DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT MAI 2013

2 2 COUR DES COMPTES Mission Direction de l action du gouvernement Programme 129 Coordination du travail gouvernemental Programme 308 Protection des droits et libertés Programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

3 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 3 Sommaire Synthèse... 4 Introduction et présentation de la mission... 6 I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits... 7 A - L exécution des crédits de la mission en B - La programmation des crédits C - La gestion des crédits en cours d exercice II - Les grandes composantes de la dépense A - La masse salariale et la gestion des emplois (titre 2) B - Les autres dépenses de fonctionnement (catégorie 31) C - Les dépenses d intervention (titre 6) D - Les dépenses d investissement (titre 5) E - Les dépenses fiscales F - Les opérateurs III - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire B - La démarche de performance C - La soutenabilité budgétaire IV - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de B - Récapitulatif des recommandations de la Cour... 32

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse (Md ) LFI AE : 1,09 ; CP : 1,13 ; Crédits ouverts AE : 1,61 ; CP : 1,11 ; Exécution AE : 1,18 ; CP : 1,06 ; Plafond d emplois en ETPT : 3565 ; exécution : 3355 ; Plafond d emplois opérateurs en ETP : 647 ; exécution : 673. La mission Direction de l action du gouvernement est rattachée au périmètre budgétaire du Premier ministre, sous la responsabilité du secrétaire général du gouvernement, et réunit des structures très différentes articulées autour de trois programmes, dont l architecture budgétaire et le périmètre sont relativement stables depuis Par le programme Coordination du travail gouvernemental, la mission remplit les fonctions d état-major et de soutien du Premier ministre dans sa mission de direction de l action du gouvernement. Par le programme Protection des droits et libertés, elle rassemble les dotations allouées à neuf autorités administratives indépendantes concourant à la défense des droits et à la protection des libertés publiques. Enfin, par le programme Moyens mutualisés des administrations déconcentrées, elle facilite la gestion des moyens de fonctionnement des directions départementales interministérielles et des emplois déconcentrés relevant du Premier ministre. Les crédits budgétaires ouverts pour 2012 étaient de 1,61 Md en AE et de 1,11 Md en CP. Le taux d exécution des AE s est élevé à 73,19 % (1,18 Md ) tandis que celui des CP a été de 95,3 % (1,06 Md ). Les principaux postes de dépense ont été la rémunération des personnels et les frais liés aux implantations immobilières (loyers budgétaires, loyers externes, charges, fluides, ainsi que travaux et entretiens). A titre d exemple, pour le programme 129, l exécution 2012 en CP était constituée à 45 % de crédits de personnels et à 45,5 % de crédits de fonctionnement. Pour le programme 308, les dépenses de personnel des AAI représentaient 60 % du total des crédits consommés. Enfin, pour le programme 333, les loyers et charges immobilières des actions déconcentrées ont consommé 77,09 % des CP. L une des tendances structurantes de la mission est l effort particulier qui a été consenti en faveur de la cybersécurité. Cette politique de renforcement des systèmes d information peut être perçue à travers le soutien à l ANSSI et à la DISIC (notamment pour lancer, en 2013, les

5 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 5 premières phases de déploiement du réseau interministériel de l Etat (RIE), qui doit permettre la continuité de l action gouvernementale en cas de dysfonctionnement grave de l Internet). Un autre caractère saillant est celui de la mutualisation des fonctions support, de la rationalisation des dépenses et du regroupement immobilier, qui peut, notamment, être perçu, d une part, dans le projet Ségur, qui a vocation à regrouper dans un même ensemble immobilier, sis avenue de Ségur, à Paris, la plupart des services du Premier ministre et sept AAI et, d autre part, dans la diminution des implantations immobilières gérées par le programme 333, passées de en 2011 à en 2012, soit une baisse de 2,66 %. Il importe également de noter une stabilisation du périmètre du programme 333, un des volets de la réforme de l administration territoriale de l Etat créé au mois de janvier 2011, qui permet de progressivement consolider les modalités pratiques de sa gestion. Il convient, enfin, de souligner une certaine défaillance de la coordination des travaux des différentes entités chargées de la prospective et de la stratégie, à l image, notamment, du CAS. Un manque d expression claire des besoins des services du Premier ministre conduit, en effet, à une exploitation insuffisante de leur potentiel d expertise. RECOMMANDATIONS La Cour formule trois recommandations au titre de l exercice 2012 : - Recommandation n 1 : entamer rapidement une réflexion sur la façon d améliorer et d abonder le fonds de concours de la MILDT et prendre, subséquemment, les mesures nécessaires pour éviter que se reproduise la rupture de 2012 par rapport à la croissance constatée depuis 2008 ; - Recommandation n 2 : maintenir et multiplier les efforts entrepris pour veiller à ce que les mises à disposition de personnel, notamment dans les cabinets ministériels, mais également dans l ensemble des structures de la mission, se fassent contre remboursement, sans nuire pour autant au principe de la mobilité ; - Recommandation n 3 :analyser la pertinence de faire figurer, parmi les indicateurs les plus significatifs de la mission, des objectifs relevant de la compétence du SGDSN, qui concentre une très grande part des crédits de la mission.

6 6 COUR DES COMPTES Introduction et présentation de la mission La mission Direction de l action du gouvernement rassemble des entités très hétérogènes qui ne partagent que leur rattachement au Premier ministre (responsabilité du secrétaire général du gouvernement) dans un ensemble budgétaire commun à des fins d optimisation de la gestion publique. Elle est composée de trois programmes : - le programme Coordination du travail gouvernemental, qui, principalement, fédère les fonctions d état-major, de stratégie et de prospective, de coordination et de soutien exercées par les services du Premier ministre ; - le programme Protection des droits et libertés, qui regroupe les crédits de neuf autorités administratives et instances indépendantes ; - le programme Moyens mutualisés des administrations déconcentrées, qui rassemble les crédits de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (DDI), les crédits immobiliers d une grande partie des services déconcentrés de l Etat, ainsi que l ensemble des emplois déconcentrés placés sous l autorité du Premier ministre. Les crédits exécutés de la mission se montent à 1,18 Md en AE (soit une moyenne d exécution de 73,19 %) et à 1,06 Md en CP (soit une moyenne d exécution de 95,37 %). Il importe de noter que le taux d exécution en AE est de 94,96 % si l ouverture de 370 M en AE de la LFR du 29 décembre 2012 (Cf. infra) n est pas prise en compte. Ces trois programmes s inscrivent globalement dans la continuité budgétaire des précédents exercices. Quant à leur architecture budgétaire, elle n a été changée que pour le programme 308, dont la maquette a traduit, par une nouvelle action «Défenseur des droits», la création de cette nouvelle autorité indépendante, dont l incidence financière doit toutefois être relativisée puisque ses moyens ont été constitués par le regroupement des budgets des quatre autorités préexistantes. Le périmètre de la mission est extrêmement large, mais la direction des services administratifs et financiers (DSAF) a consenti des efforts importants pour coordonner cet ensemble disparate et réaliser des économies, notamment en crédits de fonctionnement, offrant à la mission et aux programmes une réelle dynamique baissière.

7 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 7 I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits Tableau de synthèse des crédits initiaux, des mouvements de crédits et des crédits consommés (en M ) Programme 129 Programme 308 Programme 333 AE CP AE CP AE CP LFI 607,58 591,11 81,82 93,54 404,76 447,26 LFR ouverture annulations 37-11,75-20,32-2,48-3,56-44,53-16,53 Total des mouvements de 1,04-7,86-1,48-0,34 196,82 17,91 crédits dont : reports 47,00 43,69 0,09 1,23 95,49 17,91 virements ouverture annulations 8,10-8,10 transferts ouverture annulations 6,20-61,87 6,20-59,37-0,81-0,81 0,42 décrets ouverture d avances répartition dépenses accidentelles annulations ouverture - 9,00 10,67-9,00 10,67-0,76-0,76 109,00 annulations annulations -0,05-0,05 Fonds de concours 10,63 10,63 0,01 0,01 2,17 2,17 Total crédits disponibles 977,50 573,57 77,86 89,65 559,21 450,8 Crédits consommés 566,61 533,16 76,75 88,71 538,49 440,63 A - L exécution des crédits de la mission en 2012 L exercice 2012 ne fait ressortir aucune dérive de dépenses par rapport aux crédits prévus en LFI, les trois programmes s inscrivant globalement dans la continuité des exercices précédents et de la budgétisation initiale. La DSAF a conduit un dialogue de gestion efficace et pertinent avec l ensemble des responsables des BOP, ce qui lui a permis d avoir, sur l ensemble de l exercice, une connaissance fine de la dépense, une bonne prévision de ses évolutions et, partant, d en assurer une exécution qui n appelle pas de remarque compte tenu de la grande diversité de ses composantes.

8 8 COUR DES COMPTES Ce sont ainsi, sur l ensemble de la mission, 73,19 % des crédits qui ont été consommés en AE et 95,37 % en CP. L écart de la consommation en AE résulte, principalement, de l ouverture en LFR du 29 décembre 2012 de 370 M destinés à la signature du protocole locatif entre l Etat et la société immobilière SOVAFIM dans le cadre du projet de regroupement des services du Premier ministre dans le bâtiment de l avenue de Ségur (ces AE ont été reportées en 2013 pour permettre la signature du protocole dès le mois de janvier de cette même année). S il était fait abstraction de cette ouverture, l exécution 2012 en AE serait de 94,96 %. Synthèse de l exécution par titres, en AE et en CP En M Exécution 2012 Evolution Total mission (AE en M ) Total mission (CP en M ) Titre 2 292,27 14,53 5 % Titre 3 825,79-208,80-20 % Titre 5 29,71-8,50-22 % Titre 6 33,96 3,92 13 % Titre 7 - Titre 2 292,27 14,53 5 % Titre 3 702,18 7,25 1 % Titre 5 36,38 4,85 15 % Titre 6 31,64 1,92 6 % Titre 7 - Pour le programme 129, les principaux mouvements de crédits, audelà des 370 M susvisés pour le projet de l avenue de Ségur, ont été les suivants : - Des reports de 47 M en AE et 43,69 M en CP, principalement pour le fonds de concours bénéficiant à la MILDT et pour des AE affectées non engagées sur les tranches fonctionnelles ; - Des décrets pour dépenses accidentelles ou imprévisibles au profit des fonds spéciaux (10,67 M en AE et en CP, hors titre 2) ; - Des décrets de transfert à partir des crédits du SGDSN, ouverts sur le budget du ministère de la défense, au titre des programmes interministériels en matière de défense et de sécurité nationale (59,7 M en AE et 57,2 M en CP).

9 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 9 Pour ce qui est des écarts entre les crédits disponibles et la consommation, ils proviennent, principalement, du report, en 2013, de la signature du protocole locatif avec la SOVAFIM dans le cadre du projet Ségur (Cf. supra), de l absence de consommation intégrale des crédits du fonds de concours de la MILDT, dont la partie non consommée sera reportée en 2013, et de décalages de calendrier pour des projets de la DISIC et du SGDSN. Pour les crédits du titre 2, la mise en place progressive, au cours de l année 2012, de la sous-direction du pilotage des services déconcentrés au sein de la DSAF, la poursuite de la montée en puissance de l ANSSI, la création du SGMAP à la fin de l année 2012 et son rattachement au programme (le plaçant ainsi au cœur de la coordination interministérielle en matière de modernisation de l action publique), un taux assez élevé de rotation des effectifs et des vacances frictionnelles dans les recrutements ont entraîné une consommation de la masse salariale correspondante. Les crédits non consommés en titre 2 sont, principalement, liés à l étalement tout au long de l année des 80 recrutements supplémentaires autorisés pour l ANSSI en LFI 2012 et à la mobilisation partielle de la masse salariale constituée pour la création d un cabinet ministériel supplémentaire qui n a été utilisée qu à partir du mois de mai Les mouvements de crédits ont été moins importants sur le programme 308. Les écarts entre la LFI et les crédits disponibles en fin d exercice sont issus des annulations dans le cadre de LFR intervenues en cours de gestion. En outre, en titre 2, les marges ayant permis les annulations de crédits résultent des vacances entre les entrées et les sorties sur le programme. Pour ce qui est du programme 333, trois annulations sont intervenues dans le cadre de LFR en 2012 et un décret d avance du 4 septembre 2012 a ouvert 109 M en AE, couvrant le besoin de financement nécessaire pour l engagement du crédit-bail, dans la perspective de l acquisition par l Etat de l immeuble «Ponant», situé en Ile de France et hébergeant notamment les services de la préfecture de région (Cf. infra). Quant à l écart entre les crédits disponibles et la consommation pour le programme 333, il résulte, notamment, d une prévision d exécution perfectible des responsables de BOP et d UO, résultat de la complexité de la gestion de ce programme récent qui comporte 334 UO réparties sur 23 programmes et qui exécutent les dépenses sur 158 centres de services partagés (CSP) différents.

10 10 COUR DES COMPTES Evolution des crédits consommés en 2012 par rapport à 2011 Exécution en M Exécution AE 2011 Exécution CP 2011 Exécution AE 2012 Exécution CP 2012 Evolution AE Evolution CP Titre 2 277,74 277,74 292,27 292,27 5,23 % 5,23 % Titre ,59 694,93 825,79 702,18-20,18 % 1,04 % Mission Titre 5 38,22 31,53 29,71 36,38-22,25 % 15,37 % Titre 6 30,04 29,72 33,96 31,64 13,06 % 6,47 % Pour le titre 2, les principaux facteurs d évolution de la dépense sont sur le programme 129 et essentiellement liés à la montée en puissance de l ANSSI et de la DISIC. Ceci traduit la poursuite de la mise en œuvre d une politique de renforcement des systèmes d information et de la cybersécurité. Ils sont également, dans une moindre mesure, liés au remaniement gouvernemental à la suite des élections présidentielles, le programme 129 ayant dû prendre en charge un cabinet ministériel supplémentaire (cabinet de la ministre du droit des femmes et porteparole du gouvernement), ainsi que les indemnités de chômage versées aux membres des précédents cabinets. En hors titre 2, l évolution correspond essentiellement, pour le programme 129, aux dépenses de la DISIC, notamment pour le déploiement du réseau interministériel de l Etat (Cf. supra), et à une augmentation de la consommation du SGAE, due à la fois au report en 2012 de la facturation du loyer budgétaire de l immeuble du 66 rue de Bellechasse et à la hausse des frais d interprétation facturés par le Conseil de l Union européenne. L évolution des consommations de crédits ne doit, cependant, pas masquer les économies réalisées sur les dépenses de fonctionnement courant permises par la mutualisation des fonctions support et par l adhésion croissante aux marchés interministériels. Pour le programme 333, qui a essentiellement vocation à couvrir les dépenses de fonctionnement des services déconcentrés, la conclusion de marchés nationaux et régionaux a, elle aussi, permis de réaliser des économies, même si les efforts consentis pour le renouvellement régulier des principaux parcs (automobile et informatique) a conduit à une hausse globale des dépenses par rapport à La consommation des loyers, budgétaires et externes, est restée globalement stable sous l effet conjugué de l augmentation des loyers et de la diminution des surfaces et du nombre de sites (regroupements de services).

11 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 11 B - La programmation des crédits La DSAF a beaucoup développé son dialogue de gestion en amont et la qualité de son travail de préparation a permis d améliorer la programmation des crédits. Ainsi, au regard de la très grande diversité et de l autonomie plus ou moins prononcée des structures réunies au sein de la mission, des discussions fréquentes ont été menées avec chaque responsable de BOP pour éviter les dérives et aucun accident n a été à déplorer. C est ainsi qu aucune décision n a été prise sans leur accord, tant dans la préparation du budget et le suivi de la gestion que dans le pilotage par la performance. En outre, les possibilités d ajustements entre les BOP ont permis des redéploiements de crédits grâce à des réunions de comités de pilotage conduites deux fois par an, même les AAI acceptant la mutualisation des ressources au sein du programme 308. Pour les hypothèses structurantes des prévisions de la masse salariale, la programmation a intégré les principaux facteurs d évolution des crédits de personnel, dont l impact des mesures catégorielles nouvelles, l intégration du GVT et les extensions en année pleine du schéma d emplois de l année N-1. En hors titre 2, les hypothèses ont intégré les prescriptions gouvernementales, à savoir la diminution de 2,5 % en 2012 des crédits de fonctionnement (catégorie 31), conformément aux orientations du triennal , et la traduction, lors de l examen au Parlement du PLF 2012, des mesures d économies annoncées par le Premier ministre aux mois d août et novembre Il convient cependant de noter que la création de la sous-direction du pilotage des services déconcentrés (SDPSD) au sein de la DSAF et les dépenses de redéploiement du réseau interministériel de l Etat (RIE) n avaient pas été prévues dans l élaboration du PLF. Pour autant, la programmation actualisée en cours de gestion a pu intégrer les transferts d ETPT nécessaires et le financement de ces dépenses. Quant à la programmation du programme 333, dont une des principales caractéristiques réside dans la nature incompressible d une part importante de ses dépenses, elle est fortement contrainte, plus de la moitié des crédits étant destinée au paiement des loyers budgétaires et externes. Plusieurs réallocations ont donc été effectuées durant la gestion 2012, notamment entre les BOP des programmes 129 et 308. C est ainsi que, sur le programme 129, des réallocations en CP en provenance du BOP du SGDSN, pour un montant de 4 M, et du BOP du SIG, pour un montant de 2,3 M, ont permis, en plus des marges existantes grâce aux reports de CP de l exercice 2011, d achever l exercice 2012 sans

12 12 COUR DES COMPTES ouverture de crédits en LFR ou en décret d avance. De même, sur le programme 308, des mouvements de crédits ont été rendus nécessaires par les annulations de fin de gestion, arbitrées au plus juste des crédits disponibles du programme. Pour ce qui est du programme 333, la programmation budgétaire a notamment évolué sous l effet des reports de crédits correspondant aux charges à payer et à une partie des restes à payer au titre de 2011, pour un montant de 17,9 M, et aux besoins identifiés en fin de gestion pour le renouvellement de véhicules en vue du respect de la cible 2012 du plan de rationalisation du parc automobile. Enfin, pour ce qui est de la budgétisation, elle est faite, pour le programme 129, en AE=CP, sauf pour les opérations d investissement, pour lesquelles il est veillé à une couverture pluriannuelle de chaque affectation sur tranche fonctionnelle, les baux privés, budgétés en AE à hauteur de l engagement ferme de l Etat, et les marchés forfaitaires, dont l exécution s étale sur plusieurs années. Pour le programme 308, elle est également faite en AE=CP, sauf pour les baux des AAI dotées des budgets les plus significatifs et disposant de locaux appartenant au parc privé, les autres autorités étant installées dans un immeuble domanial dont le loyer budgétaire et les travaux d investissement sont pris en charge sur le programme 129. Enfin, pour le programme 333, la budgétisation est, elle aussi, faite en AE=CP, à l exception des baux privés, budgétés en AE pluriannuelles à hauteur de l engagement ferme de l Etat, des marchés forfaitaires pour lesquels l engagement pluriannuel permet de faire diminuer les coûts, des contrats de performance énergétiques sur lesquels le prestataire se rémunère sur les économies potentielles, et des charges relatives à deux baux de la région Rhône- Alpes, à la suite d une décision du contrôleur budgétaire ministériel. C - La gestion des crédits en cours d exercice La gestion de la mission a été «atypique» en 2012 du fait du changement de gouvernement, la vie de beaucoup d organismes gérés par la mission, notamment pour les programmes 129 et 308, étant très liée à la conjoncture et à la politique. Le programme 129 est composé d une dizaine de petites et de grosses structures d administration centrale, pour lesquelles chaque responsable de BOP est ordonnateur des dépenses. Il comporte, également, un BOP «Administration territoriale» pour la gestion de la masse salariale des services déconcentrés relevant directement du Premier ministre, qui disparaîtra en 2013 pour être rattaché au programme 333, conformément à une recommandation de la Cour (Cf. infra). Pour sa part,

13 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 13 le programme 308 est composé de neuf AAI, toutes responsables de leur propre BOP, chaque responsable étant, lui aussi, ordonnateur de ses dépenses. En conséquence de cette grande diversité, toutes les phases de la construction budgétaire et toutes les décisions financières sont réalisées en associant étroitement chaque responsable de BOP. De même, les orientations financières du programme et les faits marquants de sa gestion sont l objet d une présentation biannuelle devant le responsable de programme au cours d un comité de pilotage. En outre, des réunions de dialogue de gestion sont organisées plusieurs fois par an, notamment en préparation des grands rendez-vous budgétaires. La responsabilisation de l ensemble des acteurs découlant de ces modalités de dialogue a permis d optimiser les ressources disponibles et les aléas résultant de dépenses non budgétées (notamment pour le RIE) ont pu être couvertes. Le programme 333 se caractérise, quant à lui, par la nature rigide d une part importante de ses dépenses puisqu elles sont nécessaires au fonctionnement des services. Elles sont consacrées à plus de 67 % au paiement des loyers budgétaires et externes, ainsi qu aux dépenses de fluides, de charges connexes à la location et aux impôts. Les 33 % restant correspondent aux dépenses de fonctionnement courant et d entretien immobilier. Des gains ont toutefois été réalisés grâce à la mutualisation des achats et des économies ont été générées dans le cadre de la RéATE immobilière. Pour les programmes 129 et 308, le dispositif de mise en réserve initiale en début de gestion 2012 a été constitué de trois gels différenciés que sont, d une part, la réserve de précaution, d autre part, le gel relatif au dispositif «fonds d Etat exemplaire» et, enfin, le gel relatif au dispositif «insertion des personnes handicapées dans la fonction publique». Le gel «Etat exemplaire» n a fait l objet d aucun dégel. En revanche, la réserve de précaution a évolué à plusieurs reprises, de même que le gel «insertion des personnes handicapées» a, pour chaque programme, fait l objet d un dégel à hauteur de 24 % du montant initialement gelé. Pour le programme 333, la réserve de précaution initiale a été calculée sur la base de 6 % des crédits ouverts en LFI et un surgel a, ensuite, été opéré. Mais la programmation 2012 visée par le CBCM intégrait l arbitrage du cabinet du Premier ministre du 3 janvier 2012 relatif à un dégel en gestion afin de rendre la programmation soutenable. Une partie de la réserve de précaution a donc été levée. Trois lois de finances rectificatives ont modifié les crédits des trois programmes de la mission. Seule l une d entre elles a, le 29 décembre 2012, ouvert des crédits, notamment à hauteur de 370 M en AE dans le cadre du projet Ségur (Cf. supra).

14 14 COUR DES COMPTES Plusieurs reports ont, également, été effectués, les plus importants concernant le programme 333 (95,49 M d AE ouvertes en 2011 au titre des engagements pluriannuels sur les baux et 17,91 M de CP couvrant les charges à payer et une partie des restes à payer au titre de 2011) et le programme 129 (27,05 M en AE et 32,79 M en CP correspondant au report du fonds de concours bénéficiant à la MILDT, ainsi que 16 M en AE affectées non engagées sur tranches fonctionnelles). Différents décrets de transfert sont également intervenus, tant en annulation qu en ouverture. Parmi les plus importants figurent un décret du 9 mai 2012, transférant 54,9 M en AE et 53,9 M en CP au bénéfice du programme Environnement et prospective de la politique de défense, et un décret du 7 mai 2009 transférant au profit du programme ETPT et 1 M en titre 2 après qu a été décidé de créer une nouvelle sous-direction au sein de la DSAF. S agissant des dépenses accidentelles et imprévisibles, quatre décrets d avance ont concerné la mission, trois sur le programme 129 pour assurer l abondement des dotations destinées aux fonds spéciaux pour un montant de 10,67 M en AE et en CP hors titre 2, un sur le programme 333 pour couvrir le besoin de financement nécessaire pour l engagement du crédit-bail en vue de l acquisition par l Etat de l immeuble «Ponant» (Cf. supra) pour un montant de 109 M en AE. Enfin, s agissant des rattachements de fonds de concours et d attributions de produits en 2012, ils concernent essentiellement le programme 129 et se sont élevés à un montant total de 10,63 M en AE et CP hors titre 2, dont 9,72 M au bénéfice de la MILDT au titre du produit des cessions des biens confisqués aux trafiquants de drogue. Cette somme est en rupture par rapport aux deux dernières années (22,8 M en 2011 et 21,1 M en 2010) et une réflexion devra être menée sur les moyens à mettre éventuellement en œuvre pour éviter que cela se reproduise. Ces différents mouvements ne démontrent pas d erreur de programmation ou de sous-budgétisation, mais une réelle capacité de pilotage de la gestion des crédits et une bonne connaissance des structures et de leurs dépenses. Ils vont, sur ce point, de pair avec l utilisation pendant l exécution budgétaire de la globalisation et de la fongibilité des crédits entre les actions de chaque programme, même si, sur le programme 333, les mesures de fongibilité n ont été possibles qu à partir du mois d octobre 2012, à l issue du dialogue de fin de gestion avec chaque responsable de BOP.

15 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 15 Programme 129 Programme 308 II - Les grandes composantes de la dépense A - La masse salariale et la gestion des emplois (titre 2) Tableau des emplois Schéma d emploi Plafond d emploi ministériel (ETPT) * Exécution du plafond d emploi ministériel (ETPT) Schéma d emploi Plafond d emploi ministériel (ETPT) Exécution du plafond d emploi ministériel (ETPT) *Plafond initial de ETPT abondé de 15 ETPT par le décret de transfert du 7 mai Pour l année 2012, la hausse des plafonds d emploi de la mission vient, largement, traduire la politique de renforcement des moyens dédiés à la sécurité des systèmes d information, l ANSSI et la DISIC bénéficiant, à elles seules, de 40 ETPT sur les 73 augmentations de l ensemble de la mission. Le plafond d emploi du programme 129 passe de en 2011 à en 2012, soit une hausse de 57 ETPT, résultant, notamment, de la création de la DISIC (+20 ETPT), du renforcement de l ANSSI (+20 ETPT) et de la création de la sous-direction du pilotage des services déconcentrés au sein de la DSAF (+15 ETPT). Toujours sur le programme 129, l exécution du plafond d emploi est de ETPT, soit une sous-consommation de 184 ETPT résultant, principalement, de vacances frictionnelles du fait d un certain délai dans les remplacements ou lors des recrutements (notamment pour une sousconsommation de 38 ETPT de l administration territoriale), voire de retards dans les recrutements de l ANSSI (64 des 80 postes supplémentaires étaient pourvus le 31 décembre 2012). Il importe, cependant, de souligner que la sous-consommation était moins importante en 2012 qu en 2011 (226 ETPT à l époque). Le plafond d emploi du programme 308 passe, pour sa part, de 720 en 2011 à 736 en 2012, soit une hausse de 16 ETPT qui résulte

16 16 COUR DES COMPTES principalement des missions nouvelles confiées à la CNIL (+12 ETPT) et du recrutement d agents chargés d enquête au CGLPL (+3 ETPT). Enfin, l exécution du plafond d emploi du programme 308 est de 710 ETPT, soit une sous-consommation de 26 ETPT, résultant de vacances frictionnelles lors des recrutements et de décalages dans les recrutements pour le Défenseur des droits. Pour l ensemble de la mission, près de 292,27 M de crédits en titre 2 (CAS Pensions et hors PSOP inclus) ont été consommés en 2012, contre près de 277,75 M en Les deux tableaux ci-dessous font le point de la décomposition de l évolution de la masse salariale pour chacun des programmes : Programme 129 Socle exécution 2011 (périmètre 2012) GVT négatif (effet noria) schéma d emploi mesures générales mesures catégorielles dont «retour catégoriel» du «1 sur 2» GVT positif (mesures individuelles) mesures diverses Exécution dans le périmètre du plafond d'emploi Le GVT négatif correspond au coût moyen des entrants qui est supérieur à celui des sortants. Quant au schéma d emploi, il prend notamment en compte le coût, en 2012, de la mise en place du cabinet de la ministre aux droits des femmes, porte-parole du gouvernement (1,43 M ), la création de la SDPSD à la DSAF (1,33 M ), la montée en puissance de l ANSSI (2,63 M ) et le schéma d emploi des DDI et des SGAR (2 M ). Le GVT positif illustre la progression de la masse salariale des agents présents. Les mesures diverses couvrent notamment, pour leur part, la variation des prestations sociales entre 2011 et 2012, le capital décès, l allocation pour perte d emplois et le rachat des jours de CET. Les mesures catégorielles se sont élevées à , alors que l enveloppe arrêtée pour 2012 était de Elles concernaient

17 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 17 surtout les primes exceptionnelles de fin d année et les revalorisations de contrats. Programme 308 Socle exécution 2011 (périmètre 2012) GVT négatif (effet noria) schéma d emploi mesures générales 0 mesures catégorielles dont «retour catégoriel» du «1 sur 2» GVT positif (mesures individuelles) mesures diverses Exécution dans le périmètre du plafond d'emploi Pour le GVT négatif, le coût moyen des sortants étant supérieur à celui des entrants, des économies ont pu être réalisées, en particulier chez le Défenseur des droits. Pour le schéma d emploi, il faut souligner que plusieurs structures ont bénéficié d un schéma d emploi en augmentation en Le GVT positif illustre la progression de la masse salariale des agents présents. Enfin, les mesures diverses couvrent notamment une prime exceptionnelle de restructuration ayant bénéficié au Défenseur des droits (0,54 M ). Les mesures catégorielles se sont élevées à , alors que l enveloppe arrêtée pour 2012 était de Elles concernaient surtout les primes exceptionnelles de fin d année et les revalorisations de contrats. B - Les autres dépenses de fonctionnement (catégorie 31) L évolution globale à la baisse (-2,40 %) des dépenses de fonctionnement sur le périmètre constant de la mission ne doit pas cacher une disparité entre les programmes, les programmes 129 et 308 affichant une évolution à la hausse respectivement de 2,47 et 2,46 %, le programme 333 évoluant à la baisse à hauteur de -4,87 %. Cependant, il faut souligner que, dans l ensemble, d importants efforts d économie ont été

18 18 COUR DES COMPTES réalisés en 2011 et 2012, notamment dans le domaine de la mutualisation des fonctions support et de la rationalisation des implantations immobilières. Comparaison LFI et exécution du budget En M LFI 2011 Exec LFI 2012 Exec LFI 2013 Dépenses à périmètre courant 643,79 648,42 646,72 637,83 679,45 Programme ,12 187,44 167,02 196,79 201,54 Programme ,09 34,46 38,43 35,31 37,30 Programme ,58 426,53 441,26 405,73 440,60 Dépenses à périmètre constant 643,79 642,46 643,48 627,01 637,63 Programme ,12 181,48 163,78 185,97 159,73 Programme ,09 34,46 38,43 35,31 37,30 Programme ,58 426,53 441,26 405,73 440,60 Pour le programme 129, l évolution à la hausse des dépenses exécutées en catégorie 31 sur le périmètre constant est liée, d une part, à un écart de 3 M sur les dépenses du SGAE combinant l absence de paiement en 2011 et le report en 2012 du paiement du loyer budgétaire du 66 rue de Bellechasse et la hausse des frais d interprétation facturés par l Union européenne, ainsi que, d autre part, à une meilleur consommation du fonds de concours par la MILDT. En outre, les créations d emplois de l ANSSI ont induit une augmentation des dépenses à périmètre courant. Pour le programme 308, les hausses de dépenses de 2012 sont, notamment, liées à l exercice en année pleine des activités du Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante créée en 2011, ainsi qu au développement des activités de la CNIL, pour laquelle des ETP supplémentaires ont été accordés en 2012, accompagnés d une légère évolution des dépenses de fonctionnement et des dépenses métier. Les efforts d économies entrepris en 2011 et 2012 ont, principalement, suivi deux axes. Le premier est celui de la rationalisation des implantations immobilières. Le projet Ségur est, à cet égard, particulièrement significatif de la politique de modernisation et de rationalisation de l action publique puisqu il doit permettre, après restructuration du site, de réduire le nombre d implantations des services du Premier ministre et de sept AAI à 18 au lieu de 35 actuellement et de diminuer les surfaces de 15 % par rapport à 2007, et de 70 % pour les seuls baux privés. Le Défenseur des droits a, lui aussi, regroupé ses services sur deux sites au lieu de quatre. Quant au programme 333, la

19 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 19 mise en œuvre de la RéATE immobilière permet d envisager, pour 2013, une diminution du nombre de sites de 4,3 %, la baisse pour 2012 ayant été de 2,66 %. Le second axe d effort est celui de la mutualisation des fonctions support et des achats au sein des services du Premier ministre, qui a donné lieu à l installation d un responsable des achats ministériels dont le rôle est de massifier des besoins en vue d une adhésion croissante à des marchés interministériels ou à des marchés ministériels ouverts à tous les services. Sur le programme 333, les DDI accèdent progressivement aux marchés globalisés, notamment à ceux préparés par le service des achats de l Etat. Il convient, en outre, de noter que des efforts ont été entrepris sur la rationalisation du parc automobile et la promotion de comportements écoresponsables en vue d économies d énergie. C - Les dépenses d intervention (titre 6) Dépenses d intervention Programme Catégorie Dépenses discrétionnaires 31,46 29,24 31,17 Total dépenses d intervention 31,46 29,24 31, Dépenses discrétionnaires 0,04 0,10 0,07 Total dépenses d intervention 0,04 0,10 0,07 Dépenses d intervention par action Liste Montant 2012 (en M ) Action 1 - SGG 9,12 Action 2 - SGDSN 0,95 Action 5 - DDI 0,05 Action 10 - DSAF 1,28 Action 11 - CAS et organismes associés 5,34 Action 15 - MILDT 14,43 Total des dépenses du programme ,17 Action 2 - CNIL 0,045 Action 9 - Défenseur des droits 0,026 Total des dépenses du programme 308 0,07

20 20 COUR DES COMPTES Les dépenses d intervention de la mission sont exclusivement des dépenses discrétionnaires qui s inscrivent dans une trajectoire continue, voire de réduction. Leur exécution a été conforme à la programmation 2012, à la différence près de la réserve parlementaire venue abonder les dotations. Il convient, par ailleurs, de souligner que la programmation et la volumétrie des subventions accordées au titre des dépenses d intervention obéissent aux conditions fixées par la lettre de cadrage du Premier ministre et, dans le cadre des subventions versées au titre de la réserve parlementaire, sont conformes aux souhaits des deux Assemblées. Enfin, les subventions relevant du Premier ministre sont décidées par un comité d engagement présidé par le chef de cabinet du Premier ministre, leur montant étant contraint par la ressource budgétaire disponible, ainsi que par une évaluation de leurs projets et réalisations. Parmi les principaux crédits d intervention figurent les subventions accordées par le Premier ministre aux fondations et associations œuvrant en faveur des droits de l homme ou au développement de la citoyenneté (action 1), les subventions accordées par la mission interministérielle «Union pour la Méditerranée» (action 10), les subventions versées à l Institut de recherches économiques et sociales, à l Institut français des relations internationales et à l Institut de relations internationales et stratégiques (action 11), ainsi qu à la mise en œuvre de la politique publique de lutte contre les drogues inscrite dans le plan gouvernemental (action 15). Sur ce dernier point, il importe de préciser que ces crédits financent principalement, au niveau central, un programme annuel de recherche piloté par la MILDT ainsi que le financement de cette dernière à des organismes internationaux contribuant à la lutte contre la drogue, à l image de l Office des Nations unies contre la drogue et le crime. Au niveau déconcentré, des chefs de projets sont, sous l autorité des préfets, chargés de mettre en œuvre les plans départementaux de lutte contre les drogues et disposent, à cette fin, d une dotation annuelle globale de plus de 10 M. D - Les dépenses d investissement (titre 5) Les dépenses d investissement sont assez peu importantes sur l ensemble de la mission et concernent principalement le SGDSN et la montée en puissance de l ANSSI, ainsi que les achats de véhicules pour les services déconcentrés. Il est, par ailleurs, une autre particularité dans le fait que certains programmes d investissement font l objet d une dotation sur le programme 129, mais les crédits ne sont pas consommés par lui car ils sont transférés en cours d année vers le ministère de la

21 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 21 défense. Il s agit de projets interministériels concourant à la défense et à la sécurité nationale qui ont fait l objet de décrets de transfert à partir des crédits du SGDSN. Ces programmes particuliers sont symboliquement rattachés au Premier ministre qui garde, ainsi, la main sur leur utilisation. Pour l année 2012, les dépenses d investissement de la mission se sont élevées à 29,71 M en AE et à 36,37 M en CP, ce qui représente une part de 2,51 % des crédits consommés en AE et de 3,42 % des crédit consommés en CP. Tableau de la consommation des crédits AE/CP LFI 2012 Réalisation AE CP AE CP Programme 129 Immobilisations corporelles Immobilisations incorporelles Programme 308 Immobilisations corporelles Immobilisations incorporelles Programme 333 Immobilisations corporelles Immobilisations incorporelles Total Pour le programme 129, la principale raison de l écart entre prévision et réalisation provient des décrets de transfert à partir des crédits du SGDSN, ouverts sur le ministère de la défense, au titre des programmes interministériels en matière de défense et de sécurité nationale à hauteur de 59,7 M en AE et de 57,2 M en CP. La programmation des dépenses immobilières a également dû être revue au cours de la gestion 2012, tant pour ce qui concerne l ANSSI (abandon du projet de travaux dans les immeubles domaniaux du fort du Mont Valérien au profit de la location d un immeuble parisien - Cf. infra) que pour ce qui touche différents hôtels particuliers abritant différents services du Premier ministre. Il faut, également, souligner que la MILDT a soutenu, depuis 2011, trois opérations de la Marine nationale, financées à partir de crédits d investissement des fonds de concours perçus par la mission. Ces opérations concernent l achat de matériels de détection, en mer, des trafiquants de drogue. Le calendrier de notification des marchés a subi un retard du fait de la complexité de la procédure et de la technicité du matériels à acquérir.

22 22 COUR DES COMPTES Le montant des AE affectées non engagées du programme 129 s élève à 9,58 M et celui du programme 333 à 0,34 M. Leur report a été demandé en Quant aux investissements financés par des crédits extérieurs au budget de l Etat, ils ne concernent que le programme 129. L Ordre de la Légion d honneur a, ainsi, recueilli 0,5 M de mécènes et de donateurs pour rénover trois salons du Palais de la Légion d honneur. Quant à l Ordre de la libération, il a reçu 2 M pour des travaux de rénovation. Tableau des restes à payer sur investissements (autorisations d engagement) En M et audelà Total Programme ,77 2, ,65 Programme 308 0, ,02 Programme 333 1,01 1,00 1,02 1,04 27,19 31,24 Total mission 12,79 3,88 1,02 1,04 27,19 45,91 Au 31 décembre 2012, le montant des restes à payer du programme 129 (ceux des autres programmes étant résiduels) s élève à 104,77 M, la part des dépenses d investissement (restes à payer budgétaires sur tranches fonctionnelles) étant de 14,65 M. Le suivi de ces engagements sur tranches fonctionnelles est réalisé au niveau du responsable de programme. Au niveau des responsables de BOP, les tableaux de programmation des dépenses sur tranches fonctionnelles, remis au contrôleur budgétaire dans le cadre des travaux de programmation initiale et de compte-rendu de gestion en cours d exercice, permettent, notamment, de connaître, pour chaque tranche fonctionnelle, le montant exécuté et/ou programmé des AENE, des affectations de l année en cours, ainsi que des paiements réalisés sur engagements basculés ou sur engagements de l année. Ils permettent également de suivre et d actualiser la programmation pluriannuelle pour les affectations, les engagements et les paiements. Il importe, par ailleurs, de souligner qu existe, pour le programme 333, un crédit-bail pour le bâtiment «Tripode» dans la région des Pays de la Loire, d un montant de 30,97 M. Une tranche fonctionnelle y a été créée en 2011 et l ensemble des AE y a été affecté. Les restes à payer s élèvent à 30,97 M puisqu aucun CP n a été consommé à ce jour. Le premier paiement interviendra dès l occupation des locaux, prévue au premier semestre 2013, et s étalera sur plusieurs années.

23 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 23 E - Les dépenses fiscales Le programme 129 n est concerné que par la dépense fiscale , relative à l exonération de l impôt sur le revenu du traitement attaché à la Légion d honneur et à la Médaille militaire. Elle est stable sur la période allant de 2010 à 2012 et est valorisée à moins de 0,5 M. F - Les opérateurs Six opérateurs, respectant les trois critères cumulatifs de qualification (une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l Etat et un contrôle direct par l Etat) et dont les budgets sont restés stables au cours des trois dernières années, sont rattachés à la mission et dépendent du programme 129. Trois sont des établissements publics administratifs (l Institut des hautes études de la défense nationale - IHEDN, l Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice - INHESJ, ainsi que l Ordre de la libération, devenu, depuis le 14 novembre 2012, le Conseil national des communes «Compagnons de la libération»), deux sont des groupements d intérêt public (le Centre interministériel de formation antidrogue - CIFAD et l Observatoire français des drogues et des toxicomanies - OFDT) et le dernier est une personne morale de droit public sui generis (l Ordre de la Légion d honneur). L IHEDN et l INHESJ sont sous la tutelle du SGDSN, par délégation du Premier ministre, tandis que le CIFAD et l OFDT sont placés sous l autorité de la MILDT. L Ordre de la Légion d honneur et l Ordre de la libération relèvent chacun d une action du programme. Le principe de la réduction de 10 % des crédits de fonctionnement définie pour le budget triennal n a véritablement été appliquée que pour l IHEDN et l INHESJ. Les autres opérateurs se sont efforcés de maîtriser leurs dépenses, sous l effet de diverses contraintes, notamment justifiées au regard, soit de la structure même de leurs dépenses, soit d objectifs plus ambitieux à enveloppe constante. Cependant, l exécution 2012 du financement des opérateurs démontre une baisse des subventions pour charges de service public de 1,27 % par rapport à l exécution 2011.

24 24 COUR DES COMPTES Tableau des subventions aux opérateurs Opérateurs LFI 2010 Exec LFI 2011 Exec LFI 2012 Exec LFI 2013 Subventions (en M ) 45,86 49,26 46,45 46,51 47,03 45,92 46,64 Il convient de souligner que les subventions notifiées aux opérateurs sont nettes de la mise en réserve, qui fait l objet de calculs de réduction pour chaque opérateur, conformément aux modalités décrites dans la circulaire «opérateurs» de la direction du budget. Pour 2012, la réserve constituée sur les SCSP s est élevée à 1,30 M, soit 2,76 % du montant total théorique des SCSP prévu en LFI En outre, il importe de noter que le montant réellement versé aux opérateurs est de 44,42 M, compte tenu des régulations intervenues en gestion (c est ainsi que l Ordre de la Légion d honneur a reçu 22,62 M, l IHEDN 8,81 M et l INHESJ 7,73 M ). Quant à l évolution des emplois sur le triennal , le principe du non remplacement d un départ à la retraite sur deux n a, également, été appliqué que pour l IHEDN et l INHESJ. Le CIFAD n a, pour sa part, pas de plafond d emplois, ces derniers étant des mises à disposition par les ministères membres du conseil d administration. Quant aux autres opérateurs, ils se sont efforcés de réduire leurs personnels, mais se sont trouvés confrontés à certaines contraintes, à l image de l Ordre de la Légion d honneur qui gère deux établissements scolaires et doit accueillir plus d élèves à enveloppe constante. Les six opérateurs disposent ainsi de 673 emplois, dont 647 sous plafond. Il convient, enfin, de noter que les réductions d emplois n ont pas généré d économie globale des dépenses de personnels en raison, notamment, de la forte évolution du taux de CAS pensions. Les six opérateurs de la mission entretiennent, globalement, un dialogue régulier avec leurs tutelles. Le pilotage le plus élaboré est celui du SGDSN sur l IHEDN et l INHESJ (contrat de performance, lettre de mission, définition des orientations stratégiques, coordination de la mutualisation, suivi infra-annuel de l exécution budgétaire avec le CBCM de Matignon, etc.). La MILDT a, pour sa part, fait des lettres de mission et des contrats de performance avec l OFDT et le CIFAD. Les deux Ordres, pour leur part, n ont pas véritablement de contrat d objectif, mais, à défaut de véritable pilotage, difficile à envisager de par la nature même de leurs activités, des outils de dialogue de gestion classiques sont mis en place pour informer le responsable de programme.

25 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 25 III - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire L exécution budgétaire de la mission a été régulière et les différences entre la LFI 2012 et l exécution constatée trouvent des explications recevables pour l ensemble des programmes. Les services du CBCM notent, d ailleurs, que le système mis en place par la DSAF lui permet de faire remonter toutes les informations nécessaires pour une budgétisation et une exécution optimales au regard des contraintes pesant sur ces différents programmes. Pour le titre 2, il convient, ainsi, de noter que les écarts entre les crédits votés en LFI 2012 et l exécution proviennent essentiellement de l échelonnement sur l année ou du retard de recrutements budgétés en année pleine, parfois sur des masses importantes d emplois. Ce fut, notamment, le cas pour les recrutements au profit de l ANSSI, de la DISIC et pour la prise en charge d un cabinet ministériel supplémentaire en cours d année. Ce fut aussi le cas, dans une moindre mesure, pour la CNIL et le CGLPL. Pour le hors titre 2, les seules dépenses exécutées en dehors des hypothèses présentes dans les crédits de la LFI sont le remboursement des vols ETEC (4 M ), le surcoût du SGAE, résultat du report de son loyer budgétaire 2011 et de l augmentation subie de la facture des frais d interprétation (1 M ) et, enfin, les dépenses liées au déploiement et aux études nécessaires pour le RIE (12,3 M ). Les frais d interprétation sont des dépenses contraintes, dont l évolution du montant d une année sur l autre est difficile à prévoir. Pour sa part, le loyer budgétaire du SGAE a été financé à partir des reports de crédits de 2011 puisqu il est le fruit d un décalage de dépenses entre deux exercices. Enfin, les arbitrages concernant le déploiement du RIE n ont été rendus qu au début de l année 2012, donc dans un calendrier incompatible avec celui de l élaboration de la LFI Cependant, les redéploiements opérés au sein du programme 129 (fongibilité entre BOP, dégel de la réserve de précaution) ou au sein de la mission (décret de virement depuis le programme 333) ont permis de financer ces diverses dépenses sans ouverture spécifique en LFR ou en décret d avance. Les sous-dotations en AE n ont donc pas conduit à des renoncements d engagements ou à des engagements partiels. Pour ce qui est du cas particulier de la sous-budgétisation structurelle du programme 333, la ressource disponible (crédits ouverts en LFI moins la réserve de précaution) ne permettant pas d assurer une