LES MJD OU L ART D ACCOMMODER LES RESTES

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1 Assemblée générale des 16 et 17 Mai 2008 LES MJD OU L ART D ACCOMMODER LES RESTES Depuis le 30 janvier 2008, ont été créées par la Chancellerie trois groupes de travail qui ont pour objet de réfléchir sur l évolution des Maisons de Justice et du Droit (MJD) après la réforme de la carte judiciaire. Les modifications de la répartition territoriale des juridictions obligent en effet les justiciables et les professionnels de la Justice à de nouveaux déplacements. La Chancellerie a imaginé d utiliser les MJD pour pallier partiellement à ces inconvénients. Les trois groupes de travail sont les suivants : - Groupe 1 : MJD et nouvelle géographie des implantations judiciaires. Le groupe devra recenser et analyser la nouvelle demande de justice résultant d un maillage judiciaire moins resserré. Il devra déterminer si la MJD est la réponse à cette nouvelle demande de justice, dans quelles conditions et sous quelle forme. - Groupe 2 : Evolution des MJD. Il s agit d envisager l évolution des MJD vers une activité judiciaire plus développée. - Groupe 3 : MJD et nouvelles technologies. Le groupe doit examiner les conditions technologiques nécessaires tant à la fonction de renseignement à distance sur une procédure en cours, qu à la possibilité pour un justiciable de saisir à distance une juridiction. Les avocats sont bien entendu sous-représentés dans les groupes de travail. Philippe NUGUE, Marie-Isabelle TEILLEUX, Bruno GALY et Marie-Paule CEZANNE ont participé aux diverses réunions. 1

2 L idée d élargir les missions des Maisons de Justice et du Droit n est pas une idée nouvelle, elle figurait déjà dans le rapport du Conseil National de l Aide Juridictionnelle rédigé aux termes de son mandat ) On abordera d abord la situation actuelle des MJD ; 2) On verra ensuite ce que recouvre le projet de MJD deuxième génération ; 3) On proposera quelques réflexions sur les avantages et les inconvénients des MJD nouvelle génération ; 4) Enfin, on formulera les réflexions du groupe de travail du Conseil National sur la position que pourrait adopter la profession. 1) LA SITUATION ACTUELLE La première Maison de Justice et du Droit a été ouverte à CERGY PONTOISE en octobre Ce dispositif a été consacré par la loi du 18 décembre 1998 relatif à l accès au droit et à la résolution amiable des conflits. Actuellement, on compte plus d une centaine de MJD, dont 26 sont sans greffier et certaines n ont un greffier qu à temps partiel. Les MJD sont créées par la signature d une convention constitutive entre le Préfet, le Président du Tribunal de Grande Instance, le Procureur de la République, le Maire de la commune, le Bâtonnier de l Ordre des Avocats, une ou plusieurs associations oeuvrant dans la prévention de la délinquance, l aide aux victimes ou l accès au droit, le cas échéant, le Président du Conseil Départemental d accès au droit. La convention constitutive détermine celles des missions prévues par la loi qui sont exercées par la Maison de Justice et du Droit. Trois grands types de missions sont actuellement pratiquées dans les MJD : - l accès au droit, - les alternatives aux poursuites, - les interventions en matière civile. Dans la pratique, l intervention en matière civile est extrêmement réduite et se cantonne à des conciliations qui ne sont d ailleurs pratiquées que dans très peu de MJD. Aujourd hui, les MJD sont d abord des lieux d accès au droit. L essentiel des interventions est réalisé par le personnel permanent des MJD (62,2 %), les associations occupent une part aux alentours de 15 % et les avocats autour de 15 %. 2

3 Cette activité d accès au droit, qui est donc la principale activité des MJD, est financée le plus souvent par le CDAD (Centre Départemental d Accès au Droit) et quelquefois, en ce qui concerne les avocats, par la CARPA ou le Barreau. Les MJD ont également une activité pénale, le suivi du contrôle judiciaire de l application des peines (travaux d intérêt général par exemple). En matière pénale, les MJD sont surtout le lieu où se déroulent les procédures alternatives aux poursuites qui constituent 84 % des mesures pénales traitées par les MJD. Elles sont suivies par le délégué du Procureur de la République qui est présent dans presque toutes les MJD. Trois principales mesures ainsi traitées sont les rappels à la loi (37 %), les médiations pénales (27,1 %) et les classements sous conditions (13,7 %). Les MJD ont également une activité autour des mineurs qui recouvrent de nombreux domaines : accueil, orientation, action de prévention, activité judiciaire civile et pénale. Dans la pratique, il apparaît que les MJD ont été implantées le plus souvent dans des quartiers difficiles. Dans certaines MJD, comme à Nîmes, il y a une forte présence des hommes du Procureur (délégués du Procureur, gendarmes), d autres MJD font essentiellement de l accès au droit, comme à MEAUX ou à DIJON. Il apparaît que la situation des avocats varie très fortement en fonction de la présence ou non de greffiers et en fonction de la personnalité du greffier qui dirige la MJD. Les études qui ont été effectuées montrent que les MJD donnent, dans l ensemble, tout à fait satisfaction au public. Le fonctionnement de la MJD est assuré par le Ministère de la Justice. Les locaux sont mis à disposition par les collectivités territoriales qui mettent souvent du personnel à disposition. Le financement des consultations se fait généralement par l intermédiaire du CDAD. Il convient de rappeler que les CDAD sont des groupements d intérêt public qui sont financés par une participation de l Etat, du département, de la CARPA et des collectivités territoriales. Parallèlement aux MJD, existent également des points d accès au droit (PAD) qui fournissent des renseignements juridiques et proposent des consultations. 3

4 2) LES MJD DEUXIEME GENERATION Les MJD deuxième génération poursuivent des objectifs totalement différents. Il s agit d assurer un accès au droit et à la justice de proximité qui n est plus nécessairement assuré à la suite de la réforme de la carte judiciaire. Les problèmes d implantation se posent de manière tout à fait nouvelle puisqu il ne s agit plus d implanter des MJD dans les quartiers difficiles ou au cœur des grandes villes, mais dans des villes petites et moyennes dans lesquelles le Tribunal de Grande Instance a été supprimé. Il semble que l Etat souhaite faire prendre en charge par les collectivités territoriales une partie du coût de l accès à la justice, alors que les collectivités territoriales n intervenaient jusqu à présent que dans le cadre de l accès au droit. Lors des discussions du groupe du travail, la Chancellerie n a pas caché qu il s agissait de combler un manque de moyens. Le Garde des Sceaux a elle-même annoncé les nouveaux objectifs des MJD : - bénéficier de conseils juridiques dispensés par les professionnels du droit, - avoir accès à la Justice grâce à la mise en place d un guichet universel de greffe, - avoir accès au Juge. 1) Bénéficier de conseils juridiques dispensés par les professionnels du droit Il ressort des groupes de travail que malgré les propos du Ministre de la Justice, les associations garderont toute leur place, mais qu il s agit surtout d améliorer la qualité des travaux donnés par les associations, ce qui pourrait se faire par l intermédiaire de la signature d une charte de qualité révisable chaque année selon le mode anglo-saxon. 2) L accès à la Justice Il s agit de garantir l accès à la Justice par les personnes concernées par la réforme de la carte judiciaire qui sont pour l essentiel des populations rurales, souvent fragilisées en raison de la pauvreté ou de l âge ou rencontrant des difficultés pour se déplacer (zones de montagne, absence de transports en commun). L accès à la Justice ne saurait, d après les travaux, être assimilé à une demande d accès au droit. Il recouvre quatre notions : 1) La conciliation et la médiation La conciliation et la médiation seraient développées, plus que cela n a été le cas dans les MJD d aujourd hui, notamment dans le domaine civil. 4

5 2) Un point visio-public Ce serait des terminaux interactifs qui pourraient être mis en place non seulement dans les MJD, mais également dans d autres lieux publics (mairies, maisons de service public) qui reliraient le justiciable à la juridiction distante. Se pose également la question de savoir si ces «PVP» ne devraient pas être reliés à une juridiction, mais à un centre compétent pour le ressort de chaque Cour d Appel, ou même à un centre national chargé du regroupement et de le retransmettre dans les juridictions concernées. 3) Un guichet unique des greffes (GUG) Il s agit enfin d implanter au sein des MJD une activité de guichet universel des greffes dans laquelle le justiciable ou l avocat accèderait au greffe comme il le fait au Tribunal. Le groupe de travail n 3 s est montré favorable à l enregistrement par le personnel judiciaire de la MJD dans l application de la juridiction saisie de la demande déposée à la MJD dans toutes les procédures avec ou sans représentation obligatoire. Les MJD deviendraient alors des points d accès avancés de la juridiction. 4) Les MJD seraient également reliées au réseau privé virtuel justice «RPVJ» qui permettrait aux greffiers de renseigner le justiciable sur les procédures en cours. Le groupe de travail n 3 sur les moyens informatiques fait un travail technique, mais l objet de la mise en œuvre des moyens informatiques n est pas clairement défini. 3) L accès au juge Il s agit de permettre l accès au Juge, notamment dans les anciens ressorts des Tribunaux de Grande Instance qui ont été supprimés. 23 Tribunaux de Grande Instance seront supprimés au 31 décembre Dans toutes les villes où un TGI a été supprimé, il subsiste un Tribunal d Instance. L idée est de permettre la tenue d audiences foraines dans les MJD ou dans les Tribunaux d Instance et éventuellement dans les Conseils de Prud hommes. Cette réflexion doit être coordonnée avec celle de la commission Guinchard. Les audiences foraines qui pourraient se tenir concernent particulièrement la matière familiale ou la justice des mineurs. Se posent alors des problèmes de sécurité au sein des MJD dans ces matières très conflictuelles. Les MJD de deuxième génération seraient donc résolument orientées vers l accès à la Justice. Cela pose nécessairement la question du rôle de l avocat. 5

6 Actuellement, l on sait que dans le domaine du conseil juridique, un grand nombre d associations nous font concurrence. Nous sommes mieux protégés en matière judiciaire, puisque, sauf textes particuliers, seuls les avocats peuvent assister en Justice un justiciable, de manière professionnelle. Néanmoins, il faudrait éviter que par l intermédiaire de la multiplication de l accès à la Justice dans les MJD, les associations qui sont présentes dans les MJD dépassent leur mission et se mettent à faire de l accès à la Justice. Le risque est particulièrement important en matière pénale où les associations d aide aux victimes sont très actives et bénéficient d une reconnaissance particulière. 3) LES AVANTAGES ET LES INCONVENIENTS DE L ACCES A LA JUSTICE AU SEIN DES MJD La création de nouveaux points à l accès à la Justice rapproche la Justice du justiciable, en diminue le coût et ne peut donc que recevoir l assentiment de la profession d avocat. Une analyse des avantages et des inconvénients est néanmoins nécessaire Les avantages La multiplication des points d accès à la Justice entraîne un développement du contentieux, qui ne peut être que globalement favorable à la profession. Le développement de points d accès au droit de proximité permet de compenser très partiellement pour les avocats concernés le problème de la suppression de leur TGI. L existence de nouveaux lieux de saisine de la juridiction et d audiences foraines développera nécessairement localement un besoin de conseil. S agissant des domaines judiciaires, le justiciable se tournera naturellement vers l avocat Les défauts - Il y a risque pour que d autres que les avocats assurent le conseil lors de la saisine de la juridiction. Il conviendra d être très vigilant à ce que les greffiers ne jouent pas ce rôle. Il semble qu ils ne le souhaitent pas. Il faudra particulièrement vérifier que les associations qui font de l accès au droit aux victimes n en profitent pas pour étendre leur champ d activité vers le judiciaire. - Autre inconvénient, cela risque d engendrer des déplacements pour les avocats lors des conciliations, des médiations et des audiences foraines. 6

7 - Les MJD seront également le lieu de développement de solutions alternatives au règlement des conflits en matière civile non maîtrisés par les avocats et dans des lieux souvent éloignés de leur cabinet. 4) LES QUESTIONS QUI SE POSENT A LA PROFESSION Les MJD, telles qu elles existent et fonctionnent aujourd hui en matière d accès au droit et en matière d alternative aux poursuites, donnent toute satisfaction. Dans ces conditions, la profession pourrait tout au plus s opposer à l extension de leur activité dans le domaine judiciaire. Le Conseil National des Barreaux a pris position dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire pour réclamer un accès au Juge plus facile et moins onéreux et une situation des lieux de Justice qui tienne compte des problèmes d aménagement du territoire et de vie locale. Il n apparaît alors pas possible de s opposer à la création de nouveaux points de saisine des juridictions et à la création d audiences foraines. Cependant, la profession doit prendre, sur certains points, des positions très claires. 1) Sur la création de MJD deuxième génération S il est souhaitable que des accès à la Justice puissent se développer dans les MJD, ce doit être par l intermédiaire du greffier de la MJD et du personnel du Ministère de la Justice placé sous l autorité du greffier. Il n apparaît pas opportun d avoir deux types de MJD, ce qui poserait un problème de lisibilité et d unité du territoire. Les MJD première génération doivent donc muter en MJD deuxième génération et devenir également des points d accès à la Justice. 2) Le financement des MJD Il apparaît essentiel que l Etat assume ses responsabilités en matière de Justice. Si des lieux de Justice ou des lieux d accès à la Justice peuvent ne pas être la propriété de l Etat, il est indispensable que le financement, à la fois en terme de personnel qu en terme de moyens informatiques, de tous les points d accès à la Justice, soit assuré par l Etat. Si tel n était pas le cas, on assisterait à des disparités territoriales ou à une régionalisation de la Justice qui n est pas acceptable. L accès à la Justice ne doit se faire dans les MJD que par l intermédiaire d un greffe décentralisé, étant rappelé qu avec le RPVA, l accès à la Justice pourra se faire également à partir des cabinets d avocats. 7

8 3) Les modes alternatifs au règlement des conflits Se développeront au sein des MJD des modes alternatifs au règlement des conflits en matière civile. Ces modes de règlement alternatifs au règlement des conflits se situeront souvent loin des cabinets d avocats, n auront pas été organisés par eux, auront des contraintes de temps et de coûts qui ne seront pas toujours compatibles avec l exercice de la profession. En aucun cas les modes alternatifs de règlement des conflits ne doivent se tenir systématiquement dans les MJD, mais doivent pouvoir se dérouler au Tribunal de Grande Instance, au Tribunal d Instance ou dans les cabinets d avocats. Il appartient donc à la profession de promouvoir ses propres modes alternatifs de règlement des conflits au sein des cabinets d avocats et éventuellement au sein de MJD sous le contrôle des avocats. 4) L accès au Juge Pour permettre un accès facilité au Juge, la multiplication des audiences foraines est souhaitable. Cependant, la Justice doit être rendue dans des lieux de Justice. La Justice ne doit pas être rendue là où le justiciable est venu chercher du conseil ou a participé à une conciliation ou à une médiation qui ont échoué. Une certaine solennité doit nécessairement entourer l acte de juger. Dans ces conditions, il ne saurait être question de rendre la Justice dans des MJD, ce qui nécessiterait d ailleurs d importants aménagements. Une autre solution est possible. Dans toutes les villes où un TGI a été supprimé, il reste un Tribunal d instance dans lequel il est parfaitement possible de tenir des audiences foraines du Tribunal de Grande Instance. A titre exceptionnel, lorsqu aucune autre solution n est possible, il pourrait être envisagé de tenir des audiences foraines dans les Conseils de Prud hommes ou dans les Tribunaux de Commerce, mais en aucun cas dans les MJD. Il conviendra de rappeler que seul l avocat peut non seulement assister son client en matière judiciaire, mais peut également donner des conseils pour l accès à la Justice. Il conviendra donc d être particulièrement vigilant sur le fait que le personnel du greffe qui assurera le fonctionnement des greffes décentralisés au sein des MJD, renvoie en cas de difficulté le justiciable sur des avocats, et non sur des associations qui n ont pas qualité pour donner des conseils en matière d accès à la Justice. La création de lieux de justice permanente pose nécessairement le problème d une «carte judiciaire» pour éviter les conflits de compétence entre le siège du TGI et les lieux de Justice décentralisés. 8

9 Une MJD ou un Tribunal d Instance peut être implanté dans une ville à 20 ou 30 kilomètres d un TGI dans le même ressort. Selon quel critère le Juge fixera t-il une audience foraine ou une audience habituelle au siège du TGI? Il convient donc de revoir les ressorts judiciaires. Au lendemain de la réforme de la carte, c est un comble! 5) L implantation des MJD Les avocats doivent nécessairement être associés, comme c est le cas aujourd hui, pour l implantation des MJD. Leur rôle judiciaire accru justifie d autant plus la participation des avocats. Cela ne va malheureusement pas de soi. Il résulte des travaux des groupes de travail qu il sera envisagé, pour éviter que la création d une MJD n échoue par la suite d un désistement de l un des signataires que seuls le Préfet, le Président du Tribunal et le Procureur de la République, ainsi que le Maire, soient dans l obligation de signer la convention constitutive d une MJD. CONCLUSION Les axes d action de la profession d avocat pourraient être les suivants : - exclure la mise en place de MJD à deux vitesses, - définir précisément la compétence territoriale des MJD en matière d accès à la Justice, - imposer que les missions d accès au Juge se déroulent dans des locaux parfaitement identifiés et individualisés et que leur coût soit pris en charge par l Etat, - définir précisément la compétence territoriale des juridictions décentralisées en matière d accès au Juge, - définir l objet de la mise en œuvre des moyens informatiques, - exiger que ce qui pourra être fait à partir des points informatiques puissent l être à partir des cabinets d avocats reliés au RPVA, - maintenir l obligation de signer la convention constitutive d une MJD par le Bâtonnier. 9