PLAN DE GESTION DES RISQUES D INONDATION (PGRI) ADOUR-GARONNE

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1 Séance plénière du 23 avril 2015 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL RÉGIONAL D AQUITAINE PLAN DE GESTION DES RISQUES D INONDATION (PGRI) ADOUR-GARONNE Vu le projet de Plan de Gestion des Risques d Inondation (PGRI) du bassin Adour-Garonne transmis par Monsieur le Préfet coordonnateur du bassin Adour-Garonne, Vu l avis de synthèse de la Commission «Cadre de vie et solidarités», En préambule, le CESER Aquitaine rappelle l exposition relativement importante des territoires aquitains aux divers phénomènes d inondation et/ou de submersion : inondations par débordement de cours d eau qui affectent les plaines en zones fluviales ou fluvio-maritimes, crues torrentielles dans les zones de montagne, inondations par remontée de nappes dans certaines vallées ou territoires, inondations par ruissellement dans les zones urbanisées du fait de l imperméabilisation des sols, submersions marines en zones littorales. De précédents travaux du CESER Aquitaine 1 ont ainsi mis en évidence que près des deux tiers (62%) des communes de la région étaient exposés à un risque majeur d inondation. Selon les éléments apportés dans le PGRI, 20% de la population du bassin Adour Garonne résiderait dans une zone potentiellement exposée au risque d inondation, soit 1,4 million d habitants (dont en zone à risque de submersion) et que cela toucherait potentiellement 82% des communes du bassin Adour-Garonne. La situation de risque associée à ces phénomènes et la vulnérabilité des territoires concernés dépendent de l importance des enjeux existants, à savoir de la densité plus ou moins forte de population et de la présence plus ou moins marquée d activités et de biens. L analyse ou le rappel des événements passés, tels que ceux mentionnés pour mémoire dans la partie diagnostic du PGRI Adour-Garonne, témoignent de la vulnérabilité particulière de certains territoires et des conséquences parfois dramatiques de ces phénomènes, dont les impacts sociaux, économiques et humains peuvent être considérables. Le CESER appelle l attention sur les perspectives d aggravation de cette exposition aux risques d inondation et de submersion, à la fois en raison des effets probables du réchauffement climatique (dont notamment par élévation du niveau marin et sensibilité des zones littorales et estuariennes aux phénomènes de surcote) mais aussi du fait d un accroissement des enjeux liés au développement de l urbanisation et à l attractivité de certains territoires (vallées, littoral). L élaboration du Plan de Gestion des Risques d Inondation résulte de la transposition dans le droit français 2 d une directive européenne de 2007 (dite directive «inondation») 3. 1 «L Aquitaine face aux risques naturels : mieux connaître et prévenir pour ne pas subir», avis adopté le 16 octobre Loi du 12 juillet 2010 dite «Grenelle 2» portant engagement national pour l environnement et son décret d application n du 2 mars Directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre

2 Cette transposition est survenue peu de temps après les événements catastrophiques provoqués par la tempête Xynthia sur la façade Atlantique fin février L élaboration de ce PGRI a été précédée en 2011 d une évaluation préliminaire du risque d inondation déclinée dans chaque grand bassin, de l identification des territoires à risque important d inondation dont la liste a été arrêtée en 2013, de l adoption en 2014 d une stratégie nationale de gestion des risques d inondation, parallèlement à l élaboration des PGRI à l échelle des grands bassins. L assemblée socio-professionnelle relève que la démarche impulsée par l application de la directive européenne a permis de mieux intégrer une évaluation des différentes catégories d enjeux (population, emplois, activités économiques, environnement et patrimoine) potentiellement exposés aux inondations et/ou submersions. Elle note que, sur la soixantaine de «poches d enjeux» identifiées en raison de leur vulnérabilité, le travail de hiérarchisation opéré a débouché sur la sélection de 18 «territoires à risques importants» (ou TRI) pour l ensemble du bassin Adour-Garonne, dont une dizaine en Aquitaine : - TRI d Agen (20 communes concernées, habitants soit 55% de la population totale et emplois potentiellement exposés au risque de débordement de cours d eau) - TRI du Bassin d Arcachon (10 communes concernées, habitants soit 24% de la population totale et emplois potentiellement exposés au risque de submersion marine) - TRI de Bergerac (22 communes concernées, près de habitants soit 16% de la population totale et emplois potentiellement exposés au risque de débordement de cours d eau) - TRI de Bordeaux (28 communes concernées, habitants soit 23% de la population totale et emplois potentiellement exposés aux risques de débordement de cours d eau et de submersion marine) - TRI Côtier basque (13 communes concernées, habitants soit 16% de la population totale et emplois potentiellement exposés aux risques de débordement de cours d eau et de submersion marine) - TRI de Dax (13 communes concernées, habitants soit 21,5% de la population totale et emplois potentiellement exposés au risque de débordement de cours d eau) - TRI de Libourne (20 communes concernées, plus de habitants soit 23% de la population totale et emplois potentiellement exposés aux risques de débordement de cours d eau et de submersion marine) - TRI de Pau (34 communes concernées, plus de habitants soit 29% de la population totale et plus de emplois potentiellement exposés au risque de débordement de cours d eau) - TRI de Périgueux (12 communes concernées, plus de habitants soit 24% de la population totale et plus de emplois potentiellement exposés au risque de débordement de cours d eau) - -TRI de Tonneins-Marmande (19 communes concernées, habitants soit près de 44% de la population totale et emplois potentiellement exposés au risque de débordement de cours d eau). L ensemble des TRI aquitain, qui constituent les territoires prioritaires de l action publique au titre du PGRI, rassemblent ainsi 191 communes pour lesquelles les risques d inondation et/ou de submersion marine sont susceptibles d affecter globalement personnes et près de emplois. 2

3 Ce chiffrage établi à partir des fiches détaillées des TRI ne prend pas en compte les autres territoires potentiellement exposés au risque d inondation mais pour lesquels les enjeux ont été estimés de moindre importance. Le CESER appelle cependant à la vigilance quant à la vulnérabilité potentielle de certains sites ou installations en cas d événement majeur mais non situés dans le périmètre des TRI sélectionnés. Ainsi en est-il par exemple des installations de la centrale nucléaire du Blayais, pour laquelle des mesures spécifiques de prévention, en amont des dispositions prévues en matière de gestion de crise, devraient être envisagées. Le CESER relève que les collectivités concernées par un TRI auront à élaborer, en lien avec l Etat, des stratégies locales de gestion des risques d inondation sur un périmètre adapté. Il considère que la définition de ces stratégies locales, compte tenu des limites inhérentes à la délimitation des TRI (telles que celle mentionnée précédemment ou encore aux options éventuelles de préservation de zones d expansion des crues en amont ou en aval des TRI) devrait conduire à une approche élargie en vue de la mobilisation adaptée des moyens d intervention (Programmes d Action de Prévention des Inondations ou PAPI et Plans de Submersion Rapide ou PSR, outre le cas particulier du Plan Garonne). Cette observation induit une autre préoccupation de la commission tenant à l articulation de ce PGRI et de ses déclinaisons locales avec les autres documents de planification ou de gestion des risques. Force est de constater que ces nouveaux outils s ajoutent à un panel de procédures existants, sans pour autant s y substituer. Cela tend donc à complexifier l action publique dans ce domaine, là où il serait nécessaire de gagner en lisibilité et en concentration des efforts. Ce constat vaut notamment pour les déclinaisons locales du PGRI, étant entendu que l articulation et la cohérence entre le PGRI et le futur Schéma Directeur d Aménagement et de Gestions des Eaux (SDAGE) ont été manifestement recherchées (même période d application, mesures communes). A cet échelon, il conviendra également de veiller à une bonne articulation entre le PGRI et le schéma régional d aménagement, de développement durable et d égalité des territoires (SRADDET), tel que défini dans le projet de loi en cours de discussion sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (dite loi «NOTRe»). Celui-ci prévoit en effet que le futur SRADDET devra être compatible avec les objectifs et les orientations fondamentales du PGRI (art. L ). Au niveau local, la définition des stratégies locales de gestion des risques d inondation (SLGRI) s inscrit dans un maquis de réglementations et de procédures relevant d autorités distinctes (État, collectivités, établissements industriels, services publics), en matière de prévention (Plans de Prévention des Risques naturels majeurs), d information préalable (documents d Information Communaux sur les Risques majeurs, Information des Acquéreurs et Locataires, repères de crues, réunions d information communales), de surveillance (services de prévention des crues), de planification (programmes d action de prévention des inondations, plans de submersion rapide), de gestion de crise (plans communaux de sauvegarde, plans particuliers d intervention, plans particuliers de mise en sûreté ). En outre, les Schémas de Cohérence Territoriale et les Plans Locaux d Urbanisme devront également être compatibles avec le PGRI, les stratégies locales de gestion des risques d inondation n ayant quant à elles pas directement de vocation prescriptive. Le CESER considère que cet enchevêtrement de réglementation et de procédures gagnerait en efficacité par un effort d intégration sous contrôle de l État, en tant que garant de la sécurité publique, dans une démarche favorisant la sensibilisation et la dialogue avec la société civile et les administrés. 3

4 Un autre aspect est directement lié à la complexité de ce dispositif et relève de la mobilisation de l ingénierie et des ressources nécessaires à l échelle des collectivités locales concernées. L assemblée socio-professionnelle rappelle en ce sens les préconisations qu elle a déjà formulées, portant à la fois sur l importance d un accompagnement technique (par exemple par l intermédiaire des établissements publics territoriaux de bassin ou assimilés), sur l intérêt d une approche intercommunale de ces procédures ainsi que l y incite l établissement des SLGRI, sur la nécessité d une formation des agents et des élus en charge de ces questions. C est en tenant compte de ces considérations que le CESER a examiné les objectifs stratégiques et les dispositions du PGRI Adour-Garonne, qui déclinent à l échelle du bassin les objectifs définis par la stratégie nationale, à savoir : augmenter la sécurité des populations exposées, stabiliser à court terme et réduire à moyen terme le coût des dommages liés à l inondation et raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés. Ces objectifs sont adossés à plusieurs principes généraux relatifs à l aménagement des zones à risques, repris dans le PGRI : - La préservation stricte des zones d expansion des crues en milieu non urbanisé, des zones humides et des massifs dunaires sur le littoral, - L interdiction des constructions en zone d aléa fort, - La limitation des équipements sensibles dans les zones inondables, - L adaptation au risque de toute nouvelle construction en zone inondable, là où c est possible, - L inconstructibilité derrière les ouvrages de protection (digues), sauf exception justifiée en zone urbanisée ou d intérêt stratégique, - L identification des zones dangereuses pour les vies humaines. Le CESER partage ces principes généraux, non sans souligner l enjeu de responsabilité des élus locaux dans les décisions d aménagement ou d urbanisation dans des zones à risques. Le PGRI Adour- Garonne comporte 6 objectifs stratégiques : 1) Développer des gouvernances, à l échelle territoriale adaptée, structurées, pérennes et aptes à porter des stratégies locales et programmes d actions permettant la mise en œuvre des autres objectifs. Cet objectif comporte deux dispositions dont une commune avec le SDAGE, laquelle vise à favoriser l organisation des maîtrises d ouvrage à une échelle cohérente (EPTB ou établissement public d aménagement et de gestion des eaux). La commission souligne le caractère déterminant de cette disposition au vu des considérations précédemment formulées. Elle se justifie en outre dans la perspective pour les collectivités locales (communes et EPCI à fiscalité propre) de mise en œuvre d une compétence ciblée et obligatoire relative à la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), récemment introduite par la loi sur la modernisation de l action publique territoriale et d affirmation des métropoles 4, qui devrait être rendue effective à partir de Parallèlement, il convient de prendre en compte à cet horizon les incidences de la loi NOTRe en matière de renforcement des intercommunalités. 4 Articles 56 à 59 de la loi du 27 janvier Dans le cadre de l examen de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, les députés ont repoussé le délai d application de cette disposition à 2018 au lieu de 2016 comme initialement prévu par la loi MAPAM du 27 janvier

5 Le CESER considère également que le périmètre des structures porteuses des stratégies locales pourrait idéalement correspondre à celui de bassins versants ou de Schémas d Aménagement et de Gestion des Eaux. 2) Améliorer la connaissance et la culture du risque inondation en mobilisant tous les acteurs concernés Cet objectif stratégique répond à un véritable besoin afin de mieux anticiper les situations à risques, d identifier aussi plus précisément les parties de territoires et les enjeux les plus exposés. Il s agit par ailleurs de favoriser une meilleure appropriation par les acteurs concernés et par les populations des risques d inondation et/ou de submersion auxquels ils peuvent être exposés. Compte tenu de l attractivité de certains territoires accueillant de nouvelles populations et à la perte de mémoire du risque, l assemblée socio-professionnelle considère qu il s agit là d un volet essentiel, susceptible de contribuer à une plus grande responsabilisation des collectivités, des entreprises et des particuliers. La mobilisation des services et médias numériques pourrait utilement contribuer à cet objectif. S agissant de la connaissance des risques de submersion, elle souligne l intérêt d une mutualisation de certains travaux de recherche ou outils (cf. projet VIMERS développé par Météo-France en Bretagne). 3) Améliorer la préparation et la gestion de crise et raccourcir le délai de retour à la normale des territoires sinistrés Cet objectif recouvre plusieurs volets : l amélioration de la surveillance et des dispositifs d alerte en tenant compte des caractéristiques des aléas, l organisation des secours, l accompagnement post-crise et le retour d expérience. Le CESER insiste sur la nécessité d un accompagnement des collectivités concernées dans l élaboration de leurs plans de sauvegarde, en cohérence avec le périmètre d application des stratégies locales de gestion des risques d inondation et de mutualisation des moyens, autrement dit dans une approche intercommunale. Il estime également qu une amélioration de l efficacité en matière de gestion de crise passe par une meilleure information et sensibilisation de la population potentiellement exposée, en y intégrant la constitution de «réserves communales» (ou intercommunales) composées d administrés volontaires et bénévoles et en favorisant les initiatives associatives en matière de sensibilisation et d information du public (par exemple à travers des appels à projets). Le CESER souscrit aux dispositions favorisant les retours d expériences dans les différents registres de la gestion des risques, incluant la mutualisation et le transfert technologique (ex : l outil RAMSES développé sur l agglomération bordelaise pour la gestion du risque d inondation par ruissellement). 4) Aménager durablement les territoires par une meilleure prise en compte des risques d inondation dans le but de réduire leur vulnérabilité Les dispositions relevant de cet objectif mobilisent des outils réglementaires tels que les plans de prévention des risques naturels (d inondation ou littoraux, PPRI ou PPRL), sous compétence de l Etat, les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et plans locaux d urbanisme (PLU). L objectif affiché de réduction de la vulnérabilité des territoires concernés met en évidence l enjeu particulier d articulation et de cohérence entre les différents outils réglementaires. Le CESER considère l opportunité à terme d une intégration systématique des PPRN dans les documents d urbanisme pour les collectivités exposées à un risque d inondation ou de submersion, sous réserve d un contrôle accru de l Etat. 5

6 Il souligne l intérêt de réflexions plus poussées avec les acteurs de la construction et de l urbanisme en matière de conception adaptée de l habitat et/ou de zones d activités. Il souscrit aux mesures communes au PGRI et au SDAGE visant d une part à une meilleure évaluation des impacts cumulés et des mesures de compensation des projets sur le fonctionnement des bassins versants et d autre part à la limitation de l imperméabilisation des sols (par utilisation de revêtements drainants) ou à la maîtrise de l écoulement des eaux pluviales. L assemblée socioprofessionnelle considère également la nécessité d une bonne anticipation des mesures de délocalisation pour les zones les plus dangereuses. 5) Gérer les capacités d écoulement et restaurer les zones d expansion des crues L ensemble des dispositions du PGRI dans ce domaine sont communes au SDAGE Le CESER insiste notamment sur l intérêt de préservation des zones naturelles d expansion ou de zones inondables (dont zones humides, marais littoraux ou rétro-littoraux), qui constituent des zones tampons et favorisent le ralentissement dynamique naturel des bassins versants. 6) Améliorer la gestion des ouvrages de protection Etant donné le rôle de ces ouvrages en termes de protection des zones urbanisées les plus exposées et de sécurité des populations, cet objectif recouvre des mesures essentielles. Parmi celles-ci, le CESER relève la prise en compte des ouvrages de protection naturels (dunes, bourrelets de rivage ). Il considère que cette disposition devrait inciter parallèlement à une prise en compte pour les zones littorales des risques d érosion et à la mise en place de stratégies locales de gestion du trait de côte, à l instar des démarches déjà engagées par certaines communes littorales. Il souligne enfin l intérêt des mesures permettant d anticiper les solutions de délocalisation de certains enjeux En conclusion, le CESER Aquitaine insiste sur la nécessité d une intégration plus systématique de la gestion des risques naturels dans les schémas, programmes ou projets d aménagement, compte tenu des conséquences potentielles et parfois désastreuses de certains aléas dont la fréquence et/ou l intensité pourrait s accroître sous l effet du changement climatique. Il considère que la mobilisation des nouveaux outils et services numériques de traitement des données devrait contribuer à une meilleure anticipation et simulation des risques. Enfin, il appelle l Etat et l ensemble des collectivités concernées à une mobilisation adéquate des moyens humains, techniques et financiers nécessaires à la mise en œuvre effective de ce PGRI et des dispositions associées. Il souhaite qu un dispositif d évaluation soit mis en place afin d apprécier les résultats d application de ce PGRI et ses conditions de mise en œuvre. AVIS ADOPTÉ A L UNANIMITÉ DES SUFFRAGES EXPRIMÉS, AVEC 2 ABSTENTIONS Le Président, Luc PABOEUF 6