Des instruments financiers face aux risques de désastres en France et dans le monde

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1 Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles (AFPCN) Des instruments financiers face aux risques de désastres en France et dans le monde Le régime français d assurance des risques naturels en voie de réforme L assurance mondiale devant le défi des catastrophes ACTES et DOSSIER Du colloque du 2 mars 2012 au centre de conférence du Ministère des Finances et du 8 mars 2012 au Palais du Luxembourg Avec le concours de

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3 Avant Propos Le 2 et le 8 mars 2012 s est tenu au centre de conférences de Bercy et au Palais du Luxembourg un colloque sur Les instruments financiers face aux risques de désastres organisé par l AFPCN en partenariat avec le CGEIET qui manifestait ainsi son acte de naissance ; il bénéficiait de l appui des assureurs et réassureurs français et du département d économie de l Ecole polytechnique. Le document qui suit tient lieu d actes de façon inhabituelle. Il est constitué d une synthèse établie à la demande du CGEIET par une équipe de cinq ingénieurs des Mines, dont trois membres de l Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP), et publiée par la remarquable revue des Annales des mines dans son numéro de juillet de la série Responsabilité et Environnement, et d exposés et documents correspondant à chacune des séquences du colloque. Cette formule qui va au-delà du simple reflet des séances pour s intégrer dans l action, a été adoptée en considération de l actualité des thèmes en question à la suite de plusieurs catastrophes et particulièrement celle de Fukushima, dans la perspective du changement climatique et dans le contexte de crise financière mondiale. La priorité est en effet que cette manifestation serve aux réflexions en cours sur les politiques publiques relatives à l assurance et autres instruments financiers pour la gestion des risques et le transfert du coût des catastrophes. Sont à prendre en compte les travaux de l ONU (ISDR notamment) et de la Banque Mondiale, de plusieurs directions de la Commission européenne et de pays membres de l Union européenne, des professions, et des experts financiers. La politique publique française est particulièrement impliquée par la restructuration des organes de régulation financière, la réforme envisagée du régime d indemnisation des catastrophes naturelles, le débat sur la prise en charge de la couverture des risques extrêmes aussi divers que celui du changement climatique ou des activités nucléaires, la décentralisation de la gestion des territoires, l adaptation aux normes mondiales et européennes de solvabilité. La comparaison avec le contexte et les propositions aux Etats-Unis ont tenu une bonne place avec les contributions de Erwann Michel-Kerjan qui, au titre de la Wharton Business School à Philadelphie, leader sur ces sujets, est un des acteurs clé des recommandations adressées au Congres américain et à la Maison Blanche, ainsi qu'au G20 qui a reconnu la question de la gestion et du financement des risques catastrophiques comme une priorité de travail. Les assureurs français, les deux syndicats professionnels d'entreprises d'assurance opérant sur le marché français (FFSA et GEMA) et leur association dédiée, la Mission Risques Naturels (MRN), ne se sont pas contentés de participer de façon éminente à l'organisation et la tenue du colloque, par leurs communications et leurs contacts avec des correspondants européens. La MRN l'a aussi prolongé en consacrant le numéro de juillet 2012 de sa lettre trimestrielle d'information à l'anniversaire du régime français et aux perspectives dessinées par le colloque. Cette lettre stimulante, dont une version anglaise a été diffusée, constitue de fait une participation aux Actes et nous avons repris, avec l'accord de la MRN, que nous remercions vivement, certaines pages qui complètent bien le tableau international et européen. 3

4 Les réassureurs font partie d une profession internationale qui a une fonction majeure ; l Association des Professionnels de la Réassurance en France (APREF), représentant ceux qui opèrent en France, s est exprimée par la voix de son président et a suscité la participation de plusieurs de ses membres. La Caisse Centrale de Réassurance (CCR), qui a une place privilégiée dans le dispositif français, a été présente dans les deux séances, notamment par l intervention de Pierre Michel le 8 mars. C est la richesse de l ensemble des contributions que le document qui suit a l ambition de faire apparaitre pour le profit du lecteur non initié qui pressent bien l importance des enjeux en question. L AFPCN ne manquera pas d approfondir ses propositions et de poursuivre des réflexions dans le cadre de son conseil scientifique et du COPRNM (Conseil d Orientation pour la Prévention des Risques Naturels Majeurs). Je remercie tous les participants et particulièrement le ministère des Finances et le Sénat pour leurs locaux et moyens logistiques, l équipe de pilotage, et les personnalités qui sont venues de l étranger pour exposer l état des réflexions dans leurs pays respectifs. Christian Kert Président de l AFPCN Président du COPRNM 4

5 Sommaire Avant Propos... 3 Sommaire... 5 Présentation du colloque par Paul-Henri Bourrelier et Pierre Couveinhes... 9 Synthèse du colloque par Pierre Louis Dubourdeau, Louis Margueritte, Vincent Designolle, Luc Delage et Marc Vaucher Accueil et introduction Pascal Faure Philippe Hirtzman Le régime français d assurance des risques naturels en voie de réforme Ouverture par Paul-Henri Bourrelier Présentation du projet de réforme par Sébastien Raspiller Extrait de l étude d impact du projet de Loi portant réforme du régime d indemnisation des catastrophes naturelles Point de vue des assureurs par Frédéric Gudin du Pavillon Point de vue des réassureurs par François Vilnet Extrait du Livre Blanc de l'apref Propositions de l'afpcn par Paul-Henri Bourrelier Débat introduit par Bertrand Munier L assurance mondiale devant le défi des catastrophes Ouverture par Marie-France Beaufils

6 Extrait de «La Lettre d information de la Mission risques naturels» Numéro spécial - Juin N 19 : Grands témoins Michel Barnier, Francis Ghesquière Diagnostic de croissance des sinistres par Daniel Zajdenweber , la décennie du pire aux Etats-Unis : Quelles évolutions et propositions de réforme des systèmes de couverture américains? par Erwann Michel-Kerjan Table ronde 1 L assurance du risque nucléaire un an après la catastrophe de Fukushima au Japon : entre aléas naturels extrêmes et menace terroriste Ouverture par Erwann-Michel-Kerjan Intervenants de la table ronde : Jean-Christophe Niel Pierre Picard François Vilnet Echanges et questions-débat Extrait du rapport de la cour des comptes «Les coûts de la filière électronuclaéaire» Table ronde 2 Couverture financière des catastrophes dans l Union Européenne Introduction par Roland Nussbaum Conférences introductives : Paolo Garonna André Arrago Intervenants de la table ronde : Alberto Monti Dr Franz Prettenthaler Dr Swenja Surminski Extrait de «La Lettre d information de la Mission risques naturels» Numéro spécial - Juin N 19 : Swenja Surminski «Les apports du SREX aux assureurs», «Vers un cadre européen de l assurance et la prévention des risques naturels», Franz Prettenthaler «Solvency II à l épreuve de la réalité du risque tempête en Autriche», et «Deux autres exemples de projets de recherche européens où l assurance est un utilisateur potentiel des résultats» Table ronde 3 Catastrophes, assurance et solvabilité Ouverture par Daniel Zajdenweber

7 Intervenants de la table ronde : Pierre Michel Frédéric Gudin du Pavillon Extrait de «La Lettre d information de la Mission risques naturels» Numéro spécial - Juin N 19 : Le modèle français est il exportable? Points de vue de la CCR, de la Belgique, de la Roumanie, de l Italie et de la Pologne Didier Folus Vincent Foucart Débat Clôture par Paul-Henri Bourrelier Pistes d approfondissement évoquées au cours du colloque Liste des principales entités citées Présentations des intervenants

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9 Présentation du colloque : Des instruments financiers face aux risques de désastres en France et dans le monde, 2 et 8 mars Par Paul-Henri BOURRELIER et Pierre COUVEINHES Après une année de fortes inondations, le Parlement a institué en juillet 1982 un régime spécial d indemnisation des catastrophes naturelles, dit «régime Cat-Nat», mutualisant la réparation des dommages liés à certains risques naturels mal connus, réputés non assurables du fait de la forte exposition aux aléas d une fraction du territoire. Ce régime, relativement automatique, centralisé et dominé par l Etat qui accorde sa garantie par l intermédiaire d une société publique de réassurance (CCR), a été perçu dès l origine comme encourageant peu la prévention (le lien prévention gestion de crise réparation étant ténu). Cependant, il a permis jusqu ici d indemniser les victimes d une façon jugée équitable. Mais après trente années au cours desquelles son coût a fortement progressé, alors que le risque de catastrophe majeure s amplifie, il est désormais assez largement admis qu une réforme exploitant les connaissances acquises, identifiant les vulnérabilités et tendant à une meilleure responsabilisation est devenue indispensable. D autres pays confrontés au même problème ont exploré des voies différentes, correspondant mieux à leur culture et à leur exposition aux risques, tandis que quelques voisins de la France tendent à s inspirer du système en vigueur dans notre pays. La situation internationale de crise financière, les menaces croissantes de désastres globaux, les objectifs de solvabilité au niveau des secteurs professionnels, de l assurance et des Etats, le développement des outils financiers de transfert par les marchés, la poussée des économies émergentes, donnent à ce souci de recadrage une grande actualité et un caractère universel. C est dans ce contexte que l'association Française pour la Prévention des catastrophes naturelles (AFPCN) s est rapprochée du Conseil général de l'economie, de l'industrie, de l'energie et des Technologies (CGEIET) pour organiser un colloque sur le sujet. Depuis plusieurs années, l AFPCN avait été appelée à donner son avis sur les perspectives de réforme du «régime Cat-Nat» et, tout en approuvant les grandes lignes du projet élaboré par la Direction générale du Trésor, avait formulé des propositions pour le rapprocher des préoccupations des territoires et des acteurs gage incontournable d efficacité. Durant la même période, elle s était impliquée avec le secteur de l assurance dans la création d un Observatoire des risques (à l échelon national avec des relais territoriaux), dont l objet est de valoriser les données accumulées, particulièrement celles provenant des indemnisations. Enfin, la catastrophe du 11 mars 2011 au Japon (séisme et tsunami de Tohoku, Fukushima) avait déjà fait l objet de deux colloques de l AFPCN sur les risques extrêmes. Par ailleurs, le 1er mars 2012, à l occasion de l intégration du corps de contrôle des assurances dans le corps des Mines, les missions du Conseil général de l Industrie, de l Energie et des Technologies (CGIET) ont été étendues à l ensemble du champ de l économie, tout particulièrement à celui des 1 Extrait de la revue RESPONSABILITÉ & ENVIRONNEMENT N 67 JUILLET 2012, des Annales des Mines. 9

10 services financiers banques et assurances, ainsi qu à toutes les activités qui s'y rattachent. À cette occasion, le terme «économie» a été ajouté à la dénomination du Conseil qui est ainsi devenu le CGEIET. Une manifestation le lendemain même de la naissance officielle du nouveau Conseil, sur un thème associant ses attributions traditionnelle (les risques) et nouvelles (l assurance) présentait un caractère démonstratif certain. Le colloque s est tenu en deux épisodes : une première séance le 2 mars au Centre de conférence Pierre Mendès-France du ministère de l Economie, consacrée au système national ; elle s est ouverte sur un discours du Vice-président du Conseil général, mettant l accent sur la signification symbolique et concrète de la réunion ; une seconde, six jours plus tard, au Sénat, orientée vers la problématique internationale. L assistance 150, puis 100 participants a sensiblement varié d une séance à l autre, mais la cohérence d ensemble a été forte. L AFPCN a mobilisé son conseil scientifique qui compte plusieurs économistes parmi ses membres. Un appui intellectuel a été apporté par la Mission Risques Naturels des assureurs (MRN regroupant la Fédération française des sociétés d assurance (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA)), par l association professionnelle des réassureurs en France (APREF), ainsi que par le centre de recherches de l Ecole polytechnique. Cette double manifestation peut être considérée comme une contribution significative à l élaboration d une régulation appropriée à plusieurs échelles (tant en matière de géographie que de gravité des accidents). Le Conseil général a demandé à une petite équipe de membres du corps des Mines particulièrement qualifiés dans ce domaine de rédiger pour Responsabilité et Environnement un libre compte-rendu des deux séances, en présentant leur regard sur les exposés et les débats. Ces comptes-rendus figurent ci-après. Les lecteurs intéressés par davantage de détails pourront se reporter au dossier figurant sur le site de l AFPCN ( Ils pourront aussi remonter aux actes des deux colloques mentionnés plus haut : 25 ans après Tchernobyl, un nouveau round? et Désastres pensés, désastres reconnus. Ils sont également invités à consulter la Lettre de la MRN en date du 1er juillet 2012, consultable sur le site de la mission ( qui va être diffusée largement en France et à l étranger (version anglaise) ainsi que le dossier établi par la CCR à l occasion de la célébration, le 28 juin dernier, du 30e anniversaire du «Régime Cat-Nat». Ces deux dernières initiatives, l évaluation que le nouveau gouvernement ne manquera pas de faire sur ce sujet brulant lié à la crise mondiale et aux fractures de la société française, l intérêt que porte la Commission européenne sous l impulsion de Michel Barnier à promouvoir une conception européenne du problème, les travaux actuels de la Banque mondiale sur les transferts de risques, constituent autant de raisons de placer ce dossier dans une perspective d avenir. 10

11 Synthèse du colloque : Des instruments financiers face aux risques de désastres en France et dans le monde, 2 et 8 mars 2012 Le régime français d assurance des risques naturels en voie de réforme 2 Compte-rendu de la séance du 2 mars 2012 d un colloque organisé conjointement par l Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles et le Conseil général de l Economie, de l Industrie, de l Energie et des Technologies sur le thème Des instruments financiers face aux risques de désastre en France et dans le monde. Par Pierre-Louis DUBOURDEAU 3, Louis MARGUERITTE 4 et Vincent DESIGNOLLE 5 Le régime actuel de l assurance des risques naturels instauré par la loi du 13 juillet 1982 se présente comme un régime hybride en tant qu il prévoit l intervention conjointe des organismes d assurance privés et de la puissance publique dans les cas de sinistres les plus graves. La réforme actuellement en cours de ce régime en mettant l accent sur la prévention, la sensibilisation des acteurs, la culture du risque et la réduction des dommages, s inscrit en cohérence avec les autres démarches de prévention menées par l Etat ainsi qu avec les évolutions du cadre réglementaire du métier de l assurance conduites à l échelon européen (Solvabilité II). Le 2 mars 2012, l Association française pour la prévention des catastrophes naturelles (AFPCN) et le Conseil général de l Economie, de l Industrie, de l Energie et des Technologies (CGEIET) ont organisé conjointement un colloque autour de la réforme du régime français d assurance des risques naturels, dont la loi fondatrice remonte à Envisagée à partir de 2003, suite aux conséquences graves de la sécheresse estivale, cette réforme a été réactivée en 2010 après les catastrophes climatiques majeures qui ont frappé la France (la tempête Xynthia en Vendée et en Charente Maritime et des inondations dans le Var) et qui ont mis en évidence les limites du dispositif actuel. Après un retour sur le projet d évolution de la législation tel qu il a été largement concerté par les pouvoirs publics en 2011, nous reviendrons sur les principaux sujets qui ont animé les échanges de cette journée et nous resituerons cette réforme au sein de la politique générale de prévention des risques naturels portée par le ministère en charge de l Environnement et des évolutions du cadre 2 Extrait de la revue RESPONSABILITÉ & ENVIRONNEMENT N 67 JUILLET 2012, des Annales des Mines. 3 Adjoint au chef du service de Prévention des risques et des nuisances à la direction régionale et interdépartementale de l Environnement et de l Energie d Ile-de-France. 4 Adjoint au chef de brigade au Secrétariat général de l Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP). 5 Chef du service des Risques naturels et technologiques à la direction régionale de l Environnement, de l Aménagement et du Logement des Pays de la Loire. 11

12 réglementaire du métier de l assurance conduites au niveau européen (en particulier avec l étude de la réforme réglementaire européenne dite Solvabilité II). Un modèle français dont les bases semblent faire consensus Le Préambule de la Constitution française du 27 octobre 1946 consacre, dans son article 12, le principe de la «solidarité et de l égalité de tous les citoyens devant les charges qui résultent des calamités nationales». Le dispositif juridique instauré par la loi du 13 juillet 1982 a rationalisé la procédure de reconnaissance de l état de catastrophe naturelle, offrant aux sinistrés une véritable garantie de protection (contre les dommages matériels dus aux aléas naturels) faisant appel à la fois aux sociétés d assurance et aux pouvoirs publics. Son application repose sur une procédure dérogatoire du droit commun de l assurance (voir l encadré). 12

13 Ainsi, ce dispositif est basé sur trois piliers, non remis en cause par la réforme : a) la solidarité nationale par la contribution de tous à l effort financier nécessaire à la réparation des dommages subis par quelques-uns ; b) le partage de la couverture des risques entre les assureurs et l Etat via la Caisse Centrale de Réassurance (CCR), une société détenue à 100 % par l Etat ; c) et, enfin, la garantie illimitée accordée par l Etat au système de réassurance, en cas de catastrophe majeure. Ce dispositif permet dès lors de garantir une couverture du territoire (tous les foyers et toutes les entreprises couverts par une garantie de dommages aux biens et de pertes d exploitation le sont également contre les dommages résultant d une catastrophe naturelle) et donc l égalité de droit à réparation face aux conséquences des risques naturels (la prime du régime Cat-Nat, qui est déterminée réglementairement, correspond à un pourcentage de la prime de base du contrat souscrit). Contrairement à un contrat d assurance classique, cette couverture n est soumise à aucun plafond de garantie, ce qui en fait un des systèmes les plus avantageux au monde. La France se caractérise par un régime hybride où les organismes d assurances privés et la puissance publique interviennent conjointement dans les cas de sinistres les plus graves. Un régime qui se démarque ainsi : des modèles anglo-saxons, plus libéraux, dans lesquels dans les zones à risque, des primes d assurance importantes sont à la seule charge des propriétaires et l intervention de la puissance publique est très restreinte, ce qui est une source d accroissement des inégalités face aux conséquences des aléas naturels ; des modèles allemand et italien, où les marchés assurantiels étant peu développés, prédomine l intervention publique. La nécessaire évolution d un dispositif français encore trop déresponsabilisant et trop coûteux Même si le dispositif assurantiel français a fait ses preuves, les participants au colloque du 2 mars ont unanimement reconnu qu il présentait certaines limites notamment en matière de responsabilisation des acteurs et de capitalisation de la connaissance. Une amélioration du système est ainsi apparue nécessaire afin d inciter aux efforts nécessaires en matière de prévention. Par ailleurs, sous la pression foncière et plus largement l accroissement de l exposition aux risques, le coût du régime est en augmentation continue depuis sa création. Ainsi, la facture des dégâts causés par la sécheresse en 2003 a été l élément déclencheur permettant de lancer une réforme désormais indispensable. Constatant que les inondations représentent 55 % des dégâts indemnisés au titre des catastrophes naturelles et la sécheresse 41 %, le projet de réforme s articule autour de trois axes visant ces deux risques spécifiques. Les grandes orientations du projet de texte présenté en Conseil des ministres par François Baroin, le 3 mars dernier, a été évoqué par Sébastien Raspiller, de la Direction générale du Trésor. 13

14 Premier axe : préciser les conditions de déclenchement de la garantie Cat-Nat Le premier axe de la réforme est le renforcement de la transparence. Actuellement, l indemnisation Cat-Nat est conditionnée à la publication d un arrêté interministériel de reconnaissance de l état de catastrophe naturelle. Cette procédure manque de transparence et ne facilite pas la prise en compte par les acteurs des risques couverts par le dispositif. La réforme devrait permettre de répondre clairement à la question : quand et sous quelles conditions la garantie est-elle déclenchée? En établissant des critères et des seuils précis de déclenchement du mécanisme, il est dès lors possible d éviter les soupçons de pressions politiques locales sur les décisions prises. Le projet de loi prévoit ainsi l établissement, par décret adopté en Conseil d Etat, d une liste de phénomènes éligibles au régime. Ainsi, cet axe de réforme conduit donc à rigidifier le dispositif de décision et à l éloigner d enjeux et d intérêts plus locaux, dont la prise en compte sera de fait plus difficile (de ce fait, il fait encore débat parmi certains défenseurs d une gouvernance à la fois locale et moins technocratique de cette problématique). Deuxième axe : moduler la prime Cat-Nat pour inciter à des comportements responsables Le deuxième axe de la réforme vise à inciter les assurés à adopter des comportements responsables grâce à une modulation des primes qu ils doivent acquitter. Le projet ne concernerait que certaines entreprises, les plus grandes (en fonction d un seuil de chiffre d affaires restant à définir), ainsi que les collectivités territoriales, mais pas les particuliers. L idée est que seules les entreprises de taille suffisante ont la capacité de mener des politiques de prévention permettant de réduire la facture des dommages causés par une éventuelle catastrophe : la réforme vise à les inciter à le faire. Cet axe de la réforme est clairement celui qui suscite le plus de débat (nous y reviendrons plus loin, en détail). Troisième axe : le traitement du risque de subsidence (mouvements de terrain différentiels consécutifs à l alternance de sécheresses et de réhydratations des sols argileux) Le régime actuel d assurance des risques naturels couvre un certain nombre de «risques» dont la prise en charge est sujette à discussion : par exemple, lorsque «l aléa», c est-à-dire l incertitude due aux agents naturels, n est pas caractérisé. Le cas typique est celui de l aléa «sécheresse» pour les habitations (retrait + gonflement des argiles), qui représente avec l aléa «inondations» les principaux coûts du système, alors que cet aléa «sécheresse» est quasi certain pour des constructions dont les fondations sont inadaptées. L un des objets de la réforme est donc de renforcer la prévention pour rendre inutile, à terme, la prise en charge de cet aléa. Ainsi, après la réforme, le mécanisme proposé consisterait à transférer ce risque de l assurance Cat- Nat à l assurance de garantie décennale du constructeur du bâtiment. En transférant ce risque sur les constructeurs, la réforme entend les responsabiliser et les encourager à construire selon des modalités techniques qui tiennent compte des spécificités du sol en systématisant les études de sols préalables pour la construction sur des sols argileux, dont la connaissance des zones de susceptibilité est extensive à l échelle nationale (grâce au BRGM, le Bureau de recherches géologiques et minières). À titre transitoire, le régime actuel serait maintenu pour les constructions existantes (en raison d une 14

15 diminution de la sinistralité attendue à leur sujet dans le temps) ; la réforme ne concernerait donc que les seules constructions nouvelles. L ensemble des acteurs s accordent sur le fait que cette axe de réforme va dans le bon sens et qu il convient de distinguer les «catastrophes naturelles» qui doivent faire partie du dispositif de celles pour lesquelles il existe des mesures susceptibles de réduire le risque, et qui devraient, de fait, plutôt être exclues du régime des réparations (voir l encadré «Un régime Cat-Nat pour quelles catastrophes?»). L assurance comme levier de sensibilisation et de prévention : modulation de la prime d assurance Cat-Nat L orientation de la réforme est claire : il s agit d inciter aux comportements responsables en matière de prévention. Ainsi, la modulation de la prime est apparue comme l instrument essentiel permettant d influencer le comportement des acteurs : par la modulation des primes Cat-Nat pour les entreprises, à partir d une certaine taille, et pour les collectivités (à l exclusion des particuliers) ; par la modulation à l intérieur d une fourchette permettant de maintenir le principe de solidarité publique. Si seule la prime a été évoquée, des alternatives consistant aussi à agir sur les franchises ou sur le montant des garanties auraient pu être envisagées, comme l ont fait remarquer certains intervenants. Ensuite, si tous les participants s accordent sur le fait que la réforme va dans le bon sens en introduisant des facteurs incitant à la prévention, sa mise en œuvre reste un sujet de discussion. En effet, les questions de la capacité à agir et de l influence de la modulation de la prime sur les arbitrages économiques des acteurs sont centrales. Elles ont généré des discussions sur le niveau de la modulation et sur la définition du «public» visé. En première approche, l amplitude de sa modulation peut apparaître trop faible à certains pour réellement agir sur les comportements individuels des décideurs. Pour ce faire, il conviendrait ainsi d augmenter la flexibilité du système. À l opposé, on peut craindre qu une modulation trop forte exclut de l assurance précisément des personnes exposées aux risques en tendant vers un modèle par trop libéral et trop segmenté (c est ainsi qu aux Etats-Unis, la forte augmentation des primes de polices d assurance, après la tempête Katrina, a eu tendance à exclure du système d assurance une partie de la population). Ensuite, d aucuns auraient jugé utile d y inclure toutes les entreprises, même petites, voire les particuliers. Inversement, les associations de victimes d inondations réaffirment leur forte opposition à une modulation des primes des particuliers, qui stigmatiserait les habitants de zones inondables qui n ont «pas eu le choix» de cette situation. Finalement, il nous semble que le débat se résume à celui des attentes vis-à-vis du nouveau dispositif : 15

16 soit l on considère que le levier d action introduit par la modulation des primes n a de sens que si l assuré est en capacité d assurer des arbitrages économiques (entre le coût de la prévention et celui de la surprime d assurance), ce qui conduit à limiter l application du dispositif aux grandes entreprises. Selon cette logique de rationalité économique, le système n est efficace qu à la condition que les prix «hédoniques» incluent un signal lié aux risques qui vienne compenser le ressenti des avantages que pourrait avoir par ailleurs le choix d une option «à risque». 16

17 Dans cette hypothèse, la modulation des primes doit donc être en rapport avec le coût des mesures de prévention, qui est typiquement celui de la réduction de la vulnérabilité à l aléa du bien assuré. À plus grande échelle, des signaux prix de cette nature pourraient, en toute hypothèse, accompagner des politiques de prévention globales. S agissant de l urbanisation des zones inondables, lorsque les terrains sont moins chers dans le val inondable que sur le coteau ce qui peut avoir pour effet d accentuer le développement urbain en zone inondable il s agirait de faire en sorte de rééquilibrer les prix des terrains entre le coteau et le val. soit l on considère que la sensibilisation des assurés que permet la modulation de prime reste efficace indépendamment de la seule rationalité économique. Les actions de prévention d aléas (comme les inondations) sont en général portées par les pouvoirs publics ; les assurés pris individuellement ne sont donc que très indirectement en situation de faire des choix «économiques» entre prévention et assurance. Des modulations, même très modiques, pourraient alors être appliquées aux particuliers et aux petites entreprises. Un tel affichage permettrait une sensibilisation supplémentaire en introduisant la question des risques naturels dans l échange entre les assurés et les assureurs. Ceux-ci rappellent ainsi le rôle qu ils peuvent jouer, et qu ils ont effectivement joué lorsqu ils en ont eu la possibilité en tant que relais et en tant que modificateurs des comportements (par exemple, dans la prévention des incendies, depuis celui de Londres en 1666, ou, plus récemment, dans la généralisation des dispositifs anti-incendie utilisant des sprinklers). Cela étant, comme le font justement remarquer des associations de défense des victimes de catastrophes naturelles, des bonus/malus n ont de sens que s ils sont infligés aux acteurs se trouvant en position de décideurs. En l occurrence, les particuliers sont plus des victimes que des acteurs des actions de prévention à conduire, notamment en matière de risque d inondation contre lesquels ce sont, en général, les pouvoirs publics qui disposent des prérogatives pour agir. Dans le projet qu il a présenté au Conseil d Etat, le gouvernement a privilégié la première hypothèse et considéré que quelques euros de surprime annuelle pour les particuliers ne permettraient pas de faire progresser la démarche de prévention. Par ailleurs, la difficulté de mettre en œuvre une telle modulation de franchise pourrait s avérer compliquée d un point de vue opérationnel. Dans tous les cas, une modulation de franchise pour les particuliers devrait plutôt être associée à la réalisation des efforts de prévention que l Etat est en droit d attendre, en particulier la réalisation des travaux prescrits par les Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN). Cela pourrait être une piste d amélioration du dispositif. Vers une approche territorialisée? Cela étant, s agissant de prévention des risques naturels, la responsabilité individuelle a ses limites, qui sont celles de l organisation des stratégies de prévention souvent portées par les pouvoirs publics, notamment par les collectivités locales. L introduction des collectivités locales dans le dispositif peut également permettre de se rapprocher de l échelon de gestion des politiques de prévention ; le principe est donc plutôt sain, même s il pose des questions de mise en œuvre. Ainsi, par exemple, si l on ne peut que partager le souhait de ne pas voir se développer une urbanisation 17

18 excessive dans les zones à risques (typiquement le long des grands fleuves du littoral et du Sud-Est de la France), la question de l urbanisation a vocation à être réglée par les plans de prévention des risques. Autrement dit, une fois que le PPRN a (ou aura) défini les zones dont l urbanisation ou la densification sont à proscrire, les collectivités n auront plus qu une capacité marginale d ajouter des enjeux dans des zones à risques. Leurs leviers d action risquent donc d être modestes pour la gestion de la situation existante. En effet, une commune «n a pas le choix» d être ou non située en zone à risques. Tout au plus peut-elle faire son possible pour ne pas augmenter son exposition au risque L inscription dans des démarches globales de prévention (comme les programmes d action de prévention des inondations) pourrait être un critère de modulation des primes, à l échelle du bassin versant pour ce qui concerne les inondations. Une association de victimes d inondations rappelle d ailleurs que ces stratégies ont pu conduire, afin de limiter les aléas dans des secteurs très densément urbanisés, à organiser des déversoirs et des champs d expansion des crues de façon à majorer l aléa dans certains secteurs en amont ou en aval et à le minorer dans l agglomération que l on cherche à protéger. Si les habitants de ces champs d expansion des crues sont conscients de l intérêt collectif d une telle stratégie, ils considèrent, non sans raison, qu il serait injuste de les pénaliser doublement en majorant leurs primes d assurance ou en prescrivant, par le PPRN, des travaux visant à la réduction de leur vulnérabilité. Cet exemple est là pour nous rappeler que la solidarité au sein d un bassin versant (comme celle que permet l application des modulations de primes Cat-Nat) est avant tout pertinente à l échelle dudit bassin versant (ou à celle du territoire de la stratégie de gestion) et non pas simplement au niveau des assurés pris individuellement. C est d ailleurs là en quelque sorte le propos du représentant de l AFPCN, pour qui la séparation actuelle entre prévention, gestion de crise et réparation des dommages ne contribue pas à la gestion intégrée du risque à l échelle des bassins de risque, alors que c est précisément l objectif de la directive européenne relative à la prévention des inondations, dont la mise en œuvre est en cours. Il semble donc souhaitable que les modulations des primes des collectivités puissent témoigner de l effort de prévention réalisé. Dans l exemple précédent, l effort de prévention (qui conduit à une sur-inondabilité de certaines zones) devrait, sur le principe, plutôt conduire à des baisses de primes sur l ensemble du bassin versant. Vers des catastrophes plus graves et plus fréquentes? Que ce soit à la Nouvelle Orléans frappée par l ouragan Katrina ou dans le nord de l archipel japonais dévasté par un tsunami, il semble que les conséquences des événements climatiques extrêmes se traduisent de plus en plus fréquemment en crises systémiques (parfois d ampleur mondiale). Ces effets dominos sont certainement dus à une interdépendance de plus en plus grande entre les économies des pays développés, qui disposent désormais de systèmes de communication, de marchés financiers et de logistiques industrielles en interaction toujours plus étroite. Ainsi, face à la complexité des effets induits par ces événements complexes et aux effets désastreux, il apparaît qu il est désormais à la fois plus délicat de mener un travail de prévention, mais aussi de prévision et de diffusion d une culture du risque pour des événements qui peuvent alors paraître irréalistes. Cette réflexion sur la vulnérabilité des systèmes semblerait néanmoins devoir être 18

19 développée ; le représentant de l Association des professionnels de la réassurance (APREF) souligne que les événements importants de ces dernières années n avaient été ni modélisés ni pensés et qu il est nécessaire d éviter de tomber dans la facilité consistant à ne pas envisager les phénomènes jugés trop peu probables. Ainsi, s il ne semble pas pouvoir être décelé d augmentation de la fréquence des catastrophes, il y a clairement une augmentation de la sévérité des événements observés, ce qui laisse penser à un changement d échelle. Cependant, la difficulté réside dans le fait de savoir si cette sévérisation provient de : l augmentation de l intensité des aléas (par l effet du changement climatique ou de catastrophes de grande envergure non prévisibles) ; la plus grande interdépendance et l effet de richesse. Comme précisé dans l encadré «Un régime Cat-Nat pour quelles catastrophes?», le régime Cat- Nat est dédié à une gamme d événements intermédiaires qui outrepassent la capacité individuelle : au-delà de l événement exceptionnel, seule l intervention des Etats permettra d indemniser les victimes. L ampleur nationale, voire mondiale, que peuvent prendre certaines catastrophes devrait donc conduire les Etats à investir plus largement ces questions des risques extrêmes, qui sont de natures très diverses : aléa naturel, conséquences humaines, économiques et industrielles, conséquences financières. Les représentants du CGEIET soulignent à cet égard que les évolutions que connaissent actuellement l organisation et la culture de l administration ne peuvent que favoriser de telles démarches croisées. En termes de méthode, l approche financière du risque peut venir compléter la démarche en lui donnant un caractère exhaustif. Le régime Cat-Nat peut être équilibré tant que ne se produit pas de catastrophe majeure : l enjeu est d évaluer sa vulnérabilité (et, plus largement, celle de la sphère publique) à des événements extrêmes. La réforme réglementaire européenne Solvabilité II va ainsi aider les assureurs à prendre en compte ces événements dans leur gestion du risque, que ce soit en termes d exigences quantitatives (exigence minimale et réglementaire de capital) que d exigences qualitatives (gestion du risque et besoin global de solvabilité). Conclusion Les échanges de ce colloque mettent au final en évidence un assez large consensus sur l objet et les principes de la réforme du régime Cat-Nat. À l heure où nous écrivons ces lignes, le projet de loi a été validé en Conseil des ministres et doit être examiné par le Parlement au cours d une prochaine session. En mettant l accent sur la prévention, la sensibilisation des acteurs, la culture du risque et la réduction des dommages, cette réforme s inscrit, logiquement, en cohérence avec les autres démarches de prévention menées par l Etat sous la conduite du ministère chargé de l Ecologie. Ces différents piliers de la prévention ont vocation à être déclinés sur les territoires par l Etat ou par les différents acteurs locaux. Les débats ont mis en évidence l intérêt, et parfois la nécessité, d une approche globale de la prévention et de l assurance sur des territoires de risque d une échelle cohérente. À cet égard, on ne peut qu encourager la participation des acteurs de l assurance à ces 19

20 démarches locales (typiquement, les programmes d action de prévention des inondations, les PAPI) afin de renforcer leur rôle en matière de sensibilisation et de prescription auprès des assurés. Les échanges sur la modulation des primes d assurance et sur son ampleur, ainsi que sur le public à viser posent la question du financement des actions de prévention, qui, pour une large part, est mutualisé, et donc isolé des décisions individuelles des assurés. Il aurait pu être souligné qu une part significative des actions de prévention des risques naturels est financée par des crédits du Fonds de prévention des risques naturels majeurs. Celui-ci est pourtant alimenté par un prélèvement sur le produit des primes afférentes à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles : nous y voyons une légitimité supplémentaire à l articulation des démarches de prévention «classiques» et des démarches «assurantielles» au plus près du terrain. Ces différentes démarches de sensibilisation aux risques nécessitent l implication de tous les acteurs, tant elles restent difficiles à partager avec le grand public. La tendance à occulter le risque est naturellement encore plus forte s agissant de phénomènes extrêmes pouvant avoir des effets dominos insoupçonnés, un type de risques dont plusieurs intervenants postulent un accroissement significatif de la gravité dans les prochaines années. Avec ce changement d échelle, c est également un changement des modes de raisonnement qui doit s opérer. Même s il est sans doute vain de vouloir «penser» toutes les combinaisons de phénomènes dans un monde d une complexité infinie, nous devons nous interroger sur les grands facteurs de vulnérabilité du système et, au-delà, des Etats, pour qui les catastrophes peuvent avoir des conséquences considérables. Le colloque du 8 mars, centré sur une comparaison internationale, offrait ainsi la possibilité de mettre en évidence différentes démarches dans ce domaine, à l œuvre dans plusieurs pays. 20

21 L assurance mondiale devant le défi des catastrophes 6 Compte-rendu de la séance du 8 mars 2012 du colloque organisé par l Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles et le Conseil général de l Economie, de l Industrie, de l Energie et des Technologies sur le thème Des instruments financiers face aux risques de désastre en France et dans le monde Par Luc DELAGE 7 et Marc VAUCHER 8 La question qui se pose n est pas celle de savoir si nous allons devoir à nouveau faire face à des catastrophes de grande ampleur, mais bien celle de savoir comment nous employer à prévenir de telles catastrophes à l avenir. Le défi posé à l assurance des catastrophes naturelles est de rendre assurable un risque qui ne l est pas. Cela passe notamment par le développement de la prévention pour inciter les assurés à adopter des comportements plus vertueux ; une diffusion des bonnes pratiques que devrait favoriser la réforme en cours du régime français d indemnisation des catastrophes naturelles. Comme il l a été rappelé lors de la journée du 8 mars, si les catastrophes naturelles sont une fatalité, elles ne doivent pas pour autant être vécues avec une passivité fataliste. Introduction Après le point d étape fait lors de la journée du 2 mars 2012 sur la réforme du régime français d indemnisation des catastrophes naturelles actuellement à l étude, la séance du 8 mars constitue une mise en perspective des mécanismes économiques de solidarité face à un événement naturel exceptionnel. Les débats ont en particulier permis d étendre la réflexion à d autres pays, à d autres acteurs, et même à d autres risques. Si les présentations du début de cette journée visaient à mieux faire comprendre la forte augmentation de la fréquence des catastrophes de grande ampleur, ce sont les leçons tirées et les mécanismes mis en place pour y faire face qui ont été au centre des débats. Que les risques soient in fine supportés par l Etat, par le marché de l assurance et de la réassurance ou par les marchés financiers, il s agit de faire «beaucoup plus que de transférer du risque», comme le soulignait Swenja Surminski. Ces mécanismes et la prévention restent donc étroitement imbriqués Extrait de la revue RESPONSABILITÉ & ENVIRONNEMENT N 67 JUILLET 2012, des Annales des Mines. Ingénieur des Mines et contrôleur des assurances à l Autorité de Contrôle Prudentiel. Ingénieur des Mines et contrôleur des assurances à l Autorité de Contrôle Prudentiel. 21

22 Les catastrophes naturelles : de plus en plus nombreuses? Lorsque Daniel Zajdenweber, professeur à l Université Paris-Ouest-Nanterre-La Défense, dresse la liste des sinistres provoqués par des événements naturels atmosphériques (cyclones, tempêtes, inondations, sécheresses, ) survenus aux États-Unis depuis 1980 et ayant eu chacun un coût supérieur à un milliard de dollars 9, le constat est sans appel : la fréquence des catastrophes naturelles les plus coûteuses augmente. Un événement de grande ampleur était observé chaque année, en moyenne, jusqu en 1990, contre quatre, de 1990 à nos jours. Erwann Michel-Kerjan, enseignant et chercheur à l Université de Wharton, en Pennsylvanie, où il codirige le centre de gestion des risques et d aide à la décision, souligne à son tour à quel point les Etats-Unis ont subi cette évolution de plein fouet. Ce pays a en effet été touché par les vingt catastrophes les plus coûteuses de la dernière décennie 10, ce qui a conduit le magazine Time à titrer The Decade from Hell. Si l évolution climatique récente est indéniable, le climat ne peut expliquer cette rupture puisqu une modification, même rapide, met a minima plusieurs décennies avant de se manifester. Ainsi, une étude normalisant l impact des ouragans (en tenant compte de l évolution des richesses) fait apparaître une période d activité cyclonique, au début du XXe siècle, comparable, voire plus intense, que celle que connaissent actuellement les États-Unis. Une autre étude, menée en 2010, montre qu avant Xynthia, quatre tsunamis avaient frappé les littoraux de la Vendée et de la Charente- Maritime entre 1500 et Les experts s accordent à dire que c est principalement la concentration des richesses, en particulier dans les villes et sur les littoraux, qui explique l ouverture de cette ère de catastrophes à grande échelle. On ne peut qu être frappé en constatant, par exemple, que la valeur des biens assurés situés à moins de quinze kilomètres de la côte Est américaine, du Texas au Maine, représentent aujourd hui environ milliards de dollars. La question qui est désormais posée n est plus celle de savoir si nous allons devoir à nouveau faire face à des catastrophes de grande ampleur, mais, comme l a très justement résumé Marie-France Beaufils, sénatrice d Indre et-loire et vice-présidente de l AFPCN, celle de savoir comment s employer à prévenir de telles catastrophes à l avenir. L assurance des catastrophes naturelles : rendre assurable un risque qui ne l est pas Si le développement économique s accompagne d un recours toujours plus systématique à l assurance, c est parce que les particuliers et les entreprises auraient d autant plus à perdre qu ils ont accumulé davantage de richesses. Et lorsqu ils l oublient, la nature se charge de leur administrer une douloureuse piqûre de rappel. Comme le souligne André Arrago, membre du Directoire de la société de réassurance Hannover Re, la meilleure campagne de publicité pour l assurance des risques de catastrophes naturelles reste, malheureusement, la survenance d un tel événement En dollars constants de Notamment Ivan, Charley, Ilma, Katrina, Rita et Ike. 22

23 Avant 2010, hormis le Fonds de Solidarité de l Union européenne, la question de l indemnisation des conséquences financières des catastrophes naturelles est restée à l écart de la dynamique d intégration. Aujourd hui encore, il n existe pas de régime européen d indemnisation des catastrophes naturelles, ni même de socle commun à l ensemble des régimes nationaux en vigueur dans les Etats membres de l Union européenne. Alberto Monti, professeur de droit comparé à l IUSS 11 de Pavie et professeur chargé de cours de droit privé européen et d analyse économique du droit à l Université Bocconi de Milan, explique qu en Italie, le taux de pénétration de l assurance des catastrophes naturelles est particulièrement faible. Il n existe pas de système institutionnalisé, ce qui force l Etat italien à intervenir au cas par cas sous la forme d une contribution ad hoc en cas de survenance d une catastrophe naturelle, désincitant ainsi les comportements plus vertueux, comme la prévention ou la couverture assurantielle des risques. Les Autrichiens sont eux aussi peu et mal assurés contre des catastrophes naturelles qu ils perçoivent comme peu coûteuses. Or, même si la perte moyenne annuelle (en pourcentage du PIB) est effectivement parmi les plus faibles d Europe, Franz Prettenhaler nous rappelle que l Autriche serait le pays de l Union européenne le plus lourdement sinistré en cas de survenance d une inondation bicentenale. De l autre côté de l Atlantique, au Chili, c est le tremblement de terre de février 2010, avec ses 525 victimes et ses dommages estimés à 30 milliards de dollars, qui fut l électrochoc, la «campagne de publicité» malheureuse qu évoquait André Arrago. Depuis, les autorités chiliennes s attachent à mettre en place un régime permettant la couverture des dommages causés par les séismes et les tsunamis dans ce pays. À l instar du Chili ou de l Autriche, les pays qui réfléchissent à l amélioration de leur système d indemnisation des catastrophes naturelles s appuient sur l extension obligatoire des contrats multirisques habitations à la couverture d événements naturels catastrophiques. Le caractère obligatoire de cette extension permet en particulier de lutter contre la sélection adverse, c est-à-dire contre la tendance qu ont les «mauvais risques» - ici, les personnes les plus exposées aux inondations, par exemple - à se couvrir plus que les autres, ce qui conduit l assureur à augmenter ses tarifs jusqu à des niveaux prohibitifs pour les profils moins risqués. Moyennant le paiement d une prime additionnelle marginale, la majorité de la population bénéficie alors d une prise en charge financière des conséquences d une éventuelle catastrophe tout en améliorant la capacité de l assureur à mutualiser les risques. Erwann Michel-Kerjan met, quant à lui, en lumière le changement radical opéré par le gouvernement fédéral américain face aux risques catastrophiques. Ainsi, s agissant des ouragans, l aide fédérale représentait 7 % du coût total de l ouragan Diane (1955), 23 % de l ouragan Hugo (1989), 54 % de l ouragan Katrina (2005) et 69 % de l ouragan Ike. C est non seulement dans le volume des aides versées, mais aussi dans le système sous-jacent que ce changement se fait ressentir. Ainsi, pour prendre l exemple du risque inondation aujourd hui entièrement couvert par le gouvernement fédéral via le National Flood Insurance Programme (NFIP) 12, rendre l assurance obligatoire, la privatiser partiellement ou totalement, utiliser des Cat bonds 13, rechercher de nouvelles solutions pour réduire l exposition au risque sont quelques-unes des propositions de réformes qui sont Institut Universitaire d Etudes Supérieures (IUES). Voir l encadré «Le National Flood Insurance Program (NFIP)». Voir le chapitre :«Quand les assureurs s assurent : réassurance et titrisation». 23

24 aujourd hui étudiées par le Sénat américain et qui sont déjà à l origine de plusieurs projets de lois (voir les encadrés). Quand les assureurs s assurent : réassurance et titrisation Lorsque survient une catastrophe naturelle de grande ampleur, le nombre des assurés pouvant être touchés simultanément peut être si important que la mutualisation réalisée par l assureur peut s avérer inefficace. Ce dernier doit alors se tourner à son tour vers des tiers pour leur transférer tout ou partie des conséquences financières de l événement. Il dispose pour ce faire de plusieurs options. La première consiste à se tourner vers une structure disposant de la garantie de l Etat, comme la Caisse Centrale de Réassurance (CCR), en France. Ce type de structure a la solidité nécessaire pour répartir dans le temps les conséquences financières d une catastrophe naturelle, explique Pierre Michel, directeur général adjoint en charge des finances à la CCR. Dans le cas d un sinistre particulièrement sévère, elle pourra actionner la garantie de l Etat et ainsi faire jouer la solidarité nationale. L assureur peut également faire appel à une société de réassurance privée, qui pourra faire jouer la mutualisation entre différentes zones géographiques, ainsi qu entre des risques de nature différente dont la probabilité qu ils surviennent simultanément est très faible. Le transfert du risque ne s arrête pas au réassureur, puisque ce dernier peut, à son tour, se couvrir auprès d autres réassureurs, grâce à un mécanisme que l on nomme rétrocession. André Arrago rappelle que lorsque survient une catastrophe naturelle dont le coût dépasse le montant des primes collectées par l assureur (ou par le réassureur), ce sont leurs actionnaires (c est-à-dire les marchés financiers, lorsqu il s agit de sociétés cotées) qui en supportent in fine les conséquences (moindre versement de 24

25 dividendes, baisse de la valeur de l action, recapitalisation). Le mécanisme de transmission aux marchés de la couverture du risque peut également être plus direct via des produits dérivés ayant un sous-jacent assurantiel, communément appelés cat bonds, en matière de catastrophes naturelles, explique Vincent Foucart, secrétaire général du groupe de réassurance français SCOR. La titrisation en matière d assurances intéresse les assureurs car elle constitue une offre alternative à la réassurance traditionnelle, tout en permettant de tirer les prix vers le bas. Ce n est donc pas un hasard si elle s est développée à la suite de l ouragan Andrew, lequel avait épuisé les capacités de la réassurance traditionnelle. Pour les investisseurs, il s agit d une exposition à un risque d assurance dans sa forme la plus pure, car isolée des contingences de la 25

26 gestion d un assureur ou d un réassureur. À ce titre, les cat bonds présentent cette particularité de n être que faiblement corrélés à d autres classes d actifs traditionnels (comme les actions ou les obligations). «L assurance peut faire beaucoup plus que transférer du risque» Les catastrophes naturelles sont souvent vécues comme une fatalité. Si elles en sont effectivement une lorsqu elles surviennent, l assureur ne peut pour autant se permettre d adopter une posture passive consistant à se contenter d indemniser ses assurés lorsqu ils sont touchés. Swenja Surminski, Docteur et Chercheur Sénior Associé au Grantham Research Institute et au Centre for Climate Economics and Policy à la London School of Economics, rappelle à juste titre que «l assurance peut faire beaucoup plus que transférer du risque», même dans les cas d événements naturels catastrophiques. L assureur doit lutter au quotidien contre l inclinaison naturelle qu a l assuré à prendre plus de risques qu il ne le ferait s il devait en assumer seul les conséquences, un phénomène que les économistes ont baptisé «aléa moral». La prévention constitue donc naturellement le corollaire de l assurance. Il existe tout un arsenal d instruments pour stimuler l adoption de comportements vertueux allant de la modulation du prix au refus d assurer un risque si l assuré ne met pas en œuvre certaines précautions élémentaires. Frédéric Gudin du Pavillon évoque par exemple l installation de système de sprinklers pour limiter les risques de départs de feu ou la mise en place de plans de continuité d activité lorsqu un contrat prévoit la couverture de pertes d exploitation. Swenja Surminski mentionne également les exemples de certains pays, comme l Inde et le Brésil, dans lesquels certaines couvertures contre les calamités agricoles sont conditionnées au choix de variétés résistantes par l agriculteur assuré. S agissant des catastrophes naturelles, les assureurs ont historiquement été moins moteurs en matière de prévention. Si le régime français d indemnisation des catastrophes naturelles est à bien des égards satisfaisant, il laisse peu de marge de manœuvre à l assureur pour inciter à l adoption de comportements responsables. Ce dernier ne peut jouer ni sur la sélection des risques (du fait du caractère obligatoire du régime) ni sur la modulation de la prime (qui est fixée de manière forfaitaire). La seule ébauche d incitation est l augmentation de la franchise en fonction du nombre de sinistres relevés dans les communes non dotées d un «plan de prévention des risques prévisibles». La réforme du régime actuellement envisagée devrait faciliter la diffusion des bonnes pratiques en matière de prévention, notamment en ouvrant la voie à la modulation tarifaire. Cela étant, Frédéric Gudin du Pavillon, directeur des Affaires institutionnelles au sein d AXA France, rappelle non sans modestie que l assureur intervient souvent en bout de chaîne, lorsque seules des mesures marginales peuvent encore être prises. En matière d inondation, par exemple, la mesure de prévention la plus efficace est encore d éviter de construire à proximité des cours d eau! L assureur ne peut pas tout et c est parfois à la collectivité qu il revient de prendre ses responsabilités. Swenja Surminski évoque à cet égard l exemple original du Royaume-Uni, où les assureurs privés s engagent à proposer des couvertures contre le risque d inondation en échange de la mise en œuvre de mesures de prévention et d atténuation de ce risque par l Etat. 26

27 Apprend à connaître ton ennemi Le principe même de la prévention consiste à chercher à modifier les comportements afin de limiter les conséquences néfastes d un événement aléatoire. Une telle démarche n a de sens que si l on est en mesure de définir une direction souhaitable, ce qui nécessite une connaissance fine des catastrophes naturelles et de leurs conséquences. Pour les risques assurantiels traditionnels, comme les dommages matériels aux automobiles, l aléa survient fréquemment et ses conséquences, à l échelle de la collectivité des assurés, sont en général négligeables. Cela donne lieu à une profusion de données statistiques qui pourront être exploitées par l assureur pour apprécier le risque et le tarifer finement. En matière de catastrophes naturelles, au contraire, la survenance de l aléa de forte intensité est rare, mais ses conséquences sont le plus souvent dramatiques. La connaissance du risque reste donc un sujet délicat, qui nécessite une collecte de données sur un horizon de temps se comptant en centaines, voire en milliers d années. Si l on en est conscient aujourd hui, cela n a pas toujours été le cas et, comme le souligne Pierre Michel, la mémoire du risque varie en fonction des zones géographiques et de la nature des périls. L ensemble des participants se félicite à cet égard de la création (en janvier dernier) de l Observatoire National des Risques Naturels qui devrait permettre à terme un meilleur partage des informations existantes. Si la connaissance de l aléa naturel est un pré-requis indispensable, elle doit être complétée par une évaluation des expositions qui, elle aussi, peut s avérer approximative. Didier Folus, professeur titulaire à l Université Paris Ouest-Nanterre-La Défense, estime que la future réglementation prudentielle du secteur de l assurance actuellement en cours de négociation et qui introduit un calcul des exigences en capital basé sur les risques devrait stimuler les assureurs dans leur recherche d une meilleure connaissance de leur exposition aux risques naturels. Conclusion Cette journée d échanges a permis de rappeler la menace que font peser les catastrophes de grande ampleur, en tant que facteurs de risques supplémentaires dans un environnement déjà turbulent. Toutefois, si les catastrophes naturelles sont une fatalité, elles ne doivent pas pour autant être vécues avec une passivité fataliste. Comment réagir et se prémunir face à une telle menace? Aux Etats-Unis, au Japon, en Italie, au Chili : partout la question se pose et ce, quel que soit le niveau de développement. Pour y répondre, L Etat et le marché de l assurance doivent œuvrer à la mise en place d un régime satisfaisant avant que la nature ne nous administre une douloureuse piqûre de rappel. Dans le cas contraire, compte tenu du caractère particulier du risque sous-jacent, l absence d intervention de l Etat pourrait conduire à des situations pathologiques dans lesquelles le taux de couverture est faible, ce qui exposerait les sinistrés au dénuement le plus complet en cas de survenance d un événement catastrophique. Dans l enchevêtrement des relations de la solidarité financière mise en place, un équilibre entre l intervention de l Etat et celle de la sphère privée est certainement à trouver. À plus long terme, c est le chantier de la prévention qui doit être approfondi, notamment grâce à une connaissance satisfaisante du risque. 27

28 Bibliographie Avis n 2012-AV-0139 de l Autorité de sûreté nucléaire du 3 janvier Flood Insurance Reform Act of 2011 (Engrossed in House [Passed House] - EH). Rapport «Assurance et risque nucléaire», auteurs inconnus, 28

29 Colloque : Des instruments financiers face aux risques de désastres en France et dans le monde, 2 et 8 mars 2012 Groupe de pilotage : Paul-Henri Bourrelier, Pierre Couveinhes, Erwann Michel- Kerjan, Roland Nussbaum, Daniel Zajdenweber. 29

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31 Accueil et introduction Pascal Faure Vice-président du CGEIET 14 Mesdames et Messieurs les Présidents et directeurs, Mesdames, Messieurs, Il me revient l honneur d ouvrir ce colloque organisé conjointement par l Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles en partenariat avec le Conseil Général de l Economie, de l Industrie, de l Energie et des Technologies, et avec le concours de la «Mission Risques naturels» des assureurs français, de l Association des professionnels de la réassurance en France, et de l Ecole polytechnique. Ce colloque vient à point nommé, en illustrant les liens de plus en plus étroits qui unissent des risques de natures différentes qui revêtent ainsi un caractère systémique. Ces interactions complexes sont au cœur des nouvelles missions du Conseil général de l Economie, de l Industrie, de l Energie et des Technologies que j ai le plaisir d animer au sein de ce ministère (CGEIET : présidé par le ministre). J y reviendrai. Le thème des catastrophes naturelles et des enjeux qu elles posent en matière financière est de toute première importance comme l illustrent plusieurs exemples récents : tsunami au Japon, il y a un an, qui a provoqué l accident nucléaire de Fukushima ; la tempête Xynthia, qui a frappé nos côtes françaises il y a 2 ans ; ou encore l ouragan Katrina, en 2005, aux Etats-Unis. Des risques systémiques On observe aujourd hui que les risques se conjuguent et deviennent systémiques. Ils dépassent les frontières et le périmètre des risques auquel on pourrait naturellement penser. Je peux reprendre les 3 exemples que je viens de citer pour être concret : 1/ Quand l ouragan Katrina frappe les côtes de la Nouvelle-Orléans en 2005, des milliers d Américains perdent la vie. Les dégâts matériels se chiffrent en dizaines de milliards de dollars. Cette catastrophe a des conséquences multiples : économique, quand il s agit non-seulement de reconstruire une ville dévastée mais également de prendre en compte les conséquences sur les entreprises qui y étaient localisées ; sanitaire, quand il faut prendre en charge les blessés et reloger les sinistrés ; 14 Le CGEIET succède à dater du 1 er mars 2012 au Conseil Général de l Industrie, de l Energie et des Technologies dont le domaine de compétence est élargi. 31

32 et même politique, quand les citoyens américains s interrogent sur les raisons pour lesquelles les secours n interviennent pas assez rapidement. 2/ Un autre exemple avec le tsunami survenu au Japon l année dernière. Au-delà des conséquences dramatiques qu a connues le Japon dès les premières heures qui ont suivi cette catastrophe, par effet domino, un des plus graves accidents nucléaires jamais enregistrés s est produit à Fukushima. Je ne suis pas certain que l on puisse d ores et déjà mesurer toutes les conséquences de cet événement, mais son impact en termes de politiques énergétiques ou s agissant des industries de la filière nucléaire est déjà palpable, à l échelle mondiale. Illustrations concrètes : la décision politique allemande de sortir du nucléaire ; Autre conséquence moins attendue : une pénurie de pièces produites au Japon indispensable pour la construction de voitures en France. 3/ Un dernier exemple dans le domaine économique cette fois. Lorsque des traders imaginatifs inventent ces nouveaux produits financiers qui alimentent la crise des sub-primes, les conséquences se mesurent à l échelle planétaire et dans l économie réelle. La vitesse à laquelle se répercutent les événements d un bout à l autre du globe grâce aux technologies de l information est sans commune mesure avec ce que l on aurait pu imaginer, il y a seulement une vingtaine d années. Les économies de pays aux bases budgétaires fragilisées sont ébranlées : ce qui entraine par ricochets successifs la crise de la dette des pays européens que nous connaissons aujourd hui. Nous n avons pas fini d en voir les conséquences, notamment à l échelle de l Union Européenne (colloque hier soir ici même sur la naissance d une politique économique européenne). Les risques sont aujourd hui systémiques, ce qui emporte plusieurs conséquences : Tout d abord, une plus grande difficulté à mener un travail efficace en profondeur de prévention technique des risques (complexité) ; Deuxièmement, un enjeu d acceptabilité par les citoyens de risques dont on ne peut plus concevoir avec facilité les conséquences, que ces risques soient de nature industrielle ou technologique. Ceci peut conduire à appliquer de manière très stricte, et certains diraient détournée, le principe constitutionnel de précaution. Enfin, troisième conséquence : une plus grande difficulté à construire des systèmes efficaces de prévoyance. Comment peut-on se préparer techniquement et financièrement à des événements qui sont extrêmement peu probables et dont les conséquences sont extra - ordinaires? Le sujet qui est proposé pour ce colloque est donc complexe. Des invités prestigieux portant des regards variés sur notre organisation nationale et sur ce qui se passe dans les autres pays vont nous apporter leur contribution précieuse. 32

33 A la lumière des exemples que j ai rappelés, il me semble qu il faut effectivement nourrir nos réflexions d une approche collective, associant le plus largement possible les acteurs et à un niveau international. L extension des missions du CGEIET est porteuse de sens, dans ce contexte Ce colloque est le nouvel acte d une collaboration de longue date entre le Conseil Général et l AFPCN. Plusieurs travaux ont été menés en commun notamment pour la publication de certains numéros des Annales des Mines. Le sujet qui nous réunit aujourd hui, sur les risques naturels et instruments financiers, illustre le rapprochement qui vient d être décidé. En effet, le ministre de l économie, M. Baroin, a décidé d étendre les missions du Conseil Général de l Economie, de l Industrie, de l Energie et des Technologies à l ensemble du champ de l économie. Cette évolution est d abord le fruit d un mouvement de recomposition des services de l Etat, qui a conduit, dans un premier temps, le corps des mines à fusionner avec le corps des télécommunications en 2009 puis à absorber le corps de contrôle des Assurances en Ces trois corps, qui partageaient une culture commune du risque, dans des domaines différents, risques technologiques ou naturels, pour les uns, numériques pour d autres, et risques prudentiels ou financiers de manière plus large, pour les derniers, sont aujourd hui réunis au sein du seul corps des ingénieurs des Mines. Cette évolution répond aussi à une vision et à un besoin, celui de pouvoir disposer d une structure d experts pouvant répondre à des enjeux qui dépassent un secteur donné et pouvant nourrir une approche d ensemble, systémique, sur l ensemble des champs techniques, micro et macro économiques. Avec ses différentes compétences historiques, d une part sur les risques technologiques, nucléaires et naturels, d autre part sur les risques liés aux nouvelles technologies, et enfin sur les risques financiers, le Conseil Général de l Economie, de l Industrie, de l Energie et des Technologies est en mesure de tendre les passerelles utiles. Ce mouvement permettra au Conseil Général de renforcer ses collaborations avec d autres services, comme la Direction Générale du Trésor, dont un des représentants interviendra lors du colloque, ou l Inspection Générale des Finances avec laquelle nous coopérons déjà étroitement. On pouvait difficilement rêver mieux que l organisation du colloque de ce jour pour donner une réalité à ce mouvement. En effet, la date du 2 mars 2012 n est pas anodine pour moi puisque l entrée en vigueur des mesures que je viens de décrire date du 1 er mars. Depuis hier donc, la création du CGEIET est officielle. Je dois vous dire que, dans ce cadre, la tenue de ce colloque à Bercy tombe à point nommé. Je ne doute pas que la richesse des échanges qui vont avoir lieu lors de cette journée et demie de travail en commun sera la première preuve du sens de cette réforme. Je vous souhaite un très bon colloque. 33

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35 Philippe Hirtzman Président de la section «sécurité et risques» du CGEIET, président de l INERIS Regard sur les convergences en matière de gestion des risques technologiques, naturels et autres. Cette intervention s appuie sur l intervention liminaire du vice-président du CGEIET, Pascal FAURE ; Philippe HIRTZMAN rappelle l extension progressive du champ d intérêt du Conseil général : risque technologique, puis risque numérique et enfin risque actuariel. Le Conseil général apporte également son expérience en matière de gestion des risques aux travaux du CGEDD et du CGAAER sur les risques naturels («Collège RNT des risques naturels et technologiques») ; il porte enfin intérêt aux problématiques liées aux risques sanitaires, aux risques alimentaires, (liens avec le champ d intervention de l INERIS, établissement public sous tutelle du ministère chargé de l écologie, et soutien des politiques publiques en matière d environnement industriel et de prévention des risques technologiques). Ce positionnement et cette évolution amènent à avoir un regard sur la convergence en matière d analyse des risques : prévention, gestion des crises, communication avant/pendant/après crise, L intervention de Philippe HIRTZMAN a pour objet de faire partager deux types de réflexions : L une, basique, communément reconnue aujourd hui, mais encore peu présente dans les faits L autre, plus philosophique, mais porteuse de larges marges de progrès. 1. Caractère systémique des risques Concept devenu banal : l histoire et l organisation administrative, économique et législative ont laissé une forte empreinte en matière de cloisonnement, tant dans les modes de pensée que dans les modes de traitement. La société technologique et numérique est pourtant devenue «poreuse» Mais les liens se font mal au niveau des aspects cognitifs, de la connaissance des aléas, des lois régissant les risques, au niveau aussi de l évaluation (très faible encore aujourd hui), du retour d expérience (largement ignoré sauf dans les cas majeurs comme Fukushima) et des décisions d adaptation. Et pourtant, il y a : Des similitudes : modélisation et simulation, politiques publiques d adaptation, viabilité des systèmes complexes, outils d aide à la décision publique ou privée (vigilance, alerte, crises, post-crise, retour d expérience, ). Des interactions : «tout est dans tout!». On assiste à une globalisation croissante des phénomènes, un effacement des frontières, 35

36 Exemple : systèmes d information et de communication/monitoring/contrôle commande et risque dans l industrie (chimie, nucléaire, ). Exemple : systèmes d information, de monitoring des grands équipements d investigation et de traitement, transmission des données médicales dans les établissements hospitaliers (risques sanitaires pour les patients et pour le personnel d intervention). Exemple : plans de prévention et de protection (risques naturels ; PPRT pour les risques technologiques), liens avec l urbanisme actuel et l urbanisation future. Peut-on planifier l imprévisible? Ne va-t-on pas trop loin? La réalité est complexe, mais cette complexité a sans doute ses limites. Certains experts mettent en avant le caractère en quelle que sorte «fractal» de nos sociétés, lequel nous protègerait sans doute de la catastrophe totale et de l effondrement final. On peut dire à ce sujet que, certes, les risques «classiques» sont à peu près connus et circonscrits (même si des marges de progrès importantes sont certainement à espérer ), mais apparaissent des risques nouveaux, des risques émergents, des risques à caractère systémiques que nous maitrisons très mal et dont nous commençons à peine à faire l inventaire. Deux phénomènes sont sources d inquiétude, chacun étant sans limite : L extension et la recherche des connaissances (pas de «peak science» comme on a coutume de l évoquer en matière de ressources en hydrocarbures, même si depuis le Club de Rome dans les années 1980, tous les dix ans, on annonce le «peak oil» dans les trente ans à venir sans que l on voit rien venir ; mais il finira bien par arriver en raison des limites physiques de la Terre. Or pas de limite pour la connaissance!). L intensification de l innovation est également sans limites ; rien n arrêtera l humanité dans sa quête d innovation, et certainement ni la morale, ni la déontologie, ni la peur du mal ou de l autodestruction Se créent donc de nouvelles vulnérabilités, de nouveaux déséquilibres, ce qui pose un énorme problème de régulation/réglementation et ce qui légitime un gros travail d intégration du type de celui que comptent conduire, à leur mesure, des entités comme le Conseil général. Il est probable que l on arrivera à terme à un certain effacement entre actions normatives, actions régulatrices ou régaliennes et actions financières, dans les champs interpénétrés du risque technologique, du risque naturel, du risque numérique et du risque financier. 2. Confiance et transparence Parallèle entre risque nucléaire et risque financier. Pas d amalgame outrancier : le nucléaire est régi par des schémas très centralisés : peu d opérateurs, une instance unique de régulation et de contrôle (ASN). La finance se caractérise par une grande dispersion des opérateurs, peu de régulation (80 % des transactions dans le monde d aujourd hui échappent encore à tout contrôle!). 36

37 Et pourtant de grandes homologies qui pourraient naitre de l observation des différences actuelles, proprement stupéfiantes. Ainsi : après l accident de Fukushima, réactions nationale et européennes pour faire une revue générale des conditions de vulnérabilité des principaux sites nucléaires : tests de résilience européens («stress tests») et «études complémentaires de sûreté» (ECS) nationales commandées par l Autorité de sûreté nucléaire française (ASN), en prenant en compte, à la lumière du sinistre japonais, 5 points de vulnérabilité (tremblement de terre hors norme, inondation majeure, perte d alimentation électrique, perte de refroidissement (source froide) et perte de contrôle humain. Le 3 janvier 2012, le président de l ASN présente ses conclusions au gouvernement à 10 heures et à la presse à 11 heures (donc pas le temps de réaction intermédiaire possible) : pas d argument majeur pour fermer Fessenheim, la plus ancienne des centrales nucléaires françaises, possibilité de prolonger l activité de cette centrale au-delà des 30 ans, voire des 40 ans sous réserve d une mise à niveau majeure des conditions de conception et d exploitation, imposition d un programme très important de mise à niveau de la sûreté des 53 autres tranches, selon leur âge bien sûr (plusieurs dizaines de milliards d euros sur 30 ans!). Que constate-t-on? Pas ou peu de réaction immédiate de la part des autorités gouvernementales, des journalistes (cf. la page complète du journal «Le monde» de l après-midi et les journaux télévisés du soir ), des associations nationales d écologistes, Quel enseignement peut-on en tirer? L ASN qui est, rappelons-le, une autorité administrative indépendante, c est-à-dire étatique mais indépendante du gouvernement et donc des ministres, notamment ceux chargés de l écologie et de l industrie a bénéficié d un grand capital confiance. Cette confiance procède d un long investissement de l ASN en matière de transparence et de communication (cette transparence dans les faits a été directement imposée par le Parlement lors du vote de la loi de 2006 instituant l ASN, loi qui se nomme d ailleurs «loi transparence et sûreté nucléaire / TSN»). Naturellement, les vraies décisions (fermeture de site, prolongation de durée de vie, ) ne relèvent pas de l ASN, mais bien du pouvoir politique, lequel surtout en période postélectorale intègrera bien d autres éléments pour se déterminer, et les décisions finales ne relèveront pas seulement de la simple rationalité technologique Qu observe-ton dans le domaine financier, depuis les évènements de 2008 (faillite de Lehman Brothers, faillite de l Islande) et ceux de 2010/2011 (situation de l Irlande, du Portugal et surtout de la Grèce, puis évolution en Italie et en Espagne )? Peu ou pas de transparence, pas d évaluation, peu de retour d expérience, d où une perte quasi-générale de confiance. Les réseaux de communication et d information sont faibles encore aujourd hui dans les secteurs financiers, bancaires et assurantiels. On peut donc rêver de deux mondes qui apprendraient à mieux partager leur expérience et à utiliser leurs savoir-faire respectifs, dans la mesure où : Le monde de la finance pas forcément spontanément et sans doute sous la pression des gouvernements aurait tout à apprendre du nucléaire en matière d évaluation, d information et de transparence (on peut toujours s étonner du fait que le grand séisme systémique des subprimes et des produits dérivés de 2008 n ait pas provoqué un sursaut salutaire en ce domaine comme cela a été le cas après Fukushima ). 37

38 A l inverse, il est probable que le monde du nucléaire aurait beaucoup de choses à utiliser dans les pratiques bancaires en matière de modélisation et de simulation, où un savoir-faire certain est tout à fait digne d intérêt (on se rappellera que la loi «Bachelot» de 2003, qui tirait les enseignements de la catastrophe AZF de Toulouse, a, pour la première fois dans l histoire des installations classées pour la protection de l environnement, imposé la prise en compte de démarches probabilistes, et non plus seulement déterministes, dans les analyses de sûreté préalables à la détermination des plans de protection contre les risques technologiques PPRT). Il faut susciter des efforts importants pour que ces deux mondes, entre autres, qui s ignorent superbement encore aujourd hui, échangent des pratiques de maitrise de processus, de démarches qualité, de modélisation/simulation/prévision, de transparence et de communication. C est un rôle qui convient bien, parmi d autres, à une entité comme le Conseil général de l économie, dans sa configuration actuelle et compte tenu des nouvelles missions qui lui ont été confiées dans les secteurs de la banque et de l assurance, après avoir tant investi dans les problèmes technologiques, industriels, numériques et de cyber-vulnérabilité. Une application au domaine bancaire et financier d une certaine culture industrielle, fondée sur la pratique de maitrise des processus, des démarches qualité et de la transparence, pourrait être source de progrès majeurs pour toutes les parties, comme cela a pu par exemple être le cas dans le secteur hospitalier après les accidents majeurs de radiothérapie enregistrés au début du siècle (Epinal, Toulouse). 38

39 Séance du 2 mars : Le régime français d assurance des risques naturels en voie de réforme Lieu : Ministère de l'économie, des Finances et de l Industrie Centre de Conférences Pierre Mendès France - 139, rue de Bercy Paris Ouverture Paul-Henri Bourrelier Président du conseil scientifique de l AFPCN. C est un grand plaisir d ouvrir ce colloque au centre de conférences Pierre Mendès-France de Bercy, aux côtés de Pascal Faure, vice-président du nouveau CGEIET pour traiter d un sujet qui relève justement des nouvelles compétences du Conseil. Ce colloque s inscrit dans la foulée de colloques des années précédentes (l an dernier : «Après Fukushima, un nouveau round», et «Désastres pensés, désastres reconnus»), et de publications dans la série Responsabilité et Environnement des Annales des Mines, revue soutenue par le Ministère de l Economie et des Finances et proche du CGEIET. Pourquoi le titre : Des instruments financiers et pourquoi maintenant? Beaucoup de motifs nous ont incités : Une promesse de débat sur la réforme du régime d indemnisation des catastrophes naturelles faite lors de la consultation publique de juillet 2011 et rappelée en octobre au COPRNM. La problématique des risques extrêmes et systémiques, et de leurs figures financières (à la fois causes de chocs et instruments de régulation) sur les marchés (marchés des ressources rares, dont celles d énergie, d eau, foncières). les catastrophes et le problème de la solvabilité internationale. le questionnement national sur le contrôle des risques de l industrie nucléaire et les conditions financières de son assurance. L élargissement des compétences depuis le 1 er mars du Conseil Général des Mines devenu CGEIET, comme vient de l exposer Pascal Faure, et le champ nouveau qui s ouvre pour notre collaboration. Pourquoi deux séances? Comme le colloque nécessitait deux journées, il a paru judicieux de faire une séance ciblée sur le traitement national des risques naturels, et une séance sur la scène internationale et le cumul de risques, les normes de solvabilité, les solutions. Il nous paraissait également symbolique de nous réunir au Sénat après Bercy. 39

40 La séance d aujourd hui est caractérisée par : une participation large et diversifiée comprenant en particulier des représentants d associations locales de sinistrés. Un accueil dans la maison du CGEIET et de la DGT. L axe Grande Arche-Bercy, de nouveaux partenaires, l ouverture thématique : l équilibre entre solidarité et responsabilité, les inégalités et l acceptable Le déroulé annoncé dans le programme comporte l exposé du projet de réforme par le représentant de la Direction Générale du Trésor qui l a conduit et successivement les réactions de la FFSA au titre des assureurs, de l APREF au titre des réassureurs, de l AFPCN suivi de l ouverture d un débat. Pour ouvrir le sujet à d autres perspectives, Philippe Hirtzman, président de section du CGEIET, nous fera part de ses réflexions sur la convergence des politiques de gestion des différents risques et les principes communs de la réparation (page 35). 40

41 Sébastien Raspiller Représentant du Directeur Général du Trésor Présentation du projet de réforme du régime «cat nat» et des résultats de la consultation publique. 41

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45 Extrait de l étude d impact du projet de Loi portant réforme du régime d indemnisation des catastrophes naturelles (établie en application de l article 8 de la loi organique n du 15 avril 2009 relative à l application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution) 45

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53 Frédéric Gudin du Pavillon Membre de la Commission Plénière des Assurances de Biens et de Responsabilités de la FFSA Le point de vue des assureurs. Frédéric Gudin du Pavillon, membre de la commission plénière des assurances de biens et de responsabilités de la FFSA, présente la position des assureurs. Ceux-ci ont eu au cours de l année écoulée plusieurs réunions avec la direction du Trésor, ont répondu à la consultation publique et se sont exprimés devant le COPRNM. Dans l ensemble ils approuvent le projet. Ceux qui le souhaitent trouveront les positions point par point dans l analyse des résultats de la consultation (NB : incluse dans la présentation du projet de loi). Il commente cette position en indiquant que le système conçu en 1982 a atteint ses limites du fait qu il n incite pas à la prévention, alors que celle-ci fait partie intrinsèquement du métier de l assureur. Il y a eu des raisons à cela mais il est temps maintenant de corriger le dispositif. Il reviendra sur son analyse au cours de la table ronde «Catastrophes, assurance et solvabilité» au cours de laquelle il interviendra en tant que directeur au groupe AXA (page 173). 53

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55 François Vilnet Président de l Association des Professionnels de la Réassurance en France Le point de vue des réassureurs. François Vilnet, président de l APREF, indique que son association (hors CCR trop impliquée) a fait en 2010 une analyse du régime qui a mis en évidence l écart qui se creuse avec l évolution des dangers et du contexte international; le plus préoccupant à ses yeux est que la mutualisation appliquée aux accidents courants est incomplète, assez peu juste et peu incitative à la prévention, mais surtout qu elle masque le risque croissant d une grande catastrophe qui créera un choc financier non provisionné par la CCR ou l Etat. Une évaluation systématique des risques et de leur évolution au regard des dommages effectifs et de indemnisations actuelles le montre. L isolement du marché national ne permet pas à l Etat d accéder aux outils d évaluation et de couverture développés dans le cadre de la mondialisation. Cette analyse conduisait l APREF à un certain nombre de préconisations tendant à la modernisation du régime : adaptation selon les périls et objectivation des critères, suppression des arrêtés interministériels spécifiques à la France, flexibilité tarifaire, adaptation de la réassurance et mobilisation en faveur de la prévention, notamment par un effort sur les connaissances. L APREF est donc favorable au projet de réforme mais considère qu il ne constitue qu un premier pas et regrette en particulier que la modulation ne s applique pas aux particuliers. L APREF a publié en novembre 2011 une plaquette d une quarantaine de pages, très documentées, présentant son analyse et ses propositions sur la réforme (en précisant qu elles n engagent pas la CCR). François Vilnet est intervenu pour présenter ce point de vue de la profession. Avec son accord, nous avons reproduit ci-après, extraites de la plaquette, les préconisations et conclusions. Préconisations APREF sur le projet de réforme 2011 Cet ensemble de préconisations correspond aux réponses APREF formulées dans le cadre de la consultation publique organisée par le Trésor. A. Liste des phénomènes éligibles L APREF est favorable à la mise en place d une liste exhaustive des phénomènes naturels entrant dans le champ d application du régime des catastrophes naturelles. Cette liste doit également s accompagner d une définition de chacun de ces phénomènes naturels. Il est donc souhaitable d être plus formel dans la définition des périls eux-mêmes. Il faudrait définir une base de critères avec des représentants de tous les secteurs concernés (Pouvoirs publics, CCR, Organismes scientifiques, Assurance et Réassurance). 55

56 En ce qui concerne les différents périls couverts, il convient d être: Le plus exhaustif possible, pour assurer une couverture équivalente au régime actuel, en incluant les phénomènes rares mais potentiellement dévastateurs, comme les phénomènes astraux (de type météorites et tempêtes solaires). Le plus précis possible, pour avoir de bonnes définitions et pratiques garantissant une sécurité technique et juridique aux assurés. Cette liste doit aussi permettre de couvrir tous les phénomènes ayant fait l objet d arrêtés Cat Nat jusqu à présent, ainsi un événement ayant fait l objet d un arrêté le ferait encore avec le nouveau régime. Par ailleurs, il faut envisager de suivre les conditions des polices de base pour éviter une différence de traitement pour d autres périls catastrophes (comme la tempête), en particulier pour les cas d événements mixtes (comme Xynthia avec des indemnisations ressortant du régime Cat Nat et d autres hors régime). L APREF recommande à ce titre l inclusion des frais de relogement après sinistre, dans le régime. Il est à priori difficile de prévoir une liste totalement exhaustive de tous les phénomènes naturels. Il convient pour éviter toute rétro- activité d un événement artificiellement rattaché au régime ex-post que les assurés soient couverts dans leurs polices dommages (en tous périls naturels) et que les assureurs soient à leur tour garantis pour ces risques en réassurance (traités de réassurance forces de la nature). Il ne faut pas non plus négliger des phénomènes peu connus mais potentiellement dévastateurs. Ainsi les tempêtes solaires peuvent occasionner des dommages directs (comme au Québec en 1989 : sinistre estimé sur les transformateurs et lignes de transmission à plusieurs milliards de dollars US, hors dommages indirects), mais sont principalement susceptibles de causer des dommages immatériels (appareils électroniques et informatiques ) pouvant représenter une exposition considérable sur un marché développé. En cas de décision de non couverture des dommages immatériels, cette exposition majeure de marché devrait faire partie des couvertures supra- Cat Nat. La liste proposée des catastrophes naturelles est la suivante : - les avalanches, - les inondations par débordement de cours d eau, - les inondations par ruissellement, - les coulées de boue et laves torrentielles, - les inondations consécutives aux remontées de nappes phréatiques, - les inondations et chocs mécaniques liés à l action des vagues, - les inondations dues aux submersions marines, - les mouvements de terrain, - les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, 56

57 - les vents cycloniques dans les départements et collectivités d outre-mer, - les éruptions volcaniques (terrestres ou marines) et coulée de lave, - les raz-de-marée, - les séismes, - les impacts (terrestres ou marins) de météorites ou autres objets astraux (hors satellites artificiels), - les éruptions ou tempêtes solaires. B. Objectivation du caractère anormal des phénomènes naturels Il est essentiel de définir la notion d «intensité anormale de phénomènes naturels» en fonction de critères objectifs selon les périls (une fois ceux-ci listés et actés par décret en Conseil d Etat). Les applications de critères ou de seuils sont en outre susceptibles d évoluer dans le temps (sécheresse en particulier). Il convient donc de trouver les bons critères qui permettent une mutualisation, sans dérive trop forte de la sinistralité. C est un point fondamental pour la sécurité juridique du futur régime et son équité. Toutefois, il est important qu un événement ayant été déclaré catastrophe naturel par le régime actuel, le reste dans le nouveau régime. C. Modulation tarifaire La modulation est une mesure proposée par la FFSA et l APREF, elle devrait s accompagner d un ajustement des franchises en fonction de l exposition de la zone où se trouve le bien assuré et des mesures de prévention adéquates. La fourchette devrait permettre de rester dans un régime de solidarité mais doit être suffisamment large pour avoir un véritable effet sur la politique de prévention. Il importe de bien segmenter le régime entre particuliers et entreprises, sachant que l APREF est également favorable à une modulation de la prime et de la franchise pour les particuliers. La mise en place d un seuil entreprises le plus bas possible est très importante pour les PME qui pourraient voir leur prime réduite en fonction de leur faible exposition aux risques et de leurs efforts de prévention. L APREF préconise un seuil de 6 millions d euros, en accord avec sa position de flexibilité tarifaire généralisée, qui seul pourrait avoir un impact sur le régime compte tenu du nombre important d assurés concernés. D. Non garantie des particuliers dans les zones déclarées inconstructibles Faisabilité de la mesure : cela nécessiterait un listage centralisé et une publication officielle de toutes les zones inconstructibles. Pour les propriétaires ou les locataires de maisons ou appartements construits avant l établissement de toutes ces zones et la mise en place de la Loi, la situation actuelle devrait perdurer : la possibilité de ne pas assurer étant pratiquement inutilisée par les assureurs, il nous parait plus efficace d encadrer les garanties (limites et franchises liées au degré de dangerosité des zones). 57

58 Pour les propriétaires ou les locataires de maisons ou appartements construits après la Loi, il y aurait obligation de ne pas assurer, solution que l APREF avait suggérée dans le cadre du ciblage des zones dangereuses après Xynthia. E. Fonds Barnier L APREF est favorable à une externalisation complète (c'est-à-dire hors régime des catastrophes naturelles), sans prélèvement sur les primes de base, dans le but de faciliter la transition vers un régime plus flexible et mieux armé pour financer les grandes catastrophes et les extensions de garantie nécessaires à une adéquation avec les garanties forces de la nature des assurés. Conclusion Le régime actuel souffre en France de divers inconvénients soulignés par le rapport Dumas: défaut de transparence, d assurabilité, de flexibilité, de prévention et d équilibre dans le long terme pour assumer des catastrophes majeures ou répétitives qui pourraient affecter les finances publiques. Il faut aussi se rapprocher des meilleures pratiques des autres marchés dans l optique d une convergence européenne, améliorer la gestion des risques (au niveau des assurés, collectivités locales, assureurs et Etat) et augmenter la transparence en mesurant de façon beaucoup plus précise les expositions et trous de couverture dans toutes les branches dans le cadre de la méthodologie et gestion des risques de Solvabilité 2. L APREF est donc globalement favorable à ce projet de réforme qui est un premier pas et introduit une dose de flexibilité tarifaire dans le régime, propose des mesures de prévention et va dans le sens de l assurabilité. Il est regrettable toutefois que cette proposition soit très en- deçà des préconisations du rapport Dumas et ne prévoie en particulier aucune flexibilité tarifaire pour les particuliers, dont la contribution uniforme au régime est source d iniquités car elle ne tient pas compte de l exposition du risque et des mesures de prévention au niveau local. L APREF est favorable aux périls dénommés et à un lien plus étroit entre la prime et l exposition permettant de favoriser assurabilité et flexibilité et soutient la demande de la FFSA d un Observatoire des Risques Naturels pour assurer plus de transparence. Les réserves et les marges des assureurs et réassureurs du régime sont insuffisantes pour faire face à des catastrophes majeures ou à une forte récurrence d événements. Le principal facteur d amélioration des résultats du régime réside dans le transfert des coûts de prévention vers les collectivités locales et les entreprises, en échange de la flexibilité tarifaire. L APREF soutient donc toute mesure qui va dans le sens de la prévention à la fois à travers les collectivités locales et à travers les entreprises, en particulier les PME (au-delà de 6 millions d euros de sommes assurées), qui sont les entités qu il convient aujourd hui de sensibiliser à la prévention et à une meilleure appréciation de leurs risques, alors que les grandes entreprises ont déjà largement investi dans la prévention, ce qui laisse une marge d amélioration moindre. En clair, le succès et l impact de la prévention dans ce nouveau régime passe par l inclusion et la sensibilisation aux risques naturels du tissu de PME en France. 58

59 L APREF est aussi favorable à d autres facteurs d amélioration : Externalisation complète du Fonds Barnier (déconnectée du niveau actuel de primes du régime), conduisant à une légère augmentation de la contribution des assurés, mais facilitant la flexibilité tarifaire et permettant une meilleure identification de la prévention à terme, Extension des provisions d égalisation pour les assureurs et réassureurs à un niveau de 500% comme dans d autres branches, compte tenu de la faible récurrence de certains phénomènes Développement de la réassurance privée, lui permettant de jouer un rôle d indicateur de risques et de lissage de résultats Ce projet traite des périls éligibles au régime des catastrophes naturelles, mais n aborde pas le sujet des garanties (frais de relogements, extension des pertes d exploitations ) non plus que de la modulation des franchises. De plus, en cas d événements en chaine (exemple : rupture d un barrage suite à un mouvement de terrain provoquant l inondation d une grande ville en aval), l articulation entre les dommages qui relèvent du régime des catastrophes naturelles et celui des catastrophes technologiques n est pas clairement définie. L APREF estime essentiel que soient définis le plus clairement possible dans le cadre du régime Cat Nat les garanties et les périls couverts. Elle insiste pour une plus grande transparence de la distinction entre ce qui est couvert par le régime et ce qui ne l est pas (en particulier frais de relogement, pertes de loyers, carences de fournisseurs, possibles effets en chaine ), ainsi que pour une clarification des interfaces avec les autres types de couverture (Loi Bachelot, conflagration, catastrophes industrielles ). Cela est indispensable afin de bien identifier les besoins de couverture pour les sociétés du marché : Infra- Cat Nat (périls couverts mais à intensité plus faible que le seuil retenu) Supra- Cat Nat (périls non répertoriés, garanties non données..). Il est important aussi d avoir une vision européenne, car les marchés sont confrontés à des problèmes similaires avec des couvertures disparates, et il convient de comparer les meilleures pratiques. L initiative de M. Barnier sur un Livre Vert (voir annexe 5) est à saluer et pourrait produire des recommandations de la Commission et des convergences. Par ailleurs le CEA vient de prendre position sur les catastrophes naturelles en Europe en donnant 3 principes de base pour leur assurabilité : Partage de responsabilité entre les différents acteurs pour la gestion des risques et la prévention Action coordonnée pour la mise en forme des données, l assurance des risques (Partenariats public-privé privilégiés) Financement ex ante avec un système légal bien défini et une intervention limitée des Etats comme assureur/réassureur de dernier recours L APREF souscrit à cette analyse et se félicite du fait que ces principes généraux de responsabilité et de prévention soient soutenus par les assureurs européens pour l amélioration des schémas actuels. 59

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61 Paul-Henri Bourrelier Président du conseil scientifique de l AFPCN Le regard de l AFPCN sur la réforme du régime «cat nat». Propositions en vue d une décentralisation territoriale Observation préalable L AFPCN réunit des adhérents et partenaires très divers qui font sa richesse et qui, pour la plupart peuvent s exprimer directement et/ou par d autres canaux. Elle n est pas un lobby organisé pour parler d une seule voix. Lorsqu une question lui est posée, une réponse est préparée au nom du Bureau et/ou du Conseil scientifique. Les adhérents les plus concernés sont contactés et associés s ils le souhaitent, à moins qu ils préfèrent se tenir à l écart. Une information sur la réponse est diffusée et les adhérents peuvent réagir et demander que des compléments ou des retouches soient apportés. La question est également évoquée à l AG annuelle, ouverte à la pluralité des expressions. Sauf exception, la réponse est donc celle du Bureau (ou du Conseil d Administration, ou encore du Conseil scientifique qui compte plusieurs économistes parmi ses membres) qui délibère en tenant compte des positions qu il connaît et recherche une formulation qui reflète la diversité. Certaines manifestations, comme les Assises nationales des risques naturels qui se sont tenues les 19 et 20 janvier 2012 à Bordeaux et où l AFPCN était présente dans tous les ateliers et tribunes et a piloté un atelier sur la gouvernance, permettent également des échanges et la décantation des opinions. Ainsi, s agissant du régime «cat nat», on a pu repérer des convergences au sein de l association, des points de désaccord, une évolution. Une réponse à la consultation publique de l an dernier a été faite dans des délais très courts, et a été diffusée aux adhérents pour connaître leurs réactions ; elle est consultable sur le site de l association. J ai ensuite précisé notre position au cours des séances du COPRNM, après les interventions de la Direction générale du Trésor présentant les résultats de la consultation nationale et les ajustements en résultant ; j ai exposé nos propositions aux Assises devant un public large qui les a appréciées positivement. Cependant, les membres pris individuellement, en particulier les présidents qui s expriment au sein du Parlement, les professionnels de l assurance adhérents MRN et CCR, les associations affiliées, ont gardé leur liberté d appréciation. Le débat d aujourd hui, promis depuis le dépôt du projet du Trésor l an dernier, constitue une étape du processus de maturation. Mise en perspective historique La loi du 13 juillet 1982 reposait sur le constat qu une partie des risques naturels était à l époque non assurable du fait de l incapacité des assureurs de les couvrir : d abord parce que ces risques étaient mal connus d eux, mais aussi parce qu ils pressentaient que l importance des dommages récurrents dans certaines zones ne permettait pas de faire fonctionner un marché de l assurance sur l ensemble 61

62 du territoire national 15. Devant cette concentration inégale des expositions sur le territoire, la loi, se référant à la solidarité nationale proclamée par la constitution, a institué un système simple de mutualisation obligatoire financé par une surprime 16 à taux uniforme fixé par l Etat. Celui-ci apporte sa garantie à une compagnie publique de réassurance (la CCR) qui permet aux assureurs de partager et de plafonner leur propre exposition ; enfin, après chaque événement, le processus d ouverture des droits à indemnisation est piloté par l Etat au terme d un circuit victimes-maire-préfetcommission centrale aboutissant à un arrêté interministériel de déclaration de «l état de catastrophe naturelle». Dans ce dispositif hybride, qui évite la création d un fonds commun, chaque assureur apporte sa compétence en matière d évaluation des dommages, sa facilité de trésorerie et sa gestion comptable. Le lien avec la prévention qui relève des pouvoirs publics est ténu, la condition, posée par la loi, que les «mesures habituelles» pour éviter les dommages, ont été inopérantes ou n ont pu être prises, n ayant été prise en considération, ni par les pouvoirs publics dans le processus de déclaration, ni par les assureurs mal placés pour refuser d assurer les biens contrevenant aux dispositions règlementaires ou, après accident, de verser les indemnisations en cas d absence de précaution manifeste. En trente ans, le régime a globalement répondu aux demandes d indemnisation d une façon jugée acceptable bien que l écart entre les dommages subis et le versement soit considérable en raison des franchises, des modalités d évaluation, des impacts non pris en compte 17. Les principes de la mutualisation sont restés inchangés. Le champ d application a évolué dans le sens d une extension (outre-mer notamment), le taux de surprime a connu un fort accroissement, des franchises ont été relevées 18. Par ailleurs, a été créé un fonds de prévention dit «fonds Barnier» par prélèvement, à un taux également en fort accroissement, sur les surprimes encaissées. Motifs fondamentaux pour une réforme Sans paraphraser l exposé des motifs du projet qui vient d être présenté par le représentant de la Direction du Trésor 19, je soulignerai, simplement et sans langue de bois, quatre faiblesses du régime qui l ont progressivement décalé par rapport à ses objectifs premiers et à ceux attendus d une politique publique de gestion de risque : 15 Il s agit des aléas comme les inondations, séismes, mouvements du sol et éboulements, éruptions volcaniques ; les aléas assez répartis comme les tempêtes et effets du vent, grêles, effets de la neige sont assurables. 16 Majoration de la prime de l assurance socle (habitation). 17 Atteintes aux personnes, pertes d exploitation, infrastructures publiques Certains avancent que les indemnisations ne représentent qu une faible fraction des dommages totaux. Comme le régime ne couvre que la moitié environ des aléas, ses allocations totales ne correspondraient pas à plus que 10% des effets des risques naturels en France. 18 Les franchises sont un levier simple qui a donc la préférence des assureurs ; un arrêté du ministre des Finances du 5 septembre 2000 a introduit un relèvement massif des franchises dans les communes plusieurs fois sinistrées qui ne se sont pas dotées d un PPR. Cette sanction, perçue comme punitive (en quelque sorte une double peine après accident), n a pas incité à la prévention (sinon par la prescription de PPR dont l étude a souvent été ensuite abandonnée) et a été fréquemment tournée. 19 On peut se reporter aussi au rapport présentant le projet de loi déposé par le premier ministre et enregistré à la présidence du sénat le 3 avril

63 Contraint à l origine par l ignorance, le régime «cat nat» ne développe pas méthodiquement les connaissances et ne prévoit pas leur exploitation pour spécifier le noyau des risques qui s avèrent réellement inassurables pour les raisons indiquées. En trente années, les progrès scientifiques et techniques élargissant le champ de la connaissance ont été considérables et une doctrine nationale, européenne et mondiale de la gestion des risques naturels s est élaborée. Les outils ont été forgés et «l industrie de l assurance», pour employer un anglicisme, est en pleine mutation dans le monde. La CCR a pris un tournant très important depuis 2008 en créant notamment le site de services CERES dédié aux compagnies clientes, mais, structurellement, le régime français, fermé sur luimême et conservateur, ne profite pas pleinement de ces progrès s il n est pas réformé. Séparant les fonctions de prévention, de gestion de crise et de réparation, le régime ne contribue pas à une gestion intégrée et partagée de chaque risque ni à la gestion des territoires intégrant ces risques. Aucune incitation positive n en résulte pour les PME et les particuliers à construire en zones sûres et à prendre des mesures simples de mitigation, pour les collectivités à concevoir un développement éclairé en arbitrant entre avantages et inconvénients des options ; la dissuasion à s exposer en zones à risque fort repose sur l écart entre dommages effectifs et indemnisation, écart sur lequel les opérateurs du régime restent fort discrets. - L inflation des sinistres courants peut être en partie attribuée à un circuit sous influence politique insidieuse, aboutissant à une lointaine déclaration de catastrophe naturelle prononcée par une commission présidée par le ministère de l Intérieur ; le processus ignore l échelon de proximité où on a une vue des réalités concrètes et on connait les moyens d éviter la répétition des sinistres. Le terme même de «catastrophe naturelle» employé officiellement pour une majorité de petits accidents contribue à une dérive vers la victimisation. A cet égard, on peut s'étonner de la rareté pour ne pas dire l'absence de retours d'expérience locaux. La considération d événements extrêmes n est pas partagée par les parties prenantes locales et les assureurs. L évolution des aléas et surtout des expositions place le régime sous une menace croissante mal appréciée de tous, y compris de l Etat auquel la charge de la réparation est presque intégralement transférée par le jeu de la garantie. Appréciation par l AFPCN de la réforme proposée L AFPCN salue le travail qui a été fait et l écoute des parties concernées. Dans l ensemble, le projet tend à susciter une réorientation que l AFPCN approuve en insistant sur les avancées significatives suivantes : La mobilisation des connaissances et, on peut le dire, l injection d intelligence dans le système, par la dénomination et la caractérisation des aléas et le recours à une expertise qualifiée. La constitution d un Observatoire exploitant toutes les ressources, en premier lieu celles de la CCR, participe à ce grand pas en avant, comme une plus-value non prévue. Je me fais un plaisir de saluer 63

64 l initiative de la FFSA, relayée par les missions d enquête parlementaires et le COPRNM après la catastrophe de Xynthia, la disponibilité de la CCR avec l encouragement de la DG du Trésor 20. L AFPCN y contribue en mettant en place un comité des utilisateurs, avec l ambition de réunir pour la première fois l ensemble des parties prenantes aux connaissances. A saluer aussi comme cohérentes avec cet éveil, les dispositions de la loi Grenelle 2 dite LENE transposant la directive européenne sur la gestion du risque d inondation ; il en résultera une stratégie et la délimitation, en concertation avec les responsables, des territoires à risque fort où ce risque fera l objet de plans de gestion. La modulation des taux de surprime, - dans les limites compatibles avec le principe de solidarité nationale -, devrait avoir pour effet de donner des signaux économiques fondés sur des modèles, la connaissance des expositions et vulnérabilités La modification des comportements sera un effet indirect également modélisable. C est un pas essentiel vers la compréhension et l appropriation des risques. Le retrait du risque de gonflement-retrait des argiles (dit risque sécheresse) qui, pour les constructions nouvelles est en réalité un risque de défaillance professionnelle. L obligation - et plus seulement la possibilité, dont ils n ont pas fait usage - pour les assureurs de refuser leur garantie pour les installations nouvelles construites en infraction aux règlements. Cependant, il faut être sans illusion : cette disposition est surtout symbolique Points faibles de la réforme Si le projet de loi fixe une direction qui à notre sens n est pas contestable - ce qui est d ailleurs attesté par un relatif consensus -, on doit se demander s il ne préfigure pas une application trop restrictive et s il ne pérennisera pas, au détriment de la maitrise territoriale, une centralisation française dépassée. L engagement moral de limiter, dans le décret d application, la modulation des primes aux entreprises grandes ou moyennes et aux biens assurés des collectivités réduit à peu de choses la portée de cette modulation : en effet les grandes entreprises en question négocient leur contrat global et une petite fraction seulement des biens des collectivités est assurée. Les motifs avancés pour neutraliser ainsi la mesure clé de la réforme sont que les particuliers et les PME ont peu de moyens de réduire leur vulnérabilité ; une modulation de la surprime correspondant à leur part de responsabilité serait minime et aurait peu de chances de modifier leur comportement tout en les pénalisant, alors qu elle serait couteuse pour l assureur. Cet argument est évidemment pétri de contradictions. Le circuit de «déclaration de l état de catastrophe naturelle» aboutissant à l ouverture du droit à indemnisation n est pas modifié : certes l expertise systématique qui sera désormais la règle vise à objectiver la décision, mais la rigidité et l éloignement du dispositif de décision 20 Il restera à voir si les informations mises à disposition par l ONRN seront assez fines et pertinentes pour être utilisées par les parties prenantes et notamment les communes et autre collectivités territoriales. Nous reviendrons sur cette question à propos des services de la CCR aux compagnies d assurance offertes par le site CERES qui leur est dédié. 64

65 ne manqueront pas de s accroitre : l expertise par un établissement public national agréé, loin du terrain, et l officialisation de la commission interministérielle relèvent d un centralisme aggravé, démobilisant pour le maire et pour le préfet qui se comporteront, plus encore qu aujourd hui, comme des relais politiques et purement formels. La multiplicité des arrêtés de déclaration de l état de catastrophe naturelle continuera à mettre dans la même catégorie des accidents de dimensions totalement hétérogènes Il est à craindre que la réforme apparaisse vite comme une occasion manquée pour longtemps (on ne remettra pas une nouvelle réforme en chantier de sitôt) et en décalage avec la tendance irréductible à traiter les risques courants au niveau des territoires. Trois propositions en faveur d une participation des territoires à la gestion collective des risques L exclusion des PME et particuliers dans la modulation des surprimes est une discrimination qui, pour leur éviter d être éventuellement pénalisés, leur retire le bénéfice possible, si modeste soit-il, de la récompense d efforts de prévention. Concession à l irresponsabilité ambiante, cette disposition d incapacité, non inscrite dans la loi mais entérinée par le décret d application, serait d une grande fragilité juridique. En fait la seule voie consistante de traiter cette question serait que la loi : 1 fixe le niveau maximum et les critères de la modulation en considération des capacités de mitigation des diverses catégories d assurés, 2 renvoie à un barème de référence, équilibré entre bonus et malus 21, qui sera fixé par un décret en conseil d Etat, et 3 prévoie la mise en place d une mission nationale de contrôle de l application de cette disposition, avec, comme on le proposera plus loin, des relais locaux. Le parlement (voire le Conseil constitutionnel) ne manquera pas de se pencher sur cette question. L enjeu sur ce point est essentiellement moral. Il faut souligner que l action entreprise par la CCR en constituant le site CERES dédié à ses clientes ne trouvera réellement sa justification que dans le cadre d une modulation ouverte 22. Au-delà de cet enjeu, l AFPCN considère comme impératif que l on ne cède pas à l illusion d une centralisation croissante et qu au contraire la réforme instaure une responsabilité territoriale. A cette fin, l association présente trois propositions qui toutes trois font intervenir la commission 21 On a indiqué qu une modulation des franchises, prescrite en accroissement après une répétition de sinistres, est perçue comme une double peine. Ne succédant pas à un accident, la modulation des surprimes, ne provoquerait pas le même rejet moral. En mettant l accent sur des allègements plutôt que sur des alourdissements, elle ferait ressortir l objectif qui est d encourager la prévention dans l intérêt des éventuelles victimes. Le calcul d impact de la modulation présenté dans l annexe 3 du rapport du premier ministre du 3 avril vise à montrer dans trois scénarios d application aux grandes entreprises et aux collectivités territoriales que la variation de charge serait faible ; la signification de ce résultat est mince car, non seulement il ne tient pas compte de l ajustement global du contrat négocié par chaque entreprise, mais surtout il ignore les effets positifs du signal incitant à la prévention (c est-à dire la justification même de la modulation). 22 Ce site apporte aux compagnies clientes des informations détaillées et géo localisées sur leur exposition, des indications rapides après catastrophe sur les prévisions d indemnisations Cette information aidera les compagnies à évaluer leur exposition globale et à constituer les provisions correspondantes compte tenu de la législation et de leur stratégie financière, mais ne changera rien aux couvertures automatiques apportées dans le cadre du régime cat nat (sauf éventuellement pour les entreprises industrielles importantes) tant qu aucune modulation n est possible, et n aura aucun impact sur la prévention. La CCR a préparé le terrain mais ne fait rien pour que les compagnies l exploitent. 65

66 départementale de la prévention des risques naturels majeurs. Cette commission, créée en 2003, - parfois fusionnée avec celle qui lui correspond en matière de sécurité civile, créée en présidée par le préfet et à laquelle participe un représentant des assureurs, est l instance appropriée de premier niveau pour intervenir dans une vision de gestion intégrée 23 Elles ont vocation à être le pivot de la concertation locale 24. Première proposition : Faire intervenir les commissions départementales des risques naturels majeurs dans le contrôle de la modulation, par exemple comme relais de la mission nationale proposée cidessus. Seconde proposition : rendre possible la modulation de la surprime dans le sens de l allègement pour les communautés ayant réalisé un effort de prévention. Une extension a minima de l application de la modulation serait ouverte aux communautés (collectivités territoriales, associations de quartier ) qui pourraient faire valoir auprès d un assureur ou d un groupe d assureurs d efforts de prévention pour obtenir une modulation de la surprime dans le sens d un abaissement. La modulation en question devrait être avalisée par la commission départementale des risques naturels Cette disposition aurait le mérite de décrisper le dialogue entre communautés d assurés et assureurs, et de susciter une certaine émulation parmi ces derniers pour promouvoir des mesures simples susceptibles de réduire les dommages. Elle donnerait sens à l action de la CCR qui, bénéficiant du monopole de la garantie de l Etat apporte en contrepartie le support nécessaire aux compagnies pour prendre des initiatives Elle serait appréciée des maires et autres élus locaux qui tireraient de leur action préventive un argument électoral. Troisième proposition : traiter au niveau régional l ouverture du droit à indemnisation des dommages résultant des accidents de faible gravité qui ne posent pas de problème de principe Il est aberrant que l acte ouvrant les indemnisations à la suite d un événement naturel soit obligatoirement une déclaration par arrêté interministériel d un supposé état de catastrophe naturelle. Le processus devrait normalement s arrêter au niveau régional pour les événements courants. Cela éviterait l engorgement, accélérerait les décisions sans mobiliser les ministres, et serait un catalyseur efficace de l intégration territoriale dans la gestion des risques Lorsque la commission départementale, saisie, rendra un avis unanime sur l éligibilité à l indemnisation «cat nat» du règlement du sinistre, le préfet de département transmettra cet avis au préfet de région (ou de zone) pour décision 25. Seuls les accidents de grande ampleur et les cas ne faisant pas l objet d un avis unanime seraient déférés par le préfet à la commission nationale qui 23 On a objecté que guère plus d une vingtaine de départements ont mis en place jusqu à présent une commission départementale des risques naturels. Cette objection se retourne : les préfets constitueront ces commissions dès lors qu elles auront des attributions constructives. 24 Les collectivités territoriales et la commission départementale devrait avoir un certain accès au site CERES de la CCR. 25 Cette décentralisation n empêcherait pas le rassemblement des informations par la CCR puisque celle-ci les tient des compagnies. En utilisant les modèles d évaluation des impacts des aléas qui deviennent des outils puissants, elle irait de pair avec l effort d objectivation des décisions publiques sur l éligibilité à l indemnisation, beaucoup mieux que par les expertises d organismes techniques centralisés comme le prévoit le projet de loi. 66

67 proposerait aux ministres une décision comportant s il y a lieu la proclamation nationale d état de catastrophe (naturelle). Progressivement la distinction se ferait entre trois niveaux : sinistres infra cat nat, indemnisés par des assurances souscrites volontairement, sinistres cat nat faisant intervenir la solidarité nationale, avec un traitement partiellement décentralisé, et enfin désastres appelant à la solidarité nationale mais aussi européenne, sans exclure exceptionnellement la solidarité mondiale internationale dont la perspective n est pas encore assez prise en compte. Remarque finale : convergences européennes et mondiales ; exporter un système français devenu compétitif La dernière observation porte sur la solidarité internationale. Au niveau de l Union Européenne, j ai évoqué la constitution d un outil commun de sécurité civile, le fonds de réparation établi après les grandes inondations d Europe centrale de la dernière décennie, la directive sur la gestion du risque d inondation. Ces pièces se mettent en place avec une cohérence minimale exprimée dans des livres blancs. S agissant de la réparation, notamment de l instrument de l assurance, une étude comparative des situations dans les 27 Etats membres montre l extrême diversité des risques et des solutions. Le modèle français d assurance y apparait avec des avantages indéniables mais aussi des rigidités, une centralisation, un défaut de confiance dans l initiative des communautés, qui ne sont pas envisageables ailleurs et handicapent son attractivité. Un grand chantier s esquisse pour aboutir non à l uniformité qui n aurait pas de sens (on voit d ailleurs que les Etats Unis sont loin de la réaliser) mais à un niveau de transparence et d harmonisation porteur de synergies. Le projet de loi pourrait avantageusement être analysé et infléchi dans cette perspective, en vue de préparer notre tissu socio-économique et notre secteur assuranciel (en premier lieu les entreprises de réassurance trop oubliées dans un régime qui ne leur laisse guère de place) à être au rendez-vous des avancées européennes qui ne manqueront pas de se faire. Nous en rediscuterons le 8 mars. Au niveau mondial, il y a clairement un savoir-faire français à valoriser à l exportation. Celui qui concerne l indemnisation n en est qu une partie, mais cette partie, portée par notre modèle et nos opérateurs financiers, est loin d être négligeable. 67

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69 Débat Paul-Henri Bourrelier anime la séquence de questions et de débat sur la réforme du régime. Il rappelle que l AFPCN s était engagée auprès de ses adhérents d organiser un tel échange en parallèle à la consultation nationale organisée par la Direction du Trésor. Il demande à Bertrand Munier de commencer en présentant un point de vue de directeur de recherches en économie. Bertrand Munier, se situant sur le plan des principes, fait état de quelques aspects sur lesquels il faut être attentif comme la corrélation entre risques et la non additivité, et les aspects psychologiques qui ne peuvent être traités sans travaux d évaluation. Ses réactions sur la réforme proposée sont les suivantes : accord sur l établissement d une liste et sur des critères, accord aussi sur le transfert à l assurance construction ; par contre des doutes sur les critères de reconnaissance en raison de l instabilité des phénomènes, la récurrence, l anormalité des dégâts. La limitation de la modulation aux grandes entreprises n est pas justifiée car les PME et les particuliers font des évaluations ; sur ce point, il rejoint l avis de F. Vilnet. Un calcul peut être effectué pour estimer le niveau de la modulation nécessaire pour contrer la tendance à construire dans les zones à risques sans aller audelà. D autres observations portent sur l internalisation par les acteurs. Hubert Seillan, directeur de la revue Préventique évoque le système de réparation et l interférence du droit pénal sur les responsables territoriaux ; il faut créer une obligation de responsabilité dans les processus de décision sur l aménagement ; la modulation des primes pourrait être rapprochée de celle de la tarification des accidents du travail qui s est révélée efficace. Gérard Bazot du collectif des naufragés du Rhône, Odile Merel, Jacques Avrillon et Pierre Demonchy de l UNALCI, interviennent tour à tour pour évoquer la double pénalisation des populations en zone d expansion des crues, les contraintes des PPRI, la nécessité de la solidarité ; la surprime dissuaderat-elle de construire en zone à risques? On n aide pas assez les populations ; il ne faut pas trop attendre de la loi et sous-estimer la maturité des populations. Sébastien Raspiller qui a bien lu leurs réponses à l enquête publique leur répond que le projet final en a tenu compte. Michel Rioux (ADSPQI) intervient pour demander que les autorités publiques imposent aux collectivités d un bassin de se montrer solidaires dans l aménagement : c est la seule façon effective de réduire la vulnérabilité. Sébastien Raspiller pense que la réforme pourra y contribuer par la modulation appliquée aux collectivités. La DGT n a pas retenu l idée d un zonage des primes qui aurait pu créer des oppositions, et il est heureux de constater que le sens de la réforme est accepté. Olivier Velin, spécialiste de l évaluation s interroge tout de même sur la quantification des objectifs de la réforme. Philippe Hirtzman s interroge lui sur les situations de catastrophe suscitées par des interventions humaines. 69

70 Conclusion Paul-Henri Bourrelier remercie tous les participants et particulièrement le ministère de l économie et des Finances qui a été hôte et intervenant aux titres de la DGT et du CGEIET. Il signale qu il sera encore question du régime cat nat au cours de la seconde partie du colloque consacrée au contexte international de l assurance qui établira une comparaison avec les systèmes d autres pays (pays européens, Etats-Unis) et qui traitera de la survie des dispositifs de couverture face aux perspectives de risques extrêmes. La CCR qui ne s est pas exprimée à cette cession, exposera son analyse. 70

71 Séance du 8 mars : L assurance mondiale devant le défi des catastrophes Lieu : Palais du Luxembourg - salle Monnerville 26, rue de Vaugirard, Paris 6 (métro Odéon, RER Luxembourg) Ouverture Marie-France Beaufils Vice-présidente de la commission des finances du Sénat, vice présidente de l AFPCN. Sénatrice Maire de Saint Pierre des Corps. J ai le plaisir de prononcer quelques mots d accueil au nom du Sénat. Je puis témoigner de mes implications personnelles comme maire, comme vice-présidente de la commission des Finances, et aussi comme vice-présidente de l AFPCN. Le Sénat est évidemment préoccupé par les impacts de la crise et l extension des catastrophes naturelles. Celle de Xynthia, il y a deux ans, a entrainé la constitution d une mission dont j ai fait partie, comme à d autres antérieurement, qui a produit des recommandations dans ses deux rapports. Prochainement le sénat aura à se pencher sur le projet de réforme du régime français, sujet qui a figuré parmi ces recommandations. Mon expérience de maire d une ville en grande partie inondable m a sensibilisée aux préoccupations des populations menacées et aux obligations de la politique de prévention, de gestion de crise et de réparation qui, en France comme dans tous les pays du monde, relève en premier lieu des communautés locales ; Notre séance d aujourd hui enchaine sur celle tenue à Bercy vendredi dernier sur ce régime, séance qui a associé l administration, les assureurs, les réassureurs, les chercheurs et les associations dans un excellent esprit de coopération. Beaucoup de ceux qui sont présents aujourd hui y ont assisté. Il y a un peu plus de réassureurs encore présents au sénat et nous nous réjouissons qu ils aient répondu massivement à notre invitation J adresse mes remerciements aux organisateurs, aux organismes de soutien, et aux intervenants, particulièrement aux étrangers qui ont fait le déplacement. Chaque pays a ses risques, ses pratiques et sa culture. La coopération internationale permet de les comparer, d échanger des leçons de l expérience des uns des autres, de développer des synergies et de mettre en place une régulation à l échelle des continents (l UE pour nous), et de la planète. Cela vaut pour les risques naturels mais aussi pour les autres causes de catastrophes et finalement pour les risques globaux que nous devons affronter ensemble. 71

72 La collaboration repose pour les grandes catastrophes sur la régulation publique et le partenariat public-privé. Le marché de l assurance peut mobiliser des moyens considérables, élaborer des outils extrêmement performants, mais il a ses limites ; les Etats les relaient, les encadrent et leur apportent des garanties, mais eux aussi sont conscients de leurs limites et soucieux d employer leurs moyens à bon escient. Cette journée av être passionnante et nous vous écouterons avec attention. Je passe la parole à Daniel Zajdenweber qui est bien connu pour ses études et publications et qui est un des animateurs de notre conseil scientifique. 72

73 Extrait de «La Lettre d information de la Mission risques naturels» Numéro spécial - Juin N 19 73

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75 Introduction : diagnostic de croissance des sinistres Daniel Zajdenweber Professeur d université émérite. Daniel Zajdenweber présente et commente cinq diapositives : - les événements météorologiques aux Etats-Unis ayant entrainé depuis 1980 plus d un milliard de dollars de dommages (actualisés), - les dommages dus aux ouragans entre 1900 et 2005, le second reconstituant le coût avec l occupation actuelle des côtes, - les dommages résultant des catastrophes naturelles en pourcentage du PIB mondial, - les tempêtes et tsunamis ayant frappé les côtes de Vendée depuis

76 Normalized Hurricane Damage in the United States : (Roger A. Pielke Jr., Joël Gratz, Christopher W. Landsea, Douglas Collins, Mark A. Saunders and R. Musulin) 76

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78 Commentaires : Le tableau et le graphique montrent qu il y a eu un changement de niveau vers 1990 (on passe de moins d un événement à quatre en moyenne par an) qui ne peut être imputable au changement climatique. Les deux graphiques suivant sur les ouragans montrent que l accroissement des dommages est dû à l occupation des côtes. Un graphique de Swiss Re confirme le décrochement au niveau mondial entre 1985 et Enfin une reconstitution historique des événements qui ont frappé les côtes vendéennes depuis 1500 montre que des tempêtes plus intenses que celle de Xynthia se sont produites par le passé. En conclusion, Daniel Zajdenweber propose une explication de l ensemble de ces constats par les effets de seuil lorsque l occupation devient trop dense en zone à risques comme les côtes et bords de fleuves. 78

79 , la décennie du pire aux Etats-Unis : Quelles évolutions et propositions de réforme des systèmes de couverture américains? Erwann Michel-Kerjan Co-directeur, Centre de gestion des risques, The Wharton School of Finance (Etats-Unis) et Ecole polytechnique. Président du Haut Conseil du Secrétaire-Général de l OCDE. Membre du Conseil Scientifique de l AFPCN. 79

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101 L assurance du risque nucléaire un an après la catastrophe de Fukushima au Japon : entre aléas naturels extrêmes et menace terroriste. Table ronde 1 Animateur : Erwann Michel-Kerjan - Panel : Jean Christophe Niel, directeur général de l Autorité de sûreté nucléaire (ASN), membre du conseil scientifique de l AFPCN; Pierre Picard, Professeur, Département d économie, Ecole polytechnique ; François Vilnet, président de l Association des Professionnels de la Réassurance en France. Ouverture Erwann-Michel-Kerjan ouvre la table ronde qu il est chargé d animer. A la veille du premier anniversaire de la catastrophe qui a eu pour origine une manifestation de grands aléas naturels, il aurait été inconcevable de ne pas parler du risque nucléaire. Il a été décidé avec les trois intervenants de l aborder sous trois aspects : la prise en compte de la catastrophe dans la gestion du risque en France, la couverture financière du risque d accident de grande ampleur celle des menaces terroristes. Jean-Christophe Niel, directeur général de l ASN, se propose de répondre à la question : un an après, où en est-on? Il rappelle que c est un collège des cinq commissaires indépendants du Gouvernement qui prend en France les décisions de l ASN, et que la mission de celle-ci porte sur tous les aspects des rayonnements ionisants résultant des activités civiles, production d électricité, usages médicaux Le retour d expérience complet d un grand accident comme celui de Fukushima demande une dizaine d années. A Three Mile Island, par exemple on n a pu pénétrer dans le cœur et voir ce qui s était passé qu au bout de six ans ; on a alors rectifié les hypothèses qui avaient été faites jusque-là par les techniciens et scientifiques. L ASN a toujours considéré qu un accident nucléaire était improbable mais pas exclu. Fukushima a été un événement majeur pour les Autorités de sureté nucléaire de tous les pays quelle que soit la distance au Japon. Dès qu elle a appris qu un événement s était produit au japon, l ASN a pris les dispositions suivantes : Activation du centre de crise pendant 3 mois, 24h/24 pendant le premier mois, ce qui implique une large mobilisation du personnel (sur un effectif de 300 personnes). Actions d information de la presse (conférence de presse quotidienne pendant un mois), du parlement, du Gouvernement Mise en réseau avec les autres Autorités. 101

102 Inspection des 38 installations les plus sensibles, ciblée sur les problèmes mis en évidence à Fukushima. Dans un souci de transparence, l ASN a souhaité que ces inspections soient accompagnées par des représentants de la société civile et des experts étrangers, proposition qui a été acceptée par EDF. Evaluations complémentaires de sureté, ce que l on a appelé dans l UE qui en a adopté le principe les Stress Tests. L application en France faite avec l aide de l IRSN a mis l accent sur les facteurs socio-organisationnels. Un travail considérable a été fait par les exploitants et le résultat diffusé le 16 septembre. Les conclusions tirées par l ASN ont été que le niveau de sécurité était suffisant pour permettre la poursuite des exploitations et qu il fallait accroitre la robustesse en replaçant cette sureté en allant au-delà du contexte normal considéré jusque-là. Le principe est de constituer un noyau dur (approvisionnements vitaux, secours). L ASN a demandé à EDF de mettre en place une force d intervention rapide, capable de se déployer en 24h, en considération notamment d un accident simultané de plusieurs réacteurs. Les dispositions sur la sous-traitance ont aussi été renforcées et un groupe de travail a été constitué. Erwann Michel Kerjan est impressionné par la réactivité manifestée à km de distance. Le Japon est sans aucun doute le pays au monde le mieux préparé à réagir à d intenses phénomènes sismiques et pourtant beaucoup de questions sont posées sur l organisation de la prévention et de la gestion de crise. On peut penser que d autres pays moins exposés connaitront des problèmes semblables. Pierre Picard consacre son intervention aux risques extrêmes et à la prise en compte de leur coût. Le risque nucléaire est typiquement un risque à probabilité très faible et à coût énorme s il se réalise. Sa couverture est déterminée par le système juridique international de la convention de Les exploitants doivent se couvrir du risque potentiel jusqu à 91,5 Millions d euros, montant qui sera porte à 700 millions après ratification des nouvelles dispositions. C'est beaucoup et en même temps très peu relativement aux conséquences potentielles d une catastrophe. La responsabilité limitée des entreprise est un principe qui a permis, partout et pour toutes les activités, le développement. La couverture par le secteur de l assurance des risques extrêmes des grandes installations nucléaires semblant exclue, un transfert vers les marchés qu il n est pas impossible d envisager étant très difficile de réaliser, ce sont donc les Etats qui se trouvent dans l obligation d assumer, de fait, cette couverture ex post. Comme les opérateurs ne paient pas un prix pour cela, c est l équivalent d une subvention cachée. Dans le rapport méticuleux qu elle vient de rendre public, la Cour des comptes mentionne brièvement ce fait. Celui-ci, la Cour en a conscience, mériterait une réflexion : quelle évaluation peuton faire du coût transféré? En d autres termes les entreprises, tout en réduisant la probabilité et ses impacts potentiels du risque extrême, ont trois façons d envisager la situation s il se réalise : le supporter (si elles le peuvent), considérer qu il sera transféré de fait, ou faire des provisions qui sont placées dans des conditions telles qu au prix d un sacrifice sur le rendement, elles soient mobilisables si un événement l imposait. Cette troisième option est familière aux assureurs ici présents. Même si en définitive on 102

103 ne la retient pas, il serait recommandable d en faire l analyse économique pour évaluer le surcout qu elle constituerait sur le prix de l énergie. Erwann Michel-Kerjan renvoie les auditeurs à une note de bas de page du rapport de la cour des comptes et passe la parole au troisième intervenant pour qu il évoque le risque du terrorisme relatif en particulier au nucléaire. François Vilnet, président de l APREF, fait part des réflexions menées depuis de nombreuses années sur ce sujet très préoccupant qui a fait l objet, il y a quelques années d un livre blanc. Il y a plusieurs formes de menaces : la «bombe sale» qui est la principale, l explosion d un engin, l attaque d installations. Les services de sécurité du monde entier sont très mobilisés et, malgré le secret, on dispose d informations sur les tentatives qui ont été répertoriées. La France est sans aucun doute vulnérable du fait de son industrie nucléaire, du tourisme et de son implication dans les droits de l homme, de l étendue de ses frontières : celles-ci sont impossibles à verrouiller de façon effective. S agissant de toutes les formes de terrorisme les couvertures d assurance en France sont parmi les plus larges, et le nucléaire n est pas exclu, ni les risques extrêmes par attentat. Les règles de sureté des centrales sont antérieures à 2001 et ont dû être reconsidérées. Echanges entre les membres du panel Erwann Michel-Kerjan confirme le nombre élevé de tentatives détectées ; 62 ont été déjouées depuis Jean Christophe Niel précise que l ASN ne s occupe pas du risque terrorisme. Le problème relatif aux installations lui parait être une question de niveau de l attaque : les attaques massives ne devraient pas échapper aux services de sécurité ; en revanche les attentats-suicides doivent être intégrés, comme les incendies provoqués. La question de l intégration du terrorisme a été débattue à la Commission européenne à propos des stress tests ; la décision a été non, mais il a été considéré que les durcissements suite aux tests seront aussi pertinents à l égard des actes de terrorisme. En réponse à une question de Daniel Zajdenweber, François Vilnet donne des indications sur les trafics internationaux de matières nucléaires, les plafonds de couverture de la responsabilité civile et les charges qui en résultent pour les exploitants (protestations d EDF). Questions-débat avec la salle : Couverture du risque des usines chimiques? Réponse : la garantie est obligatoire ; la tarification est assez rustique fondée sur la dangerosité supposée et de la taille mais pas de la localisation. Justification du sort particulier fait au nucléaire? Réponse : la cause est historique, le nucléaire a montré la voie. Les autorisations des installations SEVESO comportent maintenant des clauses assurancielles. On est loin d une uniformisation. 103

104 Ne porte-t-on pas trop d attention aux agressions externes alors que les risques principaux proviennent des défaillances internes? Réponse : Fukushima montrent la combinaison des deux catégories de causes ; les mesures imposées par l ASN concernent aussi les aspects socio-organisationnels. Y a-t-il une perspective de centralisation européenne des autorisations et des contrôles? Réponse (J.-C. Niel) : la démarche est nuancée ; la responsabilité reste aux Etats mais il y a des directives européennes (directive cadre en 2009, sur les déchets radioactifs en 2010) et un club des autorités de sureté s est constitué : WENRA (Western European Nuclear Regulators Association) pour expertiser les risques résultant des centrales des pays candidats à l UE ; c était donc une initiative interne. L harmonisation s est faite ni sur le bas ni à l extrême exigence mais sur la partie haute. WENRA est ainsi devenue une référence acceptée par tous les pays européens. C est elle qui énonce des positions de sureté pour les nouveaux réacteurs. Conclusion La sénatrice Marie-France Beaufils remercie les membres du panel et dit combien elle a apprécié le tableau qui se dégage de l évolution des risques naturels et technologiques amplifiés par la densification des populations et son enrichissement mais aussi par d autres causes. Elle partage la proposition d évaluer le coût de la couverture par l Etat des risques extrêmes, tout en rappelant que la voie ne peut être seulement dans les mesures de réparation. 104

105 Extrait du rapport de la cour des comptes «Les coûts de la filière électronuclaéaire» 105

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115 Couverture financière des catastrophes dans l Union Européenne Table ronde 2 Animateur : Roland Nussbaum, directeur de la Mission Risques Naturels (MRN) - Panel : André Arrago, membre du directoire de Hannover Re, Poalo Garonna, directeur général de l Association nationale des assureurs italiens (ANIA), Alberto Monti, professeur, Instituto Universitario di Studi Superiori di Pavia, Italie ; Dr Franz Prettenthaler, Johanneum Research Institute, Graz ; Dr Swenja Surminski, London School of Economy. Ouverture Roland Nussbaum introduit la table ronde 26. Il donne ensuite la parole respectivement à Paolo Garonna, André Arrago, Alberto Monti, Swenja Surminski et Franz Prettenhaler. Introduction Roland Nussbaum Directeur de la Mission Risques Naturels Bonjour à tous. Mon nom est Roland Nussbaum. Je dirige depuis sa création en mars 2000, la Mission des sociétés d assurances pour la connaissance et la prévention des risques naturels (MRN), association entre la FFSA et le GEMA. A ce groupement technique participent l ensemble des sociétés d assurance directe membres de ces deux syndicats professionnels et qui opèrent en branche dommages aux biens en France. En d autres termes, plus d une centaine de sociétés d assurances dommages, qui délivrent les garanties obligatoires catastrophes naturelles d une part et tempête grêle neige d autre part. 26 Le texte de Roland Nussbaum en introduction à la table ronde a été repris dans le dossier spécial de la Lettre MRN sous l'intitulé «Vers un cadre européen de l'assurance et de la prévention des risques naturels» (cf. ci-après). Les cinq exposés des panélistes sont complétés à titre documentaire par d'autres extraits de la Lettre MRN : deux exprimant le point de vue de grands acteurs que sont Michel Barnier, Commissaire européen au Marché intérieur et aux Services financiers, et Francis Ghesquière pour la Banque Mondiale (placés après l'accueil par la sénatrice Marie-France Beaufils), deux fiches du dossier «actualité européenne», ainsi que les interviews de Swenja Surminski et Franz Prettenthaler (à la suite des interventions de cette table ronde) et enfin, à la suite des interventions de Pierre Michel et Frédéric Gudin du Pavillon dans la 3 ème table ronde, quatre présentations des situations respectives en Belgique, Italie, Roumanie et Pologne. C'est ainsi une image de la diversité européenne qui est donnée. 115

116 Avec la CCR, la MRN est l un des membres fondateurs de l AFPCN. La MRN et moi-même, sommes des membres actifs de cette association, à l origine de plusieurs de ses activités et conférences, dont celle-ci. Notre propos de ce début d après-midi est consacré à la couverture financière des catastrophes dans l Union Européenne. Un sujet pleinement d actualité En raison de l ampleur des dommages qui ont affecté même notre continent, sur laquelle je ne reviendrai pas, le sujet est en effet à l agenda explicite de plusieurs politiques européennes : - La politique régionale, avec la création après les inondations de l été 2002 en Europe Centrale, du Fonds de solidarité de l Union européenne, - La politique d aide au développement qui a repris à son compte dans une communication de février 2009 les éléments relatifs à l assurance et au partenariat public privé dans le partage de risques, introduits comme facteurs de réduction des risques sous-jacents, dans le cadre d action de Hyogo, pour la résilience des sociétés - La stratégie européenne d adaptation au changement climatique, qui dès le Livre Blanc de 2007, recommande l assurance comme instrument de financement de l adaptation à l évolution des extrêmes climatiques et qui développe un projet de «clearinghouse mechanism» pour le partage de données entre parties prenantes, - La politique du marché intérieur et des services financiers enfin, avec : o La directive Solvency II bien sûr, et la prise en compte explicite du risque catastrophique dans les calculs d exigences de capital minimal, dont il sera question lors du troisième panel, o L impulsion spécifique que le Commissaire Barnier a voulu donner au sujet en annonçant devant le Parlement européen, en mars 2010, que la Commission procéderait à un examen approfondi des régimes d assurance contre les catastrophes naturelles, en réponse à une question parlementaire faisant état de» l incapacité du marché à fournir une couverture adéquate contre les inondations dans certains Etats membres». En d autres termes : la résilience économique et sociale n est pas seulement une préoccupation pour les PVD et les préconisations du Hyogo Framework for Action (HFA) de l UN-ISDR, sont également applicables au sein même de l UE, où nombre de pays membres ont une situation améliorable au regard de l enjeu majeur de sécurité économique des citoyens et des activités... Mais l examen s avère plus complexe que prévu. Pour l heure, le processus a comporté : une conférence à Bruxelles en octobre 2011 conclue par un discours du Commissaire Barnier intitulé : «Assureurs, régions, Etats, Europe : nous devons agir ensemble face aux catastrophes naturelles», un projet de rapport d état des lieux que la DG Market a commandé au Centre Commun de Recherches d Ispra et qui est actuellement mis en 116

117 consultation, pour commentaires des parties prenantes, sur lequel il y a en effet beaucoup à dire encore, nous y reviendrons Sans référence explicite à l assurance, il faut toutefois aussi relever les actions menées par la Commission en matière : - de protection civile, avec le Mécanisme de Protection Civile, introduit dès 2001, revu en 2004 et 2007, avec une nouvelle proposition faite par la Commission en 2011, - de protection des infrastructures critiques européennes, avec une directive du 8 Décembre 2008 sur identification et désignation des infrastructures critiques européennes et sur l évaluation du besoin d amélioration de leur protection. - De prévention des inondations, avec la directive 2007/60 bien connue et globalement bien accueillie des assureurs, pour son approche «enjeux», tous aléas inondation et résolument «gestion des risques», - De société de l information, avec la directive INSPIRE également adoptée en 2007 qui fait obligation aux Etats membres de mettre notamment à la disposition des acteurs les données numériques de zonage d aléas naturels qu ils produisent, - De recherche et développement, au titre du thème environnement et risques naturels des PCRD, avec notamment un appel d offres 2012 actuellement en cours, dont le thème porte explicitement sur la définition de méthodes paneuropéennes d évaluation des scénarios à faible fréquence et fort impact et l étude de systèmes de partage et de transfert de risque impliquant des PPP innovants d évaluation. A l échelle des Etats membres a fortiori, plusieurs d entre eux ont récemment travaillé ou travaillent actuellement à la création ou à la réforme de leurs systèmes de couverture financière, à commencer par la France : c était l objet de notre colloque du 2 mars à Bercy. Ainsi la Belgique, la Roumanie, ont récemment mis en place des systèmes présentant certaines analogies avec notre régime Catnat. Beaucoup d autres pays comme l Italie, la Pologne, y travaillent, sans avoir encore abouti. Et le président des assureurs polonais a failli venir, le directeur général de l ANIA, l association des assureurs italiens m a annoncé hier soir qu il était convoqué par le ministre de tutelle du secteur, sans quoi il était des nôtres. Mais il nous a envoyé sa présentation que vous trouverez sur le site de ce colloque et le Pr Alberto Monti nous parlera à sa place de la situation en Italie. Champ et problématique de la table ronde Notre objectif est notamment de comprendre les grandes différences entre situations actuelles des systèmes de couverture des dommages aux biens, causés par les catastrophes naturelles, les tenants et aboutissants des actions en cours, mais aussi les difficultés rencontrées par certains marchés et leurs causes. Nous limiterons pour l essentiel notre raisonnement au segment des particuliers et des petites entreprises. En effet, le marché de cette couverture pour les grandes entreprises est plus international. On pourra certes aussi, chemin faisant, évoquer le cas de la couverture de ces mêmes biens contre les catastrophes technologiques. Sur un plan géographique, l attention se portera sur les principaux pays membres de l Union européenne, sans exclure des comparaisons avec quelques pays tiers. 117

118 En dynamique temporelle, ce sera bien sûr l occasion de s interroger sur les évolutions que peut induire à court ou moyen terme la crise de la dette souveraine en faveur du développement de systèmes de protection financière responsabilisant davantage les individus et leurs collectivités, là où il n y en a pas.. A l échelle microéconomique, la situation des ménages européens en matière de protection financière contre les dommages causés par les CatNat est en effet très contrastée, entre Etats membres au sein même de l Union européenne, alors même que celle-ci s est donnée l objectif d atteindre un haut degré de compétitivité et de convergence des performances économiques, mais aussi ce que je résumerais en un «haut degré de sécurité économique» des citoyens (art 2) et que la Communauté contribue à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs (art 153 du TCE). Dans un scénario d inondation transfrontière par exemple, on observe entre pays membres, que des particuliers à niveaux de dommages potentiels équivalents, ne peuvent organiser le financement de leur résilience dans des conditions comparables. A l échelle macroéconomique, jusqu à la récente crise de la dette souveraine, l hypothèse d une solidarité économique entre Etats membres n était d ailleurs envisagée que «en cas d extrêmes difficultés consécutives à une catastrophe naturelle» (Art du Traité), sans avoir jamais été mise en œuvre. Tout cela est un peu illusoire après les ardoises laissées par les crises financières et celle en cours de la dette souveraine. Est-ce que le constat du poids de la dette donnera aux Etats le courage politique d expliquer à leurs opinions publiques le rôle prioritaire qu une économie de marché se doit de confier aux services d assurance pour prendre en charge, dans les limites de capacité du marché, le service d indemnisation des dommages aux enjeux privés? Que faire dans les pays membres où le profil de risque n a pas permis de développer des couvertures accessibles et abordables pour les acteurs économiques? Sans avoir de compétence explicite dans ce domaine, y a-t-il matière à ce que la Commission impulse des initiatives de coopération et de partage d expériences entre Etats membres, voire propose de fixer à terme des objectifs minimaux de protection? Voilà autant de questions générales que nos panélistes pourront aborder, avant de répondre aux vôtres. Organisation de la table ronde Nous accueillons donc à ce panel : - En premier lieu un éminent praticien, M. André Arrago, membre du directoire de Hannover Rück, brossera une analyse comparative de la situation des couvertures CatNat dans les principaux pays membres de l Union européenne et nous livrera son diagnostic sur les perspectives d évolution, leurs orientations et les propositions des réassureurs. - En second lieu, trois chercheurs européens, spécialisés en économie du risque et de l assurance des catastrophes, apporteront des éclairages particuliers tirés de leurs propres 118

119 travaux. Par ailleurs, ils pourront intervenir en «discutants» des interventions précédentes, pour amorcer et soutenir le débat avec la salle : o M. Franz Prettenthaler est senior researcher en économie du Joanneum Institute, à Graz en Autriche. Il a notamment mené des études et recherches pour l administration autrichienne et l association des assureurs autrichiens. Il présentera la situation de ce pays, dont l exposition aux aléas naturels est également significative, et où cohabitent des fonds d indemnisation à l échelle des Länder et de l assurance privée complémentaire. o M. Alberto Monti, professeur de droit comparé à l Institut Universitaire d Etudes Supérieures de Pavie et membre du Haut Conseil du Secrétaire-Général de l OCDE sur la gestion financière des risques catastrophiques, va d abord nous parler du cas italien, en lieu et place de M. Garonna. Puis il va notamment nous indiquer comment les modèles européens sont vus depuis les pays tiers, sur la base de son expérience de la réforme de l assurance séisme au Chili, consécutive au tremblement de terre de février o Mme Swenja Surminski est chercheuse au Centre for Climate Change Economics and Policy de la London School of Economics and Political Science. Elle va poser la problématique du transfert de risque en assurance CatNat et de la complémentarité entre réduction du risque et adaptation. Puis elle va illustrer ce concept respectivement en Europe et dans quelques pays en développement: quels sont les difficultés, les enseignements, les enjeux? 119

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121 Paolo Garonna Directeur général de l Association nationale des assureurs italiens. 121

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141 Alberto Monti Professeur, Instituto Universitario di Studi Superiori di Pavia, Italie Je remercie vivement Madame la sénatrice Beaufils, Monsieur Nussbaum, Monsieur Michel-Kerjan et les organisateurs de ce colloque, qui m ont donné l occasion d aborder des thèmes qui me sont chers devant cette éminente assemblée. Avant tout, permettez-moi deux remarques préalables sur le débat concernant les instruments de couverture financière des risques de catastrophes dans le cadre de l Union Européenne. Ensuite, je vous présenterai le point de vue des pays tiers sur les «modèles européens», à partir de mon expérience des réformes envisagées par le Chili. Premièrement, comme le modérateur nous invite à faire, il faut distinguer les types de conséquences économiques qui peuvent se déclencher à la suite des catastrophes. Du point de vue politique et institutionnel, chaque Pays s engage à l occurrence à des interventions d urgence et à des efforts de secours : à la mise en sécurité des lieux et des personnes ; à l assistance temporaire aux victimes. Ce qui exige l engagement de ressources économiques liquides et accessibles. On doit également tenir compte les dommages aux infrastructures publiques et aux biens publics, y compris le patrimoine artistique et culturel. A cela s ajoutent les dommages aux biens des particuliers, à leurs maisons, ainsi qu aux entreprises et aussi en termes de dommages indirects, y compris la perte de profits et l interruption de l activité. Pour ne pas insister sur les plus larges conséquences macro-économiques qui peuvent affecter en général l économie du pays concerné. Voilà, donc, les différents éléments du «dommage catastrophique». Il est clair qu il y a beaucoup d instruments financiers, soit de nature publique soit privée, qui peuvent être utilisés pour leur couverture, comme l expérience internationale nous enseigne. Assurance directe, réassurance, titrisation des risques, produits dérivés, fonds de compensation, prêts contingents, fonds publics de crédit post-catastrophe : ce sont des instruments aux caractéristiques techniques différenciées, qui peuvent tous en principe être appropriés, selon le type de perte économique découlant de la catastrophe et en fonction du sujet exposé au risque, qu on veut protéger. 141

142 Cette première remarque, trop souvent négligée, revêt à mon avis une importance fondamentale lorsqu on vise à des choix techniques et institutionnels qui soient cohérentes avec les objectifs économiques déclarés au niveau politique, même au sein de l Union Européenne. Je viens à ma deuxième remarque : par rapport à l assurance directe des dommages aux biens, il faut noter que malgré la constitution d un marché de l assurance unique au niveau juridique européen, les solutions d assurance contre les risques catastrophiques se présentent encore différenciées. Et cela en raison des différents choix politiques et législatifs des Etats membres en ce qui concerne la réglementation spécifique de ce domaine et le rôle qui doit être joué par le secteur publique. La législation française concernant les CatNat - actuellement en discussion en vue d une possible réforme, par exemple, représente un modèle institutionnel bien précis, ainsi que, d autre part, la loi espagnole sur l assurance des risques extraordinaires, pour en citer quelques-unes. L Italie, à son tour, a fait des choix très différents même s il ne semble pas qu'on puisse considérer l'approche institutionnelle actuelle de l'italie telle qu un «modèle». Le système de la législation d émergence est toujours en place en Italie, et chaque fois qu il y a une catastrophe naturelle - très souvent compte tenu de l exposition aux différents risques naturels de ce Pays - l Etat intervienne avec des contributions ad hoc. Bien évidemment ce système n est pas du tout efficace et plusieurs projets de loi ont été soumis au Parlement pour changer d approche. Suite au changement politique de l année dernière, le chef du Département de la Protection Civile auprès de la Présidence du Conseil des Ministres a établi un groupe de travail pour discuter des nouvelles propositions d assurance CatNat inspiré par le systèmes en vigueur dans d autres pays européennes, mais reflétant la spécificité de la situation italienne au niveau d exposition aux risques et de faible culture d assurance auprès des particuliers. Bref, si on voulait envisager des instruments de couverture véritablement et réellement «européens», c est-à-dire des instruments trouvant leur application homogènes dans toute l Union Européenne, on aurait qu à se rapporter aux Fonds de solidarité de l UE, dont la nature et la réglementation sont bien connus. Toutefois, le Fonds n est pas un instrument de réponse rapide pour gérer les effets d'une catastrophe naturelle. En plus, il n a pas été conçu pour couvrir la totalité des coûts liés aux catastrophes naturelles. L article 3 du règlement précise que «les interventions du Fonds sont en principe limitées au financement de mesures destinées à réparer les dommages non assurables». La Commission a interprété (et appliqué) cette disposition en excluant les dommages privés (des particulières). L Italie a récemment reçu une contribution majeure de 493 millions d euro dans le cadre du Fonds, suite au tremblement de terre du 6 avril 2009 dans la région des Abruzzes. L'aide financière a été utilisée pour les opérations de premier secours (50 millions EUR) ; pour un très importante 142

143 programme de construction de logements (350 millions EUR) ; pour l installation de plus de 3100 logements temporaires et pour la mise en place de 32 écoles (93,8 millions EUR). L Aquila a été la plus grande catastrophe depuis la création du Fonds. Un rapport officiel du février dernier atteste que plus de personnes sont toujours logés aux dépenses de l Etat. Le 6 octobre 2011, la Commission a présenté des pistes d amélioration du fonctionnement de ce Fonds. Entre outre, elle a reconnu qu un lien plus étroit entre le fonctionnement du Fonds et les politiques de l Union en matière de gestion des catastrophes et de changement climatique serait susceptible de limiter considérablement les dommages et les coûts entraînés par les catastrophes et, en définitive, de réduire le nombre de demandes d aide. Cette question mérite une attention particulière du moment que le mécanisme actuel du Fonds ne valorise pas l adoption préventive par les Etats membres de mesures de précaution visant à réduire le risque de dommages catastrophiques. Au niveau européen, il faut mentionner également la «clause de solidarité» introduite par le Traité de Lisbonne. Cette clause prévoit la possibilité pour l Union et ses États membres de porter assistance à un autre État membre victime d une attaque terroriste ou d une catastrophe d origine naturelle ou humaine. L importance politique, juridique et institutionnelle de cette clause n étant pas en cause, il faut remarquer qu elle envisage des mesures de soutien et de financement qui devraient en hypothèse intervenir ex post facto, sans aucune incidence directe sur la gestion des risques. En synthèse, de nombreux changements sont en cours, mais, à présent, le scénario européen n est pas du tout uniforme. Chaque Etat membre semble avoir pris un chemin différent par rapport aux modèles institutionnels pour la gestion financière des risques catastrophiques. On pourrait retrouver, peut-être, un dénominateur commun dans la notion de solidarité. Cela dit, il n est pas surprenant que l un des pays les plus «européens» de l Amérique du Sud», le Chili, se tourne vers l Europe plutôt qu ailleurs, dans le processus actuellement en cours pour la révision des systèmes de couverture d assurance et financière du plus grand risque auquel il est exposé: le risque d un tremblement de terre. Il convient de rappeler que l année 2010 a été marquée pour une série d événements très importants au Chili, y compris l adhésion à l OCDE, un changement du gouvernement avec l élection du Président Piñera le dévastant tremblement de terre, suivi d un tsunami, qui a frappé le territoire de ce pays le 27 février. 143

144 Le gouvernement chilien a tout de suite abordé le Secrétaire-Général de l'ocde et son Haut Conseil sur la gestion financière des risques catastrophiques afin de concevoir une plus efficace approche stratégique au problème. Dans cette perspective, le 16 Décembre 2010 le Conseil de l OCDE a adopté une Recommandation en matière de Bonnes Pratiques pour Réduire et Financier les Risques Catastrophiques, indiquant clairement que les gouvernements devraient promouvoir l élaboration de stratégies efficaces pour réduire et gérer financièrement les risques catastrophiques et que les stratégies à mettre en œuvre pour faire face à des catastrophes de grande ampleur devraient être ancrées dans un cadre intégré d évaluation, de perception, de gestion du risque et de réaction aux catastrophes. L analyse de la situation actuelle au Chili et des perspectives de réforme se situe, donc, dans le cadre de ladite Recommandation. Avril Quelques semaines après le tremblement de terre, le Président Piñera a annoncé le Plan de Financement et de Reconstruction Dans ce document, les dommages économiques sont estimés à 30 milliards de dollars environ, presque le 18% du produit intérieur brut du Chili. Le total des dépenses engagées au cours de l'urgence a été estimé à 200 millions de dollars, tandis que l'évaluation des coûts de reconstruction est encore très complexe. Quel est, donc, le rôle joué dans cette situation par le secteur de l'assurance privée? Il faut savoir que au Chili les polices standard pour l assurance contre le risque d incendie des particulières ne couvrent pas les dommages dérivants de séisme et tsunami. La couverture de ces événements est structurée sous la forme d'avenants optionnels, émises à la demande de l'assuré et au paiement préalable d'une prime supplémentaire. Les grands risques commerciaux et industriels dans ce marché sont normalement couverts sur base soi-disant «all risks», y compris les risques catastrophiques. Selon les données de l'association Chilienne des Assureurs (AACH), le coût du tremblement de terre de 2010 pour le marché de l'assurance chilienne est estimé à environ 8 milliards de dollars. La nécessité de gérer un grand nombre de sinistres déclarés dans un court délai (environ dans quelques mois) a été l'un des défis les plus complexes sur le plan opérationnel pour les assureurs chiliens. D après l'autorité de Vigilance (SVS), à la fin du mois de décembre 2010, presque toutes les demandes de compensation relatives aux immeubles d'habitation avaient été liquidées. L analyse des règles en vigueur à ce moment impose de noter que : 1. En vertu de la réglementation bancaire, l'une des conditions pour les banques chiliennes afin d'offrir des prêts immobilières est le fait que les immeubles étant la garantie principal du prêt doivent être assurés contre le risque d incendie jusqu'à la valeur estimée du bien pendant toute la durée du prêt. 144

145 2. La législation chilienne en matière de copropriété prévoit que, sauf décision contraire par les règlements de copropriété, toutes les unités résidentielles doivent être assurées contre les risques d'incendie, y compris la couverture des parties communs en proportion des respectives parts de millièmes. 3. Le Règlement en matière de concession de travaux publics prévoit l'obligation pour le concessionnaire privé dans le cadre d'un partenariat public-privé («PPP») de souscrire une assurance contre les risques catastrophiques ayant pour objet les coûts de reconstruction de l'ouvrage (bien ou infrastructure). Plusieurs projets majeurs pour la construction et la gestion des infrastructures au Chili sont donnés en concession à des entreprises privées, y compris les principaux réseaux routiers, aéroports, ports et ponts. Bien que les avenants pour l extension de la garantie au risque séisme et tsunami n avaient pas été rendues obligatoires par la règlementation du secteur bancaire l obligation étant limitée uniquement au risque incendie dans le passé les banques chiliennes ont presque systématiquement demandé (95%) à leurs emprunteurs d assurer ces risques supplémentaires pour la livraison des prêts immobilières. Le taux de souscription de l assurance incendie sur une base volontaire pour les propriétés non grevées par prêts immobilières au Chili est très faible (moins de 20%) et le pourcentage de ceux qui ont bien voulu ajouter une couverture contre le risque de tremblement de terre et de tsunami est encore plus baisse (environ 5-10% du total). Il s'ensuit qu'une grande partie des propriétés résidentielles, y comprises celles situées dans les zones à risque, ne sont pas actuellement couvertes par aucune assurance. Par exemple, sur la base des estimations fournies par la SVS, dans les zones touchées par le séisme, environ 36% des maisons ont été couvertes par une assurance incendie et seulement le 24% bénéficiait d une garantie étendue au risque de tremblement de terre. Il convient de noter également que la couverture contre le risque de tremblement de terre telle qu exigée par les banques prêteuses sur les biens en garantie peut contenir des limitations importantes, offrant ainsi une protection très limitée aux propriétaires. Le payement de l indemnité, par exemple, est souvent limité dans la mesure du montant résiduel du prêt. Par conséquent, si le prêt a été presque complètement remboursé au moment où l événement dommageable se produit et l habitation est entièrement détruite par le tremblement de terre, le propriétaire est laissé sans aucune protection financière, en dépit de la couverture d assurance. En plus, l indemnité peut être diminuée par rapport à la dépréciation de l immeuble, plutôt qu être évaluée par rapport au coût de remplacement. Ces limitations de garantie se justifient en raison du fait que les banques ont un intérêt évident à la protection de leur propre exposition au risque dans la mesure résiduelle du montant du prêt. Par conséquent, un système institutionnel caractérisé par une confiance totale et exclusive aux garanties d assurance telles qu exigées par les banques peut se révéler incapable de fournir une protection suffisante aux propriétaires des logements. 145

146 En ce qui concerne les grands risques commerciaux et industriels, au Chili ils sont couverts sur une base volontaire contre les risques de tremblement de terre (y compris les dommages indirects), souvent dans le cadre de programmes internationaux d assurance. Dans ce pays, même les entreprises d Etat sont assurées. En plus, l'obligation du concessionnaire privé dans le cadre d'un partenariat public-privé («PPP») de souscrire une assurance contre les risques catastrophiques implique que les infrastructures publiques les plus importantes aussi bien que les grands projets soient couverts contre le risque tremblement de terre et tsunami. En revanche, la plupart des petites et moyennes entreprises et des bâtiments publics, y compris les bâtiments gouvernementaux, les écoles et les hôpitaux, manque, à ce jour, d une couverture. La loi n approuvé au mois de décembre 2011 a instauré l obligation pour les instituts de crédit d utiliser des procédures publiques pour le choix de la compagnie d assurance qui devra couvrir les risques d incendie liés au portefeuille des prêts immobilières, dans le but de veiller à ce que les avantages de la négociation collective soient transférés aux clients. A complètement de la nouvelle loi, l Autorité est maintenant en train d envisager d autres ajustements règlementaires, y compris la fixation de conditions standard de couverture minimales visant à assurer au client un niveau suffisant de protection financière et à faciliter la comparaison des offres alternatives disponibles sur le marché. En ce qui concerne la couverture tremblement de terre et tsunami, la garantie standard serait étendue aux phénomènes naturels de toute intensité et couvrirait la valeur estimé de l immeuble, à l exclusion des sols, sans réduction pour la dépréciation du bien. Quant à l assurance séisme, l Autorité est en train d envisager également : Une révision des règles applicables aux procédures de liquidation des dommages ; des procédures simplifiées en cas d événements catastrophiques ; l adoption de plans d urgence et de gestion de la crise pour les compagnies d assurance. Une révision des règles en matière de réassurance (reflétant l évolution constante vers une approche de surveillance de type soi-disant risk based au Chili). Le développement d une carte sismique et d un modèle pour l évaluation des risques tremblement de terre et tsunami, en accord avec l Association Chilienne des Assureurs (AACH). Sur la base des données disponibles, la valeur totale des indemnités versées à titre de remboursement des dommages causés par le séisme est estimée en 8 milliards de dollars américains, dont seulement 10 millions étant en charge du marché national de l assurance du Chili. Le reste a été pris en charge par le marché international de la réassurance. L étude prévue pour le développement d une carte sismique et d un modèle pour l évaluation des risques tremblement de terre et tsunami devrait contribuer à améliorer la qualité des techniques de souscription du risque au niveau local, 146

147 renforçant ainsi la position des assureurs chiliens vis-à-vis les réassureurs internationaux et, peutêtre, permettant le développement de modèles institutionnels de partenariat public-privé, selon le modèle offert par plusieurs pays européens. En général, et en ligne avec les bonnes pratiques recommandées par l OCDE, il est essentiel que le Chili établisse aujourd hui un plan gouvernemental coordonné et intégré dans le but de réduire les risques futurs et les coûts des catastrophes. Il faut noter que les stratégies de gestion financière devraient se coordonner avec les efforts déployés par les assureurs privées, ainsi qu avec la mise en œuvre de mesures de prévention, réduction et atténuation des catastrophes, des campagnes d éducation et information publique et les programmes de subvention existants en matière de logement. En ce qui concerne la compensation financière, à première vue l assurance d environ un tiers des dommages causés par le tremblement de terre du 27 février 2010 ne semble pas le résultat d une politique juridique-économique bien définie, mais plutôt le résultat d une inattendue, bien que positive, combinaison de plusieurs facteurs différents, ici brièvement illustrés. Dans l avenir, le gouvernement chilien devra évaluer avec prudence comment tirer le meilleur parti des solutions déjà disponibles sur le marché de l assurance locale et comment stimuler le développement d instruments de transfert et mutualisation des risques pour couvrir les biens actuellement non assurés. Parmi les points de discussion sur l avenir proposés par les autorités chiliennes, les suivantes méritent d être rappelées : Le possible développement d un produit d assurance autonome (soi-disant stand-alone) visé à couvrir les bâtiments publics contre le risque de tremblement de terre ; L introduction d un système d assurance obligatoire ou quasi obligatoire pour protéger la propriété résidentielle contre les risques séisme et tsunami à travers l extension des obligations d assurance actuellement prévues par la règlementation bancaire et par la discipline en matière de copropriété des immeubles, sur la base des modèles développés en Europe; La conception d un schéma de partenariat public-privé («PPP») - encore une fois inspiré au modèle européen - visant à garantir un niveau plus élevé de rétention du risque au Chili, réduisant ainsi la volatilité des primes d assurance et permettant un élargissement de la portée de la couverture, sans cependant mettre en péril la solvabilité des entreprises locales. Ça va sans dire que certains de ces conseils pourraient s avérer utiles non seulement pour l avenir du Chili, mais aussi pour celui de certains Etats européens, y compris notre «Bel Paese». Je vous remercie. 147

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149 Dr Franz Prettenthaler Johanneum Research Institute, Graz 149

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161 Dr Swenja Surminski London School of Economy 161

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167 Catastrophes, assurance et solvabilité. Table ronde 3 Animateur : Daniel Zajdenweber - Panel : Didier Folus, professeur, Université Paris X-Nanterre ; Vincent Foucart, secrétaire général de SCOR ; Frédéric Gudin du Pavillon, directeur des affaires institutionnels, AXA ; Pierre Michel, directeur général adjoint, Caisse Centrale de Réassurance. Ouverture La table ronde est ouverte par Daniel Zajdenweber qui indique que cette dernière séquence a pour objet de présenter quatre facette de l assurance des catastrophes et qui introduit les quatre membres du panel : Pierre Michel, Directeur général adjoint de la CCR, l entreprise publique française, souvent mentionnée cours du colloque, qui dispose d une position quasi monopolistique pour la réassurance des risques relevant du régime des catastrophes naturelles, exposera la problématique des coûts et de l équilibre de cette couverture assurancielle dans une vision prospective 27. Frédéric Gudin du Pavillon, membre de la direction d Axa qui traitera des liens organiques entre assurance et prévention, action indispensable pour que les grands risques soient assurables. Didier Folus, professeur d université qui montrera que l assurance, activité financière est prise en tenaille entre la régulation mondiale imposée par Solvency 2 et les exigences du marché dans la phase actuelle. Et enfin Vincent Foucart, Secrétaire général de la SCOR, premier groupe français et 6 e mondial de réassurance, présentera les perspectives d utilisation d outils nouveaux. 27 Nota : cet exposé est complété par cinq extraits du dossier «Le modèle français est-il exportable?» de la lettre de la MRN. 167

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169 Pierre Michel Directeur général adjoint, Caisse Centrale de Réassurance Dans son exposé, Pierre Michel présente successivement, graphiques à l appui : Les grands équilibre du régime français en montrant que la mutualisation se fait dans le temps, certaines années étant dans un déséquilibre qui serait accru par rapport à ce que montre le graphique si on tenait compte de l accroissement des biens assurés. La répartition entre dommages de particuliers et de dommages professionnels, proportion qui varie selon les événements. Les évaluations de risques d événements rares et l exposition de la France qui est forte : au moins 10 milliards sans même compter les coûts indirects. L exemple du Var qui montre la nécessité de travaux pour prendre en compte des risques sous-estimés voire ignorés comme ceux du ruissellement intense. Les partenariats public-privés qui se sont en place sous diverses formes dans divers pays. Son jugement global sur le régime français, bien adapté à la situation dans notre pays, moins bien dans les DOM. Il termine son exposé par des considérations sur la sensibilité que l on devrait ressentir aux risques qui en 10 ans ont une probabilité non négligeable de se réaliser, la notion du risque acceptable qui devrait faire l objet de débats publics, et enfin la notion de résilience que l on devrait s attacher à accroitre en France. 169

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171 A l international : Espagne : Consorcio de Compensación de Seguros, direction du ministère de l économie, engageant la garantie illimitée de l Etat, assurance directe sous la forme d une garantie obligatoire accompagnant les polices de dommages aux biens, couvrant tous les segments de dommages aux biens y compris la PE, ainsi que le dommage corporel, pour les événements naturels et le terrorisme. Nouvelle-Zélande : Earthquake Commission : service de l Etat engageant sa garantie illimitée, garantie obligatoire accompagnant les polices de dommages aux biens, couvrant toutes les conséquences des tremblements de terre (terrestre et sous-marins), particuliers seulement. Californie : CEA = réassureur public (de l Etat de Californie) sans la garantie de l Etat, participation facultative des assureurs, particuliers seulement, secousse seulement (pas de fire following). Royaume-Uni : exclusivement du ressort du marché, avec un dialogue permanent entre banques (prêts immobiliers), Etat (mesures de prévention) et assureurs concernant l inondation. Le régime français est bien adapté à l exposition du territoire et se situe dans une position médiane sur un axe «socialisation du risque - libre marché». Le risque extrême reste problématique : En premier lieu, le risque extrême augmente dans le temps : concentration des VA dans certaines zones. 171

172 augmentation du coût. augmentation de la fréquence mesurée (indépendamment -et sans préjudice- du changement climatique). rappel : le régime Cat Nat ne prend pas en charge les «Dommages Immatériels Non- Consécutifs». En second lieu, il présente des caractéristiques compliquées indépendamment de tout changement dans le temps : D où : distribution de moments infinis (cf. D. Zajdenweber). sous-estimation des pertes maximales. la prime ne couvre qu une distribution tronquée. la nécessité du PPP dans lequel CCR joue son rôle. l utilité du préfinancement. Impacts du changement climatique. 172

173 Frédéric Gudin du Pavillon Directeur des Affaires institutionnelles AXA Représentant d Axa, il reprend en se focalisant sur la prévention en France, certains éléments de l intervention qu il a faite au nom de la FFSA dans la partie du colloque consacrée à la réforme du régime français. La prévention fait partie, de façon naturelle et inhérente, du métier de l assureur car elle permet de réduire le risque et de rendre assurable des risques qui ne le seraient pas en son absence. La prévention intervient dans le cadre des relations entre l assureur et l assuré. Elle porte sur des actions de protection, des comportements toutes mesures qui sont individuelles. Des exemples peuvent être cités relatives aux protections contre l incendie, le vol Pour les entreprises qui s assurent contre le risque de perte d exploitation, les mesures s inscrivent dans le cadre d un plan de continuité» qui vise à permettre le rétablissement de l activité le plus rapidement possible. Les assureurs jouent facilement le rôle d incitateurs auprès de leurs clients pour qu ils se protègent, mais tout cela intervient au niveau de relations individuelles. S agissant de risques naturels, l exposition aux aléas est le plus souvent collective et partagée. L assuré est rarement isolé ; l assureur doit s intégrer dans une approche collective qu il appartient à la collectivité, c est-à-dire aux pouvoirs publics, de susciter. Il ne peut agir seul. Cependant le contexte évolue : il y a une dizaine d années, l assureur se préoccupait peu de prévention ; il y a à cela deux raisons : le système français ne l y incitait guère car il a fonctionné de façon satisfaisante pour les sinistrés dont les dommages ont été systématiquement indemnisés. Il faut ajouter que le prix de l assurance, prime et franchises, est fixée par la loi ; pour une entreprise par exemple ne dépend pas de l effort qu elle consent à faire, et par conséquent l arbitrage entre investissement de protection et bénéfices attendus n a pas lieu d être puisque ceux-ci sont nuls. Les instruments autoritaires de la prévention ont été souvent ignorés et ne se sont répandus que tardivement. Conséquence : le développement urbain s est fait dans des zones exposées de sorte que l exposition globale s est accrue plus vite que la population et se richesse. Mais il est sans doute trompeur de raisonner globalement et faut-il segmenter le territoire. La perception du risque est locale et les actions pour le prévenir le sont aussi. Cela vaut autant pour les entreprises que pour les particuliers, même lorsqu elles sont importantes et attentives à toutes causes d accroissement de leurs coûts. La connaissance est la base de toute prévention. Le discours récurrent tenu par la FFSA aux entreprises d assurance a été qu elles détenaient la connaissance de la sinistralité et devaient la partager. Cet élément est essentiel mais n est pas le seul : par exemple la mémoire doit être entretenue et l histoire doit être mise à contribution puisque le régime n ayant que trente ans d existence, ce qui n est pas négligeable mais très court, il faut prendre plus de recul. L exemple de Xynthia est démonstratif car si certains savaient que dans le passé des zones avaient été submergées que l on a ensuite urbanisées ; la connaissance existait mais n était pas généralisée. La connaissance est trop morcelée, il faut la rassembler et la rendre accessible. Tel est l objet de l Observatoire National des Risques Naturels qui se met en place et dont la convention fondatrice est en voie de signature. Cet outil va être partagé et ouvert. 173

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181 Didier Folus Professeur, Université Paris X-Nanterre Didier Folus consacre son exposé à la problématique suivante ; les régulations sur la solvabilité représentent-elles un avantage social ou un coût dans l industrie de l assurance? Il présente un schéma de type marketing et stratégie où figurent en horizontale les fournisseurs de l assurance qui sont aussi ses clients et en haut à gauche une bulle rapportant la première préoccupation des assureurs qui est d être informés par des statistiques sur les risques qu on leur cède, et de disposer de réponses à des questions telles que celles sur les critères d assurabilité notamment dans l univers des événements rares familier au monde de l assurance. La gestion concrète de l entreprise comporte d une part le travail technique sur ces données et la conception des garanties et d autre part la gestion d actifs qui sont considérables sur des temps extrêmement longs du fait du décalage inhérent au cycle inversé de mouvements de fonds avec les clients. Lorsque les données techniques sont insuffisantes, l inassurabilité conduit à des formules de partenariat privé-public dont la CCR constitue un exemple. Or pour concevoir et mettre en vente des produits d assurance il faut obtenir une autorisation des organismes de supervision (en France l ACP). Ensuite il faut convaincre les acheteurs. La contrainte de solvabilité est sur la voie de l adoption à assez court terme (disons fin 2013) d un nouveau règlement. Ces règles imposeront à chaque entité d assurance un minimum de fonds propres lui permettant de faire face à une insuffisance d actifs. Des schémas montrent comment s expriment diverses exigences. Ils confirment que la qualité des garanties que l assureur offre à ses clients repose d abord sur la qualité de ses actifs, que la règlementation projetée essaie de caractériser. La règlementation entend ainsi préciser, l adéquation de ces actifs aux appels possibles. Les calculs sur la solvabilité en résulteront. On procède donc à une sorte de «replication» des flux de paiement sur les actifs d assurance, opération plus ou moins compliquée selon les secteurs d assurance. Il y a en gros deux méthodes, une formule dite standard, et un modèle interne que les assureurs qui le souhaiteront pourront utiliser. Selon la formule standard les assureurs devront afficher d autant plus d actifs règlementaires qu ils sont en face d un portefeuille de grands risques. Dans les derniers exercices de simulation, ont été utilisés des coefficients dépendant de la consistance du portefeuille, obligations d Etat, actions Si on observe les données pour l Europe il apparait que les assureurs gèrent un montant d actifs de l ordre de 7000 milliards d Euros qui se répartissent entre emprunts d Etats, des obligations privées et des actions. Ces chiffres donnent la mesure de l enjeu. Le lien que la règlementation fait entre la sécurité apportée par cette composition et la rentabilité apporte-t-il un avantage aux assurés? En pénalisant les actifs moins sûrs, n écarte-t-elle pas ceux qui ont le meilleur rendement et son effet ne s exercera-t-il pas au détriment de l avantage social des assurés? Que peut-on dire sur l accumulation de capital qui se sera produits au terme de 10, 20, 50 ans? Ce questionnement correspond à un domaine de recherches ouvert depuis des décennies. Les données sur les rendements sur une longue période passée montrent qu un dollar investi en actions aux Etats-Unis depuis cent ans ( ) a produit un rendement moyen de 9 à 10% par an. Investi 181

182 en obligations d entreprises ce rendement est de 2,5%. En obligations publiques entre 1 et 2%. L écart de rendement en moyenne sur cent ans montre que la prime du risque résultant d un choix d actifs constitués d actions s est élevée à 3,8% par an. Ce n est qu un constat empirique : si on se rapportait seulement à la dernière décennie, on observerait que la prime a été négative ; c est-à-dire qu il valait mieux, durant cette décennie, ne pas avoir investi en actions. Qu en déduire, étant entendu que les institutionnels n ont pas l option de ne pas investir? Dernier élément, il faut prendre en considération le risque. Des études ont été faites sur ce sujet, par exemple une étude canadienne qui comporte cinq catégories en distinguant les placements dans le pays et à l étranger, et montre que le risque sur les actions est plus grand mais qu il décroit avec la durée du placement. La conclusion pourrait être qu'il faudrait inciter les institutionnels à placer un peu plus de leurs actifs en actions. Eléments de conclusion sur Solvability 2 dont le modèle n est pas encore complètement déterminé : son effet positif a été d obliger la profession à se pencher sur ses propres risques. La connaissance, la mise en place de modèles de gouvernance ont progressé. Moins positif : l augmentation des fonds propres se traduira, quoi qu il en soit, par un surcout pour les assurés. C est un vrai sujet. D autres pistes de réflexion peuvent être ouvertes comme de faire usage de la titrisation. Autre type de question : est-il bon de pousser à la thésaurisation improductive? Ou encore l interdiction de tenir compte de facteurs personnels (comme le sexe de l assuré) qui ont le défaut étant de brouiller la lisibilité des tarifs par les assurés, de leur donner un sentiment d injustice et de les démotiver de la prévention, est-elle une bonne idée? Ne jouera-t-elle pas finalement dans le sens d une augmentation des tarifs? 182

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189 Vincent Foucart Secrétaire général de la SCOR Vincent Foucart parle de l offre des nouveaux supports qui ont été développés depuis 20 ans sous l appellation de titrisation, de cat bonds ou obligations catastrophes. L assurance reflète une confrontation entre une demande et une capacité financière d y répondre. L histoire débute en 1234 lorsque Grégoire IX a interdit l usure et obligé à séparer les financements et la couverture du risque qui jusque-là étaient confondus. Les marchands génois se sont lancés ; l incendie de Londres en 1666 a obligé à une mutualisation plus large, puis celui de Hanovre en 1842 qui a abouti à la création de la réassurance. En 1992, l ouragan Andrew qui a entrainé le remboursement de 25 milliards de dommages dont 18 à la charge des assureurs dont beaucoup ont fait faillite, a donné une impulsion à la recherche de nouveaux moyens de transferts de risques en créant un choc sur les prix de l offre. Comment cela se passe-t-il? Les investisseurs apportent de la capacité aux assureurs. La titrisation leur permet une confrontation plus directe avec la demande sur des risques bien identifiés ; elle permet aux investisseurs de s affranchir des problèmes et frais de gestion de l assureur. Les graphiques illustrent les chocs qu ont subi des placements d actions ou d obligations, fussent-elles d Etats. La volatilité de ces placements s est révélée élevée alors que ceux des placements en cat bonds relatifs à divers aléas ont été plus stables. La régularité explique l appétit des investisseurs. Ils sont donc un bel actif de diversification. Ceci dit, tout est-il titrisable? En fait la titrisation peut être complémentaire car certains aléas trop spécifiques ou mal modélisés ne le sont pas. Par contre les risques naturels, certains risques industriels ou santé le sont et c est sur eux, lorsque la modélisation est suffisante et assez transparente, que le marché se développe. La forme la plus connue, arrivée à maturité est celle des obligations qui croit comme le montre le graphique. On voit les impacts d événements. Si on ajoute l assurance financiarisée on atteint le montant de 20 milliards soit 10% du total des couvertures, ce qui est respectable. Voilà ce qui se cache derrière la titrisation. Pour les cédantes il y a un intérêt à regarder ce qui se passe et qui est en ébullition. Il faut continuer à développer la connaissance des risques de catastrophes ; Aujourd hui on est capable de modéliser les risques des clients importants. Les réassureurs sont actifs et les cédantes qui n ont pas toujours les capacités d évaluation suffisantes peuvent s adresser à eux. Il faut aussi surveiller les spéculateurs installés sur certains sites. Michel Foucart ajoute que cette méthode de transferts de risques permet aussi l évacuation des risques de défaut du réassureur et indique que le travail se fait en coopération avec l ACP. 189

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