N XXXX ASSEMBLÉE NATIONALE

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1 1 N XXXX ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUATORZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l Assemblée nationale le XXXXX RAPPORT D INFORMATION DÉPOSÉ en application de l article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE en conclusion des travaux de la Mission d évaluation et de contrôle (MEC) (1) sur «la fiscalité des hébergements touristiques» ET PRÉSENTÉ PAR Mme Monique RABIN, MM. Éric WOERTH, Éric STRAUMANN Députés MM. OLIVIER CARRÉ et ALAIN CLAEYS Présidents. 1 () La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

2 La mission d évaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, Alain Claeys, Présidents, M. Gilles Carrez, Président de la commission des Finances, de l économie générale et du contrôle budgétaire, Mme. Valérie Rabault, Rapporteure générale, MM. Christophe Castaner, Charles de Courson, Marc Francina, Jean-Pierre Gorges, Laurent Grandguillaume, Jérôme Lambert, Hervé Mariton, Mme Monique Rabin, M. Nicolas Sansu, Mme Éva Sas, MM. Éric Straumann, Pascal Terrasse, Philippe Vigier, Éric Woerth.

3 3 SOMMAIRE Pages I. INTRODUCTION...5 II. RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS DE LA MISSION...25 III. EXAMEN EN COMMISSION...28 IV. ANNEXE 1 TAXES, DROITS ET REDEVANCES APPLIQUÉS DANS L HÔTELLERIE ET LA RESTAURATION DANS LES PAYS DE L OCDE...29 V. ANNEXE 2 LA TAXE DE SÉJOUR EN EUROPE...32

4 I. INTRODUCTION À l occasion de la clôture des Assises du tourisme organisées à Paris le 19 juin 2014, M. Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères et du développement international rappelait que la France, qui a accueilli 83 millions de touristes étrangers en 2012, demeure la première destination touristique dans le monde, que 7,3 % du PIB français sont liés à ce secteur d activité et que 41,7 milliards d euros de recettes ont été générées en 2012 grâce aux touristes étrangers. Cette ressource est essentielle pour notre pays, alors que l on sait que le nombre de touristes dans le monde, qui était d 1,1 milliard en 2013 devrait être multiplié par deux dans les quinze années à venir. Lors de son audition par la mission d évaluation et de contrôle, Mme Carole Delga, secrétaire d État chargée du commerce, de l artisanat, de la consommation et de l économie sociale et solidaire rappelait, de la même façon, que le secteur du tourisme réalise un des premiers excédents de notre balance des paiements (près de 12 milliards d euros en 2012), qu il mobilise plus de salariés, correspond à 2 millions d emplois directs et indirects et constitue un secteur d activité porteur pour l insertion des jeunes dans l emploi. Les collectivités territoriales situant leurs actions au plus près du terrain jouent évidemment un rôle tout à fait majeur dans l organisation de l accueil des touristes et dans la promotion touristique. Elles doivent donc bénéficier d un soutien important pour la conduite des politiques correspondantes et notamment pouvoir disposer de ressources fiscales adaptées. La fiscalité pesant sur les hébergements touristiques est constituée pour l essentiel de plusieurs types d impositions locales directes : la taxe foncière sur les propriétés bâties ou les propriétés non bâties, la taxe d habitation et/ou la cotisation foncière des entreprises (CFE) qui reposent toutes sur une base identique : la valeur locative cadastrale. Les revenus locatifs tirés de la mise en location de meublés de tourisme bénéficient, par ailleurs, d un régime fiscal favorable. Il s y ajoute une dépense fiscale résiduelle, qui a été reconduite jusqu au 31 décembre 2016, portant sur l acquisition, au sein d une résidence de tourisme, d un logement neuf ou de plus de quinze ans avec réhabilitation, subordonné à l engagement de le louer pendant neuf ans. La mission d information et de contrôle constituée en janvier 2014 sur la question de la fiscalité des hébergements touristiques a choisi de centrer en grande partie ses analyses et ses réflexions sur un dispositif de fiscalité cette fois indirecte

5 5 plus que centenaire, essentiel pour les communes et qui suscite pourtant de multiples insatisfactions, celui de la taxe de séjour. En effet, se pose au travers de l étude de la taxe de séjour, la question du nécessaire équilibre entre la politique à mener pour encourager la fréquentation touristique de notre pays ainsi que son économie touristique, et la prise en compte des contraintes qui pèsent en contrepartie sur les collectivités territoriales, en particulier sur les communes touristiques, que ce soit en termes d aménagements nécessaires ou de développement du secteur d activité et de promotion touristique. La mission a estimé ainsi que, pour répondre aux enjeux très importants du financement local d une politique touristique, le dispositif de la taxe de séjour devait être profondément réformé. I. LA TAXE DE SÉJOUR : UNE RESSOURCE INDISPENSABLE MAIS D UN RENDEMENT LIMITÉ La taxe de séjour est, pour les collectivités, une ressource à la fois ancienne et indispensable, mais qui reste d un rendement limité. I.A. UNE RESSOURCE HISTORIQUE POUR LES COMMUNES Plus que centenaire, la réglementation de la taxe de séjour s est construite progressivement. Il n est pas inutile de rappeler ici les grandes lignes de sa genèse, car, si l on a cherché à adapter la taxe à l évolution des formes de tourisme, ses principes fondateurs sont, en réalité, pour une grande part restés inchangés. I.A.1. La genèse de la taxe de séjour : les lois du 13 avril 1910 et du 24 septembre 1919 Introduite en France il y a plus d un siècle, par la loi du 13 avril 1910, la taxe de séjour est régie aujourd hui par un empilement complexe de dispositions. Le projet de loi initial portait sur la création de stations hydrominérales et climatiques et l établissement de taxes spéciales pour y favoriser le développement de l industrie hydrominérale. Les objectifs en étaient simples : alors que les stations thermales françaises constituent «une rare richesse», «une statistique publiée en 1899 a mentionné qu à cette époque, la France possédait sur le territoire métropolitain, sources, sans compter les sources d Algérie et de Tunisie, dont l importance n est pas à dédaigner», la France ne tirait pas de ce capital foncier tous les revenus auxquels elle pouvait prétendre : «à l inverse des stations balnéaires allemandes, nos stations n ont pas toujours fait les efforts suffisants pour

6 maintenir leurs installations, leurs établissements, leurs hôtels à la hauteur des exigences modernes» (2). Le rapport présenté par M. Fernand Rabier faisait remarquer, qu en Allemagne, en Autriche ou en Suisse, les stations hydrominérales étaient généralement la propriété des communes qui en conservaient la gestion et augmentaient leurs ressources grâce à des taxes extraordinaires. Tel était le cas de la «Kur-Taxe» qui frappait tous les étrangers à la station stationnant au-delà d un certain nombre de jours. «Elle a permis, précisait le rapport, de donner à l étranger riche qui séjourne dans la station, tous les éléments de confort, de luxe et de sécurité qu il recherche». L article 1 er du projet de loi prévoyait donc que toute commune qui possède sur son territoire une ou plusieurs sources d eau minérale pouvait être érigée en station hydrominérale et que, dans ces stations, sur la demande de la commune il serait prélevé une «taxe de saison» dont le produit devra être affecté aux travaux d assainissement ou d embellissement de la station. L article 3 du projet de loi précisait que cette taxe pouvait au choix de la commune porter sur les personnes, sur les spectacles et sur des droits d entrée en divers lieux. La taxe sur les personnes était «établie sur les personnes non domiciliées dans la commune et n y possédant pas une résidence à raison de laquelle elles sont passibles de la taxe mobilière.». Le tarif de la taxe pouvait être établi par personne et par jour de séjour ou par personne indépendamment de la durée du séjour ; il pouvait être basé sur la nature et le prix de location des locaux occupés et comporter des atténuations, à raison soit de l âge, soit du nombre des personnes d une même famille. Il pouvait varier suivant les époques de la saison. L article 4 était relatif aux conditions de perception des taxes. «Il n a pas paru possible, précisait le rapport Rabier, d établir des rôles au nom des personnes directement assujetties à la taxe de saison. Le séjour parfois très court qu elles font dans une station rendrait la perception particulièrement difficile. C est pourquoi on a recours à l intermédiaire des logeurs, hôteliers ou propriétaires qui seront responsables de l acquittement de cette taxe». L article 5 obligeait enfin les communes à tenir un compte spécial du produit et de l emploi des recettes à provenir de l établissement de ces taxes, ce compte devant être publié et transmis à la commission permanente des stations hydrominérales et climatiques. Ces mesures étaient indispensables «pour éviter que les fonds soient affectés à d autres objets que ceux-là même pour lesquels les taxes ont été autorisées, à savoir l intérêt des indigents et des nécessiteux et aussi l assainissement et l embellissement de la station.» 2 () Rapport de M. Fernand Rabier à la Chambre des députés, au nom de la commission du budget.

7 7 Le texte finalement adopté le 22 mars 1910, a étendu, à l initiative du Sénat, le bénéfice de la loi aux «stations climatiques» et seule fut maintenue une taxe unique de séjour, faisant disparaître la taxe sur les spectacles et les droits d entrée sur les champs de courses, dans les casinos et les cercles. Le Sénat estimait, qu «une pareille taxe unique serait moins vexatoire que la multiplicité des droits divers perçus en différentes circonstances dans le courant d une seule journée.» Les principes posés à l origine de la taxe (création par les communes d une taxe prélevée sur les touristes et destinée à l embellissement de la station, rôle de collecteurs reconnu aux logeurs et hôteliers) se retrouvent très largement dans la législation aujourd hui applicable. La loi du 24 septembre 1919 portant création de stations hydrominérales, climatiques et de tourisme établissant des taxes spéciales dans lesdites stations et réglementant l Office national du tourisme n a pas fondamentalement modifié, quant à elle, le dispositif mis en place par la loi de A cependant été créée la catégorie des «stations de tourisme» qui pouvait s appliquer aux «communes qui offrent aux visiteurs un ensemble de curiosités naturelles ou artistiques». Dans ces stations, l article prévoyait que les communes «pouvaient percevoir, pendant tout ou partie de l année», la taxe spéciale. Enfin, il était créé une taxe additionnelle variable selon les stations et affectée à un fonds commun chargé d actions visant «soit à favoriser la fréquentation et le développement des stations, soit à y améliorer les conditions d hygiène d accès, d habitation ou de séjour». Ce régime a ensuite été modifié à plusieurs reprises, le mécanisme de la taxe de séjour ayant été étendu aux départements en 1927 et étant devenu obligatoire dans toutes les stations classées en Son caractère facultatif a ensuite été rétabli, avec la reconnaissance, par l ordonnance du 7 janvier 1959, du principe de la libre décision des collectivités locales. Les réformes suivantes de la taxe ont essentiellement consisté à élargir les communes susceptibles de la percevoir : communes du littoral en 1986, communes de montagne, ainsi que celles qui réalisent des actions de promotion touristique en En 1995 enfin, ce droit a été reconnu aux communes réalisant des actions de protection et de gestion des espaces naturels. La loi du 5 janvier 1988 a réformé le recouvrement, le contrôle et le régime des infractions de la taxe de séjour qui est devenue déclarative, a créé un régime de taxe de séjour forfaitaire et réactivé la taxe additionnelle départementale tombée en désuétude. La loi de finances pour 2002 a prévu ensuite une réévaluation des taux de la taxe, inchangés depuis lors. Enfin, plus récemment, la loi du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques (dite loi Novelli) ayant modifié les critères

8 de classement des hôtels, le décret du 6 octobre 2011 a introduit la catégorie relative à la cinquième étoile dans le barème de la taxe. La prise en compte dans la grille tarifaire de la taxe des hôtels cinq étoiles s est opérée, il faut le souligner, sans que le barème ne soit modifié, ce qui pose la question de son adaptation à l évolution de l hôtellerie de grand luxe. I.A.2. Le rappel des principales règles applicables à la taxe de séjour La taxe de séjour est instituée à l initiative de la commune ou de son groupement, selon les dispositions de l article L du code général des collectivités territoriales. Cette taxe a donc un caractère facultatif. Le champ d application de la taxe est large. Il autorise un très grand nombre de communes à l instituer puisque en plus : des stations classées et les communes touristiques relevant de la section 2 du chapitre III du titre III du livre 1 er du code du tourisme, des communes littorales au sens de l article L du code de l environnement, des communes de montagne au sens de la loi n du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, et des communes qui réalisent des actions de protection et de gestion de leurs espaces naturels, Toute commune qui réalise des actions de promotion en faveur du tourisme peut instaurer la taxe. L organe délibérant du conseil municipal ou, le cas échéant, d un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) détermine la période de perception de la taxe, la nature des hébergements marchands assujettis à celleci et les tarifs applicables en application du barème fixé à l article D du code général des collectivités territoriales. L article L du CGCT permet, en outre, au conseil général d instituer une taxe additionnelle de 10 % à la taxe de séjour perçue dans le département par les communes. Cette taxe additionnelle départementale est établie et recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe de séjour : collectée par la commune, elle est reversée au département qui en affecte le produit à la promotion du développement du tourisme. La taxe de séjour fonctionne sur le mode déclaratif auquel sont soumis les professionnels de l hébergement mais aussi les particuliers louant tout ou partie de leur habitation personnelle.

9 9 Son produit est affecté, selon les termes retenus par l article L du code général des collectivités territoriales, «aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune». Il existe deux modes de recouvrement de la taxe de séjour : la taxe de séjour «au réel» (ou taxe de séjour classique) : Établie sur les touristes, compris comme les personnes non domiciliées dans la commune et qui n y possèdent pas une résidence secondaire à raison de laquelle elles sont passibles de la taxe d habitation, elle est collectée par le logeur, par personne et par nuitée, directement sur l assujetti en même temps que les prestations d hébergement (articles L à L et L du CGCT) ; la taxe de séjour forfaitaire (articles L à L du CGCT) : Établie, quant à elle, sur le logeur, hôtelier ou propriétaire qui héberge des touristes, elle se calcule en multipliant le tarif retenu pour la catégorie d hébergement à la capacité d accueil maximale de l hébergeur tenant compte du nombre de jours d exploitation inclus dans la période de recouvrement de la taxe, après abattement d un pourcentage de 20 à 30 % selon la capacité totale calculée. Les catégories d hébergements pouvant être soumis à la taxe de séjour sont définies très largement par l article R du CGCT, puisqu il s agit des hôtels de tourisme, des résidences de tourisme, des meublés de tourisme, des villages de vacances, des terrains de camping et de caravanage ainsi que tout autre terrain d hébergement de plein air, des ports de plaisance et des autres formes d hébergement. La taxe étant assise sur la nuitée marchande, une commune ou un groupement peut instituer une taxe de séjour pour tout hébergement impliquant une transaction financière. Les résidences secondaires, soumises à la taxe d habitation et l hébergement gratuit chez des amis ou dans la famille ne sont en revanche pas assujettis à la taxe de séjour. Les tarifs de la taxe de séjour ne peuvent être inférieurs à 0,2 euro (hébergements de plein air et ports de plaisance), ni supérieurs, en l état actuel de la réglementation, à 1,5 euro (pour les hébergements d au moins quatre et cinq étoiles) (3). 3 () Le détail de la tarification figure page 22 du présent rapport.

10 I.B. QU IL EST INDISPENSABLE DE MAINTENIR À LA DISPOSITION DES COLLECTIVITÉS Les collectivités sont attachées au maintien d un dispositif auquel recourent également de nombreux pays étrangers. I.B.1. L importance de la taxe de séjour pour les communes Les auditions auxquelles a procédé la mission ont clairement permis de mesurer la légitimité de la taxe de séjour, l attachement des communes et de leurs groupements à ce dispositif ainsi que son caractère indispensable pour des communes très touristiques. En 2011, selon les données résultant d une enquête statistique de la direction générale des collectivités locales du ministère de l Intérieur, c o m m u n e s e t établissements publics de coopération intercommunale appliquaient la taxe de séjour. Il est d ailleurs à noter que le nombre de communes ayant instauré une taxe de séjour est en augmentation lente mais régulière : de en 2002, à en La direction générale de la compétitivité, de l industrie et des services, estime à environ le potentiel de communes qui, compte tenu de leur activité touristique pourraient décider d une telle taxe. L étude réalisée par le cabinet de conseil CTR à la demande de l Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT), rendue publique en juin 2013 (4), donne une photographie des conditions concrètes d application du dispositif de la taxe de séjour dans ces collectivités. Elle a mis en évidence les éléments suivants : la taxe de séjour est largement perçue par les communes touristiques (dans 62 % des cas) ; 24 % d entre elles ont délégué cette fonction à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), les offices de tourisme percevant la taxe dans 14 % des communes interrogées ; cette proportion de délégation s accroît d ailleurs avec la taille de la collectivité, 26 % des communes de plus de habitants déléguant la perception de la taxe de séjour à l office de tourisme et 22 % à l EPCI ; 4 () Étude réalisée par le cabinet CTR en 2012 ; un questionnaire a été envoyé aux adhérents de l ANMSCCT et l analyse a porté sur un échantillon de 304 communes. L enquête s est déroulée du 1 er au 23 mars 2012.

11 11 56 % des communes appliquent le mécanisme de la taxe sur douze mois, 44 %, notamment dans les stations de la côte ouest, la mettant en place de façon saisonnière (sur deux à six mois en moyenne) ; 48 % des petites communes perçoivent moins de euros de taxe et 25 % d entre elles plus de euros ; 61 % des communes de plus de habitants perçoivent plus de euros ; 53 % des communes interrogées déclaraient une baisse ou une stagnation du montant de la taxe entre 2010 et 2011 ; Le Président de l Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT), M. Marc Francina a fait part à la mission de son souci de conserver cette ressource au plus près du terrain, en déclarant «Il n est pas question, comme l a suggéré un rapport du Sénat, d attribuer à Atout France une partie des recettes issues de la taxe de séjour.» Faisant valoir qu «il serait inconcevable de priver les communes d une part de leurs ressources dans un contexte de baisse des dotations aux collectivités locales». M. Jean Burtin, président de la Fédération nationale des offices de tourisme et syndicats d initiative (FNOTSI) déclarait, quant à lui : «Nous espérons bien que la taxe de séjour restera au niveau communal ou, en tout cas, au niveau du bloc communal. C est pour nous absolument indispensable.» La mission a estimé que l attachement des collectivités à la taxe de séjour, qui constitue pour elles une ressource précieuse en complément des dotations aux communes touristiques, impose son maintien. I.B.2. Les exemples de taxation du séjour touristique à l étranger La taxe de séjour applicable en France n est pas un dispositif isolé. La taxation des séjours touristiques est, en effet, une formule de plus en plus fréquemment utilisée dans les pays européens, comme le montre l instauration récente de ce type de taxe par de grandes villes européennes. L enquête de l OCDE «Tourism trends and policies 2014» rendue publique le 7 mars 2014 menée auprès des pays membres et des partenaires de l organisation, recense les taxes, droits et redevances indirects liés au tourisme dans plusieurs pays. L enquête révèle que les prélèvements opérés sur l hôtellerie et l hébergement présentent par nature un caractère saisonnier et sont en grande majorité administrés au niveau municipal. Ceci rend donc difficile le recensement des systèmes existants et les comparaisons avec le système français de la taxe de séjour. Il faut noter d ailleurs que toute comparaison, pour être pertinente, devrait prendre en compte l ensemble de la fiscalité applicable dans les

12 différents États. L analyse menée ci-dessous est sans doute significative, mais nécessairement limitée dans son champ. L OCDE a recensé 6 pays ayant mis en place des taxes nationales (Annexe 1). Il s agit de la République tchèque, de l Égypte, de l Espagne, de l Irlande, de la Tunisie (à compter du mois d octobre 2014) et du Cap Vert. À Dubaï, dès la fin du mois de mars 2014, les acteurs du tourisme devront payer la Tourist Dirham, une taxe sur les nuits en hébergement touristique qui s appliquera aussi bien aux hôtels, aux locations de vacances qu aux chambres d hôtes. Le montant de la nouvelle taxe s étendra de 7 dirhams (près de 1,40 euro) à 20 dirhams (près de 4 euros) par personne et par nuit. Les fonds récoltés serviront à financer une partie des projets d infrastructures et de promotion touristique lancés pour préparer l organisation de l Exposition Universelle d octobre 2020 à avril On constate que plusieurs grandes villes européennes ont récemment mis en place des taxes sur l hébergement touristique, selon des modalités variables et parfois avec des taux conséquents, en tout cas supérieurs à ceux qui sont pratiqués en France et, en particulier, à Paris (Annexe 2). Parmi les mesures instaurées par les municipalités, on trouve, sans que ce recensement ne soit aucunement exhaustif : la ville d Amsterdam qui impose une taxe de séjour de 5 % sur le logement dont le produit sert à l amélioration des infrastructures de la ville ; Vienne qui soumet à la taxe de séjour les propriétaires d hébergements touristiques pour les séjours de moins de trois mois. La taxe s élève à 3,2 % des revenus tirés de l activité d hébergement (hors impôt sur le chiffre d affaires, retenue forfaitaire de 11 % et coût du petit-déjeuner). Venise qui a mis en place, depuis le 24 août 2011, une taxe pour résidence touristique. Cette taxe varie de 0,30 euro à 5 euros, dans la limite de cinq nuits consécutives et selon le lieu de résidence et le type de logement. Elle sert au financement du tourisme, à la maintenance du patrimoine culturel et naturel, ainsi qu aux services publics ; Milan applique depuis le 1 er septembre 2012 une taxe de séjour dont les tarifs vont de 2 et 5 euros par personne et par jour selon le classement de l hébergement. La perception de la taxe est limitée aux quinze premiers jours du séjour ; la ville de Barcelone qui a instauré, depuis le 1 er novembre 2012, une taxe touristique pour toute personne de plus de 16 ans y séjournant une nuit. Le montant de la taxe s échelonne de 0,45 euro à 2,5 euros pour un maximum de sept jours ;

13 13 Hambourg qui a instauré à partir du 1 er janvier 2013, une taxe «culture et tourisme» qui s applique aux hôtels, aux chambres d hôtes ainsi qu aux «bed and breakfast», aux auberges de jeunesse et aux nuitées chez les particuliers, à l exception des nuitées effectuées dans le cadre de voyages d affaires. La taxe recouvrée auprès des hébergeurs s étage de 0,5 à 4 euros ; Berlin, où est applicable depuis le 1 er janvier 2014 aux séjours de courtes durées assurés par les hôtels, les pensions, les auberges de jeunesse et les campings mais aussi par des particuliers (à l exception des séjours d affaires), une «city tax» de 5 % sur le prix net de la chambre (hors TVA et consommations ou services annexes) qui est perçue pour un maximum de 21 jours consécutifs. Le prélèvement de ressources sur les touristes aux fins de financer le développement touristique lui-même n est donc pas une exception française. I.B.3. L insuffisante valorisation de la taxe de séjour La taxe de séjour constitue pour les communes une ressource construite sur une logique originale : faire acquitter par les touristes eux-mêmes une part des dépenses qui sont générées par leur accueil. Elle repose donc sur l usager et non sur le contribuable. Et comme l a souligné M. Lionel Walker, lors de son audition par la mission : «Il semble normal que l usager contribue au maintien du service de qualité dont il bénéficie.» (5) Indispensable au financement des investissements touristiques locaux elle est pourtant insuffisamment acceptée, par manque de visibilité des actions conduites ou rendues possibles grâce à l effet de levier des dépenses ainsi financées par les communes. M. Marc Francina, président de l Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT) a pu préciser ainsi devant la mission, que, sur l échantillon de 304 communes ayant donné lieu à l enquête CTR précitée, 80 avaient répondu «qu elles n avaient pas mis en place la taxe de séjour sur leur territoire, alors que celle-ci présente un potentiel important». Ainsi, certaines collectivités pourtant concernées par ce dispositif, puisque la taxe de séjour bénéficie, depuis 1988, à toutes les communes, groupements de communes et départements qui mènent des actions de promotion en faveur du tourisme ou de protection et de gestion des espaces naturels, ne parviennent pas à le mettre en place, faute d informations ou de moyens adaptés ou parce qu elles en jugent la gestion trop lourde à assurer. Plus largement, la taxe de séjour souffre d être insuffisamment expliquée. 5 ( ) Audition du 25 juin 2014.

14 M. Michel Cazaubon, Chef du bureau des destinations touristiques au ministère de l Économie, du redressement productif et de l économie numérique a bien fait ressortir cette situation en indiquant : «Les critiques de la taxe de séjour ne sont pas nouvelles et elles émanent tant des élus locaux que des professionnels. Les premiers soulignent qu elle est d un rendement faible et qu elle n est pas représentative de la réalité d une économie touristique. Les seconds se plaignent que, n étant pas instituée partout, elle génère des distorsions de concurrence entre les territoires. Les deux se rejoignent dans leur incompréhension de la justification de cette taxe. Il n y a pas d effort de pédagogie suffisant pour expliquer à quoi sert la taxe.». Il est rejoint dans ce propos par M. Jean Burtin, Président de la FNOTSI (6) : «Cela suppose que l État fasse des efforts de communication à destination des consommateurs, en passant par les préfectures et les collectivités.». Le mécanisme de la taxe de séjour reste ainsi insatisfaisant, mal valorisé. L information des élus est parfois lacunaire, les professionnels du tourisme peuvent avoir des difficultés à l accepter, n ayant pas suffisamment l impression d un «juste retour». I.C. MAIS AU RENDEMENT INSUFFISANT POUR REMPLIR SON OBJECTIF I.C.1. La taxe de séjour perçue par les communes ou leurs groupements Les données résultant des enquêtes statistiques menées par la direction générale des collectivités locales du ministère de l Intérieur font état d une ressource en définitive modeste, de 241 millions d euros pour les communes et les établissements de coopération intercommunale en MONTANTS TOTAUX PERÇUS AU TITRE DE LA TAXE DE SÉJOUR PAR LES COMMUNES EN PRÉCISANT LEUR ÉVOLUTION ANNUELLE DE 2002 À 2013 (en millions d euros) (*) Montants et évolutions Évolutions en % Nombre de communes 117, , , , , , , , , , ,40 + 8,26 + 2,70 + 3,55 + 3,06 + 4,60 + 4, ,08 + 5, , N.D. Source : enquêtes statistiques de la DGCL auprès des services préfectoraux (extraits des comptes administratifs) de 2002 à N.D : Non disponible. (*) : Montant issu du tableau «évaluation des voies et moyens» annexé au projet de loi de finances pour () Audition du 16 avril 2014.

15 15 Selon les données fournies par l administration fiscale, sur la base de la volumétrie des encaissements en métropole et outre-mer, le montant total de taxe de séjour encaissé en 2013 (chiffre provisoire) est de 267,9 millions d euros (7). I.C.2. La taxe additionnelle départementale : une taxe d un rapport marginal Les données relatives à la taxe additionnelle font l objet d évaluations diverses. MONTANTS TOTAUX DE LA TAXE ADDITIONNELLE PRÉVUE POUR LES DÉPARTEMENTS EN PRÉCISANT LEUR ÉVOLUTION ANNUELLE DE 2002 À 2013 (en millions d euros) Montants (*) N.D. 1,962 2,935 3,026 3,540 3,841 N.D. N.D. 4,928 5,183 9 Évolutions en % + 8,26 + 2,70 + 3,55 + 3,06 + 5, ,7 Nombre de départements N.D N.D N.D N.D Source : enquête statistique de la DGCL auprès des services préfectoraux (extraits des comptes administratifs de 2002 à N.D : Non disponible. (*) : Montant issu du tableau «évaluation des voies et moyens» annexé au projet de loi de finances pour 2014 Selon les données fournies par l administration fiscale, sur la base des encaissements, le montant de la taxe additionnelle a été : - de 11,2 millions d euros en 2010 ; - 13,2 pour 2011 ; - 14,9 pour 2012 ; - et de 16,6 (chiffre provisoire) pour Selon les informations fournies par l Assemblée des départements de France (ADF), en 2013, 35 départements (contre 15 en 2010) ont perçu le produit de cette taxe (8). 7 () Ces chiffres fournis pour les années 2010 à 2013 sont supérieurs de l ordre de quelques millions d euros à ceux figurant dans ce tableau. 8 () Contribution écrite de l Assemblée des départements de France.

16 Il reste, que d un rendement global réduit, le produit de la taxe additionnelle devient marginal, quand on le rapporte aux budgets des départements à l exception de ceux qui mènent une politique active de perception comme la Savoie, département pour lequel, selon les informations fournies par l ADF, le produit annuel de la taxe atteint 1,3 million d euros. Il est à noter que l Inspection générale des finances, dans son rapport portant sur les taxes d un rapport inférieur à 100 millions d euros a préconisé, au vu principalement de ce faible rendement global et relatif, la suppression de cette taxe additionnelle. Les membres de la mission observent, qu en toute hypothèse, le projet de loi de réforme territoriale prévoyant une suppression à brève échéance des conseils généraux, une réflexion devra être conduite en concertation avec les professionnels du tourisme, sur le maintien de la taxe additionnelle départementale. Si celui-ci était décidé, il s avèrera alors nécessaire de décider de l affectation de son produit au niveau de collectivité le plus adéquat. La mission recommande que soit menée une réflexion, en concertation avec les professionnels, sur le maintien à terme de la taxe additionnelle départementale. Par ailleurs, dans le contexte nouveau créé par ce projet de réforme territoriale, la mission remarque qu il faut faire preuve de prudence dans la définition de nouvelles taxes additionnelles à la taxe de séjour pour ne pas rompre l équilibre d une taxation souvent contestée et dont l objectif principal doit rester la promotion touristique. I.C.3. Résultant pour partie de la mauvaise connaissance de l assiette Le rendement de la taxe de séjour, déjà assez faible en raison des taux appliqués, est en outre affecté par les deux obstacles auxquels se heurtent les collectivités dans la gestion de la taxe : la méconnaissance par les communes de leurs capacités en hébergements touristiques, liée à la difficulté d en recenser les redevables et les difficultés à assurer le recouvrement de la ressource. Ce problème ancien et régulièrement soulevé, a une nouvelle fois été mis évidence par l enquête CTR précitée qui a fait ressortir le fait que les communes connaissaient souvent mal leurs capacités d hébergements touristiques : 69 % des communes concernées par cette enquête insistaient ainsi sur les difficultés de recensement des redevables. Si les capacités d accueil des hôtels et des campings inclus dans le champ de l enquête qui représentaient d ailleurs à eux seuls 50 % des hébergements étaient parfaitement connues (5 429 lits dans les communes de moins de habitants et lits dans les autres communes), 33 % des communes déclaraient en revanche ignorer les capacités d hébergements des résidences

17 17 secondaires (9), la proportion étant de 27 % pour celles des résidences de tourisme et de 27 % pour celles des villages de vacances. 53 % des communes interrogées dans l enquête CTR précitée déclaraient sous-percevoir la taxe auprès de ce type d hébergement, les gîtes et les chambres d hôtes étant cités par respectivement 23 % et 22 % des répondants. En pratique, alors que la taxe de séjour s applique à toutes les natures d hébergements touristiques à titre onéreux, même si la location est effectuée de façon occasionnelle, bon nombre de locations proposées par des particuliers y échappent : 74 % des communes ayant répondu à l enquête déclaraient ne pas percevoir la taxe de façon exhaustive. Le problème majeur qu a bien mesuré la mission tout au long de ses travaux et que M. Marc Francina, président de l Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT), a clairement exposé est celui de la location de meublés qui, selon lui, échappent pour 80 % à tout contrôle et ce, alors que le phénomène se développe considérablement. Le fait que le système repose sur les déclarations faites par les hébergeurs nuit ainsi à l identification des meublés touristiques et donc à une collecte correcte de la taxe de séjour. L exemple de Paris, grande capitale touristique qui reçoit 32 millions de touristes chaque année est à cet égard particulièrement significatif. M. Jean-Baptiste Nicolas, directeur des finances de la mairie de Paris indiquait ainsi aux membres de la mission : «Nous n avons pas de problème particulier de connaissance du tissu hôtelier à Paris. En revanche, comme c est le cas dans d autres communes, il n en va pas de même pour les chambres d hôtes et les meublés : leurs propriétaires ne connaissent pas nécessairement leurs obligations déclaratives et il est très complexe et coûteux de les recenser et de les taxer.». Poursuivant sur les nouveaux modes d hébergement touristiques qui se développent, notamment par le biais d Internet, M. Jean-Baptiste Nicolas signalait que, selon une étude de l Atelier parisien d urbanisme, le nombre de locations de courte durée à Paris serait de par an ; en comparaison, le nombre de meublés touristiques et de chambres d hôtes déclarés apparaît, indiquait-il, extrêmement faible, de seulement 200 environ. M. Jean Baptiste Nicolas indiquait encore : «Le rendement de la taxe de séjour à Paris s est établi à environ 40 millions d euros en La taxe est collectée auprès de quelque établissements, dont une très grande majorité sont des hôtels. Elle est très concentrée sur les trois et quatre étoiles, qui contribuent à hauteur de 30 millions d euros sur les 40 millions d euros perçus. 9 () Qui entrent dans le champ de la taxe de séjour si elles sont mises en location.

18 Le montant versé par les propriétaires de meublés et de chambres d hôtes représente moins de 0,01 % de la recette totale.» Cette mauvaise appréhension de l assiette de la taxe se traduit nécessairement dans le rendement de la taxe additionnelle départementale. Interrogée sur cette question, l Association des départements de France précise que les départements considèrent que les moyens de contrôle sont très limités et ne reposent, bien souvent que sur le recoupement d informations avec le comité départemental du tourisme. (10) II. UN DISPOSITIF QUI DOIT ÊTRE RÉFORMÉ EN PROFONDEUR Plusieurs personnalités auditionnées par la mission ont souligné la nécessité d une réforme du mécanisme de la taxe de séjour. 58 % des communes interrogées dans le cadre de l enquête CTR de juin 2013 réclamaient une réforme ambitieuse de la taxe. L Assemblée nationale elle-même s est penchée à plusieurs reprises sur cette question ; il était précisé ainsi, dans le rapport spécial Tourisme sur le projet de loi de finances pour 2013 (11) que «Les critiques récurrentes sur le faible rendement de la taxe de séjour, les modalités de collecte qui sont souvent artisanales et son utilisation poussent à la mise en chantier d une réforme de grande ampleur.». Les membres de la mission estiment de fait que, tout en préservant la liberté des collectivités locales, il importe de remédier aux facteurs à l origine du faible rendement de la taxe de séjour et d en rendre le recouvrement plus efficient. II.A. TOUT EN PRÉSERVANT LA LIBERTÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES La taxe de séjour est un impôt facultatif dont la création et les modalités d application sont laissées largement à l initiative des collectivités, que ce soient les communes ou leurs groupements. C est là une traduction du principe de libre administration des collectivités locales posé dès 1959 et qui est contenu aujourd hui dans l article 72 de la Constitution, lequel prévoit que : «Dans les conditions prévues par la loi, les collectivités s administrent librement par des conseils élus et disposent d un pouvoir réglementaire pour l exercice de leurs compétences.». L article 72-2, alinéa 2 précise que : «Elles peuvent recevoir tout ou partie des impositions de 10 () Questionnaire écrit ADF 11 () Rapport N b0251-tiii-a20 de M. Éric Woerth

19 19 toute natures. La loi peut les autoriser à en fixer l assiette et le taux dans les limites qu elle détermine». Cette liberté se manifeste dans plusieurs domaines : le choix du mode d assujettissement, réel ou forfaitaire ; la fixation des taux dans les limites du barème légal ; l affectation de la ressource. II.A.1. La liberté de choix du mode d assujettissement II.A.1.a. Régime réel ou forfaitaire Les communes peuvent opter, comme on l a indiqué précédemment, entre deux modes d assujettissement, «au réel» (la taxe est alors collectée par le logeur, par personne et par nuitée, directement sur l assujetti) ou forfaitaire (elle est prélevée sur le logeur, en fonction de la capacité d accueil maximale de l hébergement). L enquête CTR précitée a révélé que 66 % des communes appliquaient le régime d imposition «au réel», le forfait concernant 21 % d entre elles et 13 % des collectivités recourant à un régime mixte. Pour des motifs compréhensibles d égalité de traitement entre les différents acteurs du tourisme, l option entre régime réel et forfaitaire ne peut s opérer que par catégorie d établissements : lorsqu une commune décide d appliquer la taxe forfaitaire à une catégorie d hébergement, elle doit l appliquer à l ensemble des établissements de cette nature situés sur son territoire. Le régime de la taxe de séjour forfaitaire a été créé par la loi n du 5 janvier 1988 d amélioration de la décentralisation pour tenter de résoudre les imperfections de la taxe de séjour traditionnelle et notamment, son rendement jugé insuffisant. La formule forfaitaire n a pourtant pas eu le succès escompté, malgré le souci manifesté par les Gouvernements successifs, de privilégier ce mode d assujettissement, qui simplifie la gestion des professionnels et les tâches administratives des communes tout en limitant la fraude. Celles-ci restent attachées à la liberté de choix du mode d assujettissement, comme l ont souligné plusieurs intervenants devant la mission. La mission recommande néanmoins aux communes et à leurs groupements d adopter le mode d assujettissement forfaitaire qui, reposant sur la «capacité d accueil» des hébergements touristiques, aide à un meilleur recouvrement de la taxe de séjour. II.A.1.b. Des abattements à simplifier Le code général des collectivités territoriales prévoit deux types d abattements sur le nombre d unités de capacités d accueil servant au calcul du montant de la taxe forfaitaire.

20 Un premier abattement est obligatoire. Son taux varie de 20 % à 30 % lorsque le nombre de nuitées comprises dans la période d ouverture de l établissement et la période de perception est supérieur à soixante et inférieur ou égal à cent cinq et à 40 % lorsque ce nombre de nuitées est supérieur à cent cinq. Il vise à prendre en compte le fait que plus la période d ouverture de l établissement est longue, plus son taux de remplissage est faible. Un second abattement revêt un caractère facultatif : en application de l article L , le conseil municipal peut fixer un coefficient destiné à tenir compte de la fréquentation habituelle des établissements qui réduit le montant de la taxe ; ce coefficient est fixé par nature d hébergement et pour tout le territoire de la commune au plus tard deux mois avant le premier jour de la perception. Ces règles apparaissent trop complexes et malgré la possibilité de majorer l abattement légal, elles ne sont pas toujours adaptées aux zones touristiques peu sensibles à la saisonnalité. C est ainsi qu à Paris, le taux de remplissage des hôtels (de l ordre de 79 % en moyenne) est bien supérieur à celui qui résulte de l application de l abattement de 40 %. La mission suggère donc de simplifier le dispositif pour ne retenir qu un seul abattement, obligatoire, que la commune pourra déterminer à l intérieur d une fourchette de 10 et 40 %, selon le type de fréquentation des établissements sur son territoire. L abattement applicable ne serait plus mécaniquement lié à l occupation de l hébergement, comme tel est actuellement le cas. Simplifier le régime des abattements pour n en retenir qu un seul obligatoire et modulable par décision de la commune, en fonction de la durée de la période d ouverture. Cette modulation pourrait aller de 10 % à 40 % du nombre d unités de capacités de l établissement. II.A.2. La fixation des taux dans la limite arrêtée par la loi Conformément à un principe constant en matière de fiscalité locale, les communes fixent librement les taux de la taxe de séjour qui diffèrent suivant la nature et la catégorie des hébergements. En application de l article 34 de la Constitution qui dispose que la loi fixe les règles concernant l assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, c est cette dernière qui précise le niveau des taux, en l espèce, sous la forme d une «fourchette» entre un taux minimal et maximal. L article L du code général des collectivités territoriales applicable à la taxe de séjour classique dispose ainsi que : «Le tarif ne peut être inférieur à 0,20 euro, ni supérieur à 1,5 euro par personne et par nuitée.».

21 21 L article L du même code retient la même «fourchette» pour l application de la taxe de séjour forfaitaire, cette fois, par unité de capacité d accueil et par nuitée. Les tarifs de la taxe de séjour sont ensuite arrêtés par délibération du conseil municipal conformément au barème établi par décret, en fonction de huit catégories d hébergement (hôtels, campings, résidences de tourisme, meublés, anneaux de plaisance, villages de vacances) et par niveaux de qualité (les étoiles du classement national).

22 Types et catégorie d hébergement Hôtels de tourisme 4 étoiles luxe et 4 et 5 étoiles Résidences de tourisme 4 et 5 étoiles Meublés de tourisme 4 et 5 étoiles Tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes Hôtels de tourisme 3 étoiles Résidences de tourisme 3 étoiles Meublés de tourisme 3 étoiles Tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes Hôtels de tourisme 2 étoiles Résidences de tourisme 2 étoiles Meublés de tourisme 2 étoiles Villages de vacances 4 et 5 étoiles Tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes Hôtels de tourisme 1 étoile Résidences de tourisme 1 étoile Meublés de tourisme 1 étoile Villages de vacances 1 ou 2 ou 3 étoiles Tous les autres établissements de caractéristiques équivalentes Hôtels de tourisme Résidences de tourisme Terrains de camping et terrains de caravanage classés en 3, 4 et 5 étoiles Tout autre terrain d hébergement de plein air de caractéristiques équivalentes Terrains de camping et terrains de caravanage classés en 1 et 2 étoiles Tout autre terrain d hébergement de plein air de caractéristiques Équivalentes Ports de plaisance Barème applicable selon les articles L et D du CGCT 0,65 à 1,50 /personne/ nuitée 0,50 à 1 / personne/ nuitée 0,30 à 0,90 / personne/nuitée 0,20 à 0,75 /personne/nuitée 0,20 à 0,40 / personne/nuitée 0,20 à 0,55 /personne/nuitée 0,20 /personne/nuitée La mission s est montrée particulièrement attachée à cette liberté (relative) dans la fixation des taux, qui permet aux communes d adapter la taxe à la configuration de leur offre touristique, tout en prenant en compte leurs besoins. II.A.3. La libre affectation de la ressource Comme cela a été indiqué précédemment, l affectation de la taxe obéit au principe posé à l article L du code général des collectivités territoriales selon lequel «Le produit de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire est affecté aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune». De même, pour le département, le produit de la taxe additionnelle doit servir à la promotion du développement touristique du département. (12) Si cette formulation est très générale, l objectif de politique publique est cependant clairement identifié. Il peut justifier le financement d actions très 12 () La taxe de séjour peut également être affectée à des actions de protection et de gestion des espaces naturels.

23 23 diverses correspondant aux besoins et aux politiques touristiques des collectivités, dans la limite où la dépense a pour objet principal le développement touristique. C est ainsi que la sous-direction du tourisme au ministère de l Économie recense comme des utilisations habituelles de la taxe : le fonctionnement des offices de tourisme (obligatoirement quand celuici est constitué sous la forme d établissement public industriel et commercial (13) ); l amélioration du cadre de vie (entretien des plages, des jardins, des voiries, d une station d épuration) ; le recrutement de personnels saisonniers, le fonctionnement des services de police ou d un service médical ; l embellissement ou le fleurissement de la commune ; la construction de parcs de stationnement ; la signalétique routière et piétonnière ; les travaux d entretien des monuments. M. Jean Baptiste Nicolas, directeur des finances de la Mairie de Paris, détaillait ainsi l affectation du produit de la taxe forfaitaire prélevée à Paris : «Le produit de la taxe de 40 millions d euros est affecté de la manière suivante : environ 14 millions à des investissements de voirie à raison de la fréquentation touristique ; 7,5 millions à la subvention allouée à l Office de tourisme ; environ 9 millions à la contribution versée à la préfecture de police de Paris, pour des missions qui concourent à l accueil des touristes ; 3,5 millions à des subventions au titre de la culture.». Si la diversité des mesures retenues peut surprendre, il faut bien mesurer que cette souplesse traduit l attachement des collectivités à la libre détermination de l affectation de la ressource. Pour autant, la légitimité de la taxe et donc sa bonne acceptation suppose que les professionnels du tourisme puissent en mesurer concrètement les effets sur les investissements touristiques de la commune. L exécutif local doit faire figurer dans un état annexé au compte administratif la somme recouvrée au titre de la taxe de séjour. Cet état qui, comme le compte, doit être tenu à la disposition du public, ne donne cependant pas lieu à une délibération, alors que l explication des objectifs de la taxe a été souvent présentée comme une exigence fondamentale. 13 () Soit 15 % de l ensemble des offices du tourisme, 70 % d entre eux étant sous forme associative et 14 % sous forme de régie.

24 M. Michel Cazaubon, Chef du bureau des destinations touristiques au ministère de l économie indiquait ainsi : «D après ce que je perçois, il n y a pas d effort de pédagogie suffisant pour expliquer à quoi elle sert. Des divergences existent entre élus et professionnels sur les actions menées par les offices du tourisme et financées par la taxe. Devant les protestations des professionnels, les élus ont parfois du mal à justifier son rôle Or, le caractère quasi universel de la ressource dilue les sommes perçues dans un ensemble de dépenses au sein desquelles n apparaît pas la justification directe de ce prélèvement opéré sur l activité économique touristique et dont, en principe, le produit devrait lui profiter. Il s agit d une recette de la section de fonctionnement mais qui contribue à l autofinancement et donc peut contribuer à l investissement.» Comme le fait remarquer l Assemblée des départements de France, la taxe de séjour et sa taxe additionnelle étant affectées, il devrait être possible à la collectivité de prévoir un système d information, par exemple sur le même portail que celui utilisé pour la déclaration quand il existe, mettant en regard la recette de la taxe l année précédente, les actions qu elle a permis de financer et éventuellement, le retour en termes de fréquentation touristique et de promotion dont le territoire a pu ainsi bénéficier. Il est vrai également, comme l indiquait M. Lionel Walker, secrétaire général du Réseau des destinations touristiques (RN2D), que le produit de la taxe départementale n est pas toujours affecté de façon ciblée au financement d opérations directement touristiques. «La contrainte budgétaire indiquait-il, pousse de plus en plus de conseils généraux à garder les recettes de la taxe additionnelle, sans les utiliser à des fins touristiques, ce qui est contraire à l esprit de la loi». En tout état de cause, la liberté qui doit prévaloir en matière d affectation de la ressource concerne l ensemble des intervenants locaux du secteur, élus, mais aussi professionnels du tourisme. La mission considère qu une bonne gestion de la taxe suppose que son utilisation soit discutée avec les professionnels du tourisme.