Le Président Bordeaux, le 15 janvier 2013

Transcription

1 Le Président Bordeaux, le 15 janvier 2013 RECOMMANDE AVEC A.R. Monsieur le Directeur, Le rapport d observations définitives sur la gestion du Centre régional des œuvres universitaires et scolaires de Poitiers (CROUS), arrêté par la chambre régionale des comptes le 2 août 2012, vous a été notifié le 6 décembre En application de l article L du code des juridictions financières, vous pouviez y apporter une réponse écrite dans le délai d un mois suivant sa réception. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d observations définitives auquel est jointe la réponse adressée au greffe de la chambre. Ce rapport, accompagné des réponses, devra être communiqué par vos soins à l assemblée délibérante dès sa plus proche réunion, après avoir fait l objet d une inscription à l ordre du jour de celle-ci et avoir été joint à la convocation adressée à chacun de ses membres. Il devra donner lieu à un débat. Je vous précise que, selon les dispositions de l article R du code des juridictions financières, les observations définitives sont communicables aux tiers dès qu a eu lieu la première réunion de l assemblée délibérante suivant leur réception par la collectivité concernée. Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion. Veuillez agréer, Monsieur le Directeur, l'expression de ma considération distinguée. P.J. : 1 Pour le président et par délégation Le vice-président Gérald MEUNIER Monsieur le Directeur du Centre régional des œuvres universitaires et scolaires de Poitiers (CROUS) 15 rue Guillaume VII Le Troubadour BP Poitiers Cedex 3, place des Grands-Hommes CS BORDEAUX CEDEX Tél : Fax : Mél : crca@aquitaine-pc.ccomptes.fr

2 RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES CENTRE REGIONAL DES ŒUVRES UNIVERSITAIRES ET SCOLAIRES (CROUS) DE POITIERS Années 2005 et suivantes La chambre régionale des comptes de Poitou-Charentes a examiné le 2 août 2012 la gestion du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) de Poitiers à compter de Le contrôle a porté sur la situation financière, l organisation institutionnelle et la fonction «hébergement». CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

3 LA PROCEDURE Le contrôle a été effectué dans le cadre du programme 2010 de la chambre. L ouverture du contrôle a été notifiée à l ordonnateur par lettre du 21 avril L entretien préalable prévu par le code des juridictions financières a eu lieu le 26 novembre 2010 avec l ordonnateur ainsi qu avec son prédécesseur. Lors de sa séance du 19 mai 2011, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 21 décembre 2011 à l ordonnateur et aux anciens ordonnateurs. Un extrait des observations les concernant a été adressé, à la même date, à l OPHLM de la Charente ainsi qu à l OPHLM de la Charente-Maritime. L ordonnateur a adressé une réponse à la chambre le 14 mars Aucune réponse de l ancien ordonnateur n est parvenue à la chambre. L OPHLM de la Charente-Maritime a adressé une réponse à la chambre le 23 février Aucune réponse de l OPHLM de la Charente n est parvenue à la chambre à la date de la séance. Lors de sa séance du 2 août 2012 la chambre a arrêté les observations définitives qui figurent dans le présent rapport. La loi du 13 décembre 2011 a prévu un nouveau maillage territorial des chambres régionales des comptes désormais limitées au nombre de 20, dont six chambres d outre-mer. C est ainsi que le décret du 23 février 2012 a regroupé les ressorts des régions Aquitaine et Poitou-Charentes en une seule chambre régionale des comptes dont le siège a été fixé à Bordeaux. Par arrêté du 21 mars 2012, pris en application de l article L du code des juridictions financières modifié par la loi du 13 décembre 2011, la Cour des comptes a par suite délégué, à compter du 2 avril 2012, à la nouvelle chambre régionale des comptes d Aquitaine, Poitou-Charentes l ensemble des procédures en cours devant la chambre régionale des comptes de Poitou-Charentes. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

4 SOMMAIRE LA PROCEDURE... 3 LA SYNTHESE DU RAPPORT LA PRESENTATION DU CROUS LA SITUATION FINANCIERE La tenue des comptes L analyse financière L exécution budgétaire Le fonctionnement courant Recettes de fonctionnement Dépenses de fonctionnement Les résultats de fonctionnement et la CAF L incidence de l opération «Gentiane» sur l équilibre financier du CROUS La structure financière Le bilan Les dépenses d investissement et leur financement Le fonds de roulement L ORGANISATION DU CROUS Le projet d établissement Les instances collégiales Le conseil d administration La composition Les réunions Le fonctionnement La commission permanente Les autres instances L HEBERGEMENT La mission d hébergement Les types de logements proposés par le CROUS La rénovation des cités universitaires Les taux d occupation et l évolution de la capacité L évolution de la population étudiante L évolution des tarifs La gestion du parc immobilier Les conventions avec les organismes contractuels et bailleurs sociaux Des mécanismes conventionnels mal maîtrisés La rédaction des conventions Les mécanismes contractuels ANNEXE 1 - RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS ANNEXE 2 Liste des tableaux ANNEXE 3 Relevé des participations au conseil d administration du CROUS ANNEXE 4 Composition du bilan Cycle 2005/ ANNEXE 5 Récapitulation des charges du CROUS pour l opération des Gentianes CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

5 LA SYNTHESE DU RAPPORT Le CROUS est un établissement public national à caractère administratif (EPA) placé sous tutelle du ministère chargé de l enseignement supérieur. Ses missions sont principalement l hébergement, la restauration et la gestion des bourses, mais il a également un rôle social et culturel. En pratique, les deux principales activités du CROUS, l hébergement et la restauration, sont confrontées à des enjeux communs : une problématique de rénovation, de réhabilitation, de restructuration, de réaménagement et de modernisation, avec le maintien du taux de remplissage des résidences et un taux de couverture des dépenses par les ressources propres pour ce qui concerne la restauration. Ces deux activités sont le socle d un financement autonome du CROUS. Un effort a été consenti en matière de qualité des comptes et, notamment, le suivi du solde des créances contentieuses ainsi que le recouvrement des créances clients. Toutefois, le montant des dettes fournisseurs restant à payer chaque année est encore élevé, ce qui traduit un circuit de traitement à améliorer et une charge trop importante de mandats à traiter en fin d année. Les taux d exécution budgétaires montrent que la prévision réalisée par le CROUS correspond à la réalité de la vie financière de l établissement pour la section de fonctionnement. Le constat est différent en section d investissement où le taux d exécution des dépenses d investissement a fortement diminué. De 75,6 % en 2005, il est de 36,0 % en 2009, du fait principalement de la réalisation des divers projets en cours sur plusieurs années sans programmation budgétaire associée. Sur la période , les recettes de fonctionnement ont progressé de 23,2 %. Elles sont principalement constituées, des produits de subventions du CNOUS (39%), des recettes d hébergement (34 %) et des recettes de restauration (21 %). Le montant des subventions progresse et représente une part croissante des recettes. Sur la même période, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 21,7 %. Elles sont essentiellement constituées en 2009 des charges de personnel (37 %) et des achats (20 %). Le résultat de fonctionnement est stable depuis Le CROUS dégage une capacité d autofinancement (CAF) variable selon les années mais l autosuffisance financière du CROUS est de moins en moins liée à la production de biens et services. La chambre constate qu aucune comptabilité analytique n est tenue, ce qui ne permet pas une évaluation précise du coût réel des actions. A la suite du contentieux l opposant à un organisme de logement social sur la résidence des «Gentianes», le CROUS a été condamné à payer une somme totale de Aucune négociation n avait été entreprise par l établissement avant de renoncer à ses engagements contractuels. Aucune estimation des enjeux financiers n avait été réalisée. Il en est résulté une condamnation dont l impact financier a une incidence sur les projets de l établissement. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

6 Le CROUS s est doté d un projet d établissement. Le premier plan couvrait la période 2004/2007. Le deuxième se rapporte à la période 2009/2012. Le contenu du projet n apparaît pas suffisamment précis et quantifié ; un suivi des actions permettrait de mesurer leurs impacts. S agissant de la gouvernance, la parité administrative aux conseils d administration est peu présente et il n a pas été établi de règlement intérieur précisant le rôle, la composition et le fonctionnement des organes internes. Par ailleurs, une formalisation plus grande des liens unissant le CROUS et les universités serait souhaitable. En ce qui concerne plus particulièrement l hébergement, le CROUS a intensifié en 2009 son programme de rénovation des logements étudiants et accru son offre de logements. Par ses différentes actions, le CROUS a mis en œuvre les orientations gouvernementales visant à une remise à niveau du parc sur 10 ans. Le programme de rénovation des cités universitaires se justifiait par le vieillissement de ces cités ainsi que par l objectif de l établissement d offrir un hébergement de qualité aux étudiants. Pour les besoins de son activité de logement, le CROUS met en œuvre différentes conventions avec les bailleurs sociaux. L examen des conventions avec les organismes de logement social fait apparaître des insuffisances contractuelles qui peuvent affecter l équilibre financier des opérations concernées et augmenter le coût du logement étudiant. Quatorze contrats passés entre 1987 et 2009 représentant un engagement financier de pour une durée moyenne de 34 années, ont été examinés. Il en ressort l absence de clauses fixant de manière précise l assiette des remboursements du CROUS aux bailleurs. Cela altère le bon accomplissement de la mission de l ordonnateur de liquider et d ordonnancer les dépenses. De même, le comptable ne peut exercer son contrôle sur les actes de l ordonnateur et, en particulier, sur la validité de la créance. Il apparaît un manque d éléments financiers permettant de connaître l étendue des obligations réciproques, si bien que le CROUS ne dispose pas de tous les renseignements utiles au calcul de la redevance due au bailleur. Peu de mandats de paiement sont accompagnés du suivi des provisions pour grosses réparations. En outre, aucun contrat ne prévoit d information du CROUS lorsque l organisme bailleur procède à une renégociation des prêts afin d atténuer la charge financière de ceux-ci, alors qu elle peut avoir une répercussion sur les sommes mises à sa charge. Enfin, la rédaction trop générale des conditions financières des conventions semble être à l origine de clauses critiquables qui font supporter au CROUS, soit des charges qui lui sont imposées, soit encore par un prix à payer qui semble déconnecté des prêts à rembourser par le bailleur. Toutefois, l établissement déclare s engager dans un processus de renégociation des conventions. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

7 1. LA PRESENTATION DU CROUS Le CROUS est un établissement public national à caractère administratif (EPA) régi par la loi n du 16 avril 1955 modifiée et par le décret n du 5 mars 1987 modifié relatif aux missions et organisations des œuvres universitaires. Placé sous tutelle du ministère chargé de l enseignement supérieur et, plus pratiquement, par l intermédiaire du Centre National des Œuvres Universitaires et Scolaires (CNOUS) qui exerce le contrôle de sa gestion, le CROUS est soumis au contrôle financier décentralisé du trésorier-payeur régional. Ses missions sont principalement l hébergement, la restauration et la gestion des bourses, mais il assure également un rôle en matières sociale et culturelle. Selon la classification actuelle des œuvres universitaires, les missions des CROUS sont réparties en quatre catégories : - Action 1 Aide directe (action sociale et bourses universitaires) - Action 2 Aide indirecte (missions hébergement et restauration) - Action 3 Aide socio-éducative/mission culturelle - Action 4 Support de programme (pilotage et gestion performante des services, mission internationale et contrat de performances pour les nouvelles technologies) L action "Aide directe" concerne les bourses universitaires mais également l octroi d aides (annuelles ou ponctuelles) dans le cadre du fonds national d'aide d'urgence (FNAU). Les crédits de l'action "Aide indirecte" financent le fonctionnement et la rénovation des cités et des restaurants universitaires. L'action "Aide socio-éducative/mission culturelle" couvre essentiellement le secteur des projets culturels des étudiants. L action "Support de programme" regroupe le pilotage des services, l action sociale en faveur des personnels, la mission internationale du CROUS, en particulier l accueil des étudiants étrangers, et le contrat de performance sur les nouvelles technologies. En pratique, les deux activités principales du CROUS, l hébergement et la restauration, sont confrontées à des enjeux communs : une problématique de rénovation, de réhabilitation, de restructuration, de réaménagement et de modernisation, avec le maintien du taux de remplissage des résidences en ce qui concerne l hébergement et la question du taux de couverture des dépenses par les ressources propres pour ce qui concerne l activité de restauration. Ces deux activités sont également le socle d un financement autonome du CROUS, objectif qui devrait être mis en évidence mais qui n est pas priorisé. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

8 Depuis 2005, le CROUS de Poitiers a engagé un programme de rénovation ambitieux 1. A la rentrée 2009, près de 59 % du parc de logements était rénové. Ces rénovations font ressortir deux types de difficultés : la rotation très importante dans les cités non rénovées et la longueur des listes d attente pour les logements rénovés. 2. LA SITUATION FINANCIERE 2.1. LA TENUE DES COMPTES L examen des comptes a mis en évidence quelques particularités d organisation des circuits entre l ordonnateur et le comptable. En ce qui concerne le circuit de la facturation entre les différents restaurants universitaires et les fournisseurs, le service budgétaire de l ordonnateur ne vérifie pas les pièces avant que le comptable les prépare pour effectuer le paiement. Selon la directrice, la fusion des services a été opérée au niveau national et il a été demandé aux CROUS de s y conformer. Les fonctions d ordonnateur et de comptable sont séparées et respectivement définies aux articles 19 et 23 du décret n du 22 août 2005 portant modification du décret n du 5 mars 1987 relatif aux missions et à l'organisation des œuvres universitaires. Au CROUS de Poitiers, une mission d ordonnancement est confiée au comptable qui est également responsable financier de l EPA. Ce mode de fonctionnement des services financiers et comptable ne garantit pas une stricte séparation des fonctions d ordonnateur et de comptable mais il répond à une logique d intégration de moyens qui est connu du Centre National (CNOUS) et que l ordonnateur estime efficace. Pourtant, le cumul de fonctions de comptable et de gestionnaire de l établissement public administratif place le comptable dans une situation de subordination hiérarchique par rapport au directeur du CROUS. Elle lui fait supporter, en pratique, dans son service comptable, le traitement de pièces et documents qui relèvent de la compétence d attribution de l ordonnateur. Enfin, ce mécanisme de mutualisation interne n est pas de nature à permettre l exercice des compétences et des contrôles réciproques. Ainsi, certaines pièces justificatives sont soit totalement absentes, soit détenues par l ordonnateur, alors qu elles devraient être jointes à la pièce de paiement (mandat). De même, les contrats de location et les emphytéoses n ont pas été versés à l appui des mandats. Le même constat s applique au rattachement des charges à l exercice ainsi qu aux dépenses liées à la prise en charge des étudiants étrangers pour lesquelles quelques pièces non exploitables ont été produites. A titre d exemples, une liste de mandats est jointe au tableau figurant en annexe 6. En outre, des opérations réalisées en 2006 ont été réglées en 2007 et imputées sur ce dernier exercice, ce qui n est pas conforme au principe d indépendance des exercices. L ordonnateur a souligné dans sa réponse qu il était fait application du vadémécum de la gestion des boursiers étrangers par le CNOUS et le réseau des œuvres universitaires et scolaires. Une bonne application des règles 1 Le contrat de projet Etat-Région (CPER) appuyant ces actions est de 21,3 millions d euros. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

9 comptables devrait conduire l établissement public à respecter le principe d indépendance des exercices et à produire des pièces justificatives. En tenant compte de la pratique des reports, le délai moyen de paiement est en moyenne en 50 jours en Il pourrait être diminué en améliorant le rattachement des charges à l exercice. L ordonnateur a fait observer que ce délai a été diminué grâce au calcul des intérêts moratoires. La directrice procède elle-même à des contrôles ponctuels (environ 10 cas par an) et a précisé qu à chaque fois ceux-ci étaient très motivés. Les comptes fournisseurs enregistrent un solde important d environ 2 millions d euros, malgré l existence d une note sur les bons de commande, précisant notamment les dates limites pour les signer. Le solde des créances contentieuses 2 diminue régulièrement depuis 2005 (de 0,33 à 0,13 % du total des ventes de produits et de prestations de service). De même, en ce qui concerne le recouvrement des créances des clients, un effort conjoint a été fourni entre le service contentieux de l ordonnateur et l action du service comptable. En 2009, il a produit des résultats puisque 97 % des créances clients ont fait l objet d un recouvrement. Il en est résulté que, sur la période analysée, le montant des admissions en non valeurs a baissé, passant de en 2005 à en Toutefois, le niveau des dettes fournisseurs restant à payer chaque année est important 3. Ceci tient à la fois au circuit de traitement inadapté et à la charge trop importante de mandats à traiter en fin d année L ANALYSE FINANCIERE L exécution budgétaire Le taux de réalisation des recettes de la section de fonctionnement est passé de 97,5 % en 2005 à 98,1 % en En ce qui concerne les dépenses, il est de 96,4 % en Ceci traduit la bonne qualité des prévisions budgétaires. Il en est différent en section d investissement dont les taux de réalisation sont faibles en 2009, 31,9 % en recettes et 36,1 % en dépenses. Cette dégradation s explique, selon les services du CROUS, par les reports de crédits finançant des opérations pluriannuelles, qui font donc l objet de reports de crédits sur l exercice suivant. Une amélioration pourrait être recherchée par la mise en œuvre d autorisations de programmes et de crédits de paiement, pour fiabiliser les opérations d investissement. Cette pratique permettrait de mieux évaluer les crédits de paiements affectés annuellement et le suivi du financement des opérations d investissement Le fonctionnement courant Recettes de fonctionnement 2 en 2009, elles concernent une quarantaine de dossiers sur un total de logements. 3 Les restes à payer sont de 2063K en 2007, 1327 K en 2008 et 1838 K en CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

10 Tableau 1. Recettes de fonctionnement du CROUS en K %05/09 Total des produits de fonctionnement ,25% 70 Produits de l'activité ,88% dont hébergement ,79% dont restauration ,28% 74 Subventions ,51% 75 Produits de gestion courante ,88% 76 Produits financiers ,78% 77 Produits exceptionnels ,58% 78 Reprises sur provisions ,38% Total des produits sans reprises sur provision ,25% Résultats exercices R/D ,48% Résultats dépenses de fonct ,75% Résultats retraités ,56% Sources : CROUS comptes financiers Sur la période , les produits de fonctionnement ont progressé de 23,2 %, niveau supérieur à celui des dépenses (21,7 %-cf. tableau 5). Cette progression des produits résulte essentiellement des subventions (29,5%) et des recettes d hébergement (26,8% - cf. tableau 1). Les principales recettes sont constituées, en 2009, à 39 % de produits de subventions du CNOUS, 34 % des recettes d hébergement et 21 % des recettes de restauration. Tableau 2. Répartition des principales recettes de fonctionnement Hébergement 33% 34% 33% 33% 34% Restauration 24% 24% 22% 22% 21% Subventions 37% 35% 32% 36% 39% Les recettes de l activité hébergement Les recettes d hébergement ont régulièrement augmenté du fait de la hausse normale des tarifs, de celle des loyers accompagnant les programmes de rénovation et de réhabilitation des bâtiments, ainsi que de la bonne couverture des besoins. Cette progression s explique également par l amélioration du niveau de confort, comme la transformation des chambres traditionnelles en chambres 3 fonctions douche-lavabo-sanitaires. Les recettes de l activité restauration L année 2009 a été de nouveau marquée par une baisse de fréquentation des restaurants notamment sur le campus de Poitiers. Ce constat est à rapprocher de la diminution des effectifs étudiants enregistrée sur les UFR de lettres et sciences humaines, qui se répercute sur l activité des restaurants Rabelais et Champlain. En , étudiants fréquentaient les restaurants universitaires ; en , ils ne sont plus que Le nombre de repas annuels par étudiant est passé de 40 à 38 durant la même période. L une des raisons de la baisse de fréquentation est la mise en place effective de la «semestrialisation» avec un raccourcissement du calendrier universitaire, conséquence de la mise en œuvre de la réforme LMD (licence-master-doctorat). De ce fait, les étudiants s absentent CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

11 régulièrement pour des délais assez longs pour effectuer des stages durant l année universitaire. L absence de coordination entre le CROUS et l université de Poitiers au moment de l élaboration des plannings de cours et des stages génère une difficulté pour les services de restauration du CROUS, qui ne sont pas en capacité d avoir une vision prévisionnelle permettant un meilleur ajustement aux besoins des étudiants. L ordonnateur a cependant précisé que le CROUS a engagé une modification de ses modes de fonctionnement qui se traduira par un nouveau schéma directeur de la restauration. Sur la même période, les coûts de l activité restauration (prix des denrées, charges des personnels ouvriers, frais généraux et amortissements) progressent plus vite que les recettes ; en conséquence, le taux de couverture des dépenses par les ressources d exploitation diminue, de 62,1 % en 2006 à 57,2 % en La masse salariale des personnels ouvriers, qui représente la moitié des postes de dépenses, est majorée de 0,7 % en 2009, après une évolution de 8,8 % en Cette évolution s explique par le plein effet en 2008 des mesures catégorielles prises en faveur du personnel ouvrier au cours des années 2007 et 2008 ainsi que par l augmentation des régimes indemnitaires. Malgré des efforts de gestion 5, le coût moyen d un repas s est élevé en 2009 à 5,15, pour un objectif prévisionnel de 5,10. L activité restauration tend à enregistrer des résultats déficitaire : en 2009 et en Les subventions Le montant des subventions progresse de près de 30 % entre 2005 et 2009 et représente une part croissante des produits. Tableau 3. Part des subventions dans les recettes de fonctionnement Total produits Total subventions % 37,2% 34,6% 32,5% 36,3% 39,1% Sources : comptes financiers du CROUS Par ailleurs, il convient de remarquer qu aucune comptabilité analytique n est tenue pour répartir plus précisément les charges communes en fonction des activités, ce qui nuit à une évaluation précise du coût réel des actions. S agissant des autres recettes, au compte 776 "produits issus de la neutralisation des amortissements" sont enregistrées les recettes d ordre, qui viennent en déduction des charges d amortissement. Lorsque la charge de renouvellement d un bien inscrit au bilan d un établissement public ne lui incombe pas 6, l amortissement pratiqué sur ce bien est en effet neutralisé par la constatation d un produit exceptionnel sur le compte 776, par débit du compte 102. Chaque année, 4 Les moyennes nationales 2008 et 2009 se situant à 58,6 % et 57,3 %. 5 Adaptation des effectifs, regroupements de personnel, maîtrise des charges d achats notamment. 6 Dans le cas de biens remis en dotation ou en affectation. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

12 la somme de ,20, correspondant à la neutralisation des amortissements des biens immobiliers remis en dotation (Antinéa, Cité Descartes, Restaurants Champlain et Futuroscope) est inscrite au compte 776 et vient atténuer les charges d amortissement du CROUS. Les sommes imputées au compte 777 "quote-part des subventions d investissement virées au résultat de l exercice", soit 692 K en 2009, et jusqu à 877 K (en 2006), ont également pour objectif d atténuer les charges d amortissements pour des biens amortissables dont l acquisition a fait l objet d une subvention d investissement. Au fur et à mesure de l amortissement du bien, la subvention, qui n a pas pour vocation de rester au bilan, est reprise à due concurrence par l inscription d un produit sur le compte 777. En 2005, 2007 et 2008, les recettes de fonctionnement sont abondées de reprises sur provisions (inscrites au compte 78) destinées à financer en partie les travaux de réhabilitation, soit respectivement , et Le retraitement des reprises sur provisions : Si l on examine les résultats de l établissement en écartant les reprises sur provisions, seul l année 2006 dégage un résultat positif 7. Tableau 4. Retraités en K Résultats retraités Sources : comptes financiers du CROUS Dépenses de fonctionnement Sur la période , le montant total des dépenses a augmenté de 21,75 %. Il est essentiellement constitué en 2009 des charges de personnel (37 %), des achats (20 %), puis des locations, des bourses et aides, et les dotations aux amortissements et aux provisions. 7 A titre d illustration, le dossier juridictionnel des «Gentianes» en 2007 a conduit l EPA à effectuer une reprise sur provision de 1,7 M afin de couvrir en partie la charge liée à la condamnation du CROUS dans cette affaire. Sur un plan comptable, ce montant augmente artificiellement les résultats des recettes de fonctionnement de l exercice concerné. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

13 Tableau 5. Dépenses de fonctionnement en K %05/09 Total des charges ,75% 60 Achats et variation de stocks ,33% 61 Sous-traitance et servs extérieurs ,57% dont 613 Locations ,05% dont 614 Charges locatives et de copropriété ,76% dont 615 Travaux d'entretien et de réparations ,56% 62 Autres services extérieurs ,32% 63 Impôts et taxes ,95% 64 Personnel ,24% 65 Autres charges de gestion courante ,52% 66 Charges financières ,00% 67 Charges exceptionnelles ,55% 68 Amortissements et provisions ,86% Sources : comptes financiers du CROUS La masse salariale, qui représente K de charges en 2009, a progressé de 10,2 % sur la même période. Mais rapportée au chiffre d affaires, elle a sensiblement diminué, puisqu elle représentait 71 % en 2005, pour 66 % en S agissant du chapitre 60 et du rapport entre les achats et stocks, et le chiffre d affaires, il apparaît que les achats représentent une part stable du chiffre d affaires du CROUS. Tableau 6. Rapport entre achats et stocks / chiffre d affaires en K Ressources propres Achats chapitre Rapport en % 38,84% 36,77% 35,80% 37,70% 36,63% Sources : comptes financiers du CROUS Le compte 61 : Les charges de location des résidences étudiantes Le montant global versé aux organismes de logements sociaux a subi de fortes variations, des hausses en 2006 (+ 12,7 %) et 2009 (+ 10,1 %), et des baisses en 2007 et 2008, en fonction de l augmentation du nombre de lits mis à disposition et de l importance des travaux réalisés. Les dépenses par lits payées à ces organismes ont ainsi fortement augmenté particulièrement en Tableau 7. Charges de location compte %05/09 Locations (613) et charges locatives (614) en K ,80% Part dans le compte 61 en % 77% 77% 70% 73% 70% -8,31% Nombre de lits du secteur conventionné ,59% Dépenses/lit ,59% Sources : comptes financiers du CROUS Pour toutes les conventions, les prix sont réajustés selon l indice du coût de la construction publié par l INSEE. La part loyer (compte 613) intègre le remboursement des emprunts contractés, les frais CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

14 généraux de gestion, qui représentent entre 0,1 % et 1,5 % du prix de revient global de l opération selon les conventions, et les provisions pour grosses réparations qui constituent de 0,3 % à 1 % du prix de revient global de l opération selon les conventions. L analyse du coût des prestations de services versés aux organismes de logements sociaux pour la location des logements fait apparaître un manque de précisions dans les informations de facturation 8. Les organismes HLM doivent fournir au CROUS le détail des charges à payer. Ces charges servent à la facturation des loyers aux étudiants, qui doivent pouvoir disposer d informations détaillées et précises sur les montants qu ils doivent régler. Le chapitre 65 comprend les bourses d accueil des boursiers étrangers (2 233 K en 2009) et les aides, notamment les aides d urgence (312 K ). Le CROUS n ayant pas d emprunt bancaire en cours, les seuls frais financiers inscrits au chapitre 66 concernent les «intérêts de dette commerciale» (intérêts moratoires ou pénalités) pour un montant de 153,27 en Les résultats de fonctionnement et la CAF Le résultat de fonctionnement se stabilise depuis 2007 à 350 K environ. La capacité d autofinancement (CAF), qui représente l autofinancement sur fonds propres de l établissement, est largement positive et son niveau, bien que variable au cours de la période, permettra de financer les projets d investissement du CROUS. Mais l autosuffisance financière du CROUS est de moins en moins liée à la production de biens et services. Tableau 8. Résultats de fonctionnement et CAF brute en K Total des produits de fonctionnement Total des charges Résultat de fonctionnement CAF BRUTE Résultat de fonctionnement Amort/prov +681/ Reprise / amort prov -781/ Neutralisation amort Quote part subv invest Moins value cession actif Plus value cession actif CAF Source : Comptes financiers du CROUS En recettes, la marge commerciale et la production de services augmentent en 2009 comme en 2008 et traduisent la volonté de l organisme de diversifier ses actions (restauration, hébergement). La valeur ajoutée qui permet de financer les dépenses de personnel, les provisions et amortissements 8 En particulier le loyer comprend, pour un certain nombre de conventions (ex. Jules Caisso) le montant des annuités (intérêts et amortissement) dues par le bailleur étant observé qu il n a jamais été justifié auprès du CROUS l évolution des intérêts sur la période de location. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

15 baisse de 4,6 % en 2009 par rapport à 2008 alors que les dépenses de personnel augmentent sur toute la période de façon moins importante en 2009 (+1,16 %). L Excédent Brut d Exploitation (EBE), le résultat d exploitation et le résultat net comptable sont stables depuis L incidence de l opération «Gentiane» sur l équilibre financier du CROUS Par un contrat de location du 19 mai 1993, modifié par avenant du 18 octobre 1994, un bailleur social a loué au CROUS un immeuble sis dans le quartier BASSEAU d'angoulême pour les étudiants de l angoumois. La durée de la location était de 24 ans avec cession gratuite de l'immeuble en fin de bail, soit 2017 ; Cette location donnait lieu au paiement annuel par le CROUS d une somme calculée en tenant compte de la charge d emprunts que l office avait souscrits pour la construction de l immeuble puis pour son aménagement en logements étudiants, d une provision pour grosses réparations et de frais de gestion. Par une lettre du 26 avril 2000, le directeur du CROUS de Poitiers a informé l OPHLM de la Charente qu'il remettait l'immeuble à sa disposition à compter du 30 avril 2000, compte tenu de la localisation de l immeuble et de l existence de graves problèmes de sécurité pour les étudiants. L OPHLM, pour obtenir réparation du préjudice résultant de cette résiliation, a émis un titre de recette le 4 juillet 2000, correspondant au préjudice qu'il estimait avoir subi, y compris les charges restant à courir des emprunts contractés pour la réalisation et le réaménagement de cet immeuble. Un contentieux engagé par le CROUS a conduit au jugement du 16 juin 2004 du tribunal administratif de Poitiers, qui a annulé ce titre de perception ; puis l arrêt de la cour administrative d appel de Bordeaux du 30 avril 2007 a condamné le CROUS de Poitiers à verser la somme de ,23 à l office public d HLM de la Charente, somme correspondant à la charge des annuités restant à courir de l emprunt d un montant initial de F contracté pour la transformation des appartements en logements étudiants, soit la somme de ,05 F ( ,32 ). Par décision du 31 décembre 2008, le Conseil d Etat a annulé l'arrêt du 30 avril 2007 de la cour administrative d'appel de Bordeaux et renvoyé l affaire. Le nouvel arrêt de la cour administrative d appel de Bordeaux du 5 novembre 2009 a annulé le jugement du Tribunal administratif de Poitiers du 16 juin 2004 et décidé que le titre exécutoire émis par l'ophlm de la CHARENTE le 4 juillet 2000 sera à la charge du CROUS de Poitiers à concurrence de la somme de A cette somme s ajoute le décompte des intérêts moratoires, pour un total de ,24 sur l ensemble de la période. Au total, l opération dite des Gentianes représente donc pour le CROUS un coût total de (cf. annexe 2) Bien que prise en accord avec le conseil d administration, l établissement n a pas établi d évaluation des enjeux financiers et n a pas engagé de négociation approfondie avant de renoncer à ses engagements contractuels. Il en est résulté une condamnation dont l impact financier n est pas sans incidence sur les projets de l établissement. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

16 2.3. LA STRUCTURE FINANCIERE Le bilan Sur la période examinée (cf. tableau en annexe 4), la valeur des immobilisations augmente de 44,1 % ; hausse importante caractérisée par un renouvellement du patrimoine du CROUS et des investissements. Le ratio de vétusté est ainsi amélioré pour atteindre 0,325 en 2009 (en moyenne 0,50). L effort d entretien et de réhabilitation est associé à l accroissement des subventions d investissement (+ 69 %), et des provisions (+ 14 %). Les réserves après affectation du résultat ont progressé de 22 % sur la période, une partie ayant servi au financement de l investissement ; elles contribuent au bon niveau du fonds de roulement du CROUS. Les créances d exploitation ont peu varié entre 2005 et 2008 pour augmenter fortement en 2009 (2 109 K en 2008 à K en 2009), sous l effet de la mise en œuvre du système de ressources affectées induisant la comptabilisation des subventions de contractualisation avec le CNOUS. Quant aux créances douteuses, elles diminuent grâce au suivi rigoureux des dossiers contentieux et au taux de recouvrement des créances clients, de 96,9 % en 2009, ainsi qu à la limitation des admissions en non valeur (0,021 % du total des prises en charge de l année 2009). Le niveau des dettes de l établissement est élevé en 2009, cette variation s explique par le mécanisme d enregistrement comptable des fonds liés à la contractualisation avec le CNOUS. La trésorerie est conséquente ; elle est de 8915 K en 2009, soit une progression de 41% par rapport au 31 décembre Les dépenses d investissement et leur financement Le taux d exécution des dépenses d investissement a fortement diminué ; il était de 75,7 % en 2005 et de 36,1 % en Cette situation tient au fait que divers projets en cours se réalisent sur plusieurs années et font l objet à chaque exercice de reports de crédits (voir point 221 l exécution budgétaire). Les subventions d investissement couvrent la quasi-totalité des dépenses d investissement ; le solde des opérations est financé par des ressources propres, CAF ou prélèvement sur le fonds de roulement. Le CROUS souhaite continuer d investir par la réalisation de projets de réhabilitation d immeubles, en les finançant par ses fonds propres et en impliquant ses partenaires publics. Les résultats des exercices 2008 et 2009 ont d ailleurs permis d apporter au fonds de roulement sans puiser dans les fonds propres de l établissement. Le tableau 9 ci-dessous expose les dépenses et les recettes de l établissement sur la période contrôlée. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

17 Tableau 9. Dépenses et recettes d investissement CHAPITRE AFFECTATION Acquis immo Logiciel Matériel transport Matériel informatique Acquis immo Terrains Inst générales constr Matériel Inst générales divers Matériel transport Matériel bureau Mobilier Autre immo corporelles Dépôts Prêts Prêts personnel Rembt emprunt Util et reprises provis Inst générales constr 305 TOTAL DEPENSES Sources : comptes financiers du CROUS RECETTES INVESTISSEMENT CHAPITRE AFFECTATION Subv invest reçues Etat Région Communes Rembt prêts et avances Prêts personnel TOTAL RECETTES Sources : comptes financiers du CROUS Le fonds de roulement La situation financière du CROUS peut être qualifiée de saine mais elle doit être nuancée par l appréciation du fonds de roulement. Le comptable du CROUS porte à la connaissance du conseil d administration des éléments d appréciation financiers en calculant le fonds de roulement comptable et le fonds de roulement disponible. Le premier est calculé à partir des éléments du bilan (actif circulant dettes) alors que le second ne retient pas les créances douteuses, les provisions, les stocks, les reports de crédits et le besoin en fonds de roulement sur 20 jours. Entre 2005 et 2009, ces résultats ont augmenté pour atteindre en Mais ils sont essentiellement composés des subventions versées par les partenaires publics dans le cadre des investissements en cours ou à venir, ce qui marque une certaine dépendance de l établissement à l égard des partenaires publics. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

18 3. L ORGANISATION DU CROUS 3.1. LE PROJET D ETABLISSEMENT Depuis 2004, le CROUS s est doté d un projet d établissement définissant les objectifs et les orientations de l établissement, pour répondre aux besoins des étudiants et s adapter à l évolution du contexte de l enseignement supérieur dans la région Poitou-Charentes pour la période 2004 à Ce document a fait l objet d une large concertation ; il est structuré en cinq enjeux qui reprennent les axes principaux de l activité du CROUS : l amélioration des modes d accueil, les aides financières, le logement, la restauration et la gestion dynamique des ressources humaines. Ce projet d établissement définit des axes de progrès, généralement articulés en une liste d actions générales, mais ne mentionne pas la situation de l existant au moment de son élaboration. De même, il ne comporte d échéancier, ni d indicateurs permettant de donner une mesure des actions réalisées. Présenté au conseil d administration du 14 novembre 2003, ce projet s inscrivait dans un double contexte. D une part, le contrat d objectifs signé entre le réseau des œuvres universitaires et le ministère de l enseignement supérieur le 14 décembre 2004 définissait sur un rythme quadriennal les stratégies et les actions à développer dans les domaines d activités des CROUS (hébergement, restauration, action sociale, mobilité étudiante, ) ; ce contrat devait être un levier déterminant pour impulser la dynamique de transformation du réseau des œuvres universitaires. D autre part, le processus de contractualisation a été engagé avec les universités dans le domaine de la vie étudiante ; toutefois, il n a pas été trouvé de référence à la mise en œuvre et à l évaluation de ce projet d établissement dans les procès-verbaux des conseils d administration. Le deuxième projet d établissement porte sur les années ; il a été mis en œuvre au cours du premier semestre 2010 et engage les actions du CROUS selon les quatre axes suivants : Réussir un accueil efficient des étudiants : accompagner la vie quotidienne des étudiants afin de favoriser leur réussite universitaire, adapter le dynamisme de fonctionnement des services aux nouvelles attentes des usagers et insérer le CROUS de Poitiers dans une démarche de développement durable. En ce qui concerne l élaboration du projet, l équipe de direction a défini les axes stratégiques ; puis, dans ce cadre, des groupes de travail représentatifs de tous les personnels ont décliné les objectifs et les actions nécessaires à leur réalisation. Plus étoffé que le premier, ce projet dresse un rapide bilan et s inscrit dans la continuité des actions conduites mais en s adaptant à de nouvelles données : mobilité accrue des étudiants, diversité croissante de leurs origines géographiques ou sociales, besoins complémentaires de formation pour le personnel. Chaque axe stratégique est décliné en 3 à 5 objectifs opérationnels, eux-mêmes déclinés en fichesactions. Chacune de ces fiches précise les effets attendus, les actions à mettre en œuvre dans le cadre d un calendrier et les indicateurs d évaluation pour chaque action. La chambre remarque que le contenu de certaines actions est parfois trop général et les objectifs peu précis et quantifiés. De même, il n est pas fait référence à l étude de la mise en œuvre des actions (modalités et calendrier). A priori, aucun groupe de suivi n a été mis en place pour mesurer les actions conduites et pour suivre les évolutions CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

19 3.2. LES INSTANCES COLLEGIALES Le conseil d administration La composition Composé d'un président et de vingt-quatre membres, le conseil d'administration du CROUS de Poitiers est présidé par le recteur d académie. Au cours de la période en examen, la composition de son conseil d'administration a évolué. En effet, le décret n du 22 août 2005 modifiant le décret n du 5 mars 1987 relatif aux missions et à l'organisation des œuvres universitaires et scolaires a prévu notamment la modification de la composition du conseil d'administration des CROUS dont le nombre de membres peut varier de 24 à 27. La composition du conseil est la suivante : a) Le nombre de représentants de l Etat est de six (au lieu de sept), choisis au sein des administrations régionales intéressées par les activités des centres régionaux ; b) Sept membres élus, représentant les étudiants ; c) Trois représentants des personnels (deux représentant les personnels ouvriers, et un représentant les personnels administratifs), nommés au vu des résultats des élections aux commissions administratives paritaires dans l académie pour les personnels administratifs et au vu des résultats des élections à la commission paritaire régionale pour les personnels ouvriers ; d) Deux membres désignés parmi les présidents ou directeurs d établissement d enseignement supérieur ; e) Un membre représentant la région dans laquelle se situe le siège du centre ; f) De un à quatre membres représentant les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, désignés par le recteur d académie et "choisis à titre majoritaire au sein des communes et des établissements publics de coopération intercommunale auxquels a été transférée la propriété des logements destinés aux étudiants appartenant à l Etat conformément à l article L du code de l éducation" ; g) Quatre personnalités désignées en raison de leur compétence par le recteur d académie. Conformément au décret, le vice-président du CROUS de Poitiers est un élu représentant les étudiants Les réunions Le conseil d'administration du CROUS de Poitiers se réunit de trois à quatre fois par an, à des dates variables selon les années. De manière générale, celui-ci exerce pleinement les prérogatives qui sont les siennes. Depuis 2005, aucun conseil n'a dû être ajourné faute de quorum. Aucune réclamation des divers représentants concernant des transmissions tardives de documents préalablement aux réunions n a été relevée. Il ressort de l examen des procès-verbaux du conseil d'administration que l'instance délibérante débat effectivement sur des questions intéressant la vie étudiante (tarifs des logements et des repas, conditions d admissions dans les résidences, ) ; en revanche, son rôle se limite davantage l approbation des décisions préparées par la direction de l'établissement pour ce qui concerne les grosses opérations de travaux (approuvés systématiquement sans observation) ou le budget, qui donne lieu à peu de débats. Cette situation trouve en partie son origine dans le fait que le conseil d'administration compte, parmi ses membres, des représentants d'administrations de l'etat, qui CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35

20 Effectifs n'assistent pratiquement jamais aux séances 9 réduisant ainsi le champ des délibérations à un dialogue entre l'institution au sens large et les représentants des étudiants 10, et des représentants du personnel. Une analyse de la participation 11 montre en effet la faible assiduité des représentants de l administration, avec un taux de présence moyen de 27 % sur la période en examen, mais aussi des étudiants, avec un taux de 51 %. Au contraire, les représentants du personnel sont systématiquement présents (à 98 % en moyenne) ainsi que ceux de l enseignement supérieur (78 %). Enfin, la participation des représentants des collectivités territoriales 12 a été particulièrement faible au cours de cette période (cf. tableau n 10 suivant). Tableau 10. Taux de présence aux conseils d administration 30 Participation des administrateurs au CA du CROUS 80% % 60% 50% 15 40% % 20% 10% 0 0% 31/03/05 17/06/05 21/10/05 10/11/05 28/06/06 23/10/06 22/11/06 06/04/07 22/06/07 29/11/07 18/03/08 26/06/08 09/12/08 02/04/09 26/06/09 02/12/09 Nombre de membres Présents % présents % pouvoir Source : CROUS procès-verbaux des conseils d administration Le fonctionnement La commission permanente Conformément aux textes, le CROUS de Poitiers désigne, à chaque renouvellement de conseil d administration, une section permanente chargée du suivi des activités du CROUS dans l intervalle des réunions du conseil. Elle est composée du président et de cinq membres, dont deux choisis parmi les représentants des étudiants et un parmi les représentants des personnels. La directrice, la directrice adjointe et l agent comptable sont désignés membres à titre consultatif. 9 Le taux d absentéisme atteint, pour les 16 conseils d administration de la période, deux tiers des représentants-cf. tableau en annexe. 10 Dont le taux d absentéisme est proche des 50 %. 11 cf. annexe n 2 au présent rapport provisoire. 12 Région, communes et EPCI. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes - Délibération du 2 août /35