Guichet unique portuaire automatisé : analyse du cas du Port de Cotonou

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1 56/ Guichet unique portuaire automatisé : analyse du cas du Port de Cotonou par Dr. Yann ALIX, Délégué Général, Fondation SEFACIL, Le Havre (France) Dr. Jean GROSDIDIER DE MATONS, Consultant portuaire international, Washington D.C. (USA) & Appolinaire VISSIENNON, Directeur Commercial, Port Autonome de Cotonou (République du Bénin) Abstract Since the mid 2000, Sub-Saharan African ports are experiencing a real revolution resulting from massive investment of private investors who are looking to strengthen their competitive position in the sub-region. Container terminal as well as less known dry bulk and liquid bulk terminals are concerned. This new attractiveness of the continent refl ects two major macro-economic realities. On the import side, the emergence of an African middle class supports growth of consumption of manufactured goods whereas on the export side, world demand for raw materials and energy provided earnings for States who are more likely to reinvest their money in infrastructure. In this context, the Port Authority of Cotonou has decided to support the concession of its future container terminal with the set-up a Port Single Window Automated System (PSWAS). The main challenge is to change practices and attitudes in order to optimize the management of information fl ows related to trade goods along the entire logistic corridor from the port gateway of Cotonou. This paper aims to analyze the process driven by the Port Authority of Cotonou from its fi rst initiatives in 1985 until the introduction of the Port Single Window Automated System in 2010 (Part I). The implementation and management of the PSWAS in Benin are analyzed with a focus on the concession framework and the creation of the Société d Exploitation et de Gestion du Guichet Unique (Part II). Managerial, strategic and even cultural solutions are discussed in light of the experience of all stakeholders involved in the forward-thinking initiative of Benin. Keywords : Port of Cotonou Concession Automated Port Single Window Résumé Les ports subsahariens connaissent une véritable révolution par l investissement massif d opérateurs privés qui se concurrencent pour consolider leur positionnement compétitif dans la sous-région. Les concessions de terminaux concernent autant le secteur prisé des conteneurs que ceux moins médiatisés des vracs solides et liquides. Cette attractivité nouvelle du continent traduit deux grandes réalités macro-économiques. Dans le sens des imports, l émergence d une classe moyenne africaine soutient la croissance des consommations de produits manufacturiers et agricoles. Dans le sens des exports, la demande mondiale de matières premières et énergétiques remplit les caisses d Etats de plus en plus enclins à réinvestir ses deniers dans les infrastructures structurantes. Dans ce contexte, le Port Autonome de Cotonou a décidé d accompagner la mise en concession de son futur terminal à conteneurs avec l implantation d un guichet unique portuaire automatisé (GUP@). Le pari consiste à changer les pratiques et les mentalités dans le but de gérer de manière optimale les fl ux d informations liés aux échanges de marchandises sur l ensemble du corridor de transport béninois. La présente contribution vise à analyser le cheminement de l autorité portuaire de Cotonou, depuis ses premières initiatives en 1985 jusqu à la mise en place du guichet unique portuaire automatisé (Partie I). Les modalités d implantation et de gestion du GUP@ béninois sont analysées avec un focus sur la concession et la création subséquente de la Société d Exploitation et de Gestion du Guichet Unique (partie II). Les solutions managériales, stratégiques et même culturelles sont discutées à la lumière de l expérience de toutes les parties prenantes impliquées dans l aventure Béninoise. Mots clés : Port de Cotonou Concession Guichet Unique Portuaire Automatisé

2 /57 Introduction Le continent africain résiste mieux à la crise mondiale qui sévit depuis fi n La consommation locale de produits manufacturés internationaux et la consistance des exportations de matières premières laissent entrevoir une croissance supérieure à 5% pour 2011 et Se pose alors le problème latent de l adaptabilité des systèmes de transport pour accompagner cette augmentation des échanges entre le continent et le reste du monde (Alix, 2011). L obsolescence des infrastructures terrestres intérieures résonne trop souvent en écho aux carences importantes en matière de superstructures portuaires. Après plusieurs décennies de sous investissements portuaires, le XXI e siècle marque toutefois un véritable tournant. De grands projets portuaires fl eurissent, de Tanger Med aux nouveaux terminaux congolais et angolais. Les interfaces portuaires deviennent les cibles privilégiées des investisseurs privés avec une concurrence exacerbée entre les nouveaux entrants globaux comme APM Terminals ou DP World et les acteurs historiques de la manutention portuaire comme Bolloré ou NCT-Nécotrans Getma. Au-delà de cette révolution infrastructurelle portuaire, il demeure impérieux de moderniser l ensemble des appareils publics qui gravite autour de la gestion du passage portuaire. Autorités portuaires, services douaniers, administration centrale mais aussi prestataires de services, compagnies maritimes, logisticiens intégrateurs, consignataires, etc. ; toutes et tous doivent impérativement travailler de manière plus harmonisée. L intégration de l ensemble des communautés d acteurs s avère essentielle pour fl uidifi er les échanges et ne pas contraindre la croissance des trafi cs par des pratiques désuètes et sclérosantes. L autorité portuaire de Cotonou au Bénin a compris cette nécessité depuis le début des années 1990 en optant pour une modernisation des pratiques de gestion de l information liée aux fl ux de marchandises (Vissiennon, 2002). Après avoir resitué le port de Cotonou dans son environnement concurrentiel sous-régional, le présent article reprend les éléments historiques soutenus par l autorité portuaire dans le cadre de l implantation de solutions technologiques innovantes. L analyse de l implantation fonctionnelle et managériale du guichet unique portuaire automatisé fi n 2010 permet de commenter l originalité du modèle de concession retenue par les parties prenantes. I Trafics portuaires sous-régionaux et positionnement concurrentiel du port de Cotonou La conteneurisation sur le continent africain a véritablement décollé à partir du milieu des années 1990 en corrélation avec la capacité de consommation des pays les plus avancés et/ou les plus peuplés (Figure 1). Figure 1 : Trafic total conteneurisé de l Afrique 1980 / 2008 En EVP (Source : Drewry Consultant 2009) Le transfert de certaines grandes cultures d exportation vers le conteneur a permis aussi d accroître les volumes et de contrecarrer que modestement le déséquilibre chronique entre les fl ux imports et exports (Aldrick, 2008). Fin 2009, le trafi c portuaire conteneurisé africain représente un peu plus de 20 millions de boites manutentionnées, soit moins que l ensemble de la rangée du nord-ouest européen. Avec moins de 3% du trafi c total, le continent continue d avoir un poids marginal dans le panorama mondial largement dominé par les activités d exportation des ports chinois et l intensité des échanges maritimes intra-asiatiques (Figure 2). Figure 2 : Représentation cartographique en anamorphose des manutentions portuaires conteneurisées mondiales (Année 2008)

3 58/ Sur la rangée portuaire ouest-africaine depuis Dakar au Sénégal à Lagos au Nigéria, le total manutentionné est passé de 1,7 millions en 2001, à 2,5 millions en 2005 pour dépasser 3 millions en 2009 malgré le ralentissement dû à la crise (Figure 3). Figure 3 : Evolution des trafics conteneurisés des principaux ports de la rangée ouest-africaine Si l on ajoute les trafi cs d Apapa à Lagos, ce duo devient largement le plus important portuaire sous-régional avec 850,000 EVP manutentionnés en Les résultats de la fi gure 3 mettent en perspective la croissance des ports à l est d Abidjan ce qui s explique en partie par la crise politique ivoirienne. Les redistributions des fl ux du nord du pays s associent aux trafi cs enclavés pour emprunter les solutions logistiques concurrentes du Ghana (Téma), du Togo (Lomé) et dans une moindre mesure du Bénin (Cotonou). Ce dernier continue quant à lui de tirer profi t des transits transfrontaliers avec le géant Nigérian, notamment pour des trafi cs plus ou moins légaux de véhicules d occasion, de pièces d occasion et de carburant (Alix et Grosdidier de Matons, 2011). Une tonne sur deux transigée à Cotonou a pour origine première ou destination fi nale des marchés non-béninois. Le Niger s impose comme le premier partenaire du port avec une quote-part qui n a cessé de croître au cours de la dernière décennie (Figure 4), notamment grâce aux produits agro-alimentaires en transit. Le port de Cotonou profi te de la relative fi abilité logistique du corridor national de transport qui permet de connecter Niamey après kilomètres de route (contre pour Lomé, pour Téma et pour Abidjan). Figure 4 : Distribution par origine première et destination finale sous-régionales des marchandises portuaires du port de Cotonou ( En tonnes métriques). (Source : Port autonome de Cotonou 2011) L évolution décennale tend à démontrer l affi rmation de pôles sous-régionaux. Dakar à l ouest, le duo Abidjan-Téma au centre et Lagos à l extrémité est de la rangée cumulent : - la desserte d un marché intérieur national important avec des villes-capitales immédiates ; - un marché de transit vers les aires intérieures nationales et les marchés enclavés ; et, - des volumes de transbordement sous-régionaux en croissance. Les marchés maliens et burkinabés, malgré leur éloignement géographique et logistique, n en demeurent pas moins des potentialités de plus en plus signifi catives pour les autorités portuaires de Cotonou. Les deux grandes villes de Bobo Dioulasso et Ouagadougou au Burkina constituent la quintessence des tonnes qui ont transité par Cotonou en Ce tonnage a triplé depuis 2005 et illustre en quelque sorte l intensité des relations de concurrence qui anime depuis longtemps les portes maritimes sous-régionales (Charlier, 1995). Le recouvrement des aires de recrutement de clientèles implique une grande versatilité des routes et choix logistiques. La compétitivité portuaire de Cotonou repose sur l attractivité du port mais aussi et surtout sur la différenciation qualitative des solutions logistiques intégrées pour desservir des espaces économiques aux frontières du Bénin (Vissiennon et Alix, 2003). Les services aux navires, à la marchandise et aux acteurs du transit exigent une vision intégrée et cohérente, dépassant les silos et carcans entre administrations. Conscient de cette nécessaire collaboration les autorités portuaires de Cotonou ont dès 1985 (!) mis en place un Centre Commun de Facturation (CCF). Le but avéré était à l époque de regrouper physiquement l ensemble des acteurs impliqués dans la gestion des documents nécessaires à l enlèvement des marchandises (Vissiennon, 2002). La lourdeur et la complexité des procédures administratives/douanières devaient alors être réduites. Finalement, les transactions ont vite débordé le centre lui-même, ne réglant ni les malversations ni les erreurs d écriture dans la gestion des documents.

4 /59 En 1991, le port de Cotonou demeurait un pionner avec le lancement du programme Escale qui avait pour ambition de renforcer la compétitivité de toute la chaîne logistique portuaire béninoise via une informatisation harmonisée. Escale devait permettre une émission automatisée d une facturation complète des services, depuis le navire jusqu à l enlèvement des marchandises de l enceinte. Cette tentative de modernisation, et toutes les tentatives subséquentes, ont échoué notamment par le manque d adhésion et de coopération de communautés très puissantes au sein du port de Cotonou. Le manque chronique d intégration informatisée a fi ni par amputer le port dans sa performance avec des tracasseries administratives décriées par la totalité des usagers et clients du port béninois (Traoré, 2007 ; Pelletier et Alix, 2010). Des données consolidées par l opérateur maritime Delmas fi n 2009 mettaient une nouvelle fois en avant le fait que le corridor de transport béninois demeurait le plus «long» pour les temps d acheminement vers les pays enclavés (Hartmann, 2010). Le temps de transit total atteignait 23 jours pour rejoindre Niamey contre 22 jours pour la solution de Téma éloignée pourtant de 280 kilomètres supplémentaires. Vis-à-vis du voisin togolais, la situation demeure préoccupante car le port de Lomé présente en 2009 des temps de transit deux jours plus courts pour le passage portuaire et trois jours pour l acheminement terrestre (malgré une distance supérieure à parcourir de 140 kilomètres). Pour Ouagadougou, la solution du corridor béninois prend 5 jours supplémentaires par rapport à Téma (même distance terrestre à parcourir) et 9 jours (!) vis-à-vis de Lomé (qui n est «que» 110 kilomètres plus courts que la route par le Bénin). Ces différentiels expliquent en grande partie pourquoi Cotonou ne se positionne pas de manière plus prégnante sur le sud-est du Burkina Faso. Les retards totaux enregistrés résultent autant de l ineffi cacité du transport physique que de l ineffi cience du traitement des informations administratives et douanières. Or, sans une accélération fi abilisée de la gestion des informations, inutile de croire que la mise à disposition physique des marchandises sur les corridors ne s améliore! Les coûts de transactions s accroissent en corrélation avec les affres d une bureaucratie totalement déconnectée de la réalité logistique et commerciale moderne. La nécessaire fl uidifi cation des procédures administratives s avère impérieuse pour réduire ces coûts de transaction. Dit autrement, c est la réduction drastique des temps inutiles passés dans les tracasseries administratives qui profi terait à l ensemble des acteurs économiques et à la facilitation générale du commerce. Il n est plus à prouver les interrelations dynamiques entre transport, facilitation du commerce et amélioration générale des conditions économiques sous-régionales (Grosdider de Matons, 2004 ; CNUCED, 2009b ; Kuggundu, 2010). En 2007, dans un rapport sur l amélioration des conditions portuaires et maritimes en Afrique de l Ouest et du Centre, les experts de la Banque Mondiale invoquaient en première recommandation : «The main objectives of upcoming reforms for Governments should be aimed at: facilitating procedures and controls in ports, such as procedures affecting turnaround time, dwell time and handling costs, otherwise port attractiveness is seriously limited. The introduction of a community-based system may help in this regard.» (Pálsson, G., Harding, A., Raballand, G., 2007) En 2009, une énième étude indépendante recensait de nouveau les «litiges» exprimés par les usagers du port. 69% des usagers et opérateurs du port estimait le niveau de corruption trop élevés, expliquant que toutes les étapes de la chaîne des services du port sont concernées. Il en ressort un niveau de satisfaction très faible puisque 54% des personnes enquêtées demeurent insatisfaits. Les experts concluent en guise de solution corrective : «- Développer et mettre en place un Système Informatisé de gestion des activités au sein du Port qui soit intégré et étendu à l ensemble des activités, notamment celles de gestion physique des fl ux et espaces à l intérieur de l enceinte portuaire. - Mettre en place un système de gestion des Réclamations client, qui soit un outil de mesure de la satisfaction des clients (les opérateurs et usagers) et d amélioration des prestations du Port». (MCA Bénin, 2009). Ces éléments relevant de travaux d enquêtes et d analyses «de terrain» corroborent, s il le fallait encore, les positions d un panel d experts de la CNUCED qui établissaient clairement un corolaire entre un objectif (Faciliter le commerce), des moyens (Les partenariats public-privé dans le domaine des infrastructures de transport) et des outils (Des solutions technologiques adaptées comme les systèmes informatiques communautaires intégrés). (CNUCED, 2009a). Le véritable défi dorénavant réside dans les modalités managériales et techniques pour implanter de manière pérenne des solutions informatiques qui ne peuvent surtout pas se résumer à un simple transfert de technologie. L erreur constatée dans le passé au Bénin, et partout ailleurs dans l espace portuaire subsaharien, réside dans l inaptitude à fédérer des communautés d acteurs très diverses dans un projet collaboratif intégré. Penser qu un guichet unique portuaire automatisé ne s installe que par une modernisation technologique relève de l incompréhension générale de ce qu apporte véritablement un GUP@! Une révolution des mentalités, des pratiques et des relations entre toutes les parties prenantes de la chaîne de transports suppose que le projet initial intègre dès sa genèse le plus d acteurs que possible ; pour ne pas dire la totalité des intervenants offi ciels et offi cieux dans le processus de gestion d un fl ux import ou export (Ollivier et Alix, 2010). Après avoir rappelé de manière synthétique le fondement d un guichet unique portuaire automatisé, le cas du port de Cotonou met en avant une initiative pour le moins novatrice avec la mise en exploitation du GUP@ via la Société d Exploitation et de Gestion du Guichet Unique qui associe acteurs locaux et promoteurs internationaux. II Définition générique et processus de mise en exploitation/gestion d un Guichet Unique Portuaire Automatisé (GUP@) au port de Cotonou D emblée, il appert important d analyser la structure organisationnelle que sous-tend l implantation d un guichet unique portuaire automatisé (GUP@) au sein d une communauté portuaire et logistique. Cette analyse doit prendre en compte les diffi cultés inhérentes aux réalités économiques, fi nancières, organisationnelles... et culturelles d un pays en développement. La maturité des pratiques et l adhésion aux nouvelles technologies de l information présentent des niveaux très hétérogènes

5 60/ en fonction des communautés concernées. En conséquence de quoi, un doit automatiser, optimiser, orchestrer et sécuriser les processus métier de la chaîne logistique entre tous les acteurs publics et privés de la communauté soit souvent des centaines d opérateurs au sein de la chaîne logistique. (Figure 5). Grâce au recensement réalisé par le MCA Bénin, la mise en place du GUP@ à Cotonou concernerait dans le secteur privé entités réparties en 89 opérateurs (ensemble des Consignataires, Commissionnaires Agréés en Douanes et entreprises installées au port) et usagers (Importateurs et/ou Exportateurs). Figure 5 : Cartographie des parties prenantes connectées au guichet unique portuaire automatisé IMPORT Soumission du manifeste Déchargement du conteneur Déclaration et formalités en douane Bon à délivrer commercial Identifi cation du transporteur Autorisation de sortie du conteneur du terminal Sortie du conteneur pour mise à la consommation Sortie du conteneur pour transfert et dépotage sous douanes Traitement du Dépotage Liste prévisionnelle et défi - nitive de dépotage Opérations de dépotage Dédouanement des marchandises dépotées Suivi du conteneur et des lots dépotés Arrivée du conteneur chez l importateur ou au CFS Départ du conteneur de chez l importateur ou du CFS Retour du conteneur sur le dépôt de conteneurs vides EXPORT Confi rmation de booking Mise à disposition du conteneur vide Sortie du conteneur vide du dépôt Entrée du conteneur vide chez l exportateur Sortie du conteneur plein de chez l exportateur Annonce du conteneur au terminal Déclaration en douane Autorisations douanières de déplacement Autorisation de chargement Agent Autorisation de chargement Transitaire Empotage sous douane Annonce et entrée des marchandises en magasin Dédouanement Liste prévisionnelle d empotage et transfert vers le terminal Opérations d empotage Entrée du conteneur/marchandise sur le terminal Embarquement du conteneur/marchandise (Source : O. Jean Degauchy SOGET SA 2011) Le GUP@ actuel dépasse largement les délimitations fonctionnelles et opérationnelles classiques de la communauté portuaire de Cotonou. Il intègre nécessairement tous les acteurs de la chaine logistique internationale, depuis l expéditeur jusqu à la destination fi nale. Le GUP@ permet une modernisation des pratiques et des opérations par une dématérialisation des documents. Cela engendre une traçabilité complète sur la chaîne logistique de transport avec un suivi en temps réel de toutes les opérations référencées dans le système intégré. Tout l arsenal réglementaire sur les plans administratif et douanier est assuré de manière automatique. La centralisation et la consolidation des données permettent la génération d historiques. Surtout, l intégration des donnés attendues permet une comparaison systématique avec les donnés réelles enregistrées in fi ne, permettant ainsi de relever les différences, voire les incohérences. Bien sûr, le tout est assuré dans une totale confi dentialité par une sécurisation optimale des données transigées au sein du système. Un GUP@ élimine la multiplication des échanges et la duplication inutile des informations, réduisant ainsi les pertes de temps, les pertes de données et les erreurs de saisies. Sur le plan opérationnel, le tableau ci-après reprend les principales fonctionnalités pour les Imports/Exports (Source : O. Jean Degauchy SOGET SA 2011). Toute cette structuration de l information, de surcroît dématérialisée, nécessite une démarche extrêmement précise et rigoureuse, en particulier dans des environnements pas nécessairement enclins à des changements de pratiques aussi drastiques. C est pourquoi il est pertinent de relever la démarche managériale mise en place à Cotonou au moment d installer leur GUP@. La construction partenariale gagnante implique les pouvoirs publics, les usagers et les concessionnaires dans un format unique de concession. Le gouvernement du Bénin demeure très clair sur ses intentions déclinées en trois argumentaires complémentaires : - conforter la place portuaire de Cotonou comme une porte naturelle des échanges pour le pays et les économies enclavées - élever la porte d entrée béninoise aux plus hauts standards de sécurité et de fi abilité pour les échanges internationaux - permettre l augmentation signifi cative de la collecte des revenus issus du commerce international empruntant les solutions portuaire et logistique béninoises. Pour ce faire, Mr. Issa Badarou, Ministre Délégué chargé de l Economie Maritime, des Transports Maritimes et Infrastructures Portuaires de la République du Bénin, a signé la convention de concession pour la mise en place et l exploitation du guichet unique portuaire pour le commerce extérieur au Port de Cotonou en novembre 2010.

6 /61 Le concessionnaire signataire de ladite convention est constitué d un groupement de deux entreprises françaises : Bureau Veritas BIVAC BV, chef de fi le du groupement et SO- GET SA implanté au Havre et spécialiste mondial des systèmes informatiques portuaires. L originalité de la présente démarche qui unit l autorité concédante et le concessionnaire repose sur l appréhension opérationnelle et fonctionnelle de la convention de concession prônée par les deux entreprises privées en concertation avec les pouvoirs publics béninois (Alix et Grosdidier de Matons, 2011). La vision de SOGET/Bureau Veritas s inscrit dans une logique de rupture avec une innovation radicale en prônant une approche par concession avec une convention de concession qui régit : - les modalités de gouvernance dans la relation partenariale publique / privée - les modalités opérationnelles entre le concessionnaire et le concédant - les modalités de validation dans les gains de productivité et de compétitivité à l échelle non plus de la communauté portuaire mais bien de tout le pays et le corridor de transport jusqu aux marges des pays enclavés desservis. L objectif est aussi simple qu ambitieux : créer le modèle innovant de concession qui permette d assumer un GUP@ comme un ensemble complexe permettant l amélioration durable des conditions de l échange et du commerce dans un environnement économique international dépassant largement les interrelations de la communauté portuaire locale. Le GUP@ demeure un objet concédé qui n est pas purement infrastructurel comme pourrait l être un quai ou un terminal. La convention de concession s inscrit dans l ambition inscrite comme préambule au projet de concession : «(...) le gouvernement a opté pour la mise en place d un Guichet Unique en vue de : - La facilitation et la fl uidifi cation des procédures et des formalités de passage des navires et des marchandises au port de Cotonou ; - La généralisation de l utilisation des moyens informatiques effi caces dans les échanges de données et les circuits de communication entre tous les intervenants dans la chaîne de passage portuaire des navires et des marchandises ; - La réduction des coûts et des temps de séjour portuaire des navires et des marchandises. Le champ d intervention couvre l ensemble des activités portuaires relatives aux navires et aux marchandises, à l import, à l export et en transit.» La matérialisation contractuelle s établit dans la création d une joint-venture entre le groupement concessionnaire et un ensemble de partenaires publics et privés de la communauté béninoise. La constitution de la Société d Exploitation et de Gestion du Guichet Unique se base sur une concession pour 10 ans durant lesquels le groupement Bureau Veritas/Soget dispose de 70% des parts contre 30% pour les parties prenantes béninoises (PAC, SOBEMAP, CNCB, CNERTP, CCIP). Cette société, dès sa notifi cation et de plein droit, se substituera à lui en qualité de Concessionnaire. Tout en restant majoritaire (51% au moins), sa part est susceptible d évoluer à la baisse avec l implication d autres acteurs dans le capital social. Le tout a été entrepris dans le cadre d un décret ministériel sous l autorité concédante du Ministère de l Economie Maritime, des Transports Maritimes et Infrastructures Portuaires de la République du Bénin. La Convention de Concession est conclue pour une durée initiale de dix ans, renouvelable sur demande préalable du Concessionnaire au moins une année avant l expiration normale de la Convention de Concession. Dans ce cas, le renouvellement de la Convention de Concession fera l objet d une nouvelle Convention de Concession. Cette formule de concession permet en toute transparence au Gouvernement de la République du Bénin de ne pas mobiliser d importantes ressources fi nancières publiques tout en s assurant une effi cacité minimale des opérations dès la mise en service des systèmes technologiques. La limitation du risque, la maîtrise du calendrier de mise en exploitation et la pérennité de l opération constituent également d importantes garanties de succès pour toutes les parties prenantes impliquées au Bénin. Surtout, la Société d Exploitation et de Gestion du Guichet Unique implique directement les intérêts béninois dans l optimisation de l outil technologique exploité. L intégration ne se résume pas à une prise de position capitalistique puisque la Convention de Concession stipule d importantes mesures d accompagnement qui soutiennent un véritable partage des savoirs et savoir-faire sur la base d une collaboration managériale et opérationnelle. Sur le plan des rémunérations, le concessionnaire est payé en fonction des services rendus lors de l exploitation du système selon un système relativement classique avec un prélèvement automatisé sur chaque bordereau de frais unique (BFU) traité. Cette modalité de rémunération est entendue en prenant en compte les investissements initiaux requis pour la mise en place du Guichet Unique, l amortissement de ces investissements, les frais d exploitation et la marge bénéfi ciaire. Bien sûr, cette rémunération est sujette à modifi cation selon la hausse ou la baisse des volumes de BFU calculés lors de l estimation fi nancière préalablement entendue par les parties prenantes. Selon les conditions défi nies dans le cahier des charges, l opération s adresse autant à destination de structures publiques que privées, prenant pour acquis que le tout devra se décliner en deux phases incluant au fi nal l ensemble des parties prenantes de la communauté portuaire et logistique élargie du Bénin (Figure 6). Figure 6 : Cartographie des principales catégories d acteurs publics et privés intégrées dans l opération et l exploitation du Guichet Unique Portuaire au Port de Cotonou >

7 62/ L Autorité Concédante se voit, en contrepartie, rémunérée par une redevance de concession calculée une fois encore de manière classique en fonction du montant total HT de la recette annuelle assurée par le Concessionnaire. Le cadre d exploitation et gestion permet de se conformer aux activités concédées qui peuvent se résumer, pour les plus importantes, par : - l automatisation totale des procédures et formalités de passage des navires et des marchandises en permettant aux Agents maritimes d annoncer les escales des navires, de mettre le manifeste dans le système et aux transitaires de présenter leurs bons à délivrer et de suivre le processus de facturation en mettant dans le système une copie de la déclaration en douane liquidée et payée ; - la diffusion d informations générales et spécifi ques utiles à la communauté portuaire ; - l exploitation de l application informatique en client serveur et web pour les traitements donnant aux différents structures la maîtrise de leurs procédures de facturation et de recouvrement ; - l émission du bordereau de frais unique après l accord de chacune des structures impliquées et mise en place d un système de veille automatique pour avertir chaque structure des retards pris pour facturer le dossier d un transitaire ; - l intégration au Guichet Unique d une bourse de transport entre les chargeurs et les transporteurs sur la base de l information disponible dans le Guichet Unique en relation avec la Société de gestion du Fret Portuaire (SOGEFRET) ; - la mise à disposition des structures impliquées des informations de base concernant : Les données sur les escales ; Les informations sur les marchandises ; Les différents éléments de facturation ; Les statistiques sur le trafi c maritime et le passage des marchandises ; Des tableaux de bord avec des indicateurs pour mesurer l amélioration des performances du Port de Cotonou sur les conditions d escale des navires et des conditions de passage des marchandises ; - la mise en œuvre d un système de suivi de la qualité des services rendus aux usagers par le Guichet Unique ; et, - le développement du Guichet Unique suivant les futures demandes des usagers. L ensemble de ces activités concédées s accompagne en amont de la mise en place de tous les outils technologiques requis pour mener à bien l ensemble des tâches détaillées dans le contrat de concession. Au-delà des solutions techniques et technologiques sous-jacentes (notamment en matière d interfaces et d interconnexions des systèmes), un accompagnement lourd permettra de former les personnels et informaticiens du Guichet Unique ainsi que toutes les personnes impliquées dans les structures interfacées au système de Guichet Unique. Et pour que l ensemble soit parfaitement intégré et transparent, une campagne nationale d information sera conçue et mis en œuvre afi n de sensibiliser les opérateurs économiques du commerce extérieur. Toutes les professions portuaires seront conscientisées au fonctionnement et aux objectifs du Guichet Unique dans l esprit d une facilitation améliorée des conditions de passage des navires et des marchandises. Au-delà des fonctionnalités essentielles que le Concessionnaire s est engagé à produire, c est l organisation de la gestion de projet qu il convient de commenter avec une interpénétration permanente entre les plus hauts intérêts publics de l Etat Béninois, les sphères opérationnelles locales et régionales et les experts des équipes des deux entreprises concessionnaires (Figure 7). Figure 7 : Organisation générale du projet de Guichet Unique Le Comité de supervision regroupe les plus hautes sphères politiques de la République du Bénin (5 représentants de 5 ministères distincts) et dispose d un rôle d encadrement général afi n de s assurer du déroulement conforme du projet de Guichet Unique. Ce Comité de supervision donne au Comité de suivi les recommandations nécessaires de l installation générale et à l exploitation du système. Le Comité de suivi se compose de représentants desdits Ministères précités, complété par des hauts représentants des unités opérationnelles impliquées dans le déploiement fonctionnel du Guichet Unique. Un représentant du concessionnaire complète le dispositif de ce niveau 2 de supervision afi n de garantir une coordination optimale entre l ensemble des parties prenantes. Cette organisation relativement classique du projet d implantation du Guichet Unique se complète par deux autres niveaux. Les commissions plus «techniques» englobent les dimensions essentielles du succès d implantation, de gestion et surtout d exploitation pérenne du nouveau système informatique. La commission formation, comme préalablement énoncé, atteste de l approche préconisée par les concessionnaires du projet. L accompagnement dans l apprentissage technologique se matérialise par un encadrement très structuré de la gestion des compétences et des savoir-faire. La commission formation réunit les représentants de chaque groupe professionnel impliqué dans le projet de Guichet Unique. Les plans de formation sont établis selon la connaissance des pratiques et des savoirs enregistrés au sein de chaque groupe professionnel. Le tout permet de consolider une stratégie complète de formation professionnelle afi n d utiliser les potentialités révélées au plan local. Cette commission gère enfi n les retours sur les canaux de formation dans le but d initialiser des produits adéquats de formation auprès des praticiens du système. Cette structure de formation ne peut se concevoir sans un accompagnement sur la culture du changement au sein des institutions régionales impliquées dans le dossier. Dans une installation de technologies nouvelles, les réfl exes de rejet ou de manque de motivation se trouvent trop souvent sous-estimés. La commission de gestion du changement consiste à informer les professionnels sur les conséquences prévisi-

8 /63 bles de l installation d un outil technologique comme le Guichet Unique. Elle permet de recueillir les freins et réticences exprimés de même que les contraintes opérationnelles pratiques constatées au moment d implanter les nouvelles applications technologiques. Son rôle conjugue un caractère explicatif pour mieux communiquer sur les conséquences de l utilisation d un guichet unique et un rôle d accompagnement managérial pour optimiser les bénéfi ces de l utilisation accomplie des nouveaux outils technologiques disponibles. L approche reste très pratique et pragmatique avec un concessionnaire qui a mis en place une commission procédure pour faciliter l instauration et l acceptabilité des nouvelles procédures défi nies dans le cadre du guichet unique. Pour fi nir, un quatrième niveau de mobilisation regroupe plusieurs groupes de travail qui réunissent plusieurs représentants et acteurs d un même groupe professionnel. Sous la responsabilité du chef de projet (comme les trois commissions du niveau 3), l objectif consiste à remonter les problèmes rencontrés pour apporter des réponses. En cas de problèmes récurrents ou de l impossibilité de proposer des solutions à ce niveau d interactions, alors les éléments se trouvent automatiquement remontés par le Chef de projet auprès des commissions. Cette approche permet de coller aux réalités opérationnelles vécues par les toutes les parties prenantes du projet de guichet unique portuaire. Elle établit des passerelles indispensables entre les concessionnaires et spécialistes de la technologie portuaire et les futurs opérateurs qui déploieront par leurs pratiques le guichet unique portuaire. Cette vision intégrée constitue un élément central de la gestion et de l exploitation rapide d un système technologique complexe. Tel qu évoqué précédemment, l expérience présente s engage à aller au-delà de l installation technique d outils technologiques. Les pratiques collaboratives et l interpénétration permanente entre le concessionnaire et les utilisateurs publics et privés régionaux tendent à garantir une installation, une gestion et une opération plus en phase avec les spécifi cités logistico-portuaires subsahariennes. Conclusion Le Guichet Unique préconisé dans le cadre de son installation au Bénin permettra une amélioration globale de la productivité de tous les opérateurs intégrés, qu ils soient publics ou privés avec un gain tangible sur la gestion des tâches documentaires. L accélération du processus complet de transit de la marchandise s accompagnera d une sécurisation accrue puisque les procédures sont entièrement automatisées. La disponibilité en temps réel des informations liées à la marchandise soutiendra aussi une plus grande transparence et traçabilité de la chaîne logistique ; le tout sans jamais compromettre la confi dentialité requise par toutes les parties prenantes du système de transport. La dématérialisation des documents sous-tend fi nalement un changement radical des pratiques généralement admises entre grands corps de l administration publique Béninoise. Ces changements des pratiques et des mentalités s incarnent dans la structuration juridique et opérationnelle de la Société d Exploitation et de Gestion du Guichet Unique qui redonne une place prépondérante aux entités publiques et privées locales. Le schéma évolutif décennal et la souplesse d adaptation aux conditions réelles rencontrées localement constituent un cadre innovant qui s adapte à l implantation de solutions qui ne peuvent se résumer à un simple transfert technique de technologies. Sur le régime concessif, traditionnellement, l Etat délègue à un concessionnaire le fi nancement et l exécution d un service public industriel et commercial. L Etat se réserve l exercice du service public administratif et des activités régaliennes. L un et les autres ne se délèguent généralement pas. Et lorsqu elles se délèguent, ainsi des activités des offi ciers ministériels, la délégation est statutaire, opérée par la loi ou le règlement. Ici, au contraire, le secteur privé va se trouver associé, par voie contractuelle, à l exercice de fonction régalienne, voire fi scale. Il est responsabilisé et participe à l exercice des pouvoirs publics et à la régulation du marché. C est un progrès considérable et, probablement, une innovation dans le droit administratif africain, à forte tradition de décisions et de gestion unilatérales. On peut souhaiter qu elle pénètre d autres domaines de la vie administrative et que le contrat, soit avec des personnes privées, soit entre services publics, se développent désormais. Dans le même esprit, le domaine de la concession est local et assez étroit. Il s agit de gérer des ouvrages et des outillages portuaires, au profi t d usagers locaux, dans l intérêt fi nancier du concessionnaire et dans l intérêt économique des navires et des marchandises recourant aux services du port. Or, ici, l effi - cacité macroéconomique, au niveau régional, devient un des objectifs du projet. Le service public dont la concession assure la gestion n est plus uniquement local. Et l optimum d effi cacité économique en est désormais une des composantes. En France, la loi d orientation des transports du 30 décembre 1982, impose au service public l obligation certes de satisfaire l usager, mais «dans les conditions économiques les plus avantageuses pour la société». Et les législations ivoirienne et togolaise reprennent ces termes. Le projet de Cotonou est donc dans la droite ligne de l évolution moderne de la notion de service public. Enfi n, sur le plan fi nancier, dans le présent cas de fi gure, l Etat se rémunère par une redevance versée par le concessionnaire et, ultérieurement, par le produit de l impôt sur les sociétés prélevé sur les bénéfi ces du même concessionnaire. Il n y a, heureusement, ni le regrettable droit d entrée, ni loyer foncier ou immobilier. L expérience béninoise en cours symbolise en quelque sorte un ensemble cohérent d initiatives. Et la feuille de route continue de se dérouler avec trois grandes étapes qui restent à écrire : - le retour d expériences de la Société d Exploitation et de Gestion du Guichet dans le contexte béninois et son évolution au fi l des années pour faire ressortir un modèle affi né de partenariat avec l ensemble des communautés impliquées ; - la duplication de la présente expérience sur d autres ports et d autres corridors de transport afi n de vérifi er l amélioration des performances globales des chaînes de transport sous-régionales grâce au modèle de PPP préconisé ; et, - la mise en place d une future association sous-régionale des systèmes informatiques portuaires communautaires dans le but de partager les retours d expériences sous-régionaux et soutenir une implantation généralisée de solutions technologiques innovantes au service des professionnels du transport et des populations subsahariennes dans son acceptation la plus générale.

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