Publication de la loi n du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

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1 Publication de la loi n du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages Loi n du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages Le projet de loi relatif à la biodiversité, présenté en Conseil des ministres le 26 mars 2014 par Philippe Martin, a dû attendre près d un an pour arriver devant l Assemblée nationale, puis patienter plus de 9 mois pour sa première lecture en séance publique au Sénat, avant d être enfin adopté le 20 juillet dernier. Ce projet de loi a ainsi été débattu pendant plus de deux ans, avant que ne soit finalement parue, au Journal officiel du 9 août 2016, la loi n du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages qui consacre de nouveaux principes fondamentaux et mesures tendant à une meilleure préservation de la biodiversité. Ne comptant originellement que 72 articles, le projet de loi a abouti à un texte relativement dense de 174 articles. Tout en censurant d office quelques cavaliers législatifs, le Conseil constitutionnel ne s est toutefois prononcé que sur les seuls 4 articles dont il était saisi par les parlementaires requérants ((Conseil constitutionnel 4 août 2016, décision n DC. )). Tour d horizon de quelques aspects de cette loi qui aborde les sujets les plus divers. 1 Définition de la biodiversité et principes généraux de l environnement 1.1 Il est inséré au I de l article L du code de l environnement une définition de la biodiversité : «On entend par biodiversité, ou diversité biologique, la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. Elle comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants». 1.2 Au II du même article, où étaient déjà énoncés un certain nombre de principes (principe de précaution, principe pollueur-payeur, principe de participation ), il est ajouté de nouveaux principes : «principe de l utilisation durable, selon lequel la pratique des usages peut être un instrument qui contribue à la biodiversité»; «principe de complémentarité entre l environnement, l agriculture, l aquaculture et la gestion durable des forêts, selon lequel les surfaces agricoles, aquacoles et forestières sont porteuses d une biodiversité spécifique et variée et les activités agricoles, aquacoles et forestières peuvent être vecteurs d interactions écosystémiques garantissant, d une part, la préservation des continuités écologiques et, d autre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques d un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité»; mais également «principe de solidarité écologique, qui appelle à prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence notable sur l environnement des territoires

2 concernés, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés»; et «principe de non-régression, selon lequel la protection de l environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l environnement, ne peut faire l objet que d une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment». Il restera à voir la portée que leur conférera la jurisprudence, le juge administratif ayant déjà eu l occasion de faire application de certains des principes consacrés à l article L du code de l environnement, tels que le principe de précaution ((CE Ass. 12 avril 2013 Association coordination interrégionale stop THT, req. n : Rec. CE.)) ou celui d action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l environnement ((CE 4 août 2006 Comité de réflexion d information et de lutte anti-nucléaire et le Réseau sortir du nucléaire, req. n : Rec. CE. )). Ce dernier principe est d ailleurs complété par la précision selon laquelle il «implique d éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu elle fournit ; à défaut, d en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées. Ce principe doit viser un objectif d absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité». 2 La compensation des atteintes à la biodiversité Pour concrétiser le principe d action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l environnement, un nouveau chapitre est inséré dans le code de l environnement aux articles L et suivants. Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité sont définies comme les mesures rendues obligatoires par un texte législatif ou réglementaire pour compenser, dans le respect de leur équivalence écologique, les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d un projet de travaux ou d ouvrage ou par la réalisation d activités ou l exécution d un plan, d un schéma, d un programme ou d un autre document de planification. Ces mesures visent un objectif d absence de perte nette, voire de gain de biodiversité, doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes, et ne peuvent pas se substituer aux mesures d évitement et de réduction. Surtout, si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n est pas autorisé en l état. Pour satisfaire à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité, il pourra soit y être procédé directement, soit être recouru, par contrat, à un «opérateur de compensation» qui s en chargera, soit encore être procédé à «l acquisition d unités de compensation dans le cadre d un site naturel de compensation». En cas de projet, plan ou programme soumis à évaluation environnementale, c est l étude d impact qui précise la nature des compensations proposées.

3 3 Les obligations réelles environnementales Dans le même ordre d idées, l article 72 de la loi du 8 août 2016 institue la possibilité pour les propriétaires de biens immobiliers de conclure un contrat avec une collectivité publique, un établissement public ou une personne morale de droit privé agissant pour la protection de l environnement en vue de faire naître à leur charge, ainsi qu à la charge des propriétaires ultérieurs du bien, «les obligations réelles que bon leur semble, dès lors que de telles obligations ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques» ((Article L du code de l environnement.)). L intérêt de grever son propre bien immobilier de telles obligations est le suivant : au-delà du fait que ces obligations réelles pourront être par ailleurs utilisées à des fins de compensation, les communes pourront, partir du 1er janvier 2017, exonérer de la taxe foncière sur les propriétés non bâties les propriétaires ayant conclu une obligation réelle environnementale ((Article 72-III de la loi n du 8 août 2016.)). 4 La consécration de la réparation du préjudice écologique La loi biodiversité insère dans le code civil des dispositions relatives à «la réparation du préjudice écologique» qui, à compter du 1er octobre 2016 (date d entrée en vigueur de l ordonnance n du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations), seront déplacées essentiellement aux articles 1246 à Ces dispositions énoncent ainsi que «Toute personne responsable d un préjudice écologique est tenue de le réparer» ((Articles actuel et 1246 futur du code civil.)) et définissent les conditions dans lesquelles est réparable «le préjudice écologique consistant en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l homme de l environnement» ((Articles actuel et 1247 futur du code civil.)). En droit commun de la responsabilité civile, la notion de préjudice écologique et son caractère réparable ont été initialement reconnus par la jurisprudence dans l affaire du naufrage de l Erika, à l occasion de laquelle la chambre criminelle de la Cour de cassation avait considéré en septembre 2012 que la cour d appel avait «justifié l allocation des indemnités propres à réparer le préjudice écologique, consistant en l atteinte directe ou indirecte portée à l environnement et découlant de l infraction» ((Cass. Crim., 25 septembre 2012, SA Total et autres, n , publié au bulletin, voir plus récemment Cass. Crim., 22 mars 2016, Association Ligue pour la protection des oiseaux, n , publié au bulletin. )). La loi du 8 août 2016 ouvre largement la liste des personnes qui sont autorisées à solliciter la réparation de ce préjudice écologique puisqu elle concerne toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que l État, les collectivités territoriales et leurs groupements, l Agence française pour la biodiversité, les établissements publics et les associations agrées ou créées depuis au moins 5 ans pour la protection de l environnement ((Articles actuel et 1249 futur du code civil.)). En outre, l action en responsabilité se prescrit par «dix ans à compter du jour où le titulaire de l action a connu ou aurait dû connaître la manifestation du préjudice» ((Article du code civil.)), et non plus à compter de la date du fait générateur.

4 Le préjudice écologique en tant que tel sera réparable, en priorité en nature, autrement dit par la remise en état du milieu dégradé et, en cas d impossibilité, par des dommages et intérêts qui serviront à la remise en état de l environnement ((Articles actuel et 1248 futur du code civil.)). 5 Les espaces de continuités écologiques En instituant la «trame verte» et la «trame bleue» dans la loi n du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l environnement, dite loi «Grenelle 2», le législateur avait entendu enrayer la perte de biodiversité en faisant participer ces trames à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques ((Articles L et suivants du code de l environnement.)). Et il avait fixé, parmi les objectifs assignés aux documents d urbanisme, «la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques». L article 85 de la loi pour la reconquête de la biodiversité modifie le code de l urbanisme pour prévoir que les plans locaux d urbanisme peuvent classer en espaces de continuités écologiques des éléments des trames verte et bleue qui sont nécessaires à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ((Article L du code de l urbanisme.)). L article L du code de l urbanisme prévoit à cet égard que la protection de ces espaces pourra être assurée par divers mécanismes : espaces boisés, espaces naturels sensibles, espaces agricoles et naturels périurbains ou encore, dans les PLU, prescriptions du règlement et orientations d aménagement et de programmation. 6 Les règles du PLU L article L du code de l urbanisme est modifié pour prévoir que le PLU est révisé lorsque l établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide également «d ouvrir à l urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n a pas été ouverte à l urbanisation ou n a pas fait l objet d acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l intermédiaire d un opérateur foncier». L article L du même code est modifié pour prévoir que : «dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements». 7 Les règles applicables aux bâtiments des projets soumis à autorisation d exploitation commerciale La loi SRU de 2000 ((Loi n du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.)), avait déjà limité l emprise au sol des surfaces affectées aux aires de stationnement d un commerce soumis à autorisation d exploitation commerciale, laquelle ne pouvait excéder une fois et demie la surface de plancher des bâtiments affectés aux commerces. La loi ALUR de 2014 ((Loi n du

5 24 mars 2014 pour l accès au logement et un urbanisme rénové. )) avait, quant à elle, divisé par deux ce ratio, tout en accordant un «bonus» pour les places non imperméabilisées ne comptant que pour moitié de leurs surfaces ((Article L du code de l urbanisme. )). La loi du 8 août 2016 complète l article L du code de l urbanisme pour prévoir en outre que, pour les projets soumis à autorisation d exploitation commerciale, la construction de nouveaux bâtiments est autorisée uniquement s ils intègrent : «1 Sur tout ou partie de leurs toitures, et de façon non exclusive, soit des procédés de production d énergies renouvelables, soit un système de végétalisation basé sur un mode cultural garantissant un haut degré d efficacité thermique et d isolation et favorisant la préservation et la reconquête de la biodiversité, soit d autres dispositifs aboutissant au même résultat ; 2 Sur les aires de stationnement, des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation et préservant les fonctions écologiques des sols». Ces nouvelles dispositions s appliqueront aux permis de construire dont la demande aura été déposée à compter du 1er mars 2017 ((Article 86-II de la loi n du 8 août )). 8 La communication des données brutes de biodiversité Depuis 2005, le Muséum national d histoire naturelle est chargé de répertorier l ensemble des «richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, pédologiques, minéralogiques et paléontologiques» au sein de l inventaire du patrimoine naturel. Il est inséré par la loi du 8 août 2016 dans le code de l environnement un nouvel article L A, aux termes duquel les maîtres d ouvrages «doivent contribuer à cet inventaire par la saisie ou, à défaut, par le versement des données brutes de biodiversité acquises à l occasion des études d évaluation préalable ou de suivi des impacts réalisées dans le cadre de l élaboration des plans, schémas, programmes et autres documents de planification mentionnés à l article L et des projets d aménagement soumis à l approbation de l autorité administrative». Ces «données brutes de biodiversité» correspondent à l ensemble des données «d observation de taxons, d habitats d espèces ou d habitats naturels, recueillies par observation directe, par bibliographie ou par acquisition de données auprès d organismes détenant des données existantes» ((Article L A du code de l environnement.)). La saisie de ces données de biodiversité, dont les modalités seront précisées par décret, se réalisera par le biais d une application informatique mise gratuitement à la disposition des maîtres d ouvrage par l Etat. 9 Les parcs naturels régionaux et la publicité extérieure sur leur territoire Les articles 48 à 54 de la loi du 8 août 2016 apportent diverses modifications au régime des parcs naturels régionaux (procédure de classement ou de renouvellement du classement du parc, charte du parc, rôle du syndicat mixte de gestion ) ((Article 48 de la loi modifiant l article L du code de l environnement.)). Sont par ailleurs définies les conditions dans lesquelles un règlement local de publicité peut autoriser la publicité sur le territoire d un PNR ((Article 51 de la loi modifiant l article L du code de

6 l environnement.)). 10 L Agence française pour la biodiversité (AFB) L article 21 de la loi du 8 août 2016 crée, sous la forme d un établissement public administratif, l Agence française pour la biodiversité, qui devrait être opérationnelle en janvier Cette agence procède au regroupement de l office national de l eau et des milieux aquatiques, de l établissement public «Parcs nationaux de France» et de l agence des aires marines protégées ainsi que de l atelier technique des espaces naturels. L office national de la chasse et de la faune sauvage, et l office national des forêts n ont cependant pas été fusionnés au sein de la nouvelle agence. Corollaire de la loi pour la reconquête de la biodiversité, une proposition de loi organique relative à la nomination à la présidence du conseil d administration de l Agence française pour la biodiversité par le Président de la République a également été adoptée ((Loi organique n du 8 août 2016 relative à la nomination à la présidence du conseil d administration de l Agence française pour la biodiversité. )). Calquée sur l agence de l environnement et de la maitrise de l énergie, l AFB est conçue pour être le deuxième «grand opérateur» de l État en matière d environnement. Outre la reprise des missions originelles confiées aux organismes fusionnés, l agence devra assurer le développement des connaissances, l appui technique et administratif, le soutien financier, la formation et la communication, la gestion d aires protégées et l appui à l exercice des missions de polices administrative et judiciaire relatives à l eau, aux milieux aquatiques et à la biodiversité. 11 Les établissements publics de coopération environnementale (EPCE) Sur le modèle des établissements publics de coopération culturelle (EPCC), les collectivités et leurs groupements pourront constituer avec l Etat, les établissements publics nationaux ou locaux, des établissements publics de coopération environnementale ((Article 56 de la loi.)). Cette nouvelle catégorie d établissements publics est notamment chargée «d accroitre et d améliorer les connaissances sur l environnement, leur diffusion et la sensibilisation et l information du public, d apporter un concours scientifique et technique aux pouvoirs publics et d assurer la conservation d espèces ou la mise en place d actions visant à préserver la biodiversité et à restaurer les milieux naturels» ((Article L du code général des collectivités territoriales.)). 12 Autres dispositions notables Parmi les autres dispositions, on peut encore relever : La modification des règles relatives à la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) ((Article 63 de la loi n du 8 août 2016.)). L institution d une procédure d autorisation unique des activités exercées sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive, en vue de l exploration ou de l exploitation des

7 ressources naturelles ou de l utilisation des milieux marins, cette autorisation unique tenant lieu des autorisations, déclarations, approbations et dérogations nécessaires pour la construction, l exploitation et l utilisation d îles artificielles, d installations, d ouvrages et de leurs installations connexes et relevant de la compétence du juge administratif ((Article 95 de la loi n du 8 août 2016, modifiant la loi n du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République.)). La modification des articles L (pollutions des eaux) et L (déversement de substances nuisibles aux poissons) du code de l environnement pour prévoir que les sanctions pénales qu ils instaurent ont un délai de prescription de l action publique courant à compter de la découverte du dommage ((Article 115 de la loi n du 8 août 2016.)). La définition de la notion de cours d eau à l article L du code de l environnement ((«Constitue un cours d eau un écoulement d eaux courantes dans un lit naturel à l origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l année. / L écoulement peut ne pas être permanent compte tenu des conditions hydrologiques et géologiques locales».)). La ratification de l ordonnance n du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l urbanisme ((Article 156-I de la loi n du 8 août 2016.)). De nouvelles modifications des règles relatives aux monuments naturels et sites inscrits et à leur articulation avec celles relatives aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ((Article 168 de la loi n du 8 août 2016.)). Une définition de la notion de paysage à l article L A du code de l environnement ((«Le paysage désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l action de facteurs naturels ou humains et de leurs interrelations dynamiques».)). L institution à l article L du code de l environnement d un régime de protection des allées d arbres et alignements d arbres qui bordent les voies de communication.