6.1. Approches juridique et économique de la structure des ressources du régime général

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1 6.1. Approches juridique et économique de la structure des ressources du régime général Le financement du régime général, traditionnellement assuré par des cotisations de sécurité sociale (salariales et patronales), repose de plus en plus sur des ressources de nature fiscale et, dans une moindre mesure, sur des contributions publiques et des transferts. Le poids des cotisations sociales dans le financement du régime général est ainsi passé de plus de 9 au début des années 1980 à 6 aujourd hui (cf. graphique 1). Les cotisations sociales restent néanmoins la source principale de financement du régime général devant la CSG (2), les autres impôts et taxes affectés (11%), les transferts (6%) et les prélèvements sociaux hors CSG (prélèvement «au fil de l eau» sur les supports en euros, prélèvement sur les revenus du capital et du patrimoine, forfait social, contribution sur les stock-options soit 1,2%). Toutefois, la structure des ressources classées par assiette économique ne s en est trouvée que modestement déformée, le financement restant assis pour 84% sur les revenus du travail. Les évolutions législatives ont globalement abouti à réduire la part des cotisations de sécurité sociale dans le financement du régime général Depuis 1980, la part des cotisations de sécurité sociale dans le financement du régime général s est réduite en dépit de plusieurs hausses de taux et du déplafonnement progressif de leur assiette opéré dans les années 1980 et au début des années (cf. encadré 1 et graphique 1). Ce phénomène s explique tout d abord par la création de la CSG, le relèvement progressif de ses taux (correspondant pour l essentiel à la substitution de la CSG à des cotisations sociales) et l élargissement de son assiette (cf. encadré 2). Le poids de la CSG dans le financement du régime général est ainsi passé de 3,2% en 1991, année de sa création, à 20,5% en Ensuite, les allègements de cotisations sociales décidés au titre de la politique de l emploi se sont non seulement traduits par une réduction des cotisations sociales effectivement perçues mais également par de nouvelles recettes fiscales dans le cadre des mécanismes de compensation par l Etat : - dans le cadre de la compensation des allègements généraux de cotisations sur les bas salaires : taxe sur les salaires, taxes sur le tabac (droits de consommation, TVA brute, droit de licence sur les débitants de tabacs), TVA brute sur les produits pharmaceutiques, taxes sur les contributions de prévoyance, taxes sur les primes d assurance automobile, - dans le cadre des allègements de cotisations sur les heures supplémentaires : TVA brute sur les producteurs d alcools et contribution sociale sur les bénéfices des sociétés principalement. Enfin, concernant les exemptions d assiettes, des prélèvements sociaux ont été mis en œuvre afin de pallier le manque à gagner en termes de cotisations sociales sur les compléments de rémunération (forfait social sur la participation, l intéressement, les contributions patronales aux régimes de retraite supplémentaire, les abondements employeurs aux PEE et PERCO ; contributions sur le financement et les rentes des «retraites chapeaux», contribution sur les stock-options notamment) et sur les revenus du capital (prélèvement social de 5,4%).

2 50BECLAIRAGES RECETTES 69 Graphique 1 Evolution de la structure des recettes du régime général, par type de recettes Cotisations sociales CSG Recettes fiscales Transferts Prélèvements sociaux Autres produits Source : DSS/SDEPF/6A Graphique 2 Prélèvements pesant sur les différentes assiettes économiques Revenus d'activité Consommation Revenus de remplacement Revenus du capital Source : DSS/SDEPF/6A

3 70 COMMISSION DES COMPTES DE LA SECURITE SOCIALE JUILLET 2012 Ces évolutions ont eu un impact relativement limité sur les assiettes économiques assujetties Ces évolutions de la nature des ressources se sont traduites par une hausse de la contribution d assiettes économiques alternatives comme la consommation, les revenus de remplacement et les revenus du capital (cf. graphique 2). La contribution de ces trois assiettes au financement de la sécurité sociale est proche de 16% en 2011 (6,7% pour la consommation, 5,2% pour les revenus de remplacement et 4,3% pour les revenus du capital) alors qu elle était inférieure à 6% au début des années 1980 (3,4% pour la consommation, 0,2% pour les revenus de remplacement et 2% pour les revenus du capital). Toutefois, le financement de la sécurité sociale reste encore très largement assis sur les revenus du travail. En particulier, la CSG, qui s est partiellement substituée aux cotisations sociales, est assise à près de 7 sur les revenus d activité. Encadré 1 Les évolutions juridiques des barèmes de cotisations de sécurité sociale Les déplafonnements ont constitué une première modalité d élargissement de l assiette du financement de la protection sociale. S agissant des cotisations patronales, le déplafonnement total des cotisations maladie est intervenu en ; celui des cotisations famille en 1989 et et celui des cotisations d accidents du travail en A cette date, une cotisation vieillesse déplafonnée (1,6%) vient toutefois s ajouter à la cotisation vieillesse plafonnée (8,2%). A partir de 1991, le plafond ne subsiste donc plus que pour les cotisations d assurance vieillesse. Ces déplafonnements ont été justifiés à la fois par le besoin de recettes nouvelles et par le souci de mettre fin à la dégressivité des cotisations qui résultait de l existence d un plafond (les cotisations étaient proportionnellement plus élevées sur les bas salaires ce qui renchérissait leur coût). Ces opérations se sont accompagnées de baisses de taux pour les salaires sous plafond, le supplément de recettes apporté par les déplafonnements étant en partie restitué de cette façon. Les allègements généraux de cotisations mis en place à partir de 1993 ont prolongé les déplafonnements de cotisations patronales en continuant de réduire les cotisations sur les bas salaires. Dans le même temps, les cotisations salariales ont été affectées par différentes hausses de taux (cf. graphiques 3). Les salariés ont ainsi vu leurs cotisations vieillesse et maladie passer respectivement de 4,7% à 7,6% (-1989) et de 5,5% à 6,8% ( ), soit au total un relèvement de plus de 4 points sur la part plafonnée et de plus de 1 point sur la part déplafonnée en l espace de sept ans. Les cotisations patronales maladie ont quant à elles connu une augmentation de 0,2 point (passage de 12,6% à 12,8% en ). Plus récemment, en, les cotisations vieillesse sous plafond ont été augmentées de 0,2 point (0,1 point à charge des employeurs et 0,1 point à charge des salariés). L instauration de la CSG, s est toutefois traduite par une réduction des cotisations salariales d assurance vieillesse (-1,05 point en 1991) 1 et, surtout, d assurance maladie (-6,05 points au total entre 1997 et ). Encadré 2 Les évolutions juridiques relatives à la CSG La contribution sociale généralisée (CSG) a été instituée par la loi de finances pour 1991 sur la quasitotalité des revenus et des plus-values. Initialement assise sur les revenus d activité, de remplacement, de patrimoine et de placement, la CSG a vu son assiette élargie en 1997 à la plupart des produits d épargne exonérés d impôt ainsi qu aux gains aux jeux. La CSG sur les revenus d activité repose par ailleurs sur une assiette plus large que celle des cotisations sociales (98,25% des revenus d activité). Calculée à l origine au taux de 1,1%, la CSG a fait l objet d augmentations régulières et différenciées motivées par la volonté de diversifier le financement de la Sécurité sociale tout en réduisant les inégalités de traitement entre les citoyens selon l origine de leurs revenus. Elle s applique aujourd hui aux taux de 7,5% sur les revenus d activité, 6,2% ou 6,6% sur les revenus de remplacement 1, 8,2% sur les revenus de placement et du patrimoine et 9,5% ou 12% sur les sommes engagées et les produits réalisés à l'occasion des jeux ,6 point de cotisations patronales a parallèlement été transféré de la branche famille à la branche vieillesse du fait de l affectation de la CSG au financement des prestations familiales.

4 50BECLAIRAGES RECETTES 71 CSG sur les revenus d'activité de remplacement de patrimoine et taux normal taux réduit de placement des jeux février ,1 1,1-1,1 - juillet ,4 2,4-2,4 - janvier ,4 3,4 1 3,4 3,4 janvier 7,5 6,2 3,8 7,5 7,5 janvier ,5 6,2 / 6,6 1 3,8 8,2 9,5 / 12 mai 7,5 6,2 / 6,6 1 3,8 8,2 9,5 / 12 / 6, ,2 % sur les allocations de chômage et les IJ, 6,6 % sur les pensions de retraite et d'invalidité. 2 6,9 % pour les jeux exploités de la Française des jeux, 9,5 % ou 12 % pour les casinos. Encadré 3 - Conventions retenues pour répartir les recettes entre quatre catégories d assiettes économiques (revenus d activité, de remplacement, du capital, consommation) Les cotisations des salariés et des employeurs pèsent directement sur les revenus d activité, celles des retraités et des chômeurs sur les revenus de remplacement. Les produits de la CSG assis sur les revenus d activité, de remplacement et du capital sont prélevés sur chaque assiette correspondante. Celui assis sur les revenus des jeux est prélevé sur la consommation. Concernant les autres impôts et taxes affectés : - les droits de consommation sur les tabacs et les alcools et la taxe sur les primes d assurance automobile sont supposés peser sur la consommation totale des ménages, - le prélèvement social sur les revenus du capital et du patrimoine, le prélèvement «au fil de l eau» sur les supports en euros et la taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation sont prélevés sur le capital, - la taxe sur les salaires, la taxe sur les contributions à la prévoyance, la TSCA (taxe spéciale sur les contrats d assurance maladie), les prélèvements sur les stock-options et les attributions gratuites d actions et le forfait social sont assimilés à des prélèvements sur les revenus d activité. Sont également pris en compte les droits de licence sur la rémunération des débitants de tabacs, la contribution sociale sur les bénéfices, les taxes médicaments. Les contributions publiques ont été ventilées en fonction de la structure des recettes de l Etat. Celle-ci a été estimée en ne considérant que les quatre prélèvements principaux de l Etat que sont la taxe sur la valeur ajoutée, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, l impôt sur le revenu et l impôt sur les sociétés. La TVA et la TIPP sont donc prélevées sur la consommation, l IS est assis sur le capital, le rendement de l IR étant pour sa part supposé provenir à 7 des revenus d activité, à 2 des revenus de remplacement et à 1 des revenus du capital. Par convention, les recettes reçues par le régime général en provenance du FSV, du FOREC et de la CNSA ont été réparties selon la structure de financement de ces fonds. Enfin, les transferts en provenance d autres régimes et fonds sont supposés reproduire, dans ses grandes lignes, la structure du régime général.

5 72 COMMISSION DES COMPTES DE LA SECURITE SOCIALE JUILLET 2012 Graphique 3 Evolutions des barèmes de cotisations patronales et salariales de sécurité sociale 3-a Cotisations patronales 3-b Cotisations salariales et CSG-CRDS 35% 3 Viellesse (déplafonnée) 18% 16% CRDS 25% AT/MP (plafonnée) Vieillesse (plafonnée) 14% 12% CSG (autres affectataires) 2 15% 1 5% Famille (plafonnée) Maladie (plafonnée) AT/MP (déplafonnée, taux moy en) Famille (déplafonnée) Maladie (déplafonnée) 1 8% 6% 4% 2% Maladie (déplafonnée) Veuv age (déplafonnée) : 0,1% CSG (régimes maladie) Viellesse (plafonnée) Vieillesse (déplafonnée) : 0,1% Source : DSS/SDEPF/6C