«Protection Sociale à Madagascar: Cadre international et Politique nationale»

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1 Southern African Social Protection Experts Network SASPEN Rencontre des experts sur la Protection Sociale «Protection Sociale à Madagascar: Cadre international et Politique nationale» 18 et 19 Août 2015 à l Hôtel Colbert FES Zambia Phone: /6 FES Madagascar Fon: +(261) RAPPORT RENCONTRE DES EXPERTS SUR LA PROTECTION SOCIALE 1- Introduction Contexte Dans le cadre de la réduction de la pauvreté, avec son entière souscription aux attentes des politiques et programmes sociaux pour le développement économique en général et le développement humain en particulier, l Etat malagasy a décidé d initier la Protection Sociale comme outils de lutte contre l extrême pauvreté. Ceci afin de pallier à la vulnérabilité de la grande partie de sa population dans des conditions de dignité et d équité. Madagascar abrite actuellement environ 22 millions d habitants, dont les 71,50% d entre eux vivent en dessous du seuil de pauvreté 1, 52,7% se trouvant dans l extrême pauvreté 2, et 91% vivent en dessous de 2$ par jour 3. Actuellement, le pays dispose d un document draft qui énonce les principes de base, des décisions et des actions en matière de Protection Sociale à Madagascar. Le présent document ambitionne de servir de cadre de référence pour les acteurs et les décideurs dans le domaine de la Protection Sociale. En effet, en vue d améliorer ces documents, il est opportun de les affiner à travers des expertises internationales et nationales conformes aux aspirations et aux particularités malagasys. Ce travail nécessite l implication effective de toutes les parties prenantes concernées. 1 Proportion de la population vivant en dessous du seuil national de pauvreté de Ar par personne, par an. - Rapport annuel Madagascar 2013, PNUD. 2 Proportion de la population vivant suivant le seuil national de Ar par personne par an. - INSTAT/ENSOMD Proportion de la population disposant de moins de 2$ PPA par jour (2$US PPA : 976,794 Ariary) - INSTAT/ENSOMD

2 A ce titre, en partenariat avec la Friedrich-Ebert-Stiftung et un réseau d experts de l Afrique australe en matière de Protection Sociale, le SASPEN (Southern African Social Protection Experts Network), une rencontre des experts sur la Protection Sociale a été organisée les 18 et 19 août 2015 à l Hôtel Colbert. Dans un objectif final d améliorer le document de la politique, cette réunion ayant pour thème «Protection Sociale à Madagascar : Cadre international et Politique nationale», se présentera comme un espace d échanges d expériences, de réflexions et de concertation entre experts internationaux et nationaux. La rencontre a eu pour objet : - Déterminer «la Protection Sociale pour Madagascar». - Améliorer les documents de Politique Nationale de Protection Sociale et de la Stratégie Nationale de Protection Sociale élaborés. Atouts de la rencontre La rencontre a été une opportunité pour initier et développer la collaboration entre les experts en matière de protection sociale, et de capitaliser les expériences des différents pays de l Afrique Australe en les adaptant au contexte national. Cela permet également d intégrer la Politique Nationale du pays dans le cadre des défis relevés pour la justice sociale dans les pays de la SADC, face aux problématiques communes de lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité. La rencontre est aussi un investissement pour le développement de l expertise des acteurs dans le domaine de la Protection Sociale. 2- Résultats 2.1. Déroulement de la rencontre La rencontre, qui a privilégié la démarche participative et inclusive, a vu l implication active de tous les participants qui ont fait des apports substantiels par le partage d expériences, la proposition de recommandations pouvant être mis à profit pour l amélioration des documents de PNPS et de SNPS. Par ailleurs, la rencontre a été marquée par la représentation élargie de toutes les parties prenantes (Départements ministériels- Organisations de la Société civile- Partenaires Techniques et Financiers- Syndicats- Partis politiques). D ores et déjà, cette large participation pourrait jeter les bases d un partenariat continu entre les Départements Ministériels, les OSC et les partenaires techniques et financiers pour la mise en œuvre future de la Politique. La rencontre a consisté en une série de présentation des experts internationaux et nationaux sur les concepts et systèmes de Protection Sociale en Afrique et à Madagascar, les régimes, programmes et instruments de protection et de sécurité sociale, les bonnes pratiques relatives à l élaboration de politiques et de stratégies nationales. Sur la base d une approche comparative, les acquis, les défis à relever, les meilleures pratiques ont été mis en exergue. La rencontre a été parachevée par l organisation de travaux de groupes qui ont dégagé les principales recommandations pour la coordination institutionnelle de la Protection Sociale, le financement, la participation citoyenne, les programmes de transfert monétaire, les programmes de sécurisation alimentaire et les services sociaux. 2.2 Concepts et systèmes de Protection Sociale

3 Les définitions proposées sont celles qui conçoivent la Protection Sociale comme «un ensemble de politiques et programmes publics et privés destinés à prévenir, réduire et éliminer les vulnérabilités à la pauvreté et la privation». Les composantes de la Protection Sociale incluent l assurance sociale, l assistance sociale, les interventions sur le marché du travail, les appuis aux revenus, les services sociaux qui servent à promouvoir le bien-être humain. Selon une autre définition avancée, la Protection Sociale a plusieurs fonctions et dimensions : - Protéger les individus et les ménages des chocs susceptibles de les plonger dans la pauvreté Supporter les individus et les ménages dans la gestion des chocs Amortir conséquences des chocs pour les travailleurs et leurs dépendants incluant; les risques sur les revenus et les risques de santé Bâtir la résilience : Promouvoir les investissements clé dans le capital humain et le développement des actifs physiques pour assurer la résilience et briser le cycle intergénérationnel de la pauvreté Bâtir et renforcer des systèmes : Promouvoir les synergies et l intégration au niveau des parties prenantes pour une mise en œuvre efficace et efficiente de la Politique L approche transformative de la Protection Sociale établit qu elle doit s attaquer au manque de justice sociale qui est causée par les inégalités structurelles et les abus, viser l habilitation, l équité et la réalisation des droits sociaux et culturels. Des approches novatrices sont aussi observées dans les initiatives prises pour l articulation du secteur formel avec le secteur informel ( ex : Rwanda ). 2.3 Coordination, partenariats et dispositifs institutionnels La coordination, les partenariats et les arrangements institutionnels sont des piliers qui garantissent l efficacité de la Protection Sociale, et qui nécessitent une attention particulière dans l élaboration d une politique et d une stratégie nationale. L exemple du Kenya peut être considéré comme une bonne pratique, notamment en ce qui concerne les mécanismes de coordination, les rôles et attributions des structures nationales et locales et les rôles des bénéficiaires à la base. Structure nationale La gouvernance de la Protection Sociale repose sur une structure nationale et des structures locales. Au niveau national, une équipe de gestion technique qui assure le leadership des différents programmes et les prises de décisions au niveau du Ministère est mise en place. Egalement, des groupes de travail et des groupes techniques ont été mis en place, notamment pour le ciblage, le suivi-évaluation, l élaboration du registre unique, la gestion des doléances. Structures au niveau local Les structures au niveau local sont aussi mises à contribution, par la responsabilisation des coordonnateurs au niveau des gouvernements locaux, des comités locaux d assistance sociale,

4 et l implication des leaders locaux et des chefs traditionnel qui ont joué un rôle important dans le ciblage des bénéficiaires, la validation des listes des bénéficiaires et la gestion des doléances. Pour le cas de Madagascar, les systèmes de Protection Sociale couvrent un large éventail de programmes et de régimes contributifs et non contributifs: - Les Caisses de retraite publiques et privées ; - Les programmes d accès et le maintien des élèves dans le système éducatif ; - Les programmes d accès des plus pauvres aux services de santé ; - Les programmes de transferts en nature dans les domaines de la santé, de la gestion des catastrophes naturelles ; - Les programmes d appui aux groupes pauvres et vulnérables en réponse aux chocs socio-économiques et naturel ; - Les programmes d assistance sociale en faveur des groupes vulnérables spécifiques, incluant les personnes âgées, les personnes en situation de handicap, les enfants et les femmes. Rôles de la société civile Le cadrage des champs d intervention des OSC dans le domaine de la Protection Sociale et les pratiques consacrées en Afrique peuvent servir de référence pour l amélioration du système à Madagascar. Les OSC font partie intégrante des principaux acteurs de la Protection Sociale ; en raison de leurs potentiels de mobilisation sociale et de leur expertise. Les OSC sont incluses dans les différentes politiques et instruments africains incluant: - Le document de Politique de l Union Africaine et le Plan d Action pour les Personnes Agées (2002) - Le document de Politique Sociale de l Union Africaine (2009) Dans la mise en œuvre des politiques, elles peuvent appuyer le Gouvernement dans l application des politiques, créer leurs propres programmes pour appuyer le Gouvernement dans la réalisation des politiques, effectuer le suivi et évaluation des activités du Gouvernement. 2.4 Programmes et instruments de Protection Sociale Les programmes et instruments de Protection Sociale présentés et discutés lors de l atelier comprennent les programmes de sécurité alimentaire, les transferts monétaires, la sécurité sociale et les services sociaux. Programmes de sécurité alimentaire Dans le nouvel agenda de la Protection Sociale, les programmes de sécurité alimentaire et de nutrition scolaire doivent être focalisés sur la génération de revenus, la création d actifs, la formation du capital humain, l accès à la terre et l octroi de subventions pour les intrants agricoles. En complément, la conception et la mise en place d un programme de nutrition scolaire à base nationale, qui se substitue aux importations de denrées alimentaires et donne

5 des avantages aux petits exploitants agricoles, est une réponse adaptée aux besoins des pays africains. Cas de Madagascar Madagascar est caractérisé par une forte prévalence de la sous-alimentation chronique (27,2% en ) et de l insécurité alimentaire (56,7 % en 2010). Le pays s est doté d un programme national de sécurité alimentaire et de nutrition, dont les objectifs sont de contribuer à la réduction de la malnutrition des enfants et des mères, et de contribuer à la diversification de la consommation alimentaire des ménages. Programmes de transferts monétaires Expériences en Afrique et dans les autres pays Les transferts monétaires conditionnels ou non-conditionnels figurent parmi les instruments et programmes porteurs pour assurer la garantie de revenus aux populations vulnérables. Le programme Transfert de Revenus de Base (Basic Income Grant ), expérimenté en Afrique Subsaharienne et dans d autres pays, est considéré comme une approche novatrice dans ce domaine. Ce programme consiste en un transfert monétaire minimum aux individus conditionnel qui cible les individus et se caractérise par : Son caractère pro-pauvre, car il repose sur la taxation des plus riches, et cible les familles avec une grande taille des ménages. La facilité de sa gestion, car il n exige pas de conditions telles que le ciblage, les preuves de revenus de résidence. Le programme pilote a été expérimenté en Namibie en 2009, et qui a vu l implication des OSC. Pour les deux années initiales, le programme a eu des impacts positifs, notamment l augmentation du taux de scolarisation, la réduction de la criminalité et de l alcoolisme, le développement des petites entreprises. Pour Madagascar, le Fonds d Intervention pour le développement s est investi dans le lancement et l extension des transferts monétaires conditionnels et des filets sociaux productifs. Les programmes mis en œuvre comprennent les transferts monétaires conditionnels et Argent contre travail productif qui reposent sur la protection contre l extrême pauvreté et la perte du capital humain, la promotion du capital humain et de l accès au travail productif, et le renforcement de la résilience des plus vulnérables ménages bénéficieront du Programme Argent contre travail productif, et ménages des transferts monétaires conditionnels. Services sociaux et assurance sociale

6 Les services sociaux visent à s attaquer aux problèmes de pauvreté, de vulnérabilité et d inégalité. Les services sociaux incluent l éducation, la santé, le logement, les services sociaux personnalisés qui visent à satisfaire les besoins humains individuels. A titre illustratif, les services sociaux comprennent l éducation gratuite, les programmes de nutrition scolaire, les exemptions de paiement des services de santé, la couverture de santé universelle pour tous, les services d assistance sociale aux personnes vulnérables, dont les personnes âgées, les enfants et les personnes en situation de handicap. A Madagascar, des programmes sont en cours et ciblent les enfants et les familles pauvres pour permettre ou améliorer leurs accès dans tous les domaines des services sociaux de base. Ils permettent ainsi aux bénéficiaires de faire face aux conséquences des risques sociaux liés aux inégalités, à la santé et à l insécurité alimentaire. La sécurité sociale inclut l assurance sociale contributive obligatoire et l assurance sociale volontaire pour les travailleurs et les pensionnaires, dans certains contextes du secteur formel, et dans d autres qui couvrent une partie des travailleurs du secteur informel. 3. Recommandations pour l amélioration de la Politique et de la Stratégie nationales à Madagascar Dans la perspective d amélioration de la Politique Nationale de Protection Sociale et de la Stratégie Nationale de Protection Sociale, la rencontre a été parachevée par la formulation de recommandations qui se basent sur les expériences réussies sur le continent africain, ainsi que les résultats des discussions dans les travaux de groupe. L élaboration d une stratégie nationale est un processus continu qui passe par plusieurs étapes primordiales qui incluent : - La sensibilisation par la réalisation de dialogues nationaux, la médiatisation et les actions de plaidoyers - Le cadrage - La cartographie des programmes existants - L évaluation des besoins - L élaboration du plan de mise en œuvre de la stratégie - Le pilotage, incluant les mécanismes de fourniture de services, le registre unique, le suivi - évaluation - L institutionnalisation - Le renforcement des capacités des acteurs - Analyse des écarts par rapport à la vulnérabilité et les programmes existants - Le renforcement de l espace fiscal A cela s ajoutent les recommandations proposées par les participants qui ont trait au financement, à la coordination institutionnelle, à la participation citoyenne, à la sécurité alimentaire, aux transferts monétaires, aux services sociaux d accompagnement.

7 Financement La situation à Madagascar est marquée par la faiblesse des ressources publiques allouées qui ne permettent pas de couvrir les besoins minimaux des groupes pauvres et vulnérables. L analyse des dépenses publiques révèle une forte dépendance envers les financements extérieurs, le manque de recettes affectées à la Protection Sociale. Les dépenses en Protection Sociale représentent en moyenne 1% du PIB de 1997 à 2012, qui est inférieure à une moyenne de 3,5% en Afrique subsaharienne. Les défis et recommandations à court et à long terme incluent : - La transparence et la bonne gouvernance dans la gestion de financement - L élargissement de l assiette fiscale - L exploration de nouvelles ressources et la mobilisation des ressources internes - La révision du cadre légal - La mise en place de structure de contrôle et de vérification du financement - Le renforcement de la loi organique et la loi de finances sur la Protection Sociale - Fonds national de solidarité (à créer ou à renforcer) Coordination institutionnelle Le manque de coordination et de planification commune, la fragmentation et la dispersion des programmes sont les lacunes majeures du système. En dépit de ces faiblesses, des efforts d amélioration du cadre de coordination ont été déployés, qui ont abouti à la mise en place du groupe thématique de Protection Sociale au niveau des PTF, du Comité adhoc qui été mobilisé dans la phase de démarrage de l élaboration de la Politique Nationale de Protection Sociale, et du Groupe de Travail des acteurs dans les programmes de transferts monétaires. Les recommandations pour ce volet concernent : - La définition de la vision institutionnelle - La formalisation du Partenariat Public-Privé - La mise en place de groupes sectoriels au niveau des PTF et du Ministère - La mise en place d un cadre juridique - La coordination de tous les programmes - La légitimation de l unité de coordination et le renforcement des capacités de ses membres - L élaboration d un cahier de charges des acteurs en matière de Protection Sociale Participation citoyenne Certains acquis sont perceptibles pour la participation citoyenne dont : - L existence des OSC et groupements (Organisations Communautaires de Base) œuvrant dans la PS - L existence de régimes contributifs

8 - Le cadre légal pour la participation des citoyens - L entraide communautaire - La présence des syndicats - Les fonds communautaires En dépit de ces atouts, les défis et recommandations suivantes sont mentionnés : - La Sensibilisation, mobilisation des citoyens sur leurs droits et obligations en matière de PS - La Pérennisation et appui des actions des OSC et groupements œuvrant dans la PS - La Consultation et l implication des citoyens dans la conception, l élaboration, plaidoyer, et mise en œuvre des programmes de PS - La mise en place de la culture de redevabilité sociale des responsables pour stimuler la participation citoyenne - Le développement du civisme (instruction civique dans le programme d enseignement) - L identification des acteurs sociaux : individus ; OSC ; partis - L opérationnalisation du Conseil national d orientation de la PS en y intégrant les OSC, le secteur privé et la société politique Sécurisation alimentaire De nombreux avantages des programmes de sécurisation alimentaire ont été relevés, dont : - La mise en œuvre des programmes d assistances et de sécurisation alimentaire pour répondre aux besoins immédiats et saisonniers (ex : sites communautaires ONN. VCT/ACT PAM-FID-autres ONGs), assistance technique - La disposition des outils de planification multisectorielle comme la PSME, les PCPs et également des programmes et projets à long terme Les défis et recommandations formulées concernent : - La mise à l échelle des actions pilotes - La mise en commun des outils - L approche intégrée pour le partenariat, synergie et complémentarité - La coordination et suivi évaluation conjoints - La définition des critères de ciblage conjointement entre les intervenants pour cibler les zones d interventions Transferts monétaires, Argent contre travail, Basic Income Grants Plusieurs avancées sont constatées pour les programmes de transferts monétaires et argents contre travail, incluant : - L existence des programmes TMC avec FID et MPPSPF - Les programmes ACT en cas d urgence - Les programmes ACT avec PAM (post catastrophe) - ACT (HIMO) Actions axées sur des petits travaux ponctuels Il a été réitéré la nécessité de : - Adopter des travaux plus structurés (formation, techniciens )

9 - Assurer la pérennisation : pérennisation, design, formation, communication, coordination - Mener une réflexion sur le financement des actions sociales (MPPSPF avec les acteurs) - Intensifier la sensibilisation pour la diffusion des droits de l homme par rapport à la PS - Réaliser des sessions de formation-identification-vulgarisation par les services de district de la MPPSPSF SERVICES D ACCOMPAGNEMENT SOCIAL Pour les services d accompagnement social, les défis et recommandations suivantes sont jugées primordiales : - Répertorier les autres structures d accueil au niveau national - Faire la cartographie en matière d action sociale (services et besoins) - Mettre en place un programme national de prise en charge des personnes vulnérables (prise en charge des enfants de rue, extension des structures d accueil et de prise en charge) - Consolider les programmes d urgence (alimentaire et nutritionnel, santé, hygiène, assainissement, accès à l eau, sécurité) - Envisager l extension des programmes selon les régions, les catégories de population