Note pour le groupe de travail

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1 Elaboration de la SLGRI du bassin de la Vilaine Dossier du participant pour les ateliers des 25 février et 29 mars 2016 Objectif n 2 : Planifier l organisation et l aménagement du territoire en tenant compte du risque Note pour le groupe de travail Le PGRI contient 13 dispositions qui portent sur les documents d urbanisme (SCOT, PLU) et les PPR. De son côté, le SAGE contient 13 dispositions qui portent sur les documents d urbanisme (SCOT, PLU), les PPR, les projets d aménagement en zone inondable, et l organisation des maîtrise d ouvrage afin de mieux prendre en compte les enjeux de l eau (dont le risque inondation) dans les documents d urbanisme. Aucune disposition ne vise spécifiquement la SLGRI. Sur cet objectif n 2, la SLGRI n a pas pour objet de paraphraser le PGRI et le SAGE qui sont directement opposables aux documents d urbanisme. Le groupe de travail pourra réfléchir aux moyens et outils à mettre en œuvre pour planifier l organisation et l aménagement du territoire en tenant compte du risque : quelle prise en compte dans les SCOT ; quelle prise en compte dans les Plans Locaux d Urbanisme (PLU); quelles collaborations mettre en place ou renforcer ; avis sur les Plans de Prévention des Risques inondations et Littoraux (PPRI ou PPRL) ; quelle utilisation des Atlas des Zones Inondables (AZi) ; quelle utilisation des cartes du Territoire à Risque Important d inoindations (TRI de Rennes à Redon)? Il est rappelé que l objectif n 1 «Préserver les capacités d écoulement des crues ainsi que les zones d expansion des crues et les capacités de ralentissement des submersions marines» ne fera pas l objet d un groupe de concertation spécifique et donc de fiche de présentation de l état des lieux. Il sera abordé dans les groupes de concertation des objectifs 2, 4 et 5 auxquels il est étroitement lié et est donc intégré dans les fiches de présentation de l état des lieux de ces objectifs.

2 Introduction du PGRI Les grandes agglomérations du bassin Loire-Bretagne se situent pour la plupart le long de cours d eau qui ont servi à leur développement. Elles ancrent une partie du dynamisme du bassin Loire-Bretagne et continuent aujourd hui à se développer. Plus récemment, les régions du littoral ont connu un fort développement. Leur attractivité, toujours d actualité, conduit à prévoir une poursuite de cette tendance pour les décennies à venir, alors même que les études sur le changement climatique prévoient une élévation sensible du niveau de la mer. Dans ces territoires, la prise en compte de l exposition aux inondations doit être inscrite dès les premières réflexions qui accompagnent les projets de développement. Cette exposition est une caractéristique intrinsèque de l espace qui doit trouver sa place dans un projet global d aménagement. Par ailleurs, dans un contexte où la sécurité des populations doit être renforcée et le coût des dommages limité, la satisfaction des besoins prioritaires de la population doit être assurée pendant les crises et le territoire doit retrouver rapidement un fonctionnement normal après une inondation. Les projets de développement des territoires doivent donc reposer sur des choix éclairés, notamment par une connaissance des phénomènes et de leur probabilité. Pour préserver l avenir, il est nécessaire de planifier l organisation et l aménagement du territoire en tenant compte du risque. Rappel : le terme PPR employé dans les dispositions vise à la fois les PPR liés aux débordements de cours d eau et ceux liés aux submersions marines. Préambule du SAGE Vilaine sur le même sujet C- MIEUX INTÉGRER LE RISQUE INONDATION DANS L AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET L URBANISME Il convient de ne pas implanter de nouveaux enjeux humains dans des zones inondables, une inondation pouvant engendrer des conséquences négatives sur la santé humaine, le fonctionnement de la société, les biens et l activité économique. Le caractère naturel et la capacité des zones d expansion des crues doivent être préservés afin de ne pas aggraver ou accélérer le phénomène d inondation et de maintenir la diversité du milieu naturel sur des sites à fort intérêt écologique. Les huit Plans de Prévention des Risques Inondations (PPRI) du bassin constituent le premier outil de maîtrise de l urbanisme vis-à-vis des inondations. Cependant cette couverture doit être améliorée, et les Atlas des Zones Inondables doivent être exploités et pris en compte dans les documents d urbanisme.

3 CONTENU 1. DEMANDES GENERALES DU PGRI ET DU SAGE... 2 LES DEMANDES DU PGRI... 2 LES DEMANDES DU SAGE LES DOCUMENTS D URBANISME... 3 LES DEMANDES DU PGRI... 3 LES DEMANDES DU SAGE... 3 ETAT DES LIEUX... 3 SCOT... 5 PLU... 7 Appui aux structures porteuses des SCOT et PLU(I) LES PPR... 9 DEFINITION PPR... 9 LES DEMANDES DU PGRI... 9 LES DEMANDES DU SAGE ETAT DES LIEUX ET PROJETS LES AZI DEFINITION ET PORTEE DEMANDE DU SAGE ETAT DES LIEUX LES CARTES DU TRI DEFINITION ET PORTEE DEMANDE DU PGRI CARTES

4 1. Demandes générales du PGRI et du SAGE Les demandes du PGRI Le PGRI contient plusieurs dispositions qui visent à la fois les documents d urbanisme et les PPR. les documents d urbanisme et les PPR doivent prendre des dispositions pour préserver les zones inondables de toute nouvelle urbanisation, en dehors des zones urbanisées ; un certain nombre d exceptions est prévu (Disposition 1-1) ; les documents d urbanisme et les PPR prennent des dispositions pour interdire la réalisation de nouvelle digue ou de nouveau remblai dans les zones inondables afin de préserver les zones d expansion des crues et les capacités de ralentissement des submersions marines (Disposition 1-2) ; Les documents d urbanisme et les PPR doivent interdire l accueil de nouvelles constructions, installations ou nouveaux équipements dans les zones potentiellement dangereuses (hauteur d eau supérieure à 1 m). En cas de dérogation, le projet doit assurer la sécurité des personnes et réduire la vulnérabilité des bâtiments et équipements (Disposition 2-1) ; Les documents d urbanisme et les PPR doivent prendre en compte le risque de défaillance des digues en interdisant les nouvelles constructions dans les zones de dissipation de l énergie qui accompagnent la rupture des ouvrages (Disposition 2-4). Les demandes du SAGE Disposition 154 Encadrer l urbanisme et l aménagement du territoire pour se prémunir des inondations La prévention des inondations suppose d améliorer la prise en compte du risque inondation dans l aménagement du territoire et l urbanisme, en respectant les principes suivants : arrêter l extension de l urbanisation, et des infrastructures qui y sont liées, dans les zones inondables qu elles soient ou non protégées, pour ne pas augmenter la vulnérabilité des populations et des biens ; les travaux et ouvrages de protection ne doivent pas entraîner la création de nouvelles zones d urbanisation ; préserver et restaurer les capacités des zones d expansion des crues afin de ne pas aggraver ou accélérer le phénomène d inondation, sur des sites qui présentent souvent par ailleurs un fort intérêt écologique ; réduire la vulnérabilité des enjeux (logements, équipements publics, entreprises) existant en zone inondable. 2

5 2. Les documents d urbanisme Les demandes du PGRI Outre les dispositions 2-1 et 2-4 résumées au chapitre 1, le PGRI fait plusieurs demandes aux documents d urbanisme : les documents d urbanisme doivent présenter des indicateurs témoignant de la prise en compte du risque inondation (évolution de la population en zone inondable par exemple) dans le développement projeté du territoire (Disposition 2-2) ; les documents d urbanisme mis en œuvre sur le TRI doivent expliquer dans le rapport de présentation les mesures prises pour réduire la vulnérabilité de leur territoire (Disposition 2-3). Le PGRI comporte également deux dispositions qui portent sur les projets de délocalisation dans les documents d urbanisme : il est recommandé aux porteurs de documents d urbanisme d étudier la possibilité de repositionner hors de la zone inondable les enjeux générant des risques importants (disposition 3-7) ; Il est demandé que les terrains acquis en raison de la gravité du danger encouru soit rendus inconstructibles dans les documents d urbanisme ou affectés à une destination compatible avec le danger (disposition 3-8). Les demandes du SAGE Le SAGE demande que les documents d urbanisme prennent en compte le risque d inondation (Disposition 155), y compris dans les zones non couvertes par un PPRI en utilisant les AZI ou toute autre information disponible (Disposition 157). Dans les zones urbaines soumises à aléa fort ou très fort, une étude de vulnérabilité doit être menée et intégrée au rapport de présentation du document d urbanisme (Disposition 160). La compatibilité des documents d urbanisme avec le SAGE doit se traduire dans l état initial de l environnement, dans le projet d aménagement et de développement durable et dans le document d orientations et d objectifs des SCOT et dans le règlement littéral et graphique des PLU (Disposition 205). Le SAGE identifie des communes prioritaires pour l intégration du risque inondation dans les documents d urbanisme (Disposition 206) et définit un mode d accompagnement des Collectivités (Disposition 207) avec la mise à disposition d outils (Dispositions 208 et 209) et l implication des acteurs de l eau que sont l EPTB et les opérateurs de bassin versant (Disposition 210). S agissant des projets d aménagement, le SAGE demande de préserver et de reconquérir les zones d expansion des crues (Disposition 158) et de compenser la dégradation des zones d expansion des crues des projets dûment autorisés (Disposition 159). Les porteurs de projet doivent également chercher des alternatives aux travaux de protection. Etat des lieux Les documents d urbanisme doivent être compatibles avec le PGRI et le SAGE. 3

6 On peut identifier trois niveaux d opposabilité entre une norme dite supérieure et une norme dite inférieure, du plus contraignant au moins contraignant : la conformité représente le rapport normatif le plus exigeant. Lorsqu un document doit être conforme à une norme supérieure, l autorité qui l établit ne dispose d aucune marge d appréciation. Elle doit retranscrire à l identique dans sa décision la norme supérieure, sans possibilité d adaptation. la compatibilité implique une obligation de non contrariété aux orientations fondamentales de la norme supérieure, en laissant une certaine marge de manœuvre pour préciser et développer les orientations des documents ou normes supérieurs. la prise en compte implique une obligation de compatibilité avec dérogation possible pour des motifs justifiés. Selon de Conseil d État, la prise en compte impose de «ne pas s écarter des orientations fondamentales sauf, sous le contrôle du juge, pour un motif tiré de l intérêt [de l opération] et dans la mesure où cet intérêt le justifie» (CE, 9 juin 2004, 28 juillet 2004 et 17 mars 2010). 4

7 SCOT 5

8 6

9 En 2010, dans le cadre de la révision du SAGE Vilaine et de l élaboration du PAPI Vilaine , la prise en compte du risque inondation dans les SCOT a été étudiée : «Dans la prise en compte des risques d inondations dans l urbanisme et l aménagement du territoire, on peut considérer que les SCOT jouent leur rôle de document cadre pour réglementer l urbanisme en s appuyant sur les PPRI. Mais les SCOT pourraient aller plus loin en favorisant la réduction de la vulnérabilité des enjeux exposés aux inondations via l urbanisme opérationnel. En l absence actuelle de PPRI, le SCOT du Pays de Châteaubriant devra intégrer de manière forte le risque inondation.». Le SCOT du Pays de Rennes, révisé en 2015, intègre les demandes du SAGE et mentionne la réduction de la vulnérabilité aux inondations des bâtiments et équipements concernés ; le SCOT devra intégrer les demandes du PGRI. Début 2016, la plupart des autres SCOT sont en cours d élaboration ou de révision et il n est pas possible d appréhender si la prise en compte du risque inondation s est améliorée. PLU Les PLU intègrent de manière variable le risque inondation. Lorsqu il existe, le PPR est annexé au PLU qui intègre donc les servitudes d utilité publique en découlant. Hors zonage PPR, les PLU intègrent rarement les connaissances sur les zones inondables (AZI notamment) et édictent peu de règles relatives à ces zones. Les PLU ne sont plus de simples documents réglementant le droit à construire. Ils visent aujourd hui à être des documents de projet d urbanisme. En ce sens, dès lors qu un projet concerne une zone inondable (réhabilitation d un quartier par exemple), il serait souhaitable que le PLU contienne des prescriptions ou des orientations d aménagement visant à intégrer le risque inondation au plus tôt dans le projet. Dans le respect du PPR, s il existe, le PLU pourrait ainsi être moteur pour adapter les bâtiments existants ou construire de nouveaux bâtiments non sensibles à l inondation : organisation générale du projet pour disposer en zone inondable les équipements les moins sensibles, surélévation des bâtiments sur vide sanitaire ou sur pilotis, rez-de-chaussée ou sous-sol inondables utilisés comme parkings La prise en compte du risque inondation peut également être intégrée dans une valorisation paysagère du projet (cours d eau, zones humides). 7

10 Appui aux structures porteuses des SCOT et PLU(I) Lors de l élaboration ou de la révision d un document d urbanisme, les services de l Etat réalisent un porté à connaissance (PAC) qui mentionne les éléments à prendre en compte par la structure porteuse. Ce PAC peut être complété par une note d enjeux. Les services de l Etat participent aux réunions des personnes publiques associées. En fin de procédure, les services de l Etat instruisent d un point de vue réglementaire le projet de document d urbanisme arrêté et réalisent le contrôle de légalité. Le SAGE Vilaine révisé comporte un objectif transversal visant à améliorer la prise en compte des enjeux de l eau dans les documents urbanisme. Pour cela, il est nécessaire d améliorer la collaboration entre les acteurs de l eau et les acteurs de l urbanisme. Dans son rôle d EPTB, l IAV a ainsi organisé une réunion de présentation du nouveau SAGE aux porteurs de SCOT (juin 2015) et organisé une formation «Eau et urbanisme» pour les agents de l IAV et des opérateurs de bassin (début 2016). Progressivement, l IAV s implique également dans l élaboration/révision des SCOT en partenariat avec les opérateurs de bassin versant : présentation détaillée des demandes du SAGE visà-vis des documents d urbanisme, fourniture des données utiles (carte croisant le périmètre du SCOT et les bassins versants, inventaire des zones humides, inventaire des cours d eau, cartes des zones inondables ) et élaboration d une note d enjeux. Enfin, l IAV produit des avis au titre du SAGE sur les projets de document d urbanisme arrêtés. Les opérateurs de bassin versant souhaitent être mieux impliqués dans l élaboration/révision des PLU(I) : information sur les arrêtés de prescription, participation aux réunions de travail, fourniture de données sur les milieux aquatiques 8

11 3. Les PPR Définition PPR Les plans de prévention des risques inondations (PPRI) ont pour objet de délimiter : Les zones de risque fort dans lesquelles l urbanisation peut être interdite ; Les zones de risques moyens à faibles où les constructions sont soumises à des conditions de réalisation, d utilisation ou d exploitation. Dans ces zones, des mesures peuvent être prises pour réduire l exposition au risque ainsi que la vulnérabilité des biens existants et des personnes. Leur objectif est de limiter l impact, tant pour les vies humaines que pour les dommages aux divers bâtiments et activités, des risques naturels, principalement en limitant l augmentation du bâti en zone à risques et en préservant des champs d expansion de crues, ou aussi en prescrivant des mesures de renforcement du bâti existant. Les PPRI et PPRL prennent pour référence un évènement centennal, c est-à-dire un évènement qui a une probabilité sur cent de se produire chaque année. Pour les débordements de cours d'eau, cet aléa de référence se définit par les plus hautes eaux connues (PHEC) ou, en l'absence de PHEC ou si cet événement est d'un niveau supérieur aux PHEC, par un événement moyen d'occurrence centennale modélisé. Dans les secteurs de cours d'eau soumis à l influence des marées, les cotes de référence doivent intégrer l'effet de l'élévation prévisible du niveau de la mer liée au changement climatique, du vent, de la pression atmosphérique et des aménagements de navigation. Pour les submersions marines, cet aléa de référence se définit sur la base du plus haut niveau marin entre l événement historique le plus fort et l événement centennal calculé à la côte en intégrant les surcotes liées à l action des vagues, du vent, de la pression atmosphérique, et aux phénomènes locaux éventuels, majoré de 20 cm minimum, pour prendre en compte dans une première étape le changement climatique attendu. Pour les mesures liées à la sécurité des personnes et la réduction de vulnérabilité des nouvelles constructions, installations, des nouveaux aménagements, équipements admis, la majoration appliquée est portée à 60 cm pour prendre en compte le rehaussement du niveau de la mer attendu à l horizon Les PPR sont élaborés par les services de l Etat en concertation avec les Collectivités concernées. Les PPR instituent des servitudes d utilité publique et doivent être annexés aux documents d urbanisme locaux (PLU). Les demandes du PGRI Le PGRI définit l aléa de référence des PPRI et des PPRL (Disposition 2-6). Outre les dispositions 2-1 et 2-4 résumées au chapitre 1, le PGRI demande que les PPR : assurent une cohérence des aléas des différents PPR pour un même cours d eau ou une même cellule de submersion marine (Disposition 2-5) ; prescrivent l adaptation aux inondations des nouvelles constructions, installations, des nouveaux aménagements et équipements admis (Disposition 2-7) ; prennent en compte les personnes sensibles en interdisant les nouveaux projets qui augmenteraient leur nombre en zone inondable (Disposition 2-8) ; interdisent les nouvelles activités qui induisent un regroupement significatif de personnes dans les zones exposées à des phénomènes soudains (Disposition 2-9) ; 9

12 Interdisent dans les zones inondables les nouvelles installations liées à la gestion de crise, à la défense, au maintien de l ordre, au retour à la normale (Disposition 2-10) et les nouvelles installations pouvant générer d importantes pollutions ou un danger pour la population pendant une inondation (Disposition 2-11). Les demandes du SAGE Le SAGE demande la prescription d un PPRI à Châteaubriant et la révision du PPRI Vilaine aval (Disposition 156). Etat des lieux et projets Les principales zones à enjeux sont couvertes par un PPR, sauf le secteur de Châteaubriant. On relève également une disparité dans la qualité de la cartographie et dans le contenu du règlement entre les PPR récents et les PPR les plus anciens (Vilaine aval, Oust). Les services de l Etat ont fait part de plusieurs projets sur les PPR : Révision du PPRI Vilaine aval (DDTM 35) Révision du PPRI du bassin rennais (DDTM 35) Révision du PPRI du bassin de l Oust (DDTM 56) Étude hydraulique en vue de déterminer la crue de référence pour l aménagement du territoire (centennale) du bassin versant amont de La Chère (DDTM 44) Elaboration d un PPRL sur le bassin du Mès (DDTM 44) 10

13 4. Les AZI Définition et portée Les atlas des zones inondables (AZI) sont des documents de connaissance qui représente l enveloppe d une crue historique ou l enveloppe d une crue modélisée ou bien l enveloppe d une crue déterminée par une méthode dite «hydrogéomorphologique» qui étudie le fonctionnement naturel des cours d eau en analysant la structure des vallées. Les AZI ont une valeur informative mais n ont pas de portée réglementaire. Demande du SAGE Disposition Prendre en compte les zones inondables dans les communes non couvertes par un PPRI Dans les secteurs couverts uniquement par un Atlas des zones inondables (communes concernées en annexe 7), les documents d urbanisme (SCOT, PLU, carte communale) doivent prendre en compte les zones inondables cartographiées et édicter des règles d urbanisme strictes afin de limiter le risque aux populations et de préserver les zones d expansion des crues. Les services de l État publient un guide pour aider les collectivités concernées dans cette démarche. Ce guide reprendra les objectifs de prise en compte du risque inondation fixés par le présent SAGE. Dans les secteurs non couverts par un Plan de Prévention des Risques Inondations ou un Atlas des Zones Inondables, les communes s efforceront, lors de l élaboration ou de la révision de leurs documents d urbanisme, d identifier et d inscrire en tant que telles les zones inondables liées au débordement de cours d eau dans leur document d urbanisme, en recherchant et regroupant les informations existantes (repères des crues historiques matérialisés, témoignages fiables, études hydrauliques déjà réalisées par une collectivité ou les services de l État...), si besoin en ajustant ces informations par une étude hydraulique. 11

14 Etat des lieux A notre connaissance, les services de l Etat ne prévoient pas de réaliser de nouveaux AZI. 12

15 5. Les cartes du TRI Définition et portée Dans le cadre de la mise en œuvre de la Directive Inondation, sur le périmètre du TRI Vilaine, les services de l Etat ont élaboré une cartographie des risques pour 3 scénarios d'inondation : un événement fréquent ; un événement d occurrence moyenne (période de retour de l ordre de 100 ans), en intégrant dès à présent deux scénarios d élévation du niveau marin liés au changement climatique, pour les secteurs exposés au risque de submersion marine ; un événement extrême d occurrence rare. Les cartes produites dans le cadre de la Directive Inondation seront intégrées dans le Porter à Connaissance (PAC) officiel que fait l Etat auprès des collectivités. Il est alors de la responsabilité des communes ou de leurs groupements de prendre en considération les éléments de connaissance apportés dans ces cartes pour l élaboration de leur Plan Communaux de Sauvegarde (PCS), leur Document d Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM), leurs SCoT et leur PLU(I). Le guide d élaboration des SLGRI précise l utilisation des cartes produites sur le TRI : L enveloppe de l aléa fréquent doit permettre de définir des mesures prioritaires de réduction ou, dans un premier temps au moins, de stabilisation des conséquences négatives des inondations ; L enveloppe de l aléa moyen peut être mobilisée pour l ensemble des actions qui relèvent de l aménagement du territoire, de la gestion de l aléa ou la gestion de crise. L aléa moyen est l aléa de référence de l élaboration des plans de prévention des risques d inondation ; L enveloppe de l aléa extrême apporte des éléments de connaissance ayant principalement vocation à être utilisés pour préparer la gestion de crise, notamment en limitant l implantation d installations nouvelles y concourant, ou pour l élaboration de plans communaux de sauvegarde. Demande du PGRI Dans l enveloppe de la crue extrême (au-delà de l évènement de référence du PPR), le PGRI recommande de ne pas implanter de nouveaux établissements, équipements ou installations sensibles (préfecture, mairie, centre de secours, gendarmerie, prison, établissements de santé, établissements d enseignement, réseaux d énergie, de télécommunication, de fluides ou de transports, installations classées pour la protection de l environnement) (Disposition 2-12). Par dérogation, les PPR doivent édicter des mesures afin que le nouvel établissement, équipement ou installation soit conçu et réalisé en limitant sa vulnérabilité et en organisant le maintien de son activité (Disposition 2-13). 13

16 Cartes Périmètre du TRI Vilaine 14

17 Exemple 1 : carte des risques à Rennes 15

18 Exemple 2 : carte des risques à Guipry-Messac 16

19 Exemple 3 : carte des risques à Redon 17