TRANSFERT CANADIEN EN MATIÈRE DE PROGRAMMES SOCIAUX

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1 TRANSFERT CANADIEN EN MATIÈRE DE PROGRAMMES SOCIAUX Bibliothèque du Parlement Capsule d information pour les parlementaires TIPS-126F Le 26 juillet 2004 Aperçu Même si l enseignement postsecondaire et la prestation de la plupart des services sociaux relèvent de la compétence des gouvernements provinciaux et territoriaux, le gouvernement fédéral verse chaque année aux provinces une importante contribution pour les aider à assumer ces responsabilités. Cette contribution vient principalement du Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS), qui est un transfert global aux provinces et aux territoires pour financer l enseignement postsecondaire, l aide sociale, les services sociaux et ainsi que le développement de la petite enfance, l apprentissage des jeunes enfants et les services de garde. Le TCPS a été proposé pour la première fois dans l Accord des premiers ministres sur le renouvellement des soins de santé conclu en 2003 et entré en vigueur en avril 2004, lorsque le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) a été divisé en deux transferts distincts : l un axé expressément sur les soins de santé, le Transfert canadien en matière de santé (TCS) et l autre, sur les programmes sociaux, le TCPS. Le TCS représente environ 62 p. 100 de la valeur de l ancien TCSPS, tandis que la part du TCPS correspond au reste, soit 38 p En , le gouvernement fédéral devrait transférer quelques 15 milliards de dollars en espèces et en points d impôt aux provinces et aux territoires par l intermédiaire du TCPS. La décision de diviser le TCSPS en deux était motivée par le désir d accroître la visibilité et la transparence des transferts fédéraux aux provinces et territoires au titre de la santé. Le TCSPS était un transfert global non assorti de conditions, correspondant à la contribution du fédéral aux dépenses provinciales et territoriales liées à la santé, à l enseignement postsecondaire et à l aide sociale. Les provinces et territoires étaient libres de répartir leur part du transfert en fonction de leurs propres priorités. En fait, elles n étaient nullement tenues d affecter effectivement les fonds en question aux soins de santé, à l éducation, à l aide sociale et aux services sociaux. La création de transferts distincts en matière de santé et de programmes sociaux a amélioré cette situation, puisqu elle a rendu la contribution fédérale aux dépenses des provinces et des territoires en matière de santé plus claire. La séparation des transferts accordés au titre de la santé et des programmes sociaux permet aussi d éviter que les dépenses provinciales et territoriales accrues au titre des soins de santé ne limitent directement les fonds disponibles pour financer d autres programmes sociaux. Le TCPS demeure néanmoins un transfert global les provinces et les territoires ne sont pas tenus de dépenser les sommes reçues à ce titre pour financer l enseignement postsecondaire, l aide sociale et les services sociaux. Cela ne veut pas dire toutefois que le TCPS n est assorti d aucune condition. Pour y avoir droit, les provinces et les territoires doivent continuer de dispenser de l aide sociale à tous les résidents sans imposer d exigences minimales en matière de résidence, à défaut de quoi elles peuvent se voir confisquer l argent du transfert (et éventuellement d autres transferts fédéraux). De cette manière, le gouvernement fédéral veille au maintien de certaines normes communes. Le TCPS est un programme à deux volets, qui comporte un transfert de points d impôt et un transfert en espèces. La composante fiscale remonte à une entente fédérale-provinciale-territoriale datant de 1977, aux termes de laquelle le fédéral a réduit ses taux d imposition du revenu des particuliers et des sociétés; ce qui a permis aux provinces d augmenter Ce document est la version papier d une capsule d information Web consultable en ligne à

2 LIBRARY OF PARLIAMENT BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 2 les leurs dans la même proportion. Le fédéral détermine la composante en espèces du TCPS au moyen d ententes de financement pluriannuelles. En , il transférera aux provinces et aux territoires 8,3 milliards de dollars en espèces au titre du TCPS. La composante fiscale du transfert, qui croît proportionnellement à l assiette de l impôt des particuliers et des sociétés, équivaudra à environ 6,7 milliards de dollars. Le TCPS total (espèces et impôts) est réparti entre les provinces et territoires selon un montant égal par habitant. Historique du financement fédéral des programmes sociaux Le gouvernement fédéral a contribué aux différents programmes à frais partagés et subventions pour financer l aide sociale et l enseignement postsecondaire tout au long des années 50. Dès 1977, toutefois, le financement fédéral de ces programmes provenait de deux transferts : le Régime d assistance publique du Canada (RAPC), dans le cas de l aide sociale et le Financement des programmes établis (FPE), dans le cas de l enseignement postsecondaire. Le FPE a fusionné les anciens programmes fédéraux en un seul transfert global représentant la contribution fédérale aux dépenses des provinces et des territoires en matière de santé et d éducation postsecondaire. C est de là que le transfert en deux parties tire son origine, puisque le transfert de points d impôt a été instauré dans le cadre du FPE. La structure de base du FPE (une répartition des transferts en espèces et de points d impôt selon un montant égal par habitant) s est maintenue jusqu au TCSPS et au TCPS (et au TCS) actuels. Les transferts totaux en vertu du FPE ont augmenté chaque année selon un mécanisme d indexation préétabli qui tenait compte du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) national par habitant. À quelques reprises, le fédéral a modifié ce mécanisme d indexation pour ralentir la croissance des transferts en vertu du FPE, ce qui n a cependant pas influé sur la valeur des points d impôt, puisque les recettes fiscales augmentent plus au moins proportionnellement à la richesse nationale. En conséquence, le fait de limiter la croissance totale du FPE a eu pour effet de diminuer la valeur des transferts en espèces au fil des ans. À l opposé, le RAPC était un programme à frais partagés à part égale non limitatif, grâce auquel les provinces et les territoires avaient la latitude voulue pour fixer le montant des prestations et les taux d aide sociale. Parce qu il prévoyait un transfert de contrepartie égale, le RAPC posait deux problèmes importants au gouvernement fédéral : d abord, le programme profitait davantage aux provinces et aux territoires ayant une plus forte capacité de dépense; ensuite, le gouvernement fédéral ne pouvait contrôler la croissance de ses dépenses au titre du RAPC, puisque sa participation devait être équivalente à celle des provinces et territoires. Le problème s est aggravé au début des années 90, lorsque la générosité toujours plus grande du programme d aide sociale en Ontario a commencé à imposer un trop lourd fardeau au gouvernement fédéral. La réaction fédérale à l époque a consisté à limiter le taux de croissance du RAPC pour les trois provinces les plus riches l Alberta, l Ontario et la Colombie-Britannique. En 1996, on a fusionné le FPE et le Régime d assistance publique du Canada (RAPC) pour créer le TCSPS; ce qui a entraîné une importante réduction des transferts en espèces aux provinces. En , juste avant l adoption du TCSPS, les transferts en espèces aux provinces totalisaient 18,5 milliards de dollars. En , ils sont tombés à 12,5 milliards, soit une diminution de 32 p. 100 en deux ans à peine. Pour sa part, la composante fiscale du transfert a continué d augmenter sans relâche. À compter de 1999, le gouvernement fédéral a commencé à réinvestir dans le TCSPS. Ainsi, dès l an 2000, des investissements ciblés ont été faits dans le développement de la petite enfance, l apprentissage des jeunes enfants et les services de garde. Toutefois, l essentiel des nouveaux fonds (en espèces) consentis au titre du TCSPS étaient explicitement affectés aux soins de santé. Bref, les transferts en espèces de moins en moins élevés au titre des soins de santé, de l enseignement postsecondaire et de l aide sociale au milieu des années 90 ont été remplacés par de nouveaux transferts en espèces exclusivement destinés aux soins de santé dans la plupart des cas. Bien que les provinces demeuraient libres de dépenser leurs

3 LIBRARY OF PARLIAMENT BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 3 transferts au titre du TCSPS selon leurs propres priorités, il n en reste pas moins que la contribution fédérale en espèces destinée à l enseignement postsecondaire et à l aide sociale était et demeure inférieure aux niveaux du début des années 90. La figure 1 illustre la valeur des transferts fédéraux au titre des programmes sociaux depuis La figure 2 compare la valeur des transferts fédéraux en espèces liés aux soins de santé à ceux versés au titre de l enseignement postsecondaire et de l aide sociale. Points de vue du fédéral et des provinces sur le transfert de points d impôt Le débat entre le fédéral et les provinces et territoires au sujet de la contribution du premier aux dépenses de santé, d enseignement postsecondaire, d aide sociale et de services sociaux des seconds s explique en grande partie par des interprétations divergentes du transfert de points d impôt. Le fédéral fait entrer la valeur des points d impôt dans le calcul sa contribution annuelle aux provinces. Il soutient que le transfert de points d impôt représente un coût pour le Trésor fédéral (qui se calcule en manque à gagner) et constitue une contribution aux recettes des provinces. C est pourquoi il inclut les deux composantes du TCPS et du TCS dans son calcul de l aide offerte aux provinces et territoires. De leur côté, les provinces et territoires allèguent que la composante en espèces du TCPS et du TCS est le seul aspect du programme qui doit entrer en ligne de compte, puisque les versements en espèces sont les seuls transferts qui s opèrent réellement. Le transfert de la marge fiscale est un événement ponctuel qui s est produit il y a près de 30 ans; depuis, les recettes correspondantes sont considérées comme propres aux provinces. En réalité, les conditions du fédéral relativement à l aide sociale (les provinces doivent continuer à dispenser de l aide sociale sans imposer d exigences minimales en matière de résidence) ne s appliquent qu à la composante en espèces du TCPS, ce qui donne à penser que la composante fiscale échappe au fédéral. Les provinces affirment également qu une décision du fédéral de ne pas lever d impôt ne contribue pas de façon significative à couvrir leurs dépenses au titre des programmes sociaux. En outre, elles prétendent que le fédéral a plus que récupéré la marge fiscale cédée il y a quelques décennies. Allocation du TCPS aux provinces et territoires Comme il est mentionné plus haut, le TCPS est réparti entre les provinces et les territoires selon un montant égal par habitant. Cependant, les transferts annuels en espèces par habitant continuent de varier d une province à l autre, car la valeur des points d impôt est plus grande dans les provinces riches. En effet, celles qui affichent les revenus les plus élevés génèrent plus de recettes par habitant grâce à leurs transferts fiscaux que les provinces moins bien nanties. Le manque à gagner de ce deuxième groupe de provinces est en partie comblé par les paiements de péréquation. La valeur des points d impôt pour la Nouvelle-Écosse, par exemple, est égale aux recettes directes que la province produit, ainsi que la partie de la péréquation qui provient de ces points d impôt. À ce titre, on peut considérer que les points d impôt sont fonction de deux facteurs : les recettes fiscales directes et les paiements de péréquation associés (s il y a lieu). Néanmoins, la valeur des points d impôt dans les provinces riches (l Alberta et l Ontario) demeure supérieure à la valeur combinée des points d impôt et de la péréquation dans les autres provinces. La composante en espèces du TCPS est répartie de manière à compenser cette différence, afin que le montant du transfert total soit égal par habitant. Cette méthode de répartition est source de conflits entre les provinces et territoires. En bout de ligne, les provinces riches reçoivent moins de paiements en espèces au titre du TCPS que les autres (voir la figure 3). Certains experts font valoir que ce type de dédommagement financier implicite devrait se limiter au programme de péréquation officiel et non s appliquer aux autres transferts fédéraux aux provinces. D autres soutiennent qu un transfert calculé selon un montant égal par habitant peut sembler équitable, mais que cela risque de ne pas être le cas en pratique, car les ressources ne sont pas à la hauteur des besoins. Des facteurs tels que l âge et la densité de la population devraient être pris en compte. Toutefois, il serait extrêmement difficile de tenir compte du vaste éventail de facteurs susceptibles d influer sur les coûts liés aux programmes sociaux dans les provinces.

4 LIBRARY OF PARLIAMENT BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 4 Autres transferts fédéraux relatifs aux programmes sociaux Parallèlement au mécanisme du TCPS, le gouvernement fédéral appuie financièrement l éducation postsecondaire, l aide sociale, les services sociaux de même que le développement de la petite enfance, l apprentissage des jeunes enfants et les services de garde au moyen d autres ententes de financement direct. Dans le domaine de l enseignement postsecondaire, des programmes fédéraux et des fondations sans lien de dépendance ont été créés pour soutenir la recherche universitaire et l accès à l enseignement postsecondaire (voir le tableau 1). Les transferts fédéraux dans les domaines de l aide sociale, des services sociaux ainsi que du développement de la petite enfance, de l apprentissage des jeunes enfants et des services de garde sont destinés aux chômeurs et aux familles avec enfants. Les prestations d assurance-emploi assurent une aide financière temporaire aux chômeurs canadiens de même qu aux personnes qui prennent soin d un nouveau-né ou d un proche gravement malade. préparé par Michael Holden Stephen Laurent Service d information et de recherche parlementaires Pour en savoir plus Voir la bibliographie ainsi que les hyperliens internes et externes de la version Web du présent document à ou composer le (613)

5 Figure 1 Transferts fédéraux aux provinces relatifs aux programmes sociaux Milliards de $ 25 FPE+RAPC TCSPS TCPS Transferts en espèces Transferts fiscaux 10 10,6 10,6 10,5 8,4 7,1 7,1 7,1 7,6 7,7 7,3 7,9 8,3 8,4 8,5 8,8 5 3,3 3,5 3,7 3,9 4,2 4,6 5,5 6,0 6,2 6,3 6,6 6,7 7,1 7,6 8, Source : Ministère des Finances, budgets fédéraux de 2003 et Nota : Les données antérieures à renvoient à une estimation théorique de la part du FPE et du TCSPS liées à l enseignement postsecondaire et à l aide sociale. Figure 2 Transferts fédéraux en espèces au titre de la santé, de l enseignement postsecondaire et de l aide sociale Milliards de $ Santé Enseignement postsecondaire et aide sociale Source : Ministère des Finances, budgets fédéraux de 2003 et Nota : Les données antérieures à renvoient à une estimation théorique de la part du FPE et du TCSPS.

6 ii Figure 3 Transferts aux provinces au titre du TCPS, $ par habitant Espèces Péréquation connexe Points d impôt 0 T.-N. Î.-P.-É. N.-É. N.-B. QC ONT. MAN. SASK. ALB C.-B. Transferts en espèces À toutes les provinces : 277 $ par habitant Sauf : À l Ontario : 247 $ par habitant À l Alberta : 224 $ par habitant Sources : Ministère des Finances; Bibliothèque du Parlement. Tableau 1 Autres dépenses fédérales à l appui de l enseignement postsecondaire, de l aide sociale, des services sociaux et de la petite enfance (Millions de $) 1998/ / / / / / / 2005 Total cumulatif Aide financière aux étudiants Fondation canadienne des bourses d études du millénaire Subventions canadiennes pour études Subventions canadiennes pour l épargne-études Bourses d études postsecondaires pour les Autochtones Aide à la recherche et aux étudiants diplômés Fondation canadienne pour l innovation Génome Canada Chaires de recherche du Canada CANARIE (Organisation chargée du développement d Internet de pointe) Instituts de recherche en santé du Canada Conseil de recherche en sciences naturelles et en génie Conseil de recherche en sciences humaines Bourses d études supérieures du Canada Coûts indirects de la recherche Aide aux enfants Prestation fiscale canadienne pour enfants Aide financière temporaire aux Canadiens Prestations d assurance-emploi Source : Ministère des Finances : Renseignements budgétaires, Comptes publics du Canada.