Il faut desserrer le frein fiscal

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1 DOSSIER LE «SITE FRANCE» EN DANGER Il faut desserrer le frein fiscal PATRICK SUET * LLe handicap fiscal de la France, souligné dans plusieurs rapports récents, est d autant plus lourd que les prélèvements portent sur des points-clés de notre système productif et tendent à décourager l offre. De plus, l écart avec nos principaux partenaires et concurrents ne cesse de croître. Eternel sujet de débat : quelle est la part de la fiscalité dans l analyse comparée de la compétitivité des pays? Il n y a pas de réponse simple à une telle question. L attractivité d un Etat repose sur un ensemble de facteurs (situation géographique, taille du marché local, niveau de productivité, qualité des infrastructures ). L environnement fiscalosocial est l une des pièces de ce puzzle et,à l intérieur même de cette composante, la distinction entre le quantitatif (poids de l impôt) et le qualitatif (relations avec l administration ) n est pas toujours aisée. Cependant, la question peut être grandement simplifiée si l on se met à la place d un investisseur. Ce dernier, en effet, définira d abord une «short list» de pays sur la base des critères les plus objectifs possibles.a ce stade, le poids comparé de la fiscalité est décisif. Si un pays ne se situe pas dans une moyenne acceptable, il perd toute chance. La France, à cet égard, se situe dans une situation très défavorable en Europe. C est évident face à la Grande-Bretagne. Mais, depuis la réforme Schröder, l Allemagne s est replacée dans une situation très compétitive, surtout en ce qui concerne la fiscalité des entreprises : le taux de l impôt sur les sociétés (IS) a été abaissé à 25 %, et les plus-values sur titres sont désormais exonérées. Il n est donc pas surprenant que la question de la compétitivité fiscale de la France soit redevenue centrale. A la fin des années 80, à la suite des baisses d impôt engagées en 1986 par le gouvernement Chirac à l initiative d Edouard Balladur, et * Secrétaire général adjoint de la Société générale, professeur associé de Finances publiques à l IEP de Bordeaux. poursuivies en 1989 par leurs successeurs, la France avait réussi, au moins en matière d IS et de TVA, à se situer parmi les pays les mieux placés en Europe. La fin des années 90 l a replacée dans le peloton de queue. Le rapport Lavenir avait déjà souligné cette situation en Publié en juillet 2001, le rapport Charzat sur l attractivité du territoire français n a guère été mis en pratique, mais a l immense mérite de dire, même prudemment,quelques vérités sur la fiscalité française :«A moyen terme, on ne pourra faire l économie d une réflexion sur le niveau d imposition global des entreprises, dans un contexte radicalement modifié par la réforme fiscale allemande». De même, la réforme de la fiscalité des revenus et du patrimoine est considérée comme un «impératif».plus récemment, le rapport Dewavrin a souligné les handicaps de l appareil industriel français. Enfin,pour ceux qui auraient encore des doutes à propos de la fiscalité des entreprises, la Commission européenne vient d apporter sa pierre à l édifice dans une communication intitulée «Vers un marché intérieur sans entraves fiscales».ce document, de haute technicité, se livre à une analyse comparative de la charge fiscale supportée dans les différents pays, et le résultat est sans ambi- 82

2 IL FAUT DESSERRER LE FREIN FISCAL guïté : le poids global des prélèvements obligatoires est plus lourd en France, et son évolution n est pas favorable. UN ÉCART CROISSANT AVEC L EUROPE Ce qui compte, c est la capacité d un pays à maîtriser l évolution de ces prélèvements et à se situer dans une norme compatible avec celle de ses compétiteurs. Dans un monde ouvert, la compétitivité du système de financement des besoins collectifs,mais aussi celle des services publics, sont essentielles. Depuis 1982, la France, comparée à la zone euro, a toujours eu des dépenses publiques, rapportées au Produit intérieur brut, nettement plus élevées. En 2000, le ratio dépenses publiques / PIB était de 51,4 % en France contre 44,7 % dans la zone euro (31,9 % pour la moyenne OCDE). Surtout, la France a été moins efficace que les autres pays de la zone euro dans la réduction du poids de la dépense publique depuis les sommets atteints au creux de la crise de 1993.Depuis cette année «noire» pour l économie, les dépenses publiques ont baissé de 2,6 points par rapport au PIB en France.Dans le même temps, la zone euro faisait plus de deux fois mieux : - 5,7 points (tableau 1). Autant que le niveau global de la dépense publique, c est le creusement de l écart avec les pays de la zone euro qui apparaît très préoccupant. Si la France avait fait aussi bien que la moyenne de la zone euro, l équivalent de l impôt sur le revenu ou de l impôt sur les sociétés aurait pu être supprimé Traduites en prélèvements obligatoires, les données sont très comparables. Même si la croissance des dernières années a permis de réduire les prélèvements, la dérive par rapport aux grands compétiteurs de la France sur la moyenne période est évidente. En 1998, le poids des prélèvements dans le PIB était de 45,2 % en France, de 41,3 % en dans l ensemble de l Union européenne. Non seulement les prélèvements sont plus lourds, mais ils ont augmenté beaucoup plus vite. Ainsi, de 1989 à 1998, la hausse des prélèvements par rapport au PIB a été de 2,3 points en France, contre 1,3 point dans l Union. Cette vue «en moyenne» est toutefois trompeuse, car elle relativise la performance française. Si on compare la France aux Pays- Bas, on mesure mieux la dérive. En 1989, les prélèvements obligatoires étaient plus élevés de 2 points aux Pays-Bas (44,9 %). En 1999, ils étaient inférieurs de 5,7 points à ceux de la France (40,3 % contre 46 %) ce qui représente une énorme perte de compétitivité fiscale. Quant à la structure des prélèvements, elle fait apparaître le caractère fortement atypique de la fiscalité sur les ménages, les entreprises et le patrimoine (tableau 2). Les impôts indirects ne sont pas plus élevés en France que dans la moyenne des pays européens : l harmonisation a fait son œuvre, notamment celle de la TVA, qui représente l essentiel de la fiscalité sur la consommation. Les impôts indirects représentent 12,2 % du PIB en France, contre 12,3 % en moyenne en Europe (1999). Pour cette raison, et parce que la TVA est globalement neutre dans la compétition internationale, la fiscalité indirecte, bien souvent mal ressentie par les consommateurs, ne constitue pas un sujet prioritaire de réforme. En revanche, la fiscalité du patrimoine, dont le poids, dans tous les pays, est plus faible (3,4 % du PIB en France), est beaucoup moins homogène et beaucoup plus lourde dans l Hexagone que dans l Union européenne (1,9 %). L ISF, les droits de succession et surtout la taxe foncière sont les responsables de cette situation. Les prélèvements sur les revenus des ménages et les bénéfices (IR, IS, Sécurité sociale, impôts sur les salaires) représentent 28,6 % du PIB. Ce chiffre est à comparer avec la moyenne européenne (26,5 %). L écart avec les pays européens du G7 est encore plus significatif. Si l Italie se situe à un niveau proche de la France (28,2 % du PIB), l Allemagne est à 26,2 % et le Royaume- Tableau 1. DÉPENSES PUBLIQUES : L EXCEPTION FRANÇAISE En % du PIB France Zone euro Ecart France/zone euro OCDE Ecart France/OCDE ,1 % 46,9 % + 3,2 39,1 % + 11, ,0 % 50,4 % + 3,6 42,7 % + 12, ,8 % 47,5 % + 5,3 39,2 % + 13, ,4 % 44,7 % + 6,7 37,9 % + 13,5 Source : Rapport économique, social et financier, PLF, p

3 DOSSIER LE «SITE FRANCE» EN DANGER Tableau 2. LE POIDS DES PRINCIPAUX PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES Chiffres 1999 En % du PIB Impôt sur le revenus et les bénéfices Sécurité Sociale Impôts sur les salaires Impôts sur le patrimoine Impôts sur les biens et services Autres (1) TOTAL France 11,0 16,6 1,0 3,4 12,2 1,7 46 Allemagne 11,2 14,8-0,9 10,6 0 37,7 Espagne 9,9 12,3-2,1 10,5 0,2 35,1 Irlande 13,7 4,2 0,1 1,7 11,9 0 31,9 Italie 15,5 12,7-2,5 10,5 1,9 43 Pays-Bas 10,1 16,0-2,0 11,5 0,2 40,3 Royaume-Uni 14,3 6,3-4,1 11,7 0 36,6 Etats-Unis (2) 14,3 6,9-3,1 4,7 0 28,9 Japon 8,2 11,0-3,0 5,5 0,1 27,7 Moyenne UE 15 (3) 14,6 11,4 0,5 1,9 12,3 0,4 41,3 Ensemble OCDE (3) 13,5 9,4 0,4 1,9 11,3 0,4 37 (1) - En France, taxe professionnelle notamment. (2) - Non compris les impôts des administrations d Etat et locales. (3) - Données Source : Statistiques des recettes publiques des pays membres de l OCDE, Uni à 20,6 %. Le handicap français est flagrant. PATRIMOINES ET REVENUS SURTAXÉS Depuis 1981, la France a alourdi considérablement sa fiscalité du patrimoine : suppression progressive de la défiscalisation de l épargne, du fait de la généralisation de la CSG, droits de succession augmentés, création de l ISF, augmentation très forte de la taxe foncière. Cette situation est très atypique. Ainsi, depuis 1995, la fiscalité du patrimoine est passée de 2,3 % à 3,4 % du PIB en France,alors qu elle a baissé de 1,1 % à 0,9 % en Allemagne. La «dérive française» est caractéristique, notamment, en ce qui concerne l ISF et les droits de succession. Evidemment, un tel constat peut apparaître «socialement incorrect». Mais depuis quinze ans, tous les rapports d études et spécialement le rapport du Conseil des impôts de 1998,font ce constat :«La France est parmi les pays qui imposent le plus le patrimoine» (p.173).certes, des efforts ont été faits dans certains domaines (droits de mutation à titre onéreux), mais la réalité est incontestable. La superposition de l ISF, de la taxation des plus-values, des droits de succession élevés, conduit à une surfiscalisation du patrimoine sans égal dans aucun autre pays. Cette situation est d autant plus grave qu elle concerne des impôts dont les règles d assiette sont liées à la résidence en France. Il suffit de ne pas résider dans l Hexagone,ou de le quitter,pour en éviter les effets. Comme le constatait le Conseil des impôts dans le rapport précité,«l euro et la liberté des mouvements de capitaux ne peuvent qu accroître la concurrence fiscale» dans le domaine de la fiscalité du patrimoine. Quant au poids de l imposition des revenus, la question est compliquée en France par la juxtaposition de l impôt sur le revenu, de la CSG et des cotisations sociales salariales et patronales. La réalité économique, quand on raisonne en termes de compétitivité,impose de regarder le coût global, et donc d assimiler les 84

4 IL FAUT DESSERRER LE FREIN FISCAL cotisations sociales à une sorte de revenu différé. Le résultat est alors sans équivoque. Une étude récente du bureau Francis Lefebvre pour Paris Europlace, montre que, pour offrir à un couple marié avec deux enfants un revenu annuel de francs nets d impôts, il faut que l employeur débourse francs en France, contre francs en Allemagne et francs en Grande-Bretagne, soit un tiers de moins.plus le niveau du revenu augmente, plus l écart en défaveur de la France s accroît, du fait notamment d un taux maximum de l impôt sur le revenu plus élevé qu à l étranger. Mais, même à des niveaux de revenu plus faibles, le socle des prélèvements reste toujours très élevé en France en raison de l ensemble CSG-RDS (8 %) et des cotisations patronales. Cette question est centrale pour analyser l attractivité du territoire fiscal français. Pour les hauts revenus, le rapport Charzat conclut que l intégration de l abattement de 20 % (qui s applique à plus de 90 % des revenus) dans le barème constituerait une réponse acceptable (le taux maximum hors CSG descendrait à 42 %). Toutefois, ce taux resterait élevé comparé au Royaume-Uni (40 %) surtout si on intègre l effet de la CSG. Cette mesure ne peut donc constituer qu une étape dans une réforme plus globale. En effet, à tous les niveaux de revenu, malgré les effets positifs de la prime pour l emploi, la France prélève plus que ses voisins (toutes taxes et cotisations comprises). Ainsi que l avait recommandé le groupe de travail La Martinière, qui avait préfiguré la réforme Juppé,c est tout le barème qu il faut alléger, quitte à supprimer quelques niches fiscales. LE HANDICAP DES ENTREPRISES Au-delà du coût du travail qui vient d être évoqué, la fiscalité française des entreprises souffre de handicaps structurels profonds. La spécificité française tient d abord à l existence de taxations qui n existent pas à l étranger. La taxe professionnelle en est l exemple le plus caractéristique. Elle constitue un frein majeur à la compétitivité, car elle pèse sur les coûts quelle que soit la rentabilité de l activité. Dans une formule dont on appréciera la subtilité, le rapport Charzat conclut, à son sujet : «Une réforme globale visant à sa suppression ou à son remplacement par un impôt dont l assiette ne serait pas à ce point anti-économique ne pourrait qu aider à l attractivité du site France». Autre exemple, la taxe sur les salaires. Elle n a pas d équivalent ailleurs et augmente de 10 % le coût du travail dans le secteur financier 1, mais aussi dans le secteur sanitaire et social. Payée à 41 % par des organismes qui sont financés par des prélèvements obligatoires, elle confine à l absurde. Troisième exemple, la fiscalité des distributions et des plus-values. Le système français va à l encontre de l évolution des autres pays. Le précompte, qui taxe des bénéfices déjà taxés à l étranger, pénalise gravement le développement international des entreprises. Cette taxation, égale au tiers des sommes distribuées, vise les bénéfices distribués à partir de résultats n ayant pas supporté l impôt sur les sociétés françaises. Certes, en contrepartie, l actionnaire reçoit un avoir fiscal, mais l impact économique sur les sociétés fortement implantées à l étranger est considérable. Aucun autre grand pays n a un système comparable.de plus,ce mécanisme, cumulé au jeu des conventions fiscales internationales, conduit l Etat français à rembourser le précompte à de nombreux investisseurs étrangers.une partie de l attrait des entreprises françaises pour certains investisseurs internationaux s explique ainsi. La taxation des plus-values au taux normal de l IS (le taux de 19 % n est en effet applicable qu en l absence de redistribution) constitue une autre anomalie en Europe (exonération en Allemagne et aux Pays-Bas par exemple).les conséquences sur les fonds propres des entreprises sont considérables. Enfin, comme le note le rapport Charzat, «la mise à niveau du taux de l impôt sur les sociétés doit être envisagée».après avoir été, au début des années 90, dans une bonne position, la France est devenue un «mauvais élève» dans ce domaine. L Allemagne, en ramenant à 25 % le taux de l IS, a défini la nouvelle cible à atteindre. L étude publiée par la Commission européenne en octobre dernier (tableau 3) met en lumière le handicap français.sans qu il soit nécessaire d entrer dans sa méthodologie complexe, il est clair que les entreprises françaises sont défavorisées par rapport à leurs rivales des autres pays européens. Quelle que soit la manière dont on aborde le sujet, le constat est clair : la France n est pas fiscalement compétitive et le «site France» n est pas fiscalement attractif. Les entreprises comme les salariés y sont plus taxés qu à l étranger. Quant à l épargne et au patrimoine, ils subissent une superposition d impôts (IR, CSG, ISF, successions ) qui n a pas d équivalent.a cela s ajoute un niveau particulièrement élevé de contraintes administratives et de complexité. Dans ce domaine, les pouvoirs publics sont seuls compétents pour agir et ont les moyens de le faire. La prise de conscience du handicap fiscal français semble s élargir progressivement, comme le montre le rapport Charzat. Il reste à passer de l analyse et de la réflexion à l action. 1 Qui supporte aussi la Contribution des institutions financières. 85

5 DOSSIER LE «SITE FRANCE» EN DANGER Tableau 3. IMPÔTS SUR LES SOCIÉTÉS : LE HANDICAP FRANÇAIS Taux IS. (1) Taux marginal effectif (3) Taux moyen d imposition effectif (4) France 36,43 31,8 34, 7 Allemagne (2) 39,35 26,1 34,9 Irlande ,5 Italie 40,25-15,9 27,6 Pays-Bas 35 22,7 31 Royaume-Uni 30 24,8 28,3 (1) Y compris surtaxes. (2) Avant réforme ramenant le taux à 25 %, plus surtaxe. (3) Taux de toutes les impositions (IS, TP ) pour un investissement marginal ayant un rendement fixé à 5 %. (4) Taux de toutes les impositions pour un investissement moyen financé, selon une clé identique dans tous les pays, sur fonds propres, par endettement ou par appel au marché. QUELQUES EXEMPLES DE LA «SURFISCALITÉ» FRANÇAISE FRANCE ALLEMAGNE ROYAUME-UNI Droits de succession, exemple d une entreprise valant 100 MF (1) 37,6 MF 6 MF 19 MF Impôt sur la fortune Taux jusqu à 1,8 % du patrimoine net chaque année 0 0 Impôts sur les sociétés (2) 34,4 % 26,37 % 30 % Plus-values des entreprises (sur titres de participations) 33 % (1/3) + surtaxe 0 30 % Taux maximum de l imposition sur le revenu, y compris CSG (2) 60,5 % 42 % 40 % Montant du bénéfice avant impôt sur les sociétés permettant à l actionnaire de percevoir 100 F nets d impôt (3) 286 F 152 F 190 F Taux normal de la TVA 19,6 % 16 % 17,5 % (1) Source : Ansa, L impact sur l entreprise de la fiscalité personnelle de l actionnaire, 1er septembre (2) En 2003 pour la France, en 2005 pour l Allemagne. (3) Source : Ansa, précitée. 86

6 Les Etats européens face à l'union Quelles compétences économiques, sociales et culturelles restent à un Etat membre de l'union européenne? 3. Les compétences " stratégiques " conservées par les Etats membres 2. Les domaines " d'action partagée " sur des sujets sensibles 1. Aucune des compétences " exclusives " de la Communauté Les moyens des Etats restent considérables : Le marché unique : - Budget national, - Fiscalité directe (dans l'attente d'un accord européen), - Droit des sociétés (dans l'attente d'un statut de société européenne), - Droit de l'emploi et du travail, - Régime des retraites, - Organisation des institutions de santé publique et assurance-maladie, - Politique familiale, - Système éducatif, - Action culturelle. La définition du partage des compétences évolue dans le temps, le plus souvent sur décision du Conseil européen ou sur arrêt de la Cour européenne de justice. Le principe de subsidiarité est strictement appliqué aux politiques mises en place. Les domaines actuellement couverts : - Union douanière, - Politique commerciale avec les pays tiers, - Libre circulation des personnes et liberté d'établissement professionnelle, - Normes techniques des produits, - Espace financier européen, - Unification de la TVA (à terme), - Interdiction des ententes et abus de positions dominantes, - Aménagement des monopoles publics et contrôle des aides de l'etat, - Pêche et transports font également l'objet d'une politique commune dans le cadre du marché unique. Mais, même dans ces domaines, les Etats ne disposent que d'une liberté surveillée par les interventions des institutions communautaires : Cohésion économique et sociale, politique de l'emploi, politique sociale, protection des consommateurs, de la santé publique et de l'environnement ; industrie, recherche et développement technologique ; aménagement des infrastructures ; dans une très faible mesure : éducation, formation professionnelle et jeunesse, action culturelle. La monnaie unique (pour les pays y ayant adhéré) : - Pacte de stabilité et de croissance, - Objectifs fixés par les Conseils européens, - Coordination des politiques par les Conseils des ministres, - Recommandations de la Commission, - Intervention des " fonds européens ", - Délibérations des nombreux comités consultatifs européens. Les moyens d'action de la Communauté sont très divers : - Prescriptions minimales, - Coordination des politiques nationales, - Fixation d'objectifs ou de lignes directrices, - Intervention de fonds spécifiques ou actions d'incitation, - Règlements et directives de la protection de la santé, - Politiques industrielles sectorielles. - Gestion indépendante de la politique monétaire par la Banque centrale européenne, - Détermination des grandes orientations de la politique économique et examen de la situation de l'emploi par le Conseil des ministres, dont les attributions comprennent aussi, en principe, la détermination du taux de change, - Contrôle des déficits budgétaires des Etats par l'application du " Pacte de stabilité et de croissance ". En réalité, les possibilités " d'écarts de conduite " des Etats, sources de chocs asymétriques, sont limitées. Les risques de délocalisation des activités font réfléchir les gouvernements sur les conséquences de leurs actes. Seuls certains domaines comme le système éducatif ou l'action culturelle restent libres. La politique agricole commune : - Prix communs, - Garantie des revenus, - Protection aux frontières. Voir J.C. Gautron Droit Européen, Mémento Dalloz, 9 e édition

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