Fiche de projet de jumelage institutionnel au bénéfice de l Inspection Générale des Finances (IGF) du Ministère de l Economie et des Finances du Maroc

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1 Instrument de coopération Fiche de projet de jumelage institutionnel au bénéfice de l Inspection Générale des Finances (IGF) du Ministère de l Economie et des Finances du Maroc Ce projet est financé par l Union européenne

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3 GLOSSAIRE 4 PROGRAMME 6 NUMERO DE JUMELAGE 6 INTITULE 6 SECTEUR 6 PAYS BENEFICIAIRE 6 2. OBJECTIFS OBJECTIFS GENERAUX OBJECTIF SPECIFIQUE CONTRIBUTION AU PLAN NATIONAL DE DEVELOPPEMENT/A L ACCORD D ASSOCIATION/AU PLAN D ACTION DE LA POLITIQUE DE VOISINAGE MAROC-UE ET AU STATUT AVANCE 7 3. DESCRIPTION CONTEXTE ET JUSTIFICATION ACTIVITES CONNEXES RESULTATS ATTENDUS ACTIVITES MOYENS ET APPORTS DE L ADMINISTRATION DE L ETAT-MEMBRE PARTENAIRE MOYENS ET APPORTS DU BENEFICIAIRE CADRE INSTITUTIONNEL BUDGET MODALITES DE MISE EN ŒUVRE 32 UAP3A: RESPONSABLE DE LA GESTION DU PROJET 32 IGF : BENEFICIAIRE 32 COMITE DE PILOTAGE CALENDRIER DE MISE EN ŒUVRE (INDICATIF) 33 LANCEMENT DE L APPEL A PROPOSITIONS 33 DEBUT DES ACTIVITES DU PROJET 33 ACHEVEMENT DU PROJET 33 DUREE DE LA PERIODE DE MISE EN OEUVRE DURABILITE EGALITE DES CHANCES ENVIRONNEMENT CONDITIONNALITE ET ECHELONNEMENT ANNEXES 34 ANNEXE I- CADRE LOGIQUE 35 3

4 GLOSSAIRE AA Accord d Association ACL Audit Command Language AMF Autorité des Marchés Financiers AT Assistance technique BAD Banque Africaine de Développement BM Banque Mondiale CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme CE Communauté Européenne CHU Unité Centrale d Harmonisation CIA Certified Internal Auditor CMD Contrôle Modulé de la Dépense COSO Committee of Sponsoring Organizations CP Chef de Projet CRJ Conseiller Résident du jumelage DB Direction du Budget DEPP Direction des entreprises publiques et de la privatisation DH Dirhams marocains EM Etat-Membre de l UE EP Etablissement public FIDA Fonds International de Développement Agricole FRAP Fiche de Révélation et d Analyse des Problèmes GAR Gestion Axée sur les Résultats GID Gestion Intégrée des Dépenses IAS International Accounting Standards IFAC International Federation of Accountants IFACI institut français de l'audit et du contrôle internes IFRS International Financial Reporting Standards IGAT Inspection Générale d Administration Territoriale IGF Inspection Générale des Finances IGM Inspection Générale d un Ministère IIA Institute of Internal Auditors INDH Initiative Nationale pour le Développement Humain INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions IPEV instrument Européen de la Politique de Voisinage IPSAS International Public Sector Accounting Standards ISA International Standards on Auditing ISO International Organization for Standardization JICA Agence japonaise de coopération internationale LCF Loi sur le Contrôle des Finances LF Loi des Finances LOLF Loi Organique relative à la Loi de Finance MEDA Mediterranean Development Economic Area MEF Ministère de l Economie et des Finances NGP Nouvelle Gestion Publique OLAF Office européen de lutte antifraude P3A Programme d Appui au Plan d Action Maroc/UE PARAP Programme d Appui à la Réforme de l Administration Publique PB Pays bénéficiaire 4

5 PEV PIFC PND PPP SIGEM SWOT TAIEX TDR TGR TOFT UE UAP UAP3A Politique Européenne de Voisinage Public Internal Financial Control Plan national de développement Partenariat public privé Système d Information et de Gestion des Missions Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats Technical Assistance and Information Exchange Termes de Référence Trésorerie Générale du Royaume Tableau des Opérations Financières du Trésor Union Européenne Unité d Appui au Programme Unité d Appui au Programme d'appui pour la mise en œuvre du Plan d Action Maroc-UE 5

6 FICHE SIGNALITIQUE DU PROJET INFORMATIONS DE BASE Programme Programme d Appui au Plan d Action Maroc/UE (P3A) sous ENPI Numéro de Jumelage MA11/ENP-AP/FI22 Intitulé Renforcement des capacités institutionnelles, organisationnelles et professionnelles de l Inspection Générale des Finances Secteur Finances Pays Bénéficiaire Royaume du Maroc 2. OBJECTIFS 2.1 Objectifs Généraux Le présent jumelage répond à deux objectifs généraux : Accompagner le Royaume du Maroc dans le processus d amélioration de ses capacités institutionnelles, afin de mieux répondre aux exigences de la bonne gouvernance des finances publiques et de la transparence financière, de la moralisation de la gestion publique ainsi qu à celles de la modernisation administrative et de la performance publique. Consolider et professionnaliser les métiers d audit, de contrôle et d évaluation des politiques publiques, en conformité avec les meilleures pratiques internationales. 2.2 Objectif Spécifique Renforcer, moderniser et professionnaliser les capacités d audit, de contrôle, d évaluation des politiques publiques exercés par l I.G.F. sur les entités relevant de son champ de compétence en tenant compte des évolutions récentes de la modernisation de la gestion des finances publiques au Royaume du Maroc et des exigences des partenaires à cet égard. Dans cette perspective, apporter à l IGF l appui, l accompagnement ainsi que les techniques et les outils nécessaires pour consolider sa position en tant qu organe supérieur d audit, de contrôle, d inspection et d évaluation des politiques publiques marocaines. 6

7 2.3 Contribution au plan national de développement/à l accord d association/au Plan d Action Voisinage et au Statut Avancé Contribution au Plan National : Le Maroc a entrepris depuis quelques années un vaste programme de réformes, soutenu par les bailleurs de fonds notamment l Union européenne, qui portent sur la modernisation des structures de l économie et l amélioration de la gouvernance publique pour un meilleur positionnement régional et mondial du Maroc. Ces réformes visent, notamment, l atteinte des objectifs suivants: 1. améliorer la compétitivité et l attractivité de l économie nationale et de diversifier ses affluents et favoriser le passage à un nouveau palier de croissance; 2. améliorer les indicateurs de développement humain et renforcer la lutte contre la pauvreté; 3. promouvoir une gestion des finances publiques saine, transparente et performante; 4. renforcer le processus de décentralisation et de déconcentration et notamment en perspective de la régionalisation avancée. Ainsi, pour accompagner cette dynamique de réformes, à laquelle le discours de Sa Majesté le Roi du 9 mars 2011 sur les réformes constitutionnelle sa donné une forte impulsion, les pouvoirs publics ont procédé, à la mise en œuvre de quatre séries de réformes qui ont concerné le système des finances publiques. Il s agit en l occurrence de: 1. la gestion budgétaire axée sur les résultats; 2. le contrôle financier de l Etat sur les entreprises publiques; 3. le contrôle des dépenses de l Etat. 4. la réforme de la comptabilité publique L Inspection Générale des Finances, s est, ainsi, fortement impliquée ces dernières années dans le processus de modernisation de la gestion des finances publiques, en devenant un acteur majeur ou en accompagnant la conception et la mise en place de plusieurs réformes de grande envergure: responsabilisation des gestionnaires, mise en place des juridictions financières, réforme du contrôle financier de l Etat sur les entreprises publiques et autres organismes, gestion budgétaire axée sur les résultats, modernisation, réforme du code des marchés publics, contrôle des dépenses de l Etat, audit de performance des départements ministériels. Ce trend de réformes implique pour l Inspection Générale des Finances des évolutions et des efforts d adaptation considérables à l effet : 1. de réorienter son action au niveau de la programmation de ses missions ; et 7

8 2. de faire évoluer ses interventions, sur le plan de l approche, du concept de vérification au concept d audit et d évaluation des performances. 3. professionnaliser davantage le métier de l inspecteur des finances L actuel projet de jumelage s inscrit ainsi et logiquement dans la droite ligne de ces programmes de réformes de l administration Celles-ci doivent en outre être prochainement consacrées par une Loi Organique dont le projet est en cours d élaboration Contribution à l Accord d Association : L Accord d Association Maroc-UE et le Plan d Action pour la mise en œuvre de la Politique européenne de Voisinage Maroc-UE traitent de l amélioration de la gestion et du contrôle des finances publiques à travers la poursuite du développement d une gestion rationnelle des finances publiques par le renforcement du contrôle financier interne au sein du secteur public. Ce projet s inscrit donc dans l Accord d Association Maroc-UE établit dans le cadre du Processus euro-méditerranéen de Barcelone lancé en novembre 1995, et entré en vigueur le 1er Mars 2000, avec des objectifs généraux de libéralisation de l économie marocaine, de promotion des investissements d infrastructure, de modernisation des structures économiques et de transparence financière. Plus précisément, les articles et points de l Accord d Association Maroc/UE directement liés au présent projet de jumelage sont les suivants : Art.1 :.. promouvoir la coopération dans les domaines économique, social, culturel et financier Art. 43 : 1. la coopération s appliquera de façon privilégiée aux domaines d activité subissant des contraintes et des difficultés internes ou affectés par le processus de libéralisation de l ensemble de l économie marocaine et plus spécialement par la libéralisation des échanges entre le Maroc et la Communauté. 2. de même, la coopération portera prioritairement sur les secteurs propres à faciliter le rapprochement des économies marocaine et communautaire, notamment ceux générateurs de croissance et d emplois. Art. 44 : la coopération économique se réalise à travers, notamment : - c) des actions d expertise, de conseil et de formation ; - e) l assistance technique, administrative et réglementaire. Art. 52 : la coopération vise à aider le Maroc à rapprocher sa législation de celle de la communauté dans les domaines couverts par le présent accord Art. 53 : vise au rapprochement des règles et normes communes entres autres pour : - b) l amélioration des systèmes de comptabilité, de vérification comptable, de surveillance, de réglementation des services financiers et de contrôle financier au Maroc. 8

9 2.3.3 Contribution au Plan d Action de la politique européenne de Voisinage Maroc-UE : La nouvelle politique de voisinage de l Europe élargie a mis en œuvre des plans d action avec les pays concernés afin de faciliter l octroi des fonds sur les accords existants. Ces plans d'actions constituent de vastes instruments de coopération économique et politique qui permettent de progresser dans la réalisation des engagements et des objectifs énoncés dans l AA. Le plan d action Maroc-UE adopté en 2005 en vue de la mise en œuvre de la Politique de Voisinage, exprime une panoplie complète de priorités dans des domaines inclus dans la perspective de l Accord d Association et qui reflètent également les priorités du gouvernement du Maroc. Dans son introduction, le plan d action précise entre autres : La politique de voisinage de l Union européenne se fixe des objectifs ambitieux, fondés sur l attachement, réciproquement reconnu, à des valeurs communes comprenant la démocratie, l Etat de droit, la bonne gouvernance et le respect des droits de l homme, les principes de l économie de marché, le libre échange, le développement durable ainsi que la réduction de la pauvreté et la mise en œuvre de réformes politiques, économiques, sociales et institutionnelles. Le processus prévoit également le rapprochement de la législation, des normes et des standards marocains à ceux de l Union dans de nombreux domaines, et ce en vue d intégrer progressivement le marché intérieur de l Union européenne et ses structures réglementaires. Le plan d action Maroc UE fait clairement état de nouvelles perspectives de partenariat tel que : Un soutien comprenant notamment une assistance technique ciblée et des actions de jumelage en vue du rapprochement avec la législation de l UE dans les domaines couverts par le plan d action. En outre et parmi les recommandations portant sur la mise en œuvre du plan d action Maroc UE, les articles suivants sont directement liés au présent projet de jumelage, il s agit de : ( 39) : Poursuivre le développement d une gestion rationnelle de finances publiques - renforcement des capacités de gestion des dépenses publiques ; - développement des systèmes d information dans la gestion des dépenses publiques ; - Echange d expériences et d expertise en vue d un rapprochement progressif avec les normes et méthodologies internationales (IFAC, IIA, INTOSAI) ainsi qu avec les meilleures pratiques de l UE en matière de contrôle et audit des recettes et dépenses publiques ; - Engagement d une réflexion sur la modernisation du système comptable de l Etat ; - Développement de la transparence financière et comptable, échange d expérience et d expertise. (40) : Renforcer le contrôle financier interne au sein du secteur public : 9

10 - Echange d expériences et d expertise entre les institutions marocaines de contrôle et d audit des finances publiques et des institutions européennes similaires. - Renforcement des capacités d audit des institutions de contrôle des finances publiques telles que l Inspection générale des finances (IGF) ; - Adaptation du cadre législatif et réglementaire régissant l IGF au nouveau contexte comptable et financier ; - Finalisation du projet relatif à l élaboration des normes d audit de l IGF par référence aux normes internationales d audit ; - Amélioration de l efficacité du contrôle et d audit de régularité ; - Echange d expériences et d expertise entre les institutions marocaines de contrôle et d audit des finances publiques et des institutions européennes similaires ; - Mise en œuvre de la législation sur la responsabilité du management (ordonnateurs), contrôleurs et comptables publics - Mise en œuvre de la législation sur le contrôle financier de l Etat sur les entreprises publiques Contribution au Statut Avancé : Le Maroc est le premier pays de la région à bénéficier du statut avancé, ce qui en fait un pionnier dans la politique européenne de voisinage. Cet accord constitue une "feuille de route» qui élargit la sphère des relations bilatérales Maroc-UE en définissant de nouveaux objectifs dans trois domaines principaux: relations politiques plus étroites, avec la tenue d'un sommet UE-Maroc et la mise en place de mécanismes de consultation au niveau ministériel ; l'intégration du marché unique sur la base de l'adoption progressive de l'acquis communautaire ; la coopération sectorielle. Ce projet de jumelage s inscrit dans la troisième dimension du Statut Avancé accordé au Maroc par l UE le 13 octobre Dimension économique, financière et sociale - Les deux parties affirment leur volonté que le Statut Avancé, dans sa dimension économique et financière, devrait permettre, à terme, la mise en place d un espace économique commun, entre l UE et le Maroc, caractérisé par une intégration poussée de l économie marocaine à celle de l UE et s inspirant des normes qui régissent l Espace Economique Européen. - Les deux parties confirment que cet objectif passe par la mise en œuvre d'actions conjointes dans quatre axes complémentaires : (a) Rapprochement du cadre législatif du Maroc à l acquis communautaire, (b) Conclusion d'un Accord de Libre Echange Global et Approfondi, (c) Coopération économique et sociale et (d) Adhésion du Maroc aux réseaux transeuropéens et coopération sectorielle. - a. Rapprochement du cadre législatif du Maroc à l acquis communautaire - Dans cette logique, le groupe de travail estime qu il est nécessaire de mettre en place un mécanisme conjoint pour répertorier l ensemble des dispositifs législatifs et réglementaires marocains et européens. A cet effet, dans un premier temps, il convient de s appuyer en priorité sur les structures de l Accord d Association 10

11 (sous comités et groupe de travail) et sur les instruments de la coopération (jumelage, TAIEX), en leur donnant une nouvelle impulsion afin de systématiser l approche dans tous les secteurs. 3. DESCRIPTION 3.1 Contexte et Justification Politique économique Depuis plusieurs années, l'économie marocaine est marquée par un vaste effort de libéralisation et d'ouverture sur le marché international (partenariats, accords de libre échange ). Parallèlement, un effort systématique de modernisation législative et réglementaire vise à créer les conditions d un développement économique durable et à instaurer un climat favorable à l entreprise d une manière générale. Il s agit notamment : du Code de Commerce, de la loi sur les sociétés anonymes, de la loi sur la concurrence, de la loi bancaire, du décret sur les marchés publics, de la loi sur la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics Contexte Le contexte dans lequel s inscrit le présent projet de jumelage est double, à la fois national et international Le contexte international concerne le développement, quasiment partout dans le monde, d une nouvelle gestion publique (NGP), entendue en termes à la fois financiers et de bonne gestion. Les normes «internationalement reconnues» qui guident cette NGP visent à rapprocher la gestion publique de celle du secteur privé, à «gérer l Etat au plus près d une entreprise» 1. Ces normes sont celles du COSO (I et II) en ce qui concerne le contrôle interne, celles de l IIA en ce qui concerne l audit interne, des ISAs publié par l IFAC pour l audit externe et de l INTOSAÏ pour les Institutions Supérieures de Contrôle (ISC), enfin de l IPSAS pour les normes comptables appliquées au secteur public. Les bonnes pratiques européennes, recommandées par la Commission Européenne à tous les pays de l Union ou ayant des rapports étroits avec elles, préconisent un système dit de PIFC (Public Internal Financial Control) qui repose sur les structures institutionnelles suivantes : 1 Alain-Gérard COHEN, «Contrôle Interne et Audit publics. Pour une Nouvelle Gestion Publique.» Paris Editions Juridiques Associées. 2 ème Edition Préface de Philippe Séguin 11

12 1. Des systèmes de contrôle interne financiers et non financiers implantés dans chaque unité de gestion par les gestionnaires eux-mêmes et sous leur responsabilité 2. Des capacités d audit interne indépendantes au sein des mêmes entités chargées d évaluer et d améliorer le contrôle interne 3. Une Unité Centrale d Harmonisation (CHU) chargée de coordonner et d harmoniser tant les systèmes de contrôle interne que les services internes d audit. Pour obtenir un système global de bonne gestion des finances publiques, il faut ajouter l audit externe (certification des comptes) et une organisation de prévention et de lutte contre la fraude et la corruption Le contexte marocain Il se caractérise par une vague de réformes qui, depuis quelques années, et tout en tenant compte des particularités de l administration marocaine, vise à transformer son fonctionnement dans le sens indiqué par les normes et pratiques internationales mentionnées plus haut. Son ampleur est exceptionnelle et fait dors et déjà du Royaume du Maroc, un modèle pour de nombreux pays. Ainsi et tout particulièrement, il faut signaler le discours de Sa Majesté le Roi du 9 mars 2011 annonçant de profondes réformes constitutionnelles et notamment celles relatives à la moralisation de la vie publique, le contrôle et la reddition des comptes, la mise en œuvre de la régionalisation et le projet en cours d élaboration de Loi Organique relative à la Loi de Finances qui doit consacrer l adoption de la performance dans la gestion des deniers publics et la programmation des dépenses, la transparence, les pouvoir accrus accordés au parlement dans le domaine budgétaire, le développement du contrôle interne et de l'audit, ainsi que l évaluation des politiques publiques L Inspection Générale de Finances C est par rapport à ce double contexte, international et national, qu il faut définir les missions le rôle de l IGF dans le système de la gouvernance des finances publiques ainsi que ses attributions dans le processus de moralisation de la gestion publique, de la lutte contre la fraude et la prévention de la corruption.. Mais, d abord, il semble judicieux de rappeler les missions dévolues à cette institution. L Inspection Générale des Finances (I.G.F.) a été créée par le dahir n du 14 Avril Aux termes de ce texte, les Inspecteurs des Finances sont chargés d'effectuer les vérifications des services de caisse et de comptabilité, deniers et matières, des comptables publics et, de façon générale, des agents de l'etat, des établissements et entreprises publics et des collectivités locales. Ils vérifient la gestion de ces comptables et s'assurent de la régularité des 12

13 opérations enregistrées dans les comptes des ordonnateurs de recettes et de dépenses publiques et de tous administrateurs. En plus de ces interventions, l I.G.F. procède au contrôle et à l audit: des collectivités locales; des établissements et entreprises publics; des associations des projets publics financés par les organismes internationaux et régionaux. des opérations inscrites dans le cadre de l INDH L I.G.F. réalise également à la demande du Ministre de l Economie et des Finances, des Membres du Gouvernement ainsi que du Parlement des enquêtes et des études dans les domaines budgétaire et financier. Dans le contexte actuel : 1. Le rôle de l IGF doit évoluer du contrôle de la régularité comme attribution principale vers les missions d audit et d évaluation, tandis que la recherche des irrégularités doit devenir une véritable lutte contre la fraude et la corruption en phase avec les pratiques modernes en la matière 2. En revanche, même si la régularité doit être un jour maitrisée par le contrôle interne des gestionnaires, tant les leçons de l expérience, que les textes en vigueur, ne conduisent pas pour l instant l IGF à abandonner les contrôles de régularité ni les vérifications comptables Forces de l IGF En près de cinquante ans, l IGF s est imposée non seulement en tant qu organe supérieur de contrôle et de conseil, mais également en tant que vivier de cadres supérieurs et de hauts responsables du ministère de l Economie et des Finances. Ainsi ses forces les plus remarquables sont : Une expérience et expertise anciennes et solides en matière d audit et de contrôle des finances publiques ; Une grande indépendance, reconnue notamment par les différents bailleurs de fonds (Accréditation de l IGF par les bailleurs internationaux pour l audit des projets financés) Un niveau de compétence et de rigueur reconnu dans toute l Administration publique et qui résulte de l exigence du concours d entrée et de la formation ensuite dispensée aux nouvelles recrues, étalée sur deux ans et sanctionnée par un examen de capacité professionnelle. La recherche d une modernisation de ses outils et méthodes de travail en s inspirant notamment des meilleures pratiques et standards internationaux (par 13

14 exemple, l IGF dispose d un manuel de normes applicables à ses missions d audit conforme avec les normes internationales d audit ISA, ainsi qu avec les meilleures pratiques) Un rôle moteur en matière de diffusion des principes de bonne gouvernance dans l ensemble de l administration publique, des collectivités locales et des entreprises et établissements publics, notamment auprès des IGM. La variété et l importance des missions confiées aux inspecteurs des finances, qui leur permet ensuite d exercer des fonctions de responsabilité non seulement au sein du Ministère de l Economie et des Finances mais aussi au sein d autres ministères et organisations publiques et parapubliques (Offices Nationaux, entreprises publiques, etc.) Faiblesses de l IGF L évolution rapide et les réformes effectuées ou en cours dans la gestion des finances publiques peuvent provoquer un décalage entre ses textes fondateurs et ses attributions actuelles, ses priorités d action modernes et ses modes d intervention traditionnels La professionnalisation des inspecteurs des finances dans le domaine de l audit, du contrôle et de l évaluation des politiques publiques a besoin d être renforcée pour être mieux en phase avec les exigences nouvelles que portent les chantiers de modernisation des finances publiques ; L organisation et le suivi des missions conduites par l IGF pourraient être optimisés. De même, le suivi apporté à ses recommandations ; La mesure de la performance publique et l analyse et l évaluation des politiques publiques, qui constituent des chantiers stratégiques de moyen et long terme, sont encore insuffisamment conduites par l IGF Les effectifs, les moyens et matériels mis à disposition paraissent a priori insuffisants comparés aux tâches et au volume des missions dévolues. Communication: rapports non publics (à l'exception du rapport de synthèse sur audit de performance) 14

15 Résumé SWOT FORCES 1. La profonde réforme de la constitution annoncée par Sa Majesté le Roi dans son discours du 9 mars 2011 ; 2. Une expertise cinquantenaire en matière de missions de contrôle et de conseil dans le domaine des finances publiques reposant sur une compétence générale sur l ensemble des entités publiques et para publiques 3. Une indépendance de jugement et une objectivité reconnues des travaux et des rapports produits, sous la seule responsabilité des signataires (voir par exemple les audits confiés par les bailleurs internationaux) 4. Une qualité des hommes, conséquence d un recrutement très sélectif (concours + examen professionnel) et d une expérience du terrain, qui font de l IGF la pépinière privilégiée des cadres supérieurs de l administration et du secteur public OPPORTUNITES 1. Volonté réelle d évolution et de professionnalisation internes dont témoignent déjà des efforts entrepris en matière de formation et d informatisation 2. Attention particulière portée à l accompagnement des réformes financières et désir d être une force de proposition dans ce domaine 3. Excellente compréhension de l audit moderne en tant qu aide et valeur ajoutée à la gestion des ordonnateurs FAIBLESSES 1. Maîtrise à développer en ce qui concerne les techniques nouvelles notamment en matière d audit interne, d audit de performance et d évaluation des politiques publiques. 2. Organisation interne, effectifs et moyens, insuffisamment adaptés aux tâches dont l IGF est chargée, qu elles soient traditionnelles ou nouvelles 3. Suivi non institutionnalisé et non formalisé des recommandations et de leur réelle mise en œuvre 4. Décalage entre les dispositions des textes actuels, les méthodes de travail actuelles, etc. et les nouvelles missions (performance, évaluation, audit ) CRAINTES 1. Caractère embryonnaire des Inspections Générales Ministérielles sur lesquelles l organe d audit supérieur devrait pouvoir s appuyer 2. Adaptation à la régionalisation avancée qui pourrait s avérer difficile pour une institution centralisée et à faibles effectifs 3. Coordination IGF/ Cour des Comptes 4. Distinction nécessaire entre la lutte contre la fraude en même temps que l audit, au niveau des personnes et de l organisation interne 15

16 3.2 Activités Connexes L'Union européenne soutient depuis 2004, dans le cadre du Programme d'appui à la Réforme de l'administration Publique (PARAP), sous forme d'aide budgétaire, un vaste programme de réforme de l'administration publique. Ce dernier comporte un volet central consacré à la réforme des modalités de programmation, gestion, exécution et contrôle de la dépense publique. Ce volet est basé sur la volonté d'introduire la recherche de la performance dans la gestion de la dépense publique. Parmi les activités du programme allant dans ce sens, se trouve l'introduction de l audit interne, de l évaluation ainsi que de la culture de la performance dans les ministères par l'igf, appuyée il est vrai sur les inspections générales des ministères (IGM). Plus précisément, les différents outils et mesures introduits dans le cadre de la mise en œuvre de ces réformes, qui couvrent les modalités de programmation, gestion et contrôle de la dépense publique, vont être institutionnalisés et consacrés dans le projet de Loi Organique relative à la Loi de Finances. Cette mise en cohérence est la consécration juridique d'une nouvelle approche de gestion des finances publiques est soutenue par l Union européenne (pas d'autres bailleurs impliqués dans l'appui à l'élaboration de la nouvelle LOF). Elle va également supposer une évolution du rôle et des méthodes de travail de l'igf. En effet, le processus de modernisation de la gestion publique et les nécessités d assurer des bases solides à la bonne gouvernance des finances publiques, impliquent pour l Inspection Générale des Finances d inscrire son action dans la durée. A ce titre, elle doit veiller à accompagner, voire promouvoir de façon constante cette mouvance de réformes, et à conserver un champ d action diversifié en confortant son rôle de conseil à la prise de décision publique. Elle doit, en outre, garder une capacité opérationnelle, d audit, de contrôle et de vérification et ce pour préserver la sécurité financière de l Etat. Parmi les autres projets financés dont le domaine de la coopération et proches du présent projet de jumelage, il est utile de citer le projet d Assistance technique sous financement P3A I «Renforcement des compétences théoriques d audit de l IGF». Ce projet, centré sur la formation, a été mis en œuvre au profit de l Inspection Générale des Finances en Il convient par ailleurs de noter le jumelage institutionnel MA06/AA/FI/09, aujourd hui achevé, qui a porté sur le renforcement des capacités institutionnelles de l Inspection Générale de l Administration Territoriale (IGAT) comme pôle de promotion de la bonne gouvernance locale au Maroc. Enfin, il faut citer dans le cadre du Programme d Appui au Plan d Action Maroc-UE et sous financement P3AIII, le prochain projet de jumelage au bénéfice des juridictions financières (la Cour des comptes et les Cours régionales des comptes) du Royaume du Maroc. 16

17 3.3 Résultats attendus A la fin du jumelage : R1. Les textes, existants ou à créer, qui régissent les compétences, le statut et les pouvoirs de l IGF ont été mis en harmonie avec les missions dont elle a la charge et sont en conformité avec les meilleures pratiques internationales ; R2. La démarche professionnelle d intervention de l IGF a été adaptée et renforcée de façon à répondre au mieux aux exigences de sa mutation d un contrôle de régularité vers l audit, l appréciation de la performance, l évaluation des politiques publiques et le conseil pour l aide la prise de décision R3. Le personnel de l IGF a acquis la professionnalisation accrue nécessaire à l exercice de ses missions d audit, de contrôle, d inspection et d évaluation des politiques publiques, en conformité avec les normes et les meilleures pratiques internationales. 3.4 Activités Le projet s articule autour de trois composantes d activités complémentaires qui permettront au bénéficiaire, à l issu du Jumelage, d être capable d exercer les missions qui lui sont dévolues avec l efficacité requise et d une façon optimale dans le cadre de la gestion modernisée des finances publiques telle qu elle a été décrite plus haut, en conformité tant avec les réformes réalisées et en cours de réalisation ( réformes constitutionnelles, mise en œuvre de la régionalisation ) au Maroc, qu avec les normes, standards et meilleures pratiques européennes et internationales. L attention est en particulier attirée sur ces réformes qui donneront à l IGF un rôle accru et renforcé dans l organisation de la gestion, du suivi et du contrôle des finances publiques marocaines. Ces trois composantes sont présentées ci-après dans un ordre logique, même si, bien entendu, elles devront être mises en œuvre de façon simultanée mais toutefois cohérente. Les trois composantes correspondant respectivement aux trois résultats attendus R1, R2 et R3, sont les suivantes : A. Elaborer une nouvelle stratégie, réviser l organisation et mettre en conformité le cadre législatif et réglementaire de l IGF B. Elaborer des outils informatiques et d audit et des programmes de travail nécessaires au bon exercice des missions et des responsabilités de l IGF, à court, moyen et long terme 17

18 C. Réaliser les formations complémentaires nécessaires pour renforcer la professionnalisation des membres de l IGF en accord avec les normes et meilleures pratiques internationalement reconnues, et notamment européennes, en matière d audit et de contrôle des finances publiques Volet A : Elaborer une nouvelle stratégie, réviser l organisation et mettre en conformité le cadre réglementaire A.1 Elaborer une nouvelle stratégie Compte tenu de l immensité de ses tâches et attributions, une réflexion stratégique et opérationnelle en commun sur les missions de l IGF, leur équilibre et leur optimisation doit servir de base au jumelage. Peut être des arbitrages seront-ils nécessaires. Par exemple place du contrôle de régularité (exhaustif/sélectif) par rapport aux audits, place de l inspection / lutte contre la fraude par rapport aux missions d audit et d évaluation ou encore de conseil, importance des vérifications comptables par rapport aux audits de gestion, importance à donner à l évaluation des politiques publiques, etc. Pourrait également être examinée la question de la publicité des travaux de l IGF selon les meilleures pratiques internationales. L IGF vient de fêter son cinquantenaire : il s agit en somme de prévoir et de planifier la prospective des 50 prochaines années à l aune des réformes constitutionnelles profondes annoncées par Sa Majesté le Roi dans le discours du 9 mars 2011, de la mise en œuvre de la régionalisation ainsi que de la réforme de la loi organique relative aux lois de finances. A.2 Réviser les textes régissant l IGF Il s agit de: Dahir N du 14 avril 1960 Décret N du 16 juin 1994 Ce dernier texte appelle entre autres une réflexion sur les modes de recrutement, de concours et d examens des inspecteurs des finances et le plan de carrière des inspecteurs des finances. A.3 Revoir analytiquement les manuels et référentiels élaborés par l IGF Il s agit de : Manuel des normes applicables aux missions de l IGF Manuel d audit de performance 18

19 Référentiel d audit de la capacité de gestion des services ordonnateurs A.4 Elaborer un Schéma directeur de Formation à long terme et un Plan d action quinquennal glissant de sa mise en œuvre Distinct du programme de formation du jumelage (voir plus loin C), il parait nécessaire d élaborer un schéma directeur de formation qui doit prendre en considération la professionnalisation du métier de l inspecteur des finances mais et surtout les nouvelles missions qui seront assignées à cette institution dans le cadre de cette mouvance de réformes profondes. Ce schéma directeur, quinquennal et glissant, doit identifier de façon précise les besoins de formation et les moyens à mettre en œuvre pour les satisfaire. Il est également demandé aux experts de proposer une direction pédagogique notamment en ce qui concerne son organisation, ses missions, l effectif qui lui sera dédié, les moyens matériels nécessaires pour l accomplissement de ses missions. Par exemple quantification des besoins, cibles, contenus et modules, formation initiale (stagiaires), formation continue (personnels), formation des formateurs, mise à niveau informatique, contextualisation marocaine, modalités d enseignement -cours, exercices, stages, etc. Un canevas des programmes sera élaboré déterminant les objectifs généraux et spécifiques et déclinant les différents modules de formation, le nombre des heures dispensées, les moyens d évaluation, la validation des acquis, etc. A.5 Définir une organisation interne adaptée et rédiger un Plan d action en vue de la certification de l IGF ISO Il est évident qu en fonction du développement des nouvelles missions, l organisation interne de l IGF doit être revue. La réflexion du bénéficiaire s oriente vers une organisation autour de 3 pôles Audit(s), Inspection et LCF, Etudes et Evaluation - plus une structure horizontale d appui et de logistique. Un Comité d Audit chargé du contrôle qualité est à envisager. Il convient que le jumelage puisse analyser et détailler ce projet Par ailleurs, dans un souci de qualité et de transparence, ainsi que dans une perspective «clients», l IGF souhaite pouvoir identifier les besoins à satisfaire pour l obtention éventuelle ultérieure d une certification ISO. Un plan d action ISO doit être élaboré qui déterminera l ensemble des mesures à adopter et des conditions ou des critères à réunir pour obtenir la certification. 19

20 A.6 Identifier et quantifier des moyens humains et matériels Une étude devra établir de façon précise et argumentée quels sont les moyens, tant humains (effectif optimal) que matériels (dont parc automobile), nécessaires à la réalisation des tâches et missions imparties à l IGF et sélectionnées selon la stratégie opérationnelle définie en A.1 : confrontation du plan de charge avec les ressources et par différence énoncé des besoins. Volet B : Elaborer les outils d audit et des programmes de travail par type de mission, nécessaires aux missions et responsabilités de l IGF, à court, moyen et long terme B.1 Elaborer les outils de travail Ils sont au nombre de 6 : Code d Ethique et de Déontologie (en réalité ce Code doit être conçu pour concerner à la fois l Audit et l Inspection) Charte d audit Manuel des Procédures de la conduite des missions Il s agit d un recueil fondamental où devra être décrite chaque phase d une mission d audit se déroulant conformément aux normes de l IIA, accompagnée de tous les documents types et standardisés nécessaires: lettre de mission, fiches de débriefing, Frap, divers modèles-types de rapports successifs, plan d action, pièces justificatives, etc.-, reportings à communiquer y compris enfin une charte graphique. Kit(s) d Audit de l inspecteur des finances Il s agira d un classeur informatisé et papier comportant en fait deux parties : une partie fixe contenant les 3 documents précédents et une partie adaptée à la mission elle-même Manuel d Archivage des missions Il existe un besoin urgent d archivage, notamment papier, qui permette de retrouver l intégralité des pièces ayant conduit à un à Rapport pour une mission donnée Cartographie des risques métier Pour faciliter l établissement du programme annuel des missions d audit, et la réalisation des missions dans de bonnes conditions et avec l efficacité requise, les experts devront procéder à l élaboration d une cartographie des risques métiers par secteur d intervention. Cette cartographie doit permettre d optimiser le délai de réalisation des missions, de mieux cerner les risques d audit, de définir clairement les objectifs d audit ainsi que son étendue. 20

21 B.2 Elaborer les programmes de travail pour chaque catégorie de mission dévolue à l IGF Ces programmes constitueront des feuilles de route pour la réalisation des missions sur le terrain. Ils feront appel notamment : * aux textes législatifs et réglementaires régissant les finances publiques (Codes, etc.) * aux différents référentiels de l'igf: textes portant organisation des missions, manuel des normes, différents guides, outils * aux normes et directives des bailleurs de fonds (BIRD, BAD, UE ) * aux meilleures pratiques internationales en matière d'audit. Douze guides pratiques consacrés chacun à un domaine d intervention de l IGF, sont à élaborer : 1. Les vérifications comptables (comptables publics relevant de la Trésorerie Générale du Royaume dont notamment : Les régisseurs des dépenses et recettes Les percepteurs Les trésoriers communaux Les trésoriers préfectoraux Les trésoriers provinciaux et régionaux Les trésoriers ministériels Les receveurs de l enregistrement et du timbre Les receveurs de l administration des douanes Les receveurs de l administration fiscale Cet ancien cœur de métier de l IGF, même s il est appelé à perdre sa priorité, subsiste dans ses attributions. Toutefois une préoccupation de contrôle de l efficacité et de la performance doit y être introduite, en plus de celle de la régularité. 2. La vérification des services fiscaux dépendant de la Direction Générale des Impôts : même remarque 3. La vérification des services douaniers de de l Administration des Douanes et Impôts Indirects: même remarque 4. Audit des projets financés par les différents bailleurs de fonds sous forme de prêts ou de dons (Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, Union européenne et Fonds International de Développement Agricole, ). A ce titre les experts doivent tenir 21

22 compte du manuel des normes appliquées aux missions de l IGF et les termes de référence d audit propres à chaque bailleur de fonds ; 5. Entreprises publiques et Etablissements publics 6. Ministères et administrations publiques 7. Collectivités locales et territoriales et leurs regroupements 8. Associations bénéficiant de subventions de l Etat 9. Initiative Nationale pour le Développement Humain (INDH) : doivent être pris en compte les outils et les termes de référence élaborés par le groupe de travail qui a été mis en place à cet effet ; 10. Audit des capacités de gestion des ordonnateurs (arrêté du 19 décembre 2008) 11. Audit de performance des ordonnateurs : à cet effet, les experts doivent à partir du manuel d audit de performance modifié et adapté dans le cadre de ce jumelage, décliner un programme de travail pouvant servir de guide à suivre pour réaliser ce type de mission qui est appelé à se développer davantage compte tenu de la stratégie qui doit être définie. Il importe de souligner que l audit de performance, pour l IGF, ne se limite pas uniquement à sa connotation budgétaire mais il doit permettre d appréhender la dimension performance dans toutes ses composantes à savoir l efficacité, l efficience, l économie, l impact sans pour autant négliger les aspects liés aux systèmes d information, au contrôle interne selon les référentiels internationaux, à la bonne gouvernance des fiances publiques 12. Evaluation des politiques publiques B.3 Renforcer le système d information de l IGF (Sigem) L'IGF s'est dotée d'un Système Informatique de Gestion des Missions (SIGEM) permettant le pilotage de ses activités et la réalisation de ses missions conformément aux objectifs fixés dans le Plan directeur informatique Le jumelage devra contribuer au renforcement de Sigem, notamment sur les points suivants : B.3.1 Prendre en considération le SIGEM dans le cadre de l organisation de travail (A.5) afin d obtenir une meilleure appropriation des rôles et responsabilités des intervenants dans les missions ainsi que la définition des attributions des acteurs chargés de l'encadrement métier et technique des travaux. B.3.2 Mutualiser avec l'igf, les outils et les logiciels permettant de renforcer les capacités d'investigation et de traitement de l'information au cours des missions et assurer les prestations de formation y afférentes. 22

23 B.3.3 Proposer des solutions informatiques permettant de compléter l'infrastructure existante afin d'améliorer la performance des auditeurs dans la collecte et le traitement de l'information aussi bien qualitative que quantitative. Ces propositions concerneraient les logiciels de traitement et d analyse de l information soumis au droit des licences que l'igf pourra programmer dans le cadre de ses achats habituels mais aussi certains logiciels propres aux institutions de jumelage qui pourraient être partagés. B.3.4 Définir des protocoles d'échange de données avec les directions partenaires de l'igf (TGR, DEPP, etc.) et autres organisations (BAD par exemple) et déterminer avec le bénéficiaire les informations pertinentes permettant d'identifier les risques potentiels au niveau des entités auditées. Ces données, permettront à l'igf, d une part, l'élaboration du programme annuel des missions selon des indicateurs qu'il faudra déterminer dans le cadre de l'assistance technique et aux inspecteurs des finances, d autre part de mieux préparer leurs missions en procédant, à travers l analyse documentaire, à l identification des risques liés à la mission, de définir les objectifs et le périmètre de l audit, l étendue et le champ des investigations ainsi que les informations budgétaires, financières et comptables nécessaires pour l accomplissement de la mission B.3.5 Concevoir un site internet de l IGF : ce site doit être un outil de communication avec l environnement extérieur de l institution c est pourquoi, l expert ou les experts doivent définir une conception ergonomique à même de répondre à cette exigence. Volet C : Réaliser les formations destinées à renforcer les capacités professionnelles des inspecteurs des finances Remarques préalables importantes : chaque module est mis en regard d une attribution ou d une mission spécifique de l IGF de façon à indiquer clairement l objectif de la formation ; en conséquence toutes les formations demandées doivent être pratiques et opérationnelles (les bases théoriques sont déjà acquises) et conçues à travers des cas réels ; les formations ne sont pas destinées à être répétées et doivent donc viser des transferts de compétences par la formation de formateurs. 23

24 les experts doivent fournir et mettre à la disposition des participants les supports pédagogiques sous format papier et CD et tout autre matériel didactique utile pour la dissémination des savoirs acquis. C.1 Réaliser une formation portant sur le benchmark en matière de pratique de gestion budgétaire et nouveaux modes de financement de l économie : C.1.1 : Pratiques de gestion budgétaires modernes : notamment celles des pays anglosaxons qui sont peu connues (mais aussi LOLF et autres). Ce module est d une importance capitale dans la mesure où le Maroc a enclenché une réflexion sur la réforme de sa loi organique relative aux lois de finances C.1.2 : Nouveaux modes de financement de l économie : fonds souverains et Partenariat Public Privé ou tout autre mode de financement disponible sur le marché international. C.2 Réaliser une formation portant sur l analyse financière approfondie Analyse financière axée de façon utile et approfondie sur la santé financière (sécurité, pérennité), la détection des risques, l efficacité et la performance de l entreprise ou de l établissement autonome. Ce module doit être conçu de la sorte à permettre aux inspecteurs des finances de mieux maîtriser l analyse financière, ses outils, les indicateurs, les ratios... pour procéder à l occasion de leur mission dans les entreprises publiques au diagnostic de la situation financière de celles-ci à l appréciation de leurs les performances financières. C.3 Réaliser une formation portant sur le contrôle interne appliqué au secteur public Pratiquant l audit interne dans le cadre de plusieurs missions (voir B2 missions 5,6,10 ), lequel se définit comme étant l évaluation, l amélioration et la certification des systèmes de contrôle interne mis en place par les gestionnaires, l IGF se doit d avoir une connaissance très pratique et très concrète de ce en quoi consiste un système de contrôle interne public. Notamment, et en conformité avec les normes internationales (COSO I et II, Standards de CI de la Commission Européenne, etc.) : C.3.1 Connaissance des modalités pratiques constituant un système de contrôle interne public: existence d une cartographie des risques, d activités de contrôle, d un management des risques. Processus et procédures. C3.2 Elaboration d un référentiel de contrôle pour l évaluation par l IGF d un système de contrôle interne d une entité publique. Le module doit être préparé pour permettre aux inspecteurs des finances de s approprier la démarche d évaluation du dispositif de contrôle interne appliqué au secteur public 24

25 C.4 Réaliser une formation en matière d audit interne orientée certification CIA et une formation pratique aux techniques d échantillonnage en audit. L objectif est ici l obtention ultérieure et individuelle du CIA par les inspecteurs des finances. Mais il est aussi l acquisition d une expérience pratique et professionnelle de l audit de terrain, l IGF ne pouvant dans l état actuel se contenter d un rôle d audit de second niveau (validation des systèmes), les services d audit interne des ordonnateurs étant encore, ainsi qu il a déjà été dit, très peu développés. - Modalités Pratiques d Application, types d audits, - Techniques d échantillonnage - Transfert de compétences et d expérience terrain par audits conjoints avec l institution de jumelage - Plans d action et suivi des recommandations (voir Sigem) C.5 Former les Inspecteurs des finances à l utilisation du logiciel ACL en vue d un perfectionnement de l outil L IGF a acquis une vingtaine de licences du logiciel ACL mais demande une formation complémentaire à son utilisation qui est à même de permettre aux inspecteurs des finances de perfectionner l utilisation de ce logiciel dans les missions d audit en milieu informatisé. il est largement souhaité au terme de la formation d identifier un noyau dur de vingt (20) formateurs qui prendront en charge de disséminer les acquis au profit de leurs collègues inspecteurs des finances C.6 Réaliser une formation complémentaire portant sur l audit de performance L IGF possède déjà un acquis important dans ce domaine : un Manuel et une expérience d audits réalisés. Il conviendra de faire l évaluation de l existant et d adapter la formation en conséquence en particulier par l apport de bonnes pratiques professionnelles C.7 Renforcer les capacités en matière d analyse et évaluation des projets Dans ces 2 domaines qui font partie de ses attributions, l IGF a déjà acquis une pratique et une expérience importantes. Il conviendra toutefois de vérifier que son professionnalisme est bien conforme aux normes et pratiques internationales et, si besoin est, de le renforcer. 25