), ou encore de projets de territoires (document qui retrace les grands axes d action pour le développement du territoire). Or, ces deux modes d action sociale ne constituent que des outils et ne sont, à eux seuls, pas constitutifs du développement social. Établir une confusion entre les outils et le développement social limite cette démarche à une simple technique d intervention et revient à en obérer la finalité. Le développement social est plus exigeant qu une action collective de par son objectif (le développement du territoire), sa temporalité (long terme versus court terme) et son caractère transversal. Développement social local et développement social Parler de développement social implique que la démarche ne peut se limiter au niveau local, mais doit bien être sous-tendu par l ensemble des acteurs de la vie sociale : l État, mais aussi le secteur économique et associatif. Le développement social local est complémentaire et constitue donc une branche du développement social. Développement territorial ou développement local Ces expressions sont utilisées par les collectivités qui, souvent, ont atteint un certain degré de maturité dans une démarche de développement social et souhaitent valoriser la transversalité. Il s agit donc de sortir la démarche du secteur social, et de favoriser son développement dans l ensemble des politiques mises en œuvre (aménagement, économie, transports, etc.). Le développement social apparaît alors comme un des piliers du développement local ou territorial. II. Une démarche qui se définit avant tout par sa finalité Une finalité qui est double : Le développement du territoire La création de liens plus étroits et responsables pour réussir ensemble Le développement social est «un mode de traitement territorial visant au maintien actif dans notre société des populations fragilisées Il ne s agit donc pas seulement d accompagner des familles en situation de précarité par la voie d actions collectives, mais bien de s appuyer sur l ensemble des forces vives et des politiques publiques d un territoire pour en renforcer la cohésion» (Lettre de l ODAS, développement local et performance sociale, novembre 2010). 7

8 «Il s agit donc d une nouvelle réponse publique visant à irriguer l ensemble des politiques locales d une aspiration volontariste à la reconstruction du lien social.» (Jean-Louis Sanchez, 2001, ODAS). Peu importent les modalités choisies par les acteurs du territoire, le développement social est clarifié dès lors que l on prend en compte son ambition de régler les problèmes sociaux en faisant agir l ensemble des acteurs sur les facteurs conduisant à ces difficultés. Caractérisées par une seule et même ambition, les démarches de développement social intègrent un certain nombre de principes que l on peut considérer comme fondateurs. A. Des principes fondateurs Plusieurs principes sous-tendent le développement social, à des degrés divers selon les collectivités rencontrées : 1) La proximité avec les territoires La démarche de développement social repose sur une étape, incontournable parce qu essentielle, de diagnostic des besoins et des ressources du territoire. En outre, le partenariat indispensable qu implique le développement social ne vaut que s il est opéré au niveau des territoires afin de répondre à leurs particularités et aux besoins des habitants. Les structures qui s engagent dans une démarche de développement social vont donc chercher à mettre en place une organisation de proximité avec les territoires. Les projets de territorialisation des services sociaux, voire de déconcentration de l ensemble des services (les délégations départementales dans les Conseils généraux et les maisons de quartier dans les Villes) s inscrivent dans cette logique. La territorialisation constitue donc un levier essentiel pour observer et animer le territoire. 2) Le décloisonnement o Le décloisonnement entre les politiques publiques : le développement local ne peut être l apanage du secteur social. La démarche de développement social entend sortir de la logique de cloisonnement qui a longtemps caractérisé les politiques publiques, et notamment le secteur social. Il s agit d aller audelà de la logique de segmentation par secteur et par public pour favoriser la transversalité entre les différentes politiques pour accompagner les habitants. 8

9 Les marges de progrès demeurent importantes en la matière : la transversalité semble encore peu développée dans les territoires. o Le décloisonnement entre les acteurs Le partenariat est essentiel dans les démarches de développement social : il s agit de partager, entre les acteurs d un même territoire, une phase d observation et d en tirer des orientations communes afin de rompre avec le cloisonnement des acteurs d un même territoire (associations, institutions, tissu économique ). 3) La mobilisation des potentiels Le développement social s inspire assez largement de la notion d empowerment anglo-saxonne qui entend s appuyer sur les ressources des habitants et sur leurs capacités, au sens que leur donne la théorie développée par Amartya Sen, afin de les valoriser, mais aussi de les responsabiliser et de les rendre ainsi acteurs de leur devenir. Le développement social s appuie autant sur les ressources du territoire (les ressources du collectif) que sur les ressources de la personne comme individu et de son entourage proche. 4) La participation des habitants Le développement local repose sur la participation des habitants dans leur ensemble, et non pas seulement des usagers, à toutes les étapes des actions : du diagnostic à l évaluation en passant par la définition des projets. Les habitants sont considérés comme des acteurs à part entière du territoire. Cependant, la dimension participative reste aujourd hui difficile à intégrer pour les organisations : à une réticence culturelle liée à l instauration d une démocratie représentative, s ajoute la difficulté concrète de trouver et de faire participer les habitants. Souvent peu facilement mobilisables, les habitants «lambdas» sont aussi éclipsés par la présence de citoyens actifs, devenus des experts de la participation. B. Une mobilisation variée des principes selon les expériences locales A l heure actuelle, il n existe pas, fort heureusement, de label développement social, et aucune organisation n a à ce jour déployé pleinement l ensemble des principes fondateurs du développement social pour aboutir à un renouveau des modes de solidarité dans les territoires. 9

10 Néanmoins, comme l avait déjà noté l ODAS en 2010, de nombreuses collectivités se sont engagées dans cette démarche, ces initiatives s intégrant à des degrés divers dans le développement social. On observe que chaque collectivité, en fonction du contexte local et de sa conception du développement social, insistera plus ou moins sur l un de ses principes. Là où la participation citoyenne est déjà bien ancrée, la démarche de développement social pourra tenter d approfondir par exemple la transversalité. Le développement social apparaît donc comme une notion difficile à clarifier mais souple et c est justement ce qui en fait l intérêt. C est donc un paradigme vers lequel il faut tendre et un état d esprit qui doit innerver la façon de conduire les politiques publiques. 10

11 Chapitre 2 : RATTACHEMENT ORGANISATIONNEL ET PORTAGE I. Le portage politique et administratif du développement social conditionne son mode de rattachement au sein de la collectivité A. Une émergence par le portage politique ou par les acteurs de terrain Le portage ne se résume pas aux conditions d émergence du DSL. C est un processus de long terme qui a pour finalité la sédimentation de tout ou partie des politiques publiques. De ce fait, il n a de sens que par une réappropriation de l ensemble des acteurs. Concernant la naissance du développement social dans les collectivités territoriales, on peut mettre en évidence deux grands types de portage : - D un côté, celui opéré par les élus locaux qui envisagent le développement social comme vecteur de transversalité, de décloisonnement de l action sociale et parfois comme un outil de rationalisation de la dépense sociale. Lors de son arrivée à la présidence du Conseil général de Meurthe et Moselle, Michel Dinet a voulu modifier la perception de l action sociale. Ce dernier a en effet analysé que l action sociale était perçue comme «un boulet» car elle était vue comme réparatrice et non comme porteuse de sens. Il a tenté de modifier cette perception en rappelant les objectifs positifs de cette politique et en déclinant les principes du développement social. Une fois le projet porté politiquement, les répercussions sur l administration ont été rapides : le Directeur général des Services a notamment animé un séminaire sur le développement social, mis en place un référentiel «développement social élaboré», des formations ont été dispensées aux travailleurs sociaux, etc - D un autre côté, celui mis en œuvre par les travailleurs sociaux qui voient dans le développement social une manière de redonner du sens à leur métier, de sortir d une logique de guichet et de développer ainsi une autre relation avec l usager. 11

12 Au Conseil Général de l Eure, les travailleurs sociaux ont été moteurs d un projet de réorganisation visant à décloisonner les différentes directions du pôle solidarité. En effet, désireux de ne pas être cloisonnés dans des dispositifs très précis et techniques, ils ont voulu retrouver une approche globale plus porteuse de sens. Dès lors, à la suite de l arrivée d une nouvelle directrice générale adjointe, une nouvelle organisation a été adoptée pour favoriser une plus grande transversalité. Quels que soit l origine de la démarche de développement social et son portage, elle se traduit, une fois appropriée, par des modifications organisationnelles et a une influence : - sur le rattachement du développement social dans l organisation ; - sur la déclinaison au territoire de l organisation. B. Un rattachement variable au sein de l organigramme des collectivités Le cas observé le plus couramment est celui de l absence de rattachement formalisé et visible dans l organigramme du développement social. Cela ne correspond pas à une absence d actions de développement social, mais davantage à une absence de portage clair de cette question et d identification de porteurs de cette démarche. Lorsque le développement social est identifié, le rattachement est variable d une collectivité à l autre : rattachement à un pôle métier (action sociale ou politique de la ville) ; rattachement à un pôle transversal (du type développement local ou développement territorial) ; rattachement partagé entre plusieurs pôles (développement économique / social) ; rattachement à la direction générale. C. La déclinaison au territoire s opère selon des modèles distincts La phase exploratoire a montré que le développement social, peu importe son rattachement fonctionnel, pouvait être plus ou moins décliné au territoire. On peut distinguer pour cela trois degrés de rapport au territoire : le rattachement au siège de la collectivité ; la déclinaison au territoire du développement social par des équipes mobiles (type équipes de quartiers) ; 12

13 la présence du développement social dans les structures déconcentrées des collectivités sur les territoires (types unités territoriales d action sociale, agences départementales, maisons de quartier). II. Certaines pratiques de rattachement favorisent l émergence d actions Les différents types de rattachement ne sont pas neutres. Certaines formes d organisation sont ainsi plus favorables à l émergence d une dynamique de développement social, soit parce qu elles favorisent plus ou moins la transversalité avec les services, soient parce qu elles facilitent les liens avec le territoire, soit parce qu elles garantissent un portage au plus haut niveau de l organisation. Deux éléments semblent néanmoins primordiaux : - sortir le développement social du social tout en garantissant une proximité avec les territoires - garantir un portage administratif au plus haut de l administration A. Sortir le développement social du secteur social pour favoriser la transversalité et garantir une proximité avec les territoires Le rattachement du développement social au seul pôle chargé de l action sociale est souvent un facteur de cloisonnement. Ainsi, l action sociale risque d être déconnectée des territoires, ou encore d être détachée des actions en faveur de la démocratie participative. Pour éviter ce biais, des collectivités ont fait le choix volontariste de sortir le développement social du secteur social. Pour ce faire, deux leviers ont été identifiés : - territorialiser de manière poussée l organisation administrative Territorialisation des services au Conseil Général de Loire-Atlantique : Au Conseil Général de Loire-Atlantique, le développement social a très longtemps été situé au sein même de l action sociale, notamment dans les Unités Territoriales d Action Sociale. Or, ce rattachement n apparaissait pas favorable aux logiques de développement social car en limitant le développement social à l action sociale, il ne touchait que des publics spécifiques et un très grand pan de la population n était pas concerné : cette absence de transversalité ne répondait donc pas à l objet même de la démarche. La nouvelle organisation territorialisée qui sera mise en œuvre au 1 er novembre 2013 aura des conséquences directes sur l exercice du développement social au Conseil général car les nouvelles «délégations territoriales» auront en leur sein un service développement local (décliné en une 13

14 unité animation territoriale et une unité équilibre territorial). L unité animation territoriale ainsi créée, avec une vocation de transversalité et de décloisonnement, permettra de mener des projets locaux répondant aux besoins locaux. Il y a là un choix politique de retirer le développement social du secteur social - rattacher le service à une direction métier proches des territoires Le rattachement du développement social à une direction transversale à la Ville de Pantin A la Ville de Pantin, les projets de développement social local sont portés par une direction transversale, le Département de la citoyenneté et du développement de la personne. La déclinaison sur les territoires est assurée par la direction de la démocratie participative, du développement des quartiers et de la jeunesse, issue d une réorganisation des services de la Ville et du rapprochement du Pôle jeunesse et du Pôle vie des quartiers. Cette direction territorialisée compte 65 agents et 3 maisons de quartier (et une en cours de création), ces dernières étant conçues comme des fers de lance du développement social. Cette direction assure les missions relatives à la politique de la ville. 14

15 Département citoyenneté et développement de la personne Pôle jeunesse Pôle vie des quartiers Développement Social B. Assurer un portage administratif au niveau de la Direction Générale Le portage administratif à un niveau élevé permet d inscrire clairement le développement social au rang des priorités stratégiques. L exemple du Conseil Général de Meurthe et Moselle est intéressant à cet égard. Le portage du Développement social au niveau de la Direction Générale au Conseil Général de Meurthe et Moselle. Au Conseil Général de Meurthe et Moselle, deux éléments garantissent le portage au niveau stratégique de l administration du développement social : - la direction de l insertion est directement rattachée au Directeur Général des Services - la fiche de poste de la Direction Générale Adjointe des Solidarités comprend clairement certains objectifs du Développement Social Local. Il est ainsi demandé au DGA d améliorer la transversalité entre ses missions, de favoriser des liens de proximité avec les territoires, et d accroître les liens avec les autres Directions Générales Adjointes 15

16 III. Nos propositions pour une organisation PRINCIPE D ACTION : Instaurer la transversalité des actions pour dépasser le cloisonnement historique de l'action sociale Afin de promouvoir le développement social dans une collectivité, il convient de changer son image auprès de la plupart des directions et donc de le sortir des directions sociales, pour qu il acquiert une réelle opérationnalité et qu il soit perçu comme une pratique qui puisse irriguer l ensemble des politiques publiques. Pour cela il convient de : PROPOSITION 1 : Rattacher le développement social à un service ou une direction transversal(e) ou à la direction générale des services. PRINCIPE D ACTION : Encourager la proximité et l'approche territoriale de l'organisation pour permettre le déploiement du développement social Un des facteurs clés de la réussite d un projet de développement social est la proximité avec les habitants/usagers et la capacité à s inscrire dans le tissu local des relations sociales. L objectif est ainsi d être plus réactif et de pouvoir aider plus facilement au développement des projets locaux. Pour cela il convient de : PROPOSITION 2 : Impulser une dynamique de déconcentration des services (maisons de quartier, délégations départementales) afin de coupler proximité et transversalité. PROPOSITION 3 : Mettre en place des équipes territorialisées. PRINCIPE D ACTION : Assurer un portage fort, politique et administratif, au sein de la collectivité pour diffuser en transversalité les principes du développement social Un portage fort des projets de développement social est l élément central et nécessaire à son émergence et à sa réussite. Même si le portage ne se décrète pas, des pratiques peuvent être mises en œuvre pour le favoriser. A ce titre, il est intéressant de : 16

17 PROPOSITION 4 : Inscrire le développement social dans l ensemble des documents structurants de la collectivité, qu ils soient politiques (projet stratégique, schémas ) ou administratifs (projet d administration, projets de direction ). PRINCIPE D ACTION : Sensibiliser l'ensemble des agents de la collectivité à la dynamique du développement social Le développement social est par nature transversal et doit être partagé par l ensemble des agents de la collectivité. Pour ce faire, il convient de les sensibiliser à ce thème et notamment les cadres de toutes les directions qui ont un rôle d interface et de facilitateur important. Ainsi, il pourrait être intéressant de : PROPOSITION 5 : Développer au niveau de la direction générale des séminaires de sensibilisation et de formation des cadres aux principes du développement social. 17

18 Chapitre 3 : LES PUBLICS ET LEUR PARTICIPATION : LES DEFIS POSES Le développement social n est pas simplement une technique d intervention sociale. Il implique de concevoir de nouvelles approches, en matière d organisation de l action sociale dans les collectivités comme vu précédemment, mais également en termes de mobilisation des publics, considérés non plus simplement comme des usagers, mais comme les propres acteurs de leur territoire. Les approches visant à partir des publics, et de leurs besoins, sont donc indissociables de la question des leviers permettant d encourager la mobilisation et la participation. I. Des approches favorisant peu la mixité des publics et s appuyant sur une faible mobilisation des citoyens Au regard des entretiens réalisés, on constate une faiblesse de la mixité des publics, dans la mesure où l approche développée tend à se limiter à un type de public, appartenant soit à une catégorie sociale particulière, soit à des bénéficiaires de minima sociaux. A. Les projets partent souvent d une approche par profil qui ne permet pas toujours la mixité des publics Dans ces cas, le choix, explicite ou non, est d aborder les individus par le critère de leur «être social», soit qu ils soient usagers du service social et notamment du service insertion (bénéficiaires du RSA), soit qu ils occupent une fonction sociale particulière (jeunes, personnes âgées, parents). 1) Une approche limitée aux bénéficiaires du service social et notamment du service insertion Dans cette approche du développement social, notamment au vu de la particularité que représentent les bénéficiaires du RSA, l objectif est d associer ces derniers à toutes les phases du projet et de les aider à trouver les ressources et à valoriser leurs compétences. A cet égard, l action ciblée sur le public des bénéficiaires du RSA, présentée ci-dessous apparait comme significative. 18

19 Une expérience de job dating et de parrainage : Communauté urbaine de Strasbourg L expérience menée par la Direction des Solidarités et de la Santé de la Communauté urbaine de Strasbourg porte sur les moyens, pour les bénéficiaires du RSA, de mobiliser leurs ressources et compétences. Ce service a mis en place des rencontres de job dating et de parrainage avec les entreprises d un secteur de la communauté afin que les bénéficiaires puissent échanger sur les attentes des employeurs et sur l écart éventuel entre leur vision du marché du travail et sur la réalité de ce dernier. Cela permet également de renverser la vision négative que certains employeurs peuvent avoir des bénéficiaires du RSA. 2) Une approche par profil déclinée de manière plus large en direction d un public partageant des caractéristiques communes Deux exemples illustrent le choix d orienter les actions vers un public réuni autour de problématiques communes, qui ont souvent trait à la famille ou la parentalité. Mais dans ces deux cas, le public reste encore circonscrit à une catégorie particulière de la population. L exemple du «Réseau femme au Conseil général de Loire-Atlantique Cette action fut menée par la direction adjointe Solidarités du Conseil général de Loire-Atlantique et plus particulièrement par la délégation de Blain. En 2011, la délégation avait fait le constat de l existence de plusieurs associations et structures fréquentées par les femmes du territoire. L idée initiale était d en faire un réseau et de réunir ces femmes qui ne se croisaient pas sur le territoire. Le premier temps fort du réseau fut la visite par 80 femmes du château de Chateaubriand. Puis, l idée de réaliser un film a émergé : le film «les casquettes» a été entièrement réalisé par ces femmes, avec l aide d associations locales pour les ateliers d écriture, le jeu d acteur et le montage. En 2012, le film fut diffusé dans les cinémas locaux et fut prétexte à des échanges et débats. Le Projet de soutien à la parentalité «être parent aujourd hui pour demain» du Conseil général d Ille-et-Vilaine Au Conseil général d Ille-et-Vilaine, fut mis en place un projet de soutien à la parentalité par l agence départementale de Saint Malo, le Centre départemental d action sociale de Saint Malo, des partenaires associatifs (50 partenaires) et institutionnels (collèges et écoles), ainsi que la Ville de Saint Malo. Des parents ont également été associés à la mise en place et à l animation de certains projets. Les réalisations de cette démarche consistent en l organisation régulière de sorties parents-enfants, des séances d échanges-débats et d ateliers créatifs. 19

20 Ce projet a contribué à faire évoluer le regard des professionnels sur le public des parents et a permis de découvrir les ressources et les compétences individuelles, qui ne sont généralement pas abordées et mises en valeur lors des échanges individuels avec les travailleurs sociaux. B. La participation apparaît comme le point faible des démarches de développement social dans beaucoup de collectivités Si dans certains exemples de projets de développement social étudiés, l approche adoptée est de partir des habitants d un territoire, selon une logique ascendante, la mobilisation des habitants et les conditions de leur participation restent de manière générale encore peu développées. Il existe deux principaux constats liés à cette faiblesse de la participation des habitants dans les projets de DSL mentionnés au cours des entretiens : - la rareté des initiatives portées par les citoyens directement ; - la faiblesse du nombre de participants dans les projets, et l absence de réel renouvellement parmi les habitants engagés dans ces projets. 1) La trop grande rareté des initiatives citoyennes Si le public est souvent invité à participer à la définition des modalités, à la mise en œuvre et à l évaluation (évaluation participative), très rares sont les actions qui émergent d une initiative portée par les habitants eux-mêmes. Bien souvent, l initiative est prise par les agents de développement social ou les travailleurs sociaux, même si elle répond bien sûr à un besoin qui aura été identifié en amont. Un frein identifié à l initiative et à l appropriation de projets par les citoyens est le manque de souplesse de certaines procédures. Il apparait par exemple bien trop contraignant de se former en association pour mener des actions ponctuelles alors même que ce statut est nécessaire par exemple pour louer une salle municipale ou bénéficier d une subvention. 2) La difficulté à trouver des participants et leur faible renouvellement La participation citoyenne, si elle est aujourd hui acceptée et promue au sein de nombre de collectivités territoriales, n en reste pas moins très difficile à mettre en œuvre. Si on reconnait l intérêt et la plus value à mettre en œuvre de telles démarches pour recueillir l avis des habitants et les faire participer à des projets, les collectivités peinent encore à mobiliser les habitants / usagers «lambdas». Les actions de participation sont en effet régulièrement 20

21 confisquées par des «citoyens experts» ou encore par des associations. Cette monopolisation de la parole au sein des instances décourage alors le public cible de ces actions d y participer. Cette limite est d autant plus prégnante lorsque l on souhaite s adresser à des publics spécifiques, comme les jeunes ou les personnes en situation de précarité, qui sont un des publics cibles du développement social. II. Les collectivités souhaitant dépasser ce constat ont développé des approches visant à mobiliser le public et à encourager sa participation Pour dépasser le constat d une faible diversité des publics et d un manque de participation, certaines collectivités ont adopté un nouvel angle d approche et certaines pratiques facilitant l implication et la participation des publics. A. Les approches par territoire tendent à favoriser une plus grande mixité des publics Ces approches regroupent des actions de développement social qui prennent comme «porte d entrée» dans les dispositifs, non pas un critère relatif aux individus, mais l appartenance à un territoire. C est le territoire qui est appréhendé comme un ensemble globalement cohérent et dont il faut mobiliser les ressources. L échelle la plus pertinente pour ce type d approche est le bassin de vie, lorsqu il s agit d un territoire comme le département, ou bien le quartier pour les villes, comme l illustrent les deux exemples suivants, issus de villes d Ile de France. 1) Le territoire peut être un quartier ciblé, prioritaire dans le cadre de l ancienne carte de la politique de la ville La mise en place d une MOUS (maîtrise d œuvre urbaine et sociale) pour la réfection des halls d immeuble par des jeunes en difficulté du quartier à Clichy sous-bois. La Ville de Clichy sous Bois a lancé un chantier de rénovation des halls d une copropriété très dégradée, halls qui étaient régulièrement squattés par des jeunes. La MOUS a alors suivi un groupe de jeunes habitants et les a impliqués dans le projet de rénovation de ces halls : ils ont eu la charge de trouver des financements, tout en bénéficiant de l expertise technique de la régie des travaux de quartier. L idée était de revaloriser l image de ces jeunes vis-à-vis du voisinage, de les rendre acteurs de leur environnement, et de les accompagner vers un accès à l emploi. 21

22 2) Le projet peut porter sur un quartier en évolution et qui recherche à revitaliser le lien entre les habitants Ville de Pantin : Création d une 4ème maison de quartier. En vue de corriger un défaut du maillage territorial, cette création est partie d un diagnostic partagé avec les habitants et commerçants, puis de l écriture d un projet social qui exposait la place de chacun afin d obtenir l agrément «centre social» de la CAF. La construction de cette quatrième maison de quartier a permis une reconnaissance du territoire et de ses habitants, l instauration de normes / règles et un repérage des personnes ressources. Cette institutionnalisation a aussi facilité le travail des équipes de terrain qui ont pu identifier les habitants et les personnes souhaitant s impliquer dans la vie de quartier. B. Encourager l initiative du public, lui permettant de mener ses projets propres Seule une implication active du public dans les projets de développement social, et non leur seule participation aux actions organisées, permet la mise en valeur des compétences fortes et des «capabilités». Or, c est justement cette valorisation des compétences et connaissances de chacun, et notamment des personnes les plus vulnérables, qui est recherchée dans le développement social. Cette démarche passe notamment par la responsabilisation des individus : dans le cadre de ces actions, les agents de développement social ou les travailleurs sociaux ne doivent être positionnés qu en appui et conseil, laissant ainsi les usagers mener et surtout impulser eux même une action ou un projet de A à Z, mobilisant ainsi leurs potentialités et l ensemble du réseau dans lequel ils s inscrivent. Le projet du «guide UTILE», initié par des usagers en Loire Atlantique illustre cet impératif de responsabilisation des individus en leur laissant l initiative des projets : Zoom sur le guide «UTILE» du département de Loire-Atlantique. Au Conseil général de Loire-Atlantique, certains usagers d un centre médico-social, qui avaient participé ensemble à des actions collectives, ont pris l initiative, après en avoir constaté l inexistence, de créer un guide du système D sur l agglomération nantaise au sein duquel sont regroupés l ensemble des «bons plans». Ce guide «utile» est régulièrement remis à jour et les travailleurs sociaux ont constaté de nombreux bienfaits à l issue de cette expérience, notamment en termes de cohésion de groupe, ainsi qu en termes de confiance en soi des participants. 22

23 III. Nos propositions pour favoriser la mixité des publics et encourager l engagement et l initiative citoyenne Ces propositions sont indiscutablement liées les unes aux autres dans la mesure où c est bien en partant d une vision centrée non plus sur l usager mais bien sur l habitant, le citoyen, qu il est possible d encourager une large participation. PRINCIPE D ACTION : Rendre l usager / habitant acteur des projets de développement social et encourager «l engagement citoyen» Deux leviers principaux peuvent être privilégiés : PROPOSITION 1 : Organiser la participation à toutes les étapes du projet, notamment au moment de l initiative et de l évaluation (systématiser l'évaluation participative) ; PROPOSITION 2 : Former et accompagner le citoyen tout au long du projet pour une appropriation et une responsabilisation. PRINCIPE D ACTION : Encourager les projets portés par une initiative citoyenne Pour que cette proposition n en reste pas au stade de grand principe sans traduction concrète, les collectivités souhaitant s engager dans une démarche de développement social peuvent prendre des décisions rapides à mettre en œuvre, qui reviennent surtout à simplifier leurs procédures, ou à faciliter les actions portées par des citoyens volontaires. Deux principaux leviers pour soutenir ces initiatives et simplifier les démarches : PROPOSITION 1 : Mettre en place des enveloppes dédiées aux initiatives citoyennes / outils d'appel à projet ; PROPOSITION 2 : Assouplir certaines procédures nécessitant parfois d'être formé en association (exemple : la réservation d'une salle / moyens de transport). PRINCIPE D ACTION : responsabiliser et mobiliser les capacités des individus sur un territoire Cela suppose de s appuyer non pas seulement sur des problématiques communes auxquelles sont confrontées plusieurs personnes, mais bien sur leurs potentialités, en tant qu habitants d un 23

24 territoire, ayant une histoire, un parcours, des liens au sein d un collectif, appartenant au même lieu ou bassin de vie. Il s agit bien de faire en sorte de mobiliser ce qui constitue la «communauté de vie» des habitants. Pour cela, il convient de : PROPOSITION 3 : Réunir un public mixte d habitants autour d une problématique / caractéristique commune à une échelle territoriale suffisamment pertinente (le quartier, le canton, le village) ; PROPOSITION 4 : Privilégier les réunions en petits groupes permettant d échanger et facilitant la prise de parole afin d identifier les compétences fortes de chacun. PRINCIPE D ACTION : faire des habitants d'un territoire des porteurs de projet sans effacer le rôle d'impulsion du politique Redonner toute sa place à l initiative des habitants d un territoire pour qu ils en deviennent des acteurs à part entière, n implique pas pour autant un effacement, voire une absence totale du politique. Au contraire, c est bien au politique, aux élus, aux premiers rangs desquels figurent les maires, qu il revient d impulser une telle dynamique sur leur territoire. L implication de l échelon communal est en effet indispensable dans la mesure où le maire est pour bon nombre de citoyens l élu de proximité le plus identifiable. D où la proposition suivante : PROPOSITION 5 : Encourager la présence d'élus communaux et intercommunaux dans les comités de pilotage des projets aux côtés des habitants. 24

25 Chapitre 4 : LES ACTEURS : AGIR SUR LES PRATIQUES PROFESSIONNELLES POUR FACILITER LES LOGIQUES DU DEVELOPPEMENT SOCIAL I. Une organisation du travail rendant difficile la réalisation d actions de développement social par les travailleurs sociaux A. Les acteurs du développement social sont le plus souvent des travailleurs sociaux de formation La place du développement social dans l organigramme, en plus de révéler l orientation de la collectivité vis-à-vis du développement social, a également une influence sur le profil des agents qui portent cette démarche. Lorsqu il est rattaché à une direction de la citoyenneté, ou à une direction des territoires, les agents en charge de la thématique ont en général une formation généraliste (en urbanisme ou en sciences politiques, par exemple). Ce dernier cas de figure a été relevé principalement dans les villes (Pantin, Clichy sous Bois), mais aussi dans certains départements (Ille et Vilaine). En revanche, si, comme dans la grande majorité des cas, le développement social imprègne presque uniquement les directions sociales, alors les agents en charge de sa mise en œuvre sont des travailleurs sociaux de formation. L ensemble des interlocuteurs relève néanmoins que les démarches de développement social sont traditionnellement éloignées des pratiques habituelles des travailleurs sociaux. Même lorsque les services sont volontaristes, les travailleurs sociaux considèrent souvent ces projets à mener en plus de leurs missions fondamentales, dans le meilleur des cas comme une «bouffée d'air» face à la pression des tâches du quotidien, mais plus souvent comme une injonction chronophage au détriment de l'usager. Le développement social demeure encore peu souvent perçu comme pouvant améliorer le travail quotidien. Deux freins principaux au déploiement de démarches de développement social au sein des services ont été identifiés lors des entretiens : une organisation du travail peu favorable et des lacunes dans la formation des travailleurs sociaux. 25

26 B. La formation des travailleurs sociaux et l organisation de leur travail quotidien au sein des collectivités ne sont pas des conditions favorables pour permettre la réalisation d actions de développement social La formation des travailleurs sociaux est parfois jugée insuffisante pour permettre réellement à ces derniers de s impliquer dans des dynamiques de développement social. Pourtant, il apparaît que les différents textes régissant les modalités de formation des travailleurs sociaux (notamment la circulaire DGAS/4A n du 31 décembre 2008 relative à la formation et à la certification du diplôme d Etat d assistant de service social) contiennent clairement les éléments nécessaires à la pratique du développement social : détection des potentialités des usagers, travail sur le lien au territoire, conduite de projet et démarches partenariales. Ainsi, si un faible ancrage des pratiques de développement social est constaté chez les travailleurs sociaux, c est d une part parce que ces textes sont relativement récents et n ont donc pas touché l ensemble des travailleurs sociaux en activité et d autre part parce que leurs effets sont relativement limités une fois en exercice. En particulier, les étudiants rencontrent des difficultés à faire leur stage d Intervention Sociale d Intérêt Collectif dans un véritable projet de développement social. Quand bien même cette logique est présente dans la formation théorique des travailleurs sociaux, ils n ont donc que peu d occasions de mettre en pratique leurs connaissances théoriques, faute de terrain de stage valable. De plus, les postes offerts par les collectivités et en particulier les Conseils généraux ne leurs permettent que trop rarement d'utiliser les compétences éventuellement acquises dans ce module. En effet, les postes proposés aux travailleurs sociaux sont souvent des postes très centrés sur le travail administratif et sur la gestion de dossiers individuels. Les travailleurs sociaux consacrent alors un temps très important à des tâches administratives qui ne sont pas forcément de leur ressort et les font s éloigner de leur cœur de métier de l accompagnement social. Par ailleurs, le morcellement des dispositifs induit pour eux une spécialisation de plus en plus grande et augmente encore la part de ces tâches administratives. Dès lors, la pratique de développement social non seulement n est pas inscrite dans les usages professionnels mais, lorsqu elle l est, est difficile à mettre en pratique. Les collectivités ont donc leur responsabilité dans cet état de fait et doivent pour cela s orienter vers une meilleure organisation du travail et développer l usage de la formation pour permettre de réactiver la logique de développement social dans la culture professionnelle des travailleurs sociaux. 26

27 II. Des pratiques volontaristes sur l organisation du travail et la formation des travailleurs sociaux A. Optimiser l organisation du travail comme levier en faveur du développement social Dans le contexte budgétaire contraint et face à l afflux des demandes, les organisations se voient contraintes d assumer l allongement des délais de traitement de dossiers courants si elles souhaitent allouer des ressources complémentaires au développement social. Pour ce faire, il apparaît nécessaire de s orienter vers une optimisation de la productivité globale des services qui passe donc par une organisation optimale du travail. L efficacité accrue de l organisation permettra alors d augmenter la part des actions porteuses de sens sur celles relevant d une logique de guichet. A cet égard, dans plusieurs collectivités, les gains de productivité ont été recherchés à travers un travail sur les fonctions d accueil. La constitution d un pôle accueil et d un pôle accompagnement dans les circonscriptions d action sociale du Conseil général de Seine-Saint-Denis Une professionnalisation de l accueil et une division adéquate du travail effectué par les secrétaires sociales et par les travailleurs sociaux peut permettre d augmenter le temps disponible pour les travailleurs sociaux. En Seine-Saint-Denis, dans les circonscriptions d action sociale de Sevran et de Montreuil, un pré accueil est effectué par les secrétaires sociales et un roulement est organisé entre les assistantes sociales pour que l une d entre elles soit toujours présente pour faire les premières évaluations. Les assistantes sociales de l équipe consacrent ainsi par roulement une journée entièrement dédiée à la première évaluation, mais voient leur temps totalement libre pour les autres tâches les autres jours de la semaine. La même recherche de gains de productivité est à l origine d un projet de simplification des dispositifs sociaux au Conseil général de l Eure La fusion des fonds d intervention sociaux au Conseil général de l Eure La multiplication et la complexification des dispositifs sociaux conduit à privilégier une logique très sectorisée. Les dossiers sont donc très complexes et induisent un travail administratif chronophage. La multiplication des fonds d intervention sociaux en est un bon exemple : fonds 27

28 d aide pour l ASE, Fonds Social pour le Logement, Fonds d Aide aux jeunes, etc. Tous ces dispositifs peuvent toucher une même population avec des règles d attribution et des dossiers différents. Ainsi, pour une seule et même personne, un travailleur social doit remplir plusieurs dossiers. Seule une simplification de ces démarches administratives peut permettre d avoir une vision globale de la situation de l individu, ainsi que de simplifier les tâches du travailleur social et lui libérer du temps. Dans ce but, à travers le projet Initiative Réflexion dans l Intervention Sociale, le Conseil général de l Eure a entamé la fusion des différents fonds d interventions sociaux en un seul fonds, avec des critères et un schéma d attribution unique. Il s agit d une fusion du dispositif plus qu une fusion réelle des fonds : la procédure est unique, mais la structure juridique des fonds reste la même. Au delà des questions purement organisationnelles, certains exemples invitent à s interroger sur la place du management dans l impulsion des démarches de développement social. En effet, pour des actions partenariales et une implication réelle des habitants, il est nécessaire de passer par des circuits de décision rapides afin d être au plus proche du territoire. Par exemple, un responsable d unité territoriale d action sociale doit pouvoir entrer en contact avec les services municipaux et même parfois les élus. Or, dans certaines collectivités de taille importante, la place laissée à ce type d initiative est faible. Pourtant, les expériences montrent qu une pratique managériale favorisant une certaine autonomie des agents intermédiaires est aussi un facteur de réussite des démarches de développement social. B. La formation comme outil facilitateur des démarches de développement social Pour appuyer les démarches de développement social, les collectivités ont très souvent recours à la formation, notamment à la gestion de projet qui est le plus souvent dispensée, mais elle est rarement perçue comme suffisante. Au Conseil général de la Gironde, les agents ont été en sus spécialement formés aux démarches d empowerment via le programme de formation Léonardo de l Union européenne. Par ailleurs, la formation est souvent utilisée comme un outil de construction et d entretien des partenariats. Plusieurs collectivités proposent des formations communes inter-services voire interorganismes, avec comme objectif la volonté de renforcer les partenariats. Ainsi, le Conseil général de la Gironde organise des formations communes à ses propres agents, mais aussi aux travailleurs sociaux de la CAF et de la MSA. Le Conseil général du Nord a fait de même entre les différentes institutions de chacun de ses territoires d action sociale. De manière plus significative encore, au 28