SECTEUR TIC ET REFONTE DE LA GOUVERNANCE URBAINE : UNE REFLEXION SUR LES NOUVEAUX ACTEURS DE PUNE

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1 Networks and Communication Studies, NETCOM, vol. 23 (2009), n 3-4 pp SECTEUR TIC ET REFONTE DE LA GOUVERNANCE URBAINE : UNE REFLEXION SUR LES NOUVEAUX ACTEURS DE PUNE RECASTING OF URBAN GOVERNANCE: CONSIDERATIONS FROM THE BURGEONING ICT SECTOR IN PUNE DIVYA LEDUCQ 1 Résumé En Inde, l apparition de nouvelles formes de gouvernance territoriale est liée à la conjonction de deux processus : la mondialisation économique (part croissante du pays dans les échanges internationaux) et les réformes politiques (décentralisation). Cet article examine la refonte de la gouvernance urbaine dans une grande ville indienne, Pune, dans l État du Maharashtra. A la fois cause et conséquence de l explosion de l économie numérique, un certain nombre d acteurs dont les associations patronales, développent des stratégies pour insérer davantage la «Reine du Deccan» dans le système de production globalisé. L influence grandissante de certains groupes d intérêts privés métamorphose la ville et redéfinit la distribution des rôles dans l administration des affaires urbaines. La construction d un nouvel espace technopolitain à Pune s accomplit au détriment d un développement durable et équitable. Mots-clés technologies de l information, modèle de développement, réformes, gouvernance, élites Abstract - There are two main reasons explaining the appearance of immature local governance organizations in India: one is the economic globalization (increasing Indian share in the international trade) and the other is linked with the political reforms (decentralization for instance). The aim of this article is to scrutinize the recasting of governance in Pune, a major city located within the south-western state of Maharashtra. At the same time ground and effect of the enlarging knowledge economy, the business associations institute strategies in order to advantage the Queen of Deccan in a globalized ICT services system. So, the growing influence of those private and corporate lobbies fully revamps the urban area and allocates player s new roles on the urban administration stage. Indeed, the technopolitan space achievement goes to the expense of a sustainable urban development. Key-words - information technologies, development model, reforms, governance, upper classes INTRODUCTION 1 Allocataire de recherche - monitrice du MESR à l Université Lille 1. Laboratoire Territoires, Villes, Environnement, Société (EA 4019), UFR de Géographie et Aménagement, Cité Scientifique, Villeneuve d'ascq,

2 222 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 La globalisation de l économie, facilitée par l adoption de standards technologiques tels qu internet ou la téléphonie mobile, a des conséquences similaires dans le monde entier. La disparition progressive des entraves aux échanges internationaux, la libéralisation des économies nationales et les proximités relationnelles qu offrent les espaces urbains ont entraîné la concentration des activités à haute valeur ajoutée dans les villes. La volonté d intégration toujours plus forte des espaces urbains au système mondial de production engendre une inflexion de la gouvernance territoriale. Cette réflexion s applique aussi à l Inde. Cet article 2 s inscrit donc dans la lignée des travaux portant sur la gouvernance territoriale indienne, prise en tenaille entre les échelles globales et locales. L ouvrage dirigé par I.S.A. Baud et J. de Wit (2008) est consacré aux nouvelles formes d expression de la gouvernance indienne. Les auteurs définissent la gouvernance comme étant un processus coordonné par plusieurs acteurs, qui utilisent leur pouvoir en vue de résoudre les problèmes auxquels la cité est confrontée. Les États ne sont donc pas seuls pour administrer le territoire. La gouvernance urbaine est protéiforme. En Inde, la coopération a lieu non seulement entre différentes échelles publiques (pouvoir central, provincial, municipal), mais aussi entre des acteurs publics et privés (organisations non-gouvernementales). S intéresser aux multiples parties-prenantes des processus décisionnaires implique de questionner leur degré de représentativité de la société locale. Ces changements dans la gouvernance urbaine indienne sont particulièrement visibles pour les chercheurs, dans les agglomérations dont la croissance est subordonnée aux Technologies de l Information et de la Communication (TIC). Les services informatiques aux entreprises et l édition de logiciels marquent l entrée de l Inde dans la mondialisation. Les aires métropolitaines ont fait l objet de nombreuses publications, dont deux s avèrent capitales pour notre analyse. L. Kennedy (2008) démontre que les décisions sectorielles prises à l échelon régional sont primordiales dans les changements spatiaux qui affectent la métropole d Hyderabad. A. Halbert et L. Halbert (2007) soulignent qu il existe autour des TIC, à Bangalore, des convergences d intérêts entre acteurs publics et secteurs privés. Ces articles aboutissent à la conclusion que ce modèle urbain de développement économique, issu du schéma de pensée occidental et dont découle la gouvernance partenariale, n entraîne pas une amélioration équivalente de la condition des différentes couches de la société civile. Les entreprises des TIC se diffusent selon le modèle spatial christallérien, c'est-à-dire au départ des lieux centraux. En Inde, les points nodaux sont les capitales régionales, telles que Bangalore, Chennai ou Hyderabad. La croissance exponentielle et mal-maitrisée de ces métropoles engendre des déséconomies d échelle (congestion 2 Je remercie l AJEI qui m a donné un cadre pour présenter et discuter mes travaux de recherche (séminaire, Paris, 2008), Ludovic Halbert qui m a prodigué de nombreux conseils pour l amélioration de cet article ainsi que Jacqueline Domont qui m a conseillé pour la réalisation du croquis de synthèse.

3 NETCOM, vol. 23, n 3-4, urbaine, pollutions, inflation du foncier) liées à l agglomération saturée des activités économiques (Pumain, Sanders, Saint-Julien, 1989). L insertion de nombreux espaces urbains dans la course mondiale des hautes technologies, résulte de la moindre attractivité des métropoles et de la mise en valeur d atouts hérités de l histoire par des espaces urbains secondaires. Pune est l une de ces agglomérations. Technopole numérique ascendante, elle connaît des modes renouvelés de gouvernance, similaires à ceux que connaissent les aires métropolitaines. Les processus à l œuvre dans la seconde ville de l État du Maharashtra, nous permettront de voir comment la gouvernance urbaine se structure pour spécifier et entretenir les externalités positives ce que H. Gumuchian et B. Pecqueur (2007) nomment, non pas le territoire, mais la ressource territoriale. En illustrant nos propos par des exemples de la ville de Pune 3 (fig. 1), nous démontrerons que les nouvelles formes de gouvernance urbaine naissent de la décentralisation des pouvoirs politiques (I) et de l influence grandissante des élites organisées (II). Enfin, nous confronterons les conséquences spatiales de cette gouvernance multi-acteurs aux principes du développement durable (III). 3 Entre 2007 et 2009, nous avons mené dans la «Reine du Deccan» un travail de terrain de six mois non-consécutifs et avons eu l occasion d y entreprendre des enquêtes de nature différente, qui servent de socle empirique à cette contribution. Des données quantitatives et qualitatives (entretiens semi-directifs) ont ainsi été collectées auprès des acteurs publics (Software Technology Park of India, Région du Maharashtra, Pune Municipal Corporation) ; et auprès des acteurs privés [associations patronales (G. Natarajan, chairman de la National Association of Software and Services COMpanies ; V. Mahajan chairman de The Indus Entrepreneur ; D. Shikarpur du IT sub-comittee de la Mahratta Chamber of Commerce Industries and Agriculture et A. Desphande de la Software Exporters Association of Pune, m ont gratifiée, en mars 2009, de leur temps et de leur vision du développement territorial à Pune), directeurs de multinationales informatiques et entrepreneurs de start-up locales, secteur immobilier (directeurs commerciaux d entreprises appartenant à la Promotors and Builders Association of Poona) et membres de la société civile (universitaires, ingénieurs informatiques, associations caritatives)].

4 224 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 Figure 1 : Carte de localisation de la ville de Pune 1. PUNE, AU SERVICE DE L ECONOMIE MONDIALISEE 1.1. Réformes libérales et construction d un puissant secteur TIC De l Indépendance à 1991, les provinces et les villes indiennes sont réduites à une faible autonomie en matière d orientations politiques décisives pour le

5 NETCOM, vol. 23, n 3-4, développement. Les arrêtés parlementaires de l État central en faveur de la science et de la technologie s inscrivent dans le cadre des plans quinquennaux et les TIC apparaissent rapidement comme un domaine dont l essor est facilité par les politiques publiques. Dans les années 1970, une série de mesures 4 assouplit les règles du marché (affranchissement des importations et exportations de biens électroniques). L absence de Licence Raj, c'est-à-dire de contrôle stricte d une branche de production par l administration indienne, rend le secteur TIC d autant plus flexible. La décennie 1980 voit une abondante main d œuvre qualifiée mais inemployée émigrer vers les États- Unis, afin de travailler dans la Silicon Valley (Arora Gambardella, 2005). Progressivement, les indiens s émancipent de leur condition d employés et créent des start-up informatiques. Dans les années 1990, ils rejoignent un pays qui accueille ses entrepreneurs talentueux comme les figures de proue des capacités de l Inde à s insérer dans le système mondial de production. De 1984 à 1996, Rajiv Gandhi, et son successeur au poste de Premier ministre de l Inde, Narasimha Rao, vont être les animateurs du changement. Les réformes entreprises se donnent pour objectif de moderniser le pays et de le rendre apte à s ouvrir à l économie de marché. Dans le cadre de la mise aux normes des infrastructures, un réseau de stations terrestres pour les communications par satellite relie l ensemble des grandes villes indiennes. Certaines accueillent, à cette occasion, une permanence du National Informatic Center (NIC), office d aide à l utilisation des technologies numériques. En matière de formation, les orientations nouvelles consistent en la promotion accrue de la filière recherche des Indian Institutes of Technology (IIT), et en une meilleure égalité quant à l accès aux savoirs. Cette mesure passe par une déconcentration spatiale des universités et des collèges affiliés et par l élévation du niveau des enseignements dans les formations d ingénierie (Blanpied, Ratchford, Nichols, 2008). Le chapitre fiscal du secteur TIC est marqué par la suppression des barrières aux investissements étrangers, jusqu alors limités à hauteur de 51 %. La géographie de l informatique en Inde est étroitement liée à l agence gouvernementale Software Technology Park of India (STPI), basée initialement à New Delhi et dépendante du Ministère de la Communication et des Technologies de l Information. A travers une permanence installée dans les villes identifiées par l État central, le STPI offre une procédure de simplification pour les entrepreneurs souhaitant amorcer une activité. Les multinationales ayant l intention d ouvrir des bureaux de travail en Inde sont aussi conviées à passer par elle. Les quartiers généraux de cet organisme ont été ouverts à Pune (Maharashtra) en 1990 ; à Bangalore (Karnataka) et Bhubaneshwar (Orissa) en 1991 ; puis à Thiruvananthapuram (Kerala), Hyderabad (Andhra Pradesh), Gandhinagar (Gujarat) et Noida (Uttar Pradesh) en Comme nous l explique S.K. Agrawal (entretien, mars 2009), Directeur général du STPI de 1990 à 1999, ces villes ont été choisies car elles n étaient pas des villes de tradition industrielle. Le développement devait avoir lieu ailleurs que dans les capitales 4 Premier et second Software Export Scheme (1972; 1976) ; Software Export Policy (1981) ; New Computer Policy (1984) ; Software Policy (1986).

6 226 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 économiques et politiques héritées de la colonisation, ces dernières possédant d autres ressources pour croître. L inscription sur les registres du STPI donne droit à une exemption fiscale complète des exportations de services informatiques (software) et à une accélération des phases de mise en fonctionnement de la société (réseau de téléphonie, câblage électrique, accès internet). Ainsi, l ouverture de quarante succursales de STPI, entre 1993 et 2008, dans des villes indiennes de toute taille, allant de Chennai (Tamil Nadu) à Guwahati (Assam), contribue amplement à la progression du secteur informatique. Présent sur le sol californien, le STPI se définit comme le pont entre le gouvernement et les industries qui a aidé le secteur TIC indien à devenir suffisamment fort, pour que l Inde ne se cantonne pas à des tâches numériques faiblement qualifiées au service des États-Unis Politique sectorielle du Maharashtra et nouveaux lieux de coordination des acteurs En Inde, la décentralisation administrative de la dernière décennie du 20 ème siècle a amoindrit les pouvoirs centraux aux bénéfices des échelles régionales et locales, désormais libres de faire des choix de développer certains secteurs clefs (Kennedy, Ramachandraiah, 2006 ; Kennedy, 2007). A l image d autres États provinciaux, le Maharashtra souhaite faire de l informatique un moteur de développement par percolation, «source de plein-emploi pour les générations à venir». Les effets d entraînement sont escomptés dans autant de domaines que sont l industrie, le commerce, la finance, la santé, l éducation, la recherche et le multimédia. De ce fait, dès 1995, la Maharashtra Industrial Policy simplifie les procédures pour les échanges commerciaux dans le secteur informatique, et propose, en 2001, des mesures incitatives aux entreprises de services informatiques. Ces avantages reposent essentiellement sur des exemptions fiscales indirectes (prix plafonné de l électricité, entre autres). Parallèlement, un programme de grands travaux est déployé pour l aménagement des réseaux routiers et câblés. Le Gouvernement sollicite la participation du secteur privé. La IT and ITES policy, adoptée en , est la première résolution économique s attelant exclusivement à fortifier le secteur des technologies de l information mahratte. Considérant que les entreprises TIC fournissent des «services essentiels» dont «la bonne marche ne peut être interrompue», le Maharashtra assouplie la législation du travail (emploi des femmes, activités de nuit, flexibilité des horaires). La IT policy avance un modèle spatial de développement reposant sur la clusterisation des activités dans des enclaves économiques, dénommées IT parks. Les entreprises emménageant dans les parcs technologiques bénéficient d une connectivité excellente et à moindre frais aux réseaux routiers, électriques et télécoms. A l instar des 5 Sous le terme IT (Information Technologies), sont désignés les éditeurs de logiciels et sous le terme ITES (Information Technologies Enabled Services), sont regroupées les sociétés de services informatiques aux entreprises (externalisation, infogérance). Dans l État du Maharashtra, les prochaines orientations pour les activités TIC sont attendues dans le courant de l année 2009.

7 NETCOM, vol. 23, n 3-4, parcs d activités dans le monde, les parcs mahrattes jouissent des privilèges de la zone franche habilitant les entreprises à travailler toute l année sans aucune restriction de dates ni d horaire. Les timbres fiscaux, d installation et de fonctionnement sont défalqués dans les IT parks privés édifiés par les promoteurs immobiliers, et supprimés dans les IT parks publics aménagés par les autorités régionales. Cette IT policy confère de nouveaux droits aux entreprises informatiques, en matière de production d électricité et de création de routes. Nous saisissons là l exemplification d une nouvelle forme de gouvernance qui consiste en la délégation des capacités à fournir les services basiques essentiels (Baud, De Wit, 2008). La Région, en conférant ce droit au secteur privé, encourage le développement des zones les plus lucratives au détriment des autres parties de la ville. Cette politique constitue un tournant en matière de gouvernance territoriale des TIC. D une part, à l échelle régionale, un syndicat mixte est créé pour animer les rencontres avec les investisseurs. Il est composé des secrétaires ministériels aux technologies de l information, aux finances et au développement urbain ; des élus municipaux des villes mahrattes ; du commissaire au développement industriel ; des représentants régionaux de NASSCOM et du STPI ; d entreprises informatiques et de promoteurs immobiliers. Ce comité, non-élu, est compétent pour fixer l emprise au sol des IT parks privés et donne un avis consultatif sur les problèmes concernant la croissance du secteur TIC. D autre part, le changement en matière de gouvernance urbaine tient dans l habilitation des Urban Local Bodies pour encourager la croissance du secteur TIC. Ce nouveau partenariat public multi-acteurs réunit la Municipal corporation concernée et les commis du pouvoir régional. Cette commission n est pas tant un lieu de discussion du modèle de développement urbain, qu un organe public servant les intérêts privés des entreprises informatiques. Elle abolit notamment les taxes professionnelles sur la valeur ajoutée et sur le foncier, privant la municipalité de recettes fiscales conséquentes The brain beyond the policy ou l influence des cabinets d expertise J. Perrat (2009) attire l attention sur le fait qu au Maghreb les cabinets d expertise ont acquis une influence essentielle dans les processus de normalisation des territoires. Le propos semble généralisable à d autres pays du Sud. En Inde, les suggestions faites par les rapports de benchmarking trouvent un écho grandissant chez les décideurs politiques. Ces rapports affichent une filiation directe avec les études de M. Porter (1990) sur la réussite des clusters. Les cabinets de conseils s attachent à définir une hiérarchie entre les territoires. Ils prônent la capacité des agglomérations à devenir des avant-gardes de l innovation informatique, à condition que les politiques publiques satisfassent aux exigences du secteur privé. Le consultant AT Kearney a classé, pour le lobby des TIC indien NASSCOM (2008), les villes selon leur degré de compétitivité sur la scène internationale. Cette taxinomie est conçue à partir de quatre variables éminemment géographiques : suffisance et qualité de la main d œuvre ; entretien par les

8 228 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 gouvernements régionaux d un environnement favorable aux affaires ; coûts de l installation et du fonctionnement de l entreprise ; infrastructures, environnement social et cadre de vie. Un cahier des charges est proposé pour permettre aux villes en pointe de se maintenir et aux concurrents directs, suivants et aspirants de progresser. Ces recommandations influencent donc la gouvernance urbaine. Les élus sont encouragés à aider une branche d activité porteuse d un marquage social fort, au prix d une stratégie territoriale de long terme basée sur un environnement économique et spatial favorable aux TIC, c'est-à-dire de solutions permettant une installation immédiate des firmes. Pune appartient au groupe des villes en pointe au même titre que Bangalore, Kolkata, Mumbai, Chennai, Hyderabad, Delhi, Noida, Gurgaon et Faridabad. Ces études, régulièrement mises à jour, sont aussi destinées aux Sociétés de Services en Ingénierie Informatique (SSII) qui effectuent leur choix de localisation (primo-arrivant ou agrandissement) en fonction de l évaluation des externalités qui ont été faites des lieux. En 2005, le Gouvernement indien met en place la politique des Zones Economiques Spéciales (SEZ policy) dans le but d encourager l installation des entreprises exportatrices de biens et de services dans des zones identifiées de développement économique. La création d emplois par les investissements massifs a pour corollaire l absence de franchises pour les financeurs, les promoteurs (acquisition des terrains, réalisation du gros œuvre), les co-promoteurs (équipements) et les entreprises des ZES (construction, achats ou location des bureaux). Ces dernières ne sont pas dédiées exclusivement au secteur des technologies de l information mais à l ensemble des branches économiques occupant des locaux neufs. Toutefois, la taille minimum des IT-SEZ est fixée à dix hectares. A proximité immédiate des zones de production, les quartiers d habitations et leurs équipements (écoles privées, cliniques, centres commerciaux, bases de loisirs) peuvent également faire l objet d une approbation comme ZES. A la suite de la promulgation de cette loi, NASSCOM coécrit un rapport avec le consultant Mc Kinsey (2005). Ils recommandent aux Régions d identifier, dans leurs plans quinquennaux de croissance, des ZES qui seront exclusivement destinées aux TIC, afin d accroître les externalités positives liées à l agglomération d acteurs semblables. Les Régions sont poussées à accepter la création de nouvelles zones franches en périphérie des villes pour un secteur TIC déjà florissant. Adopté en 2006, le Maharashtra SEZ Act est le décret régional d application de la loi centrale. Le Maharashtra a approuvé définitivement, entre 2006 et 2009, la création de dix ZES à Pune sur les quinze régionales. Il participe ainsi à l accentuation des centralités périphériques et confirme la prééminence de la ville de Pune dans le secteur des TIC Pune, quatrième pilier de la manufacture numérique? La décentralisation indienne des années 1990 coïncide avec l accroissement de la compétition internationale et l avènement de changements technologiques majeurs, tels que la généralisation de l utilisation d internet et le passage des câbles de fibre optique sous-marins. Les entreprises américaines externalisent en premier les

9 NETCOM, vol. 23, n 3-4, opérations de fonctionnement qui n appartiennent pas à leur cœur de métier (finances, publicité, gestion, traitement des salaires, services clientèles, etc.). Les services informatiques aux entreprises et aux administrations forment dans leur globalité les métiers de l infogérance. L accroissement de la demande mondiale et la concentration des coûts ont rendu le recours à l abondante main d œuvre indienne anglophone et qualifiée indispensable. L infogérance se diffuse à partir de Bangalore, qui constitue la porte d entrée des «nouvelles technologies» pour le territoire indien (Didelon, 2003). Dans le sillon de cette métropole, d autres grandes villes indiennes soutenues par des politiques publiques centrales et régionales, prennent leur place au banquet des TIC. La mise aux normes des infrastructures de communication et la valorisation d atouts anciens servent aussi ces entreprises. Enfin, la congestion bangaloréenne des années 2000 aide ces villes à attirer davantage de capitaux. Le Karnataka (fig. 1), avec un revenu de 8030 millions d euros 6, reste la première région exportatrice de TIC en Le Maharashtra, pour la quatrième année comptable consécutive, est le second État indien à vendre des services informatiques à l étranger. En 2008, la part de l État mahratte, 5164 millions d euros, représente environ vingt pour cent du total de la balance des exportations de software indien. La même année, le Tamil Nadu exporte des services TIC pour 4131 millions d euros, quand les profits de la National Capital Region (NCR) autour de New Delhi s élèvent à 3930 millions d euros et ceux de l Andhra Pradesh à 3813 millions d euros (STPI, 2009). En s attachant à décrypter les chiffres des exportations réalisées à travers la structure du STPI, on constate que le classement des villes, considérées dans leur individualité, ne recoupe pas le palmarès des Etats. Ainsi, si Bangalore continue d être le fleuron de l informatique indienne, elle est suivie, dans l ordre décroissant, de Chennai, Hyderabad et Pune. Les métropoles, que sont Mumbai, Delhi et Kolkata se retrouvent respectivement à la cinquième, huitième et neuvième place pour les exportations de software. Les villes de Gurgaon (Haryana) et Noida (Uttar Pradesh), comprises dans le périmètre de la NCR 7, se positionnent en rang six et sept de ce classement des agglomérations indiennes. Le STPI a ouvert, depuis 2001, des nouveaux points d enregistrement pour les entreprises informatiques exportant des services, dans les petites villes mahrattes de Nasik, Nagpur et Kolhapur. Elles connaissent ainsi un développement endogène du secteur numérique. Toutefois, un quart des cinq-cents premières entreprises informatiques de l Inde (GoM, 2006a) subsiste dans les deux principaux clusters TIC, Mumbai et Pune. La figure 2 met en évidence trois caractéristiques quantitatives des TIC du Maharashtra et de Pune. La croissance mahratte, deux fois plus rapide que celle de l Inde sur la période , a lieu après le bug redouté de l an 2000 (Y2K). Le STPI punekar continue d afficher les meilleures performances régionales, 6 Un Crore de Roupie indienne (Rs. cr) équivaut à 10 millions de roupies, soit à euros le 14 décembre Faridabad, nouvelle venue dans la course aux TIC, est la quatrième composante de la Région de la Capitale Fédérale.

10 230 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 en termes de chiffres d affaires réalisés à l export. La part de Pune dans les ventes indiennes de software croît de manière progressive, même si on observe une accélération après Figure 2 : Exportations de services informatiques et de logiciels à travers le STPI (en millions d euros). Source : D. Leducq (STPI, 2009) La quatrième place de Pune, dans les exportations informatiques nationales, repose sur les douze parcs d activités informatiques de la ville (fig. 3). Au nombre de trois, les IT parks publics ont été aménagés, à partir de l an 2000, par le Maharashtra Industrial Development Corporation (MIDC). Cette agence de développement régionale a pour objectif, depuis sa création en 1962, de promouvoir le développement industriel et serviciel des districts. Le MIDC est mandaté pour l équipement de ses parcs : routes, éclairage, adduction d eau, retraitement des eaux usées et de l offre de services nécessaires à la bonne marche des entreprises (banques, poste, télécoms, police, pompiers, aide médicale et point de restauration). Le Rajiv Gandhi Infotech Park enregistre le succès le plus important des IT parks publics. En 2008, il se targue d une troisième phase d expansion, sous la forme d une ZES, sur une parcelle de plus de cent hectares. Les IT parks privés qui réalisent les meilleures prouesses, sont aussi ceux dont l extension actuelle tombe sous le coup de la loi des zones économiques spéciales, en l occurrence Magarpatta City et Eon Free Zone. Six-cents prestataires de services informatiques se disséminent dans les IT parks de Pune (enquêtes de terrain, 2007). Des entreprises de moins de dix salariés aux unités de plus de quatre mille employés, le secteur TIC punekar emploie personnes. La complémentarité de la taille des sociétés rend aisée la répartition des tâches entre sous-traitants.

11 NETCOM, vol. 23, n 3-4, Figure 3 : Schéma de l organisation spatiale de Pune Un des fondements de l ascension punekar réside dans la valorisation du système d enseignement supérieur hérité de la période britannique et post-coloniale.

12 232 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 De nombreux Colleges affiliés à l Université de Pune assoient la réputation de la ville dans les métiers d ingénierie. Plus de quatre mille diplômés sortent chaque année d institutions telles que Fergusson College, International Symbiosis College, Maharashtra Institute of Technology et Mahindra Institute of Software Engineering and Management. Pune est aussi compétitive dans des domaines scientifiques variés grâce à des centres de recherche nationaux. Le cas est avéré en génie militaire, avec le centre d expérimentation des explosifs de l Armée de l Air, en informatique grâce au Centre for Development of Advanced Computing, et en physique-chimie avec le National Chemical Laboratory. Cet exposé sur les processus de construction spatiales du secteur TIC indien nous a permis de mettre en avant le rôle de l État central, de la Région du Maharashtra et des cabinets d expertises dans la montée en puissance de la ville de Pune. Toutefois, nous allons voir que la déconcentration des pouvoirs politico-administratifs questionne la notion même de «gouvernance multi-acteurs», lorsque celle-ci s organise pour la réévaluation constante de la place d une aire urbaine dans le système informatique mondial. 2. UNE RELATIVE MULTIPLICITE DES ACTEURS DE LA GOUVERNANCE URBAINE 2.1. Groupes d intérêts sectoriels et administration des affaires locales Pune se mondialise au gré des TIC. Son ascension économique débouche sur une refonte progressive de la gouvernance urbaine, à l image de la Silicon Valley de l Inde autour de Bangalore (Halbert, Halbert, 2007). Les cadres dirigeants des entreprises informatiques s organisent au sein de forums de discussion et de groupes de pression, afin de faire entendre leurs revendications sectorielles. La prospérité financière et sociale des lobbies patronaux de la croissance punekar leur confère une écoute attentive de la part des autorités régionales et urbaines. Cependant, les intérêts qu ils défendent ne représentent pas ceux de la majorité des administrés de la cité. Ils sont une illustration de ce que Swyngedouw (2005) nomme le gouvernement derrière l État. Dans une perspective néolibérale, ces groupes d intérêts privés exercent des droits habituellement réservés aux acteurs publics, dans l intention de faire fructifier leurs marges et parfois d engager un processus d innovation. Les associations punekar intercédant en faveur des TIC renvoient à des configurations différentes. Néanmoins, toutes présentent la caractéristique d être une réunion d entrepreneurs autour d un grand nom du software. La sociologie et les ressources financières des entreprises membres déterminent l ampleur des objectifs. Ces lobbies, interférant dans les affaires de la cité, se dessinent à deux échelles, locale et nationale.

13 NETCOM, vol. 23, n 3-4, La première cohorte est composée des groupes d intérêts formés par des entrepreneurs endogènes. Leurs membres sont ancrés géographiquement. Ainsi, le «InfoTech sub-comittee» de la Mahratta Chamber of Commerce, Industries and Agriculture (MCCIA) et la Software Exporters Association of Pune (SEAP) interviennent au niveau local et régional. En 1996, D. Shikarpur, fondateur de plusieurs start-up couronnées de succès, crée une division consacrée aux TIC, dans la chambre de commerce de sa ville. A ses débuts, le IT sub-comittee assiste les investisseurs dans leurs démarches auprès des pourvoyeurs de réseau. Il recense aussi les entreprises informatiques (MCCIA, 2009). Progressivement, la quasi-totalité des établissements informatiques installés à Pune devient membre de ce comité. Depuis 2000, il s est érigé en club de prospective économique et urbaine facilitant la rencontre entre les firmes et les deux municipalités qui composent l aire urbaine de Pune (Pune Municipal Corporation et Pimpri-Chinchwad Municipal Corporation). L objectif avoué est de dénouer rapidement les problèmes auxquels sont confrontés les entreprises et ce, en leur faveur. Les ambitions métropolitaines que nourrit le directeur du IT sub-comittee sont discutées dans les séminaires, ou lors de réunions plus informelles. De son côté, l association normative SEAP fondée en 1998 par S. Desphande, directeur général de Persistant, intervient auprès du Gouvernement mahratte. Ses soixante-dix membres font entendre aux autorités régionales que le secteur des TIC a besoin de liberté ne devrait être soumis aux contrôles des inspecteurs du travail au même titre que les épiceries, ni aux contrôles de pollution destinées aux activités pétrochimiques (entretien, mars 2009). SEAP revendique aussi, malgré sa réussite mitigée, une stratégie d évitement des conflits avec les autorités urbaines. La seconde cohorte est constituée des lobbys patronaux indiens présents à l étranger, et notamment aux États-Unis. Ils ont été formés par des Indiens de la Silicon Valley américaine. Ces groupes identifient les espaces clefs, porteurs de potentialités nécessaires à la remontée de la chaîne de valeur des TIC. Ces associations s inscrivent dans le paradigme du «glocal», d un secteur mondialisé sur les territoires urbains. Deux lobbies nationaux influencent le devenir de Pune, The Indus Entrepreneur (TiE) 8 et la National Association of Software and Services COMpanies (NASSCOM). L un des présidents d honneur de NASSCOM est le Directeur général d une multinationale de software dont le siège social se trouve à Pune. Il est vraisemblable que cette variable pèse dans l émission des rapports stratégiques édités par l association. En effet, depuis la nomination de ce président d honneur punekar, nous constatons une réévaluation constante du rôle de Pune dans la marche à l innovation de l Inde. Ce repositionnement influence les orientations prises en matière de modèle de développement urbain (NASSCOM, 2009). 8 Nous ne l évoquons pas dans cet article, car le propos serait davantage centré sur le fonctionnement du cluster.

14 234 NETCOM, vol. 23, n 3-4, La promotion par les élites d un modèle urbain exclusif Le modèle de développement urbain en enclaves est célébré par les nouveaux acteurs de la gouvernance urbaine (agences gouvernementales, Région, lobbies patronaux) comme étant le mieux à même d insérer davantage Pune dans le système de production globale des TIC. Ce modèle urbain est similaire aux formes spatiales exprimées dans un contexte différent, en l occurrence dans les pays du Nord. Il se révèle inadapté à la prise en compte de la réalité sociétale indienne. En effet, aucune alternative ne vient véritablement contrecarrer la mise en place de ce modèle à Pune. Enfin, une partie de la population est mise à l écart des zones de croissance et de l accès aux services publics. A Bangalore, Hyderabad et Chennai, la gouvernance est comme prise en otage par des groupes d intérêt privés construisant la métropole pour les franges aisées et solvables de la population. Cette observation semble se vérifier à Pune. Une approche intéressante pour le géographe se trouve dans un rapport du secteur TIC édité par NASSCOM. L aménagement au sein des enclaves, par les pouvoirs publics, y est compris comme le préalable à la croissance des activités économiques privées (NASSCOM, Mc Kinsey, 2005 : ). Le développement des infrastructures basiques (réseaux) et intégrées (circulation des flux) par les gouvernements régionaux dans de nouveaux townships, est présenté comme une condition inéluctable aux investissements du secteur immobilier (espaces de bureaux, zones résidentielles, espaces récréatifs). La rentabilité pour les pouvoirs publics tient dans la vente des terrains dont la valeur foncière est réévaluée au fur et à mesure de l accumulation des investissements. Concernant les infrastructures lourdes que l Etat seul ne peut construire, le rapport préconise de développer, autour des aéroports, d autres ZES de production et de stockage, afin que les investisseurs privés soient incités à prendre en charge une partie des coûts. Le secteur TIC sollicite aussi une visibilité sur la planification régionale et urbaine à moyen terme, afin de se positionner directement dans un aménagement du territoire rentable. La Jawaharlal Nehru National Urban renewal Mission (JNNURM) est un programme de renouvellement urbain initié en 2005 par New Delhi. Ce programme est la traduction d une nouvelle vague de décentralisation depuis les régions vers les aires urbaines. Il doit permettre aux Urban Local Bodies de développer les infrastructures vitales (eau, électricité, égouts), les réseaux de transports publics et l habitat décent pour les couches les plus pauvres de la population. NASSCOM identifie ce programme comme crucial pour permettre le développement des «satellites urbains» consacrés aux TIC. Pune, de rang B dans la hiérarchie spatiale indienne, est l une de ces aires urbaines (NASSCOM, Mc Kinsey, 2005 : 117). L objectif de la JNNURM devrait ainsi être réorienté afin de ne plus bénéficier exclusivement aux quartiers centraux insalubres ou mal connectés, mais davantage aux quartiers périphériques qui gagnent du terrain de manière exponentielle. Cela revient à avantager les couches privilégiées de la société qui s établissent nouvellement dans les townships (Jaffrelot, Van der Veer, 2008).

15 NETCOM, vol. 23, n 3-4, Les tensions entre système public et volonté privée Le Maharashtra Township Act accélère la construction de quartiers satellitaires autour de Pune. Il appartient au corpus de la Housing Policy voté en 2006 (GoM, 2006b) et stipule : In view of the rapid urbanization process and growing population in the urban areas of Maharashtra [...], Government has decided to give importance to providing connectivity and better means of communication to the Satellite Townships. Government of India has announced its policy to permit 100 % Foreign Direct Investment for development of integrated township. (ibid : 21-22). La domination du développement urbain par des capitaux internationaux conduit à l accroissement spatial et numéraire des enclaves périphériques. A Pune, l essor de Magarpatta City (fig. 3), quartier résidentiel et serviciel dévolu aux TIC, bénéficie directement des lois sur les ZES et les townships. Le Cybercity se localise au centre du projet architectural de S. Magar. Il est le cœur d une «ville nouvelle» entremêlant les mixités fonctionnelles, au service de la classe moyenne indienne montante (Leducq, Liefooghe, 2007). Entamée en 1992, cette opération d urbanisme devient le modèle d autres communautés encloses. Elles sont aménagées le long de l autoroute conduisant de Mumbai à Pune ou autour des parcs d activités informatiques, à l instar d Eon Free Zone, aux alentours de Kharadi Knowledge Park, et de Megapolis, planifiée à proximité du Rajiv Gandhi Infotech Park (fig. 4). Figure 4 : Rajiv Gandhi Infotech Park, économie numérique et mutations périurbaines Ce parc technologique est dédié aux activités informatiques, bioinformatiques et biotechnologiques (photo 1). Situé à l extrémité d une voie expresse nationale (photo 2), l architecture des firmes mêle tradition et avant-gardisme (photo 3). L ascension de ce parc est accompagnée de l essor des townships (arrière plan de la

16 236 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 photo 4). Ces résidences de standing périurbaines en cours d édification bordent la route menant au IT park, provoquant un déploiement urbain à la fois horizontal et vertical. En 2006, le secteur TIC occupe sept pourcent des 430 km² de la surface totale de Pune. L absence de géolocalisation de l activité informatique dans le Comprehensive Development Plan (CDP) atteste du rôle réduit du commissaire municipal (PMC 2006 ; Ghosh, 2005). La vision de ce plan local d urbanisme repose exclusivement sur la maîtrise foncière des sols. Or, les tractations informelles pour l acquisition des terrains, la modification du coefficient constructible des sols et les changements intempestifs de l utilité du zonage ne sont pas pris en considération. Ce manque de précision est du à l incapacité technique de la municipalité punekar et à la volonté de ne pas brider la croissance des TIC par une réglementation suivie. Les complexités de gérance de l aire urbaine punekar résultent de divergences héritées de l histoire. Créée sur le papier en 1967, l aire métropolitaine de Pune est en réalité une chimère intégrant les périmètres de Pune Municipal Corporation (PMC), Pimpri-Chinchwad Municipal Corporation (PCMC), Khadki et Dehu Road Cantonments. Chaque année, des bourgs ruraux sont ajoutés à la «Pune Metropolitan Area». En 2001, ses quatre millions d habitants s étalent sur un rayon de vingt cinq kilomètres autour du noyau historique de Kasba Peth (fig. 3). Le cluster informatique s ancre davantage dans PMC que dans PCMC, à l exception du nord-est de la ville. Les deux municipalités coopèrent uniquement sur des projets de fluidification du trafic routier aux alentours du Rajiv Gandhi Infotech Park. En dépit de la déconcentration des pouvoirs en faveur des agglomérations, transcrite dans le 74 ème amendement à la Constitution indienne (Mathur, 2007), aucune appréhension globale du devenir métropolitain punekar n est porté dans un schéma directeur d aménagement. Le troisième volet du 74 ème amendement concerne le partenariat privé-public (Ghosh, 2005). En 2005, la Pune Task Force a été crée dans le cadre de cette réforme, sur le modèle de la Bangalore Agenda Task Force (BAFT). Elle est née d un accord entre le Gouvernement du Maharashtra, PMC, la Confederation of Indian Industry (CII), des représentants de la MCCIA et des entrepreneurs punekar. Son objectif est de solidifier le potentiel de la ville pour attirer les industries et services de hautes technologies. En veillant à l application des décisions prises collégialement pour la préservation d une atmosphère saine en faveur du développement harmonieux de la ville, le secteur des TIC s autorise une incursion directe dans les affaires urbaines, assurant la flexibilité escomptée pour les Investissements Directs Etrangers (entretien MCCIA, 2008). La Pune Task Force constituera peut-être, à l instar de Bangalore, les fondations du Metropolitan Planning Committee. La puissance du secteur des TIC punekar induit des mutations dans l administration des affaires urbaines. Nous constatons dans un contexte économique favorable, l avènement d une gouvernance partenariale (Gumuchian, Pecqueur, 2007), basée sur la coopération d acteurs privés et d organisations publiques. Toutefois, cette

17 NETCOM, vol. 23, n 3-4, inégale mixité des acteurs clefs du territoire conduit à une gestion des intérêts au profit d une frange de la société civile. Les conséquences de la gouvernance territoriale par des réseaux sociaux dont le modèle de référence est l entreprise, questionnent les préceptes du développement durable. 3. DE LA SOUTENABILITE DE CETTE NOUVELLE FORME DE GOUVERNANCE URBAINE 3.1. Périphéries prospères, centre en crise? Les gouvernements des pays émergents initient des politiques d agglomération sur la conviction profonde que les clusters présentent une forme de compétitivité inégalée (Hamdouch, 2008). Le parc technologique et scientifique valorise la proximité spatiale entre les entreprises et les acteurs de la recherche-développement (R&D). La colocalisation devient le point d achoppement des politiques technopolitaines. Cette caractéristique entraîne l émergence d IT parks aux formes différentes, allant de l immeuble de bureaux aux zones d entreprises. Les espaces périphériques sont recherchés pour leur disponibilité foncière importante et leur connexité avec les réseaux alors que les espaces centraux le sont pour leur symbolique forte (Aranya, 2008). Des quartiers de logements neufs s érigent autour des parcs informatiques, entraînant un accroissement des mobilités périurbaines et des migrations pendulaires entre périphéries. En 2006, les townships punekar occupent soixante-neuf nouveaux hectares de terrains. Nous pouvons nous interroger sur la viabilité économique et environnementale d un étalement non contenu, repoussant toujours plus loin les limites de la ville. Si les couronnes périurbaines se transforment au gré des TIC, le centre historique de Pune n est pas en reste de mutations. Contrairement à ce que l observation directe laisse à penser, la croissance induite par l informatique ne transforme pas uniquement les périphéries, mais aussi le centre ville. En effet, certains wards 9, à la fois prisés par les compagnies informatiques (installation en dehors des IT parks) et par les professionnels des TIC (habitat), dynamisent le paysage urbain central. Aundh, Kothrud et Hadaspar (fig. 3) se densifient du fait de leur accessibilité aisée depuis l extérieur. Ces quartiers sont aussi les plus verdoyants et les moins pollués. Les shopping malls métamorphosent le cœur de la ville. L implantation de supermarchés, de cafés branchés et de boutiques de marques occidentales sont les symboles d une nouvelle modernité indienne. Ces magasins réhabilitent la Mahatma Gandhi Road et la Moledina Road, principales artères commerçantes de Pune (Deddee, Gupta, 2000). Ainsi, le centre-ville se renouvelle sur lui-même, grâce à la diversification de son offre 9 Division administrative servant de découpage électoral des agglomérations indiennes.

18 238 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 de services banaux (complexes cinématographiques climatisés, boîtes de nuit, avenues piétonnières les dimanches et jours de fêtes). Les parkings aériens de plusieurs étages rappellent que l automobile se démocratise et que l offre de transport public est inexistante ou inefficace. Enfin, les acteurs de la gouvernance urbaine, intimement liée aux TIC, vantent les aménités de la ville (hôtellerie de luxe, cliniques internationales, parcours de golf, terrains de tennis) et sa capacité métropolitaine à organiser des évènements (Commonwealth Games de 2008 et nouveau stade pour les compétitions de cricket). Toutefois, il semble que ce dynamisme et ces opérations de renouvellement ponctuels soulèvent des problèmes d équité environnementale et sociale face à la croissance Des solutions transitoires pour quelle vision de la ville sur le long terme? Le secteur des TIC est porteur d une symbolique forte. Le mythe impute à l économie numérique la capacité de transformer rapidement et en profondeur le pays. Cet enjeu du développement par percolation est véhiculé à l échelle urbaine par les acteurs privés et publics (Upadhya, 2008 ; Varrel, 2008). La gouvernance urbaine s expose aux risques induits par l écart grandissant entre les exigences des entreprises, de plus en plus multi-territorialisées et mobiles, et la satisfaction des besoins de la majorité de la population. La figure 5 relate les écarts ponctuels de fortune au sein des quartiers centraux de Pune, comme le montrent les deux bas côtés de la University Road (photo 1 et 2). Cette disparité n est pas le fruit d une distance kilométrique, mais d une distance économico-sociale qui se mesurerait en kiloroupies 10. Les inégalités deviennent de plus en plus criantes, à l image des bidonvilles au pied des immeubles de verres dédiés aux TIC (photo 3). Les portions de la ville très bien dotées en infrastructures, contrastent au regard de l habitat insalubre qui ne connaît pas d amélioration notable. L envolée récente de l immobilier autour de la MCCIA prodigue un bon exemple de ce fractionnement urbain en cours (photo 4). 10 L expression est de F. Landy

19 NETCOM, vol. 23, n 3-4, Figure 5 : Fracture sociale à Pune La persistance de la concentration des activités de services informatiques aux entreprises s explique par la genèse d économies d agglomération. L abondance en main d œuvre spécialisée, la constitution de savoir-faire, les informations pertinentes dérivées des réseaux, les possibilités d essaimage et les rencontres directes s avèrent indispensables au fonctionnement des firmes. Cependant, l agrégation des entreprises informatiques engendre des externalités négatives pour le territoire (pollution sonore et olfactive, explosion du trafic urbain). Dans les grandes aires urbaines, l absence de conciliation sur des stratégies de croissance et sur des politiques sociétales aggrave les déséconomies de l agglomération, entraînant un accroissement des inégalités devant l accès aux réseaux (Graham, Marvin, 2000). Les ingénieurs, travaillant dans les parcs d activités informatiques de Pune, sont conscients de la différentiation spatiale en cours et trouvent leur lieu de travail bien plus agréable que le reste de la ville (enquêtes par questionnaires, 2007). Ils souhaitent qu un effort soit fourni de la part des entreprises et de la municipalité, pour améliorer leurs conditions de transports. On assiste à l instrumentalisation de cette dégradation environnementale et paysagère dans les discours des firmes multinationales (étrangères et indiennes) et des promoteurs immobiliers (mahrattes), qui investissent la cité punekar. Ainsi, ces derniers ont réagi négativement à l annonce de l abandon d un projet municipal de réseau d eau potable, financé par la Banque Mondiale. Celui-ci aurait dû être mené entre 2000 et 2025, avec l objectif de résoudre les problèmes d adduction d eau dans la septième plus grande ville de l Inde. Cet avortement accentue l inégalité devant l accès à l eau consommable et augmente les charges des entreprises dans la mise en place de leurs propres réseaux d approvisionnement. Le secteur privé n intègrera pas les

20 240 NETCOM, vol. 23, n 3-4, 2009 quartiers non rentables, et la fin de non recevoir des autorités politiques devenus hostiles à l adoption de ce projet, condamnent le développement soutenable de Pune (Zérah, 2001). A Pune, la conscience écologique et la prise en compte de la problématique du développement durable ont éclos dans des Organisations Non-Gouvernementales (ONG) à but non-lucratif, impliquant à la fois des membres punekar, indiens et étrangers. Dans les années 2000, l International Institute for Energy Conservation construit plusieurs bâtiments de haute qualité environnementale dans le centre ville. Citizens Development Society of India régularise et rénove des bidonvilles déjà solidifiés en y introduisant les équipements basiques (sanitaires communs, écoles primaires). Les instances, non-élues, de la gouvernance mixte évoquée tout au long de l article, soutiennent des programmes de sensibilisation afin de promouvoir les éco-logements et les éco-bureaux. De nouveaux partenariats se créent autour d agences du monde informatique (Science & Technology Park, Université de Pune) et du secteur immobilier (Promotors and Builders Association of Poona). Du coté des acteurs strictement publics, la notion de développement durable n est prise que vaguement en compte par le Comprehensive Development Plan. L effet d annonce pour le secteur informatique est donné par la collaboration de Pune avec deux hauts lieux des TIC, le Japon et San José (Californie, Etats-Unis), pour la gestion du volet économie soutenable du CDP 11 (PMC, 2006). Toutefois, le CDP mentionne longuement le projet «Eco-city», en place depuis 2005 dans l agglomération punekar. Sur le modèle d Edimbourg (1992), une approche globale intègre la diversité des acteurs (administrations, industries, citoyens) pour une amélioration des paysages urbains. En Inde, ce programme national décentralisé est soutenu par le Ministère de l Environnement et des Forêts. Le Gouvernement central aspire à une alliance des préceptes du développement durable et de la croissance économico-urbaine. Eco-city, qui demeure un programme circonscrit, génère cependant un certain nombre de conflits entre l intérêt des entreprises et le bien-être de la société civile. En effet, des mesures incitatives mais aussi contraignantes accompagnent ce projet sur des points de sécurité écologique, de construction durable, d assainissement, d industries polluantes et de protection du patrimoine. C est donc dans le cadre d Eco-city qu a été adoptée une mesure sur le contrôle de la pollution des entreprises TIC, alors que dans la IT and ITES policy du Maharashtra (2003), les services informatiques sont considérés comme des industries non polluantes. Depuis et malgré le mécontentement de SEAP, elles sont obligées de rendre compte au Maharashtra Pollution Control Board (MPBC), de la pollution émise lors de l édification des bâtiments, de leur consommation d eau et du devenir des déchets rejetés. Ce pas dans la régulation du secteur des TIC, a été franchi après qu une plainte ait été portée contre les autorités en charge de Rajiv Gandhi Infortech Park, par un groupe de villageois incommodés par l abondance des déchets 11 Son budget total est de 1320 millions de dollars répartis sur six annuités de 2006 à Times of India, 2008, «Now pollution control on IT industries too», Pune edition, 29 mars.

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