Pratiques d urbanisme et développement durable Une analyse des stratégies réglementaires dans un panel de documents d urbanisme

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1 Pratiques d urbanisme et développement durable Une analyse des stratégies réglementaires dans un panel de documents d urbanisme Rapport d étude pour le Réseau rural français Août 2013 Groupe de travail national «Gestion de l espace» Convention INRA-DATAR-ETAT (DGPAAT) Responsable scientifique : Romain MELOT (INRA-Sadapt) Contributeurs : Isabelle LAPLAIGE, Gautier HAKOUA, Agathe SOULANEIX, Laurence DELATTRE 1

2 Table des matières INTRODUCTION... 3 PLANIFICATION ET DELIMITATION DE ZONAGES : DYNAMIQUES D EVOLUTION ET ANALYSE TERRITORIALE... 8 LES CHANGEMENTS DE ZONAGE AU SEIN DES COMMUNES... 8 LA CONSOMMATION D ESPACES AGRICOLES ET NATURELS PAR L OUVERTURE A L URBANISATION ET L HABITAT DIFFUS : LES SURFACES DES ZONAGES ALLOCATION DES DROITS A CONSTRUIRE ET STRATEGIES REGLEMENTAIRES DANS LES DOCUMENTS D URBANISME LES POSSIBILITES DE CONSTRUCTION EN ZONE NATURELLE LE CHANGEMENT DE DESTINATION DU BATI AGRICOLE LA PLANIFICATION LOCALE FACE A L ENJEU DE LA DENSITE : DETERMINATION DES REGLES ET MODALITES DE JUSTIFICATION LE RECOURS A L OUTIL DES SUPERFICIES MINIMALES REGLES DE DENSITE ET TRAME URBAINE LA PRISE EN COMPTE DES PRATIQUES REGLEMENTAIRES EXISTANTES AU SEIN D UN PERIMETRE DE SCOT CONCLUSION LISTE DES TABLEAUX LISTE DES GRAPHIQUES LISTE DES CARTES LISTES DES PHOTOGRAPHIES CREDITS PHOTOGRAPHIQUES

3 Introduction En réponse à un appel à propositions du Réseau rural français (Groupe de travail national «Gestion de l espace») relatifs aux «processus de planification spatiale dans les territoires ruraux : conditions de réussite et contribution à des approches intégrées de développement durable», l INRA-Sadapt a proposé un projet de recherche sur les pratiques en matière de planification d urbanisme au niveau communal. Outre le volet recherche présenté dans le cadre de ce rapport, le projet «Pratiques d urbanisme et développement durable» associe des partenaires de l Association des études foncières (ADEF) pour l organisation d ateliers locaux à destination des acteurs issus des territoires étudiés et de l Institut national du développement local (INDL) pour la réalisation d un module de formation à destination des élus et techniciens. La synthèse des ateliers et le support de formation font l objet de documents spécifiques, distinct de ce rapport d étude. Les projets de planification locale dans les communes rurales et périurbaines font face à la fois à des enjeux classiques des démarches d aménagement (problématique de l étalement urbain, densification des zones urbanisées) et à des contraintes spécifiques (pérennisation de l activité agricole, héritage d un habitat parfois diffus, absence de réseaux collectifs, ). Les Schémas de cohérence territoriale (SCOT) sont amenés à acquérir un rôle central dans la planification d urbanisme en milieu rural, puisqu ils ont vocation à être généralisés sur l ensemble du territoire national à l'horizon Cependant, la planification au niveau strictement communal par l élaboration de plans locaux d urbanisme (PLU) ou de cartes communales demeure très importante, en particulier dans les communes rurales, même si la législation s oriente vers une substitution progressive d un cadre supra-communal (PLU intercommunaux) à l échelon strictement local. Dans cette perspective, l'articulation et la compatibilité entre les documents d'urbanisme communaux et des SCOT aux ambitions et exigences renforcées par le Grenelle de l'environnement sont des enjeux importants. La recherche présentée ici propose d identifier, au travers d un diagnostic sur la diversité des pratiques réglementaires observables au niveau communal, les principaux défis auxquels sont confrontés les SCOT : harmonisation des orientations de la planification, convergence des objectifs en matière de densification et d une consommation maîtrisée des espaces agricoles et naturels, réduction du mitage Une analyse des pratiques de planification communale peut également constituer une entrée privilégiée pour identifier les problèmes de gouvernance que pose la coordination entre les niveaux de décision. Au-delà de la gouvernance «verticale» (entre échelle communale et intercommunale), se pose également la question de la mutualisation des expériences à l échelle «horizontale». En effet, les élus sont souvent à la recherche d informations et de retours d expérience concernant ce que font d autres communes sur des territoires ruraux et périurbains soumis à des contraintes similaires (déprise agricole, vieillissement des exploitations, attractivité, problèmes de l habitat rural ). L étude que 3

4 nous proposons peut contribuer à répondre à ces attentes en proposant une analyse approfondie des pratiques d urbanisme à l échelon local. D une manière générale, les pratiques des communes en matière de planification restent mal connues. Notre recherche s est donc orientée tant sur les choix effectués en matière de zonage que sur la "boîte à outils réglementaires" des documents d urbanisme. En effet, dans le cadre de l élaboration des documents d urbanisme, la définition de zonages est un instrument clef par lequel les conseils municipaux appliquent leur stratégie d aménagement. Cependant, le seul examen de l affectation des sols ne permet pas d évaluer précisément la manière dont sont alloués les droits à construire sur le territoire communal. Au-delà de la fonction générale des zonages et de leur affichage, de multiples outils réglementaires permettent d introduire des marges de manœuvre par rapport à la vocation générale d une zone (urbaine, agricole, naturelle ou à urbaniser) en édictant des prescriptions qui organisent finement l affectation des sols et la nature des constructions. La manière dont un plan local d urbanisme fixe les règles de densité, impose des superficies minimales ou définit les conditions d assainissement a par exemple des conséquences aussi importantes sur l étalement urbain, la ségrégation sociale et l impact sur l activité agricole, que la délimitation du périmètre ouvert à l urbanisation. La recherche présentée ici est le fruit du dépouillement et de l analyse des documents d urbanisme (plans locaux d urbanisme et plans d occupation des sols) de 217 communes dans trois zones d études différentes : - deux grandes régions urbaines : l Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte d azur -un département à dominante rurale : le Lot-et-Garonne En région Provence-Alpes-Côte d azur, le Conseil régional a mis à disposition de l unité INRA-Ecodéveloppement (Avignon) ses archives des documents d urbanisme dont il est destinataire en tant que personne publique associée. Il s agit d archives pour l essentiel sous format papier, couvrant la période de 2000 à En région Ile-de-France, l unité INRA-Sadapt a disposé d un abonnement à la base documentaire «Visioplu» (documents d urbanisme - textes et documents cartographiques - scannés sous format image et mis en ligne par la société Bâtir Technologies). Cette ressource réunit l ensemble des documents d urbanisme des communes de la région. Dans le Lot-et-Garonne enfin, l étude s est faite par consultation directe des documents d urbanisme dans les locaux de la Direction départementale des territoires. Le travail de saisie de données et les analyses exploratoires ont été réalisés par trois étudiants dans le cadre de leur stage de master à Paris (Isabelle Laplaige), Avignon (Gautier Hakoua) et Agen (Agathe Soulaneix). En parallèle, Laurence Delattre, ingénieure d études contractuelle recrutée pour les besoins de l étude, a effectué un travail d analyse statistique sur les bases de données ainsi constituées. En région Provence-Alpes-Côte d azur, l échantillon a été sélectionné de manière à identifier des profils de communes divers sur l ensemble du territoire régional en fonction de critères simples (croissance démographique, distance au littoral, surfaces agricoles). Les différents départements de la région sont donc représentés. En Ile-de-France, le panel a été constitué suivant un critère d ancienneté (documents les plus récemment élaborés ou révisés). En effet, il est apparu que la possibilité de disposer de documents récents, grâce aux ressources de la base documentaire, devait être mise à profit. La sélection a été 4

5 effectuée uniquement dans les deux départements de grande couronne que sont les Yvelines et la Seine-et-Marne (de manière à disposer de territoires ruraux dans le champ de l étude). Dans le Lot-et-Garonne, le critère de sélection des communes étudiées a été l existence d un périmètre de planification intercommunale (schéma de cohérence territoriale ou plan local d urbanisme intercommunal), de manière à offrir un éclairage particulier concernant l articulation entre niveaux communal et intercommunal de planification, sur un territoire de plus très dynamique en la matière (SCOT récemment approuvés, plusieurs PLU intercommunaux en cours d élaboration). Ces critères une fois définis, le nombre de documents étudiés dans les différentes zones d enquête a été fixé à des volumes restreints (égal ou inférieur à 100 dans chaque zone), en raison de la charge de travail importante que représente le temps de saisie des données. Sur l ensemble des zones d étude, la totalité des zonages et règlements du territoire communal a été analysée, qu il s agisse des zones urbaines, à urbaniser, agricoles ou naturelles (ainsi que, dans les plans d occupations des sols, les zones d habitat diffus). Le travail de saisie de données a été réalisé à partir des rapports de présentation des documents d urbanisme, de manière à identifier les choix réalisés en matière de zonage et les règles prescrites par les communes. Par ailleurs, nous avons intégré à notre analyse des éléments relatifs aux dynamiques d évolution d un document à l autre : l état des zonages et de la réglementation du document actuellement opposable a été comparée avec la situation préexistante dans la version immédiatement antérieure de ce document dans la commune concernée Le recours aux rapports de présentation comme matériau d étude pose parfois des difficultés qui peuvent être sources de biais dans l analyse : dans les documents d urbanisme relativement anciens (début des années 2000 en particulier, les rapports sont souvent beaucoup moins détaillés et des informations sont manquantes). En région Provence-Alpes-Côte d azur, cette difficulté a été en partie contournée par la consultation des règlements - en partie seulement, car cette consultation n a pas concerné les zones urbaines. En définitive, 72 communes provençales ont fait l objet d une étude portant sur l ensemble du territoire communal. Un nombre un peu plus important (89) a été étudié de manière partielle, en faisant abstraction des zones urbaines : ces résultats partiels ont été intégrés aux résultats de la recherche. 5

6 Le tableau ci-dessous fait la synthèse des échantillons analysés dans les trois zones d étude. Zone d étude Nombre d observations Ile-de-France 103 communes 1647 secteurs Provence- Alpes-Côte d azur Lot-et- Garonne 72 communes 1462 secteurs 42 communes 442 secteurs Critères de sélection Territoires concernés Période Documents les plus récents Echantillonnage en fonction du profil communal Périmètre d un SCOT ou PLUi Tableau 1. Communes étudiées dans les trois zones d étude Deux départements de grande couronne : Yvelines, Seine-et-Marne Panel de communes réparties sur l ensemble de la région Panel de communes réparties sur l ensemble du département Zone d étude communes IDF secteurs communes PACA secteurs Tableau 2. Communes étudiées et nombre de secteurs analysés en Ile-de-France et en Provence-Alpes-Côte d azur Carte 1. L échantillon enquêté en Ile-de-France et les communes du grand pôle parisien 1 1 Sauf indication contraire, les données cartographiées sont issues de la présente étude, à l exception des informations relatives aux zonages en aire urbaine ou aux populations des communes (source IGN). 6

7 Carte 2. Communes étudiées en Provence-Alpes-Côte d Azur et pôles urbains. Carte 3. Communes enquêtées en Lot-et-Garonne et pôles urbains 7

8 Planification et délimitation de zonages : dynamiques d évolution et analyse territoriale L analyse réalisée vise à identifier les choix réalisés en matière d urbanisme par les communes en s appuyant sur deux échelles différentes d observation : 1 la «zone» au sens du Code de l urbanisme, c est-à-dire la vocation dominante des usages (existants ou futurs) alloués à une partie du territoire communal (ce qui n exclut pas une vocation spécifique sur certains secteurs de cet espace) ; 2 la zone prise en un sens plus resserré et qui renvoie à une échelle fine d observation, en l occurrence toute partie du territoire communal qui se distingue des autres par un règlement qui lui est propre. Nous employons de préférence dans le dernier cas (bien que cette dénomination n ait pas de portée juridique) le terme de «secteur». Un secteur peut se distinguer d un autre par une règlementation tout à fait différente ou par une simple nuance visant un point du règlement (un coefficient d occupation des sols plus élevé, une condition supplémentaire ajoutée à telle ou telle autorisation de construction). C est dans les zones urbaines que la différenciation sectorielle est la plus répandue, car la diversité des usages et des besoins y est la plus grande. Les changements de zonage au sein des communes Nous exposons par conséquent divers résultats d enquête en recourant à l unité de compte «sectorielle», résultats repris par la suite sous un autre angle, celui des surfaces propres à chaque secteur. En effet, ces derniers peuvent être de taille très variable, allant de la dimension d une parcelle à plusieurs dizaines d hectares. Sont indiqués ci-dessous les différents types de secteurs identifiés d après notre grille d analyse des documents d urbanisme (Tableau 1). Secteurs identifiés Activités comprenant des industries / dépourvues de caractère industriel / de restauration, de loisirs et hôtelières / de sport et loisirs, culturelles, touristiques / camping Equipements publics ou d intérêt collectif Aire d accueil des gens du voyage / de stationnement et de jeux Habitat collectif / individuel / mixte / diffus/ autre Bâti isolé en zone agricole / Chalet Jardins familiaux, vergers Mixité fonctionnelle Zone à urbaniser à vocation d activités / d équipements / d habitat /mixte / autre Zone agricole / Zone agricole à protéger Zone naturelle / Zone naturelle à protéger/ bâtie / naturelle et forestière Tableau 3. Types de secteurs identifiés dans les documents d urbanisme Pour cerner les choix réalisés par les communes en matière de zonage, une lecture diachronique apporte un éclairage important, dans la mesure où elle révèle la manière dont sont consommés les espaces nécessaires à l urbanisation future et dont sont gérés les espaces déjà bâtis de façon plus ou moins diffuse. Cette étude comparative à laquelle nous avons procédé est limitée à la comparaison entre l état du zonage dans le document 8

9 d urbanisme actuellement opposable (ou opposable au 1 er janvier 2009 dans le cas de la région provençale) et la situation immédiatement antérieure. Le pas de temps ainsi concerné est donc susceptible de varier en fonction du degré d instabilité des documents d urbanisme (la durée de vie d un plan local d urbanisme pouvant varier de trois ans à plus d une décennie). En dépit de cette hétérogénéité, l analyse des documents d urbanisme révèle certaines grandes tendances communes aux différentes zones enquêtes, mais également des différences substantielles, notamment sur la question de l habitat diffus. D une manière générale, les secteurs en zone urbaine sont ceux qui sont marqués par la plus grande stabilité d un document d urbanisme à l autre. En Ile-de-France, les trois quarts des zonages urbains avaient déjà cette qualité dans le document précédent. Cependant, deux informations peuvent être relevées. En premier lieu, un certain nombre de zonages de cette catégorie sont issus de l agglomération de secteurs agricoles, naturels ou d habitat diffus à des secteurs urbains. Cette technique de «collage» traduit vraisemblablement l existence d un mitage des espaces agricoles et naturels à proximité des zones urbaines. En second lieu, une proportion réduite, mais néanmoins existante, de secteurs agricoles et naturels sont directement requalifiés en secteurs urbains, sans passer par la phase d ouverture à l urbanisation. Là encore, il s agit sans doute d espaces déjà partiellement bâtis, ne pouvant être qualifiés de secteurs à urbaniser pour des raisons juridiques (le Code de l urbanisme définissant ces derniers comme des espaces vierges de construction). Il n en reste pas moins que la consommation d espaces agricoles et naturels ne peut être uniquement résumée à la prise en compte des zones à urbaniser (Tableau 4 et Graphique 1). Zonage dans le document précédent Effectif % U ,9% U et NA / U et AU 28 5,2% U et NB 17 3,2% ND ou N 20 3,7% NA 13 2,4% NB 10 1,9% U et ND / U et N 12 2,2% NC ou A 6 1,1% U, NA et ND / U, AU et N 6 1,1% U, NA et NB 4 0,7% U et NC / U et A 3 0,6% U, NB et NC 2 0,4% U, NC et ND / U, A et N 2 0,4% U, NA, NB et NC 1 0,2% U, NA, NC et ND 1 0,2% U, NB et ND 1 0,2% NA et NC 1 0,2% NB et NC 1 0,2% NB et ND 1 0,2% Total ,0% Tableau 4. Evolution des zones urbaines dans les documents d urbanisme étudiés (Ile-de-France) 9

10 L étude de la provenance des secteurs à urbaniser met clairement en évidence que les zones agricoles constituent l essentiel du «réservoir» d urbanisation des communes. En Ile-de-France, 20% des zones ouvertes à l urbanisation sont issues de secteurs agricoles, contre seulement 6% de secteurs classés auparavant en espace naturel (Tableau 5 et Graphique 1). Le classement en zone naturelle semble donc être, plus que pour les zones agricoles, un signal de la volonté des élus de préserver ces espaces de l urbanisation : la préservation pour des motifs d intérêt paysager, patrimonial ou esthétique semble donc primer sur l intérêt agronomique ou productif (sachant que des espaces exploités pour l agriculture peuvent être présents aussi bien dans l une que dans l autre catégorie de zonage). En outre, il ressort des observations réalisées que certaines parties du territoire communal peuvent suivre une trajectoire de «déclassement», c est-à-dire une requalification signifiant une perte de droits à construire pour les propriétaires concernés : c est le cas des 8% de secteurs à urbaniser préalablement classés en zone urbaine (sans compter les agglomérations de secteurs U et NA fusionnés en un seul secteur à urbaniser). Ces déclassements traduisent les hésitations des communes face à des espaces urbanisés de façon diffuse ou insuffisamment équipés. 10

11 Zonage dans le document précédent Effectif % NA/AU 58 53,7% NC/A 22 20,4% U 9 8,3% ND 7 6,5% U et NA (U et AU) 5 4,6% NA et NC 2 1,9% U, AU et N 1 0,9% NA et ND 1 0,9% NB 1 0,9% NB et NC 1 0,9% U et ND 1 0,9% Total ,0% Tableau 5. Origine des zones à urbaniser (Ile-de-France) Graphique 1. Evolution des zones urbaines et à urbaniser en Ile-de-France (*au moins un secteur de cette nature est présent dans le périmètre d origine) 2 Le même phénomène de déclassement s observe, même de manière marginale, à propos des zones agricoles et naturelles, mais il a davantage tendance à se manifester via l agglomération à des secteurs non bâtis (agricoles ou naturels) de secteurs urbains ou urbaniser (Tableau 6 et Tableau 7). Zone document 1 Effectif % NC/A 62 81,6% NC et ND 4 5,3% NA et NC 3 3,9% ND/N 2 2,6% U, NA et NC 2 2,6% U et NC 1 1,3% U, NC et ND 1 1,3% NC, NA et ND 1 1,3% 2 Sauf mention contraire, les graphiques représentent des valeurs en pourcentage. 11

12 Total ,0% Tableau 6. Origine des zones agricoles (Ile-de-France) Cependant, alors qu il est très rare que des secteurs naturels soient reclassés en secteurs agricoles, l inverse n est pas vrai : au moins 8% des secteurs naturels étaient anciennement agricoles (davantage si l on inclut les «collages» par agglomération) (Tableau 7 et Graphique 2). Ce phénomène traduit le recours à la technique dite du «pastillage» consistant à instaurer des micro-zonages naturels (parfois mono-parcellaires, voire infra-parcellaires) au sein des zones agricoles, de manière à satisfaire les demandes de droits à construire émanant des agriculteurs ou d autres publics. Cette pratique, un temps proscrite par la jurisprudence, a été dans une certaine mesure réintroduite par la loi Grenelle 2 instaurant des «secteurs de taille et de capacité d accueil limités». Zone document 1 Effectif % ND ou N ,1% NC ou A 17 8,0% NB 7 3,3% NC et ND 6 2,8% U 4 1,9% U et ND 7 3,3% NA ou AU 2 0,9% NA et ND 2 0,9% NB et NC 2 0,9% NA, NB et ND 1 0,5% NA, NC et ND 1 0,5% NB et ND 1 0,5% NB, NC et ND 1 0,5% ND et NC 1 0,5% U, A et N 1 0,5% U, AU, N et A 1 0,5% U, NA et ND 1 0,5% Total ,0% Tableau 7. Origine des zones naturelles (Ile-de-France) 12

13 Graphique 2. Evolution des zonages en espace agricole et naturel (Ile-de-France) Une interrogation particulière porte sur le devenir des «zones d habitat diffus» (zones NB) autorisées dans les plans d occupation des sols, mais que les communes doivent abandonner lors du passage au plan local d urbanisme. Elles sont peu représentées dans notre échantillon francilien, constitué exclusivement de plans locaux d urbanisme, dont une bonne part est de deuxième génération. Les zones d habitat diffus reclassées le sont très majoritairement sous la forme de zones urbaines via l agglomération à des secteurs urbains existants. Le reclassement en zone naturelle est plus rare et celui en zone agricole inexistant (Tableau 8). Zone document Zone document Effectif Effectif total Pourcentage AU NB 1 2 3,9% NB et NC 1 N NA, NB et ND ,5% NB 7 NB et NC 2 NB et ND 1 NB, NC et ND 1 U NB ,5% NB et NC 1 NB et ND 1 U et NB 17 U, NA et NB 4 U, NA, NB et NC 1 U, NB et NC 1 U, NB et ND 1 U, NC et NB 1 Tableau 8. Evolution des zones d habitat diffus dite NB (Ile-de-France) On retrouve des dynamiques d évolution similaires en région provençale, mais avec des nuances importantes, dues pour une part aux spécificités de ce territoire et pour une autre part à la plus grande ancienneté de l échantillon (constitué en partie de plans d occupation des sols). Le phénomène de reclassement des secteurs naturels en secteurs agricoles (sous la forme de «pastilles» ou de zones plus vastes), et qui se traduit 13

14 généralement par une augmentation des droits à construire, est beaucoup plus marqué qu en Ile-de-France (23% des secteurs naturels suivent cette trajectoire) (Graphique 3 et Graphique 4). Une deuxième spécificité provençale est le phénomène beaucoup plus répandu du zonage en habitat diffus, lequel suit également des trajectoires de reclassement beaucoup plus hétérogènes que dans l échantillon francilien. En effet, les secteurs d habitat diffus (NB) sont reclassés à part égale en zone urbaine et en zone naturelle (30%), tandis qu une part moins importante (21%) est ouvert à l urbanisation. Enfin, une minorité non négligeable de secteurs de ce type (16%) conserve le même zonage, dans le cas où la commune révise son document d urbanisme en demeurant dans le cadre du plan d occupation des sols (Tableau 9 et Graphique 5). 14

15 Zonage dans le Zonage dans le Effectifs % document précédent document actuel U U ,3% NA-AU 12 3,7% ND-N 10 3,1% NC-A 3 0,9% Total ,0% NA/AU U 47 22,6% NA-AU ,8% NC-A 7 3,4% N-ND 15 7,2% Total ,0% NB U 22 30,1% NA-AU 16 21,9% NC-A 1 1,4% N-ND 22 30,1% NB 12 16,4% Total ,0% NC/A U 13 8,6% NA-AU 29 19,2% NC-A 73 48,3% ND-N 36 23,8% Total ,0% ND/N U 11 7,6% NA-AU 11 7,6% NC-A 10 6,9% ND-N ,9% Total ,0% Non mentionné U ,2% NA-AU ,7% NB 1 0,2% NC-A 58 9,6% ND-N ,4% Total ,0% Tableau 9. Evolution des zonages en Provence-Alpes-Côte d Azur Dans tous les cas de figure, les reclassements opérés présentent leurs propres avantages et inconvénients. Les rezonages en secteurs urbains créent des espaces urbanisés peu denses, où les permis de construire sont possibles alors que les réseaux sont souvent insuffisants : ils sont donc sources de difficultés financières potentielles pour les communes. Les reclassements en secteurs à urbaniser posent des difficultés juridiques, dans la mesure où ces derniers doivent, aux termes du Code de l urbanisme, correspondre à des espaces globalement vierges de construction. Enfin, la requalification des secteurs d habitat diffus en secteurs naturels est un vecteur de mitage important. 15

16 Graphique 3. Evolution des zones naturelles en Provence-Alpes-Côte d Azur Graphique 4. Evolution des zones agricoles en Provence-Alpes-Côte d azur Graphique 5. Evolution des zones d habitat diffus (NB) en Provence-Alpes-Côte d Azur 16

17 Les communes étudiées dans le département du Lot-et-Garonne présentent un profil comparable aux communes du panel provençal. Les zones d habitat diffus suivent des trajectoires similaires : elles sont reclassées à peu près à part égale entre zones urbaines et naturelles, moins fréquemment vers des secteurs à urbaniser (Graphique 6). Graphique 6. Evolution des zonages dans le Lot-et-Garonne 17

18 La consommation d espaces agricoles et naturels par l ouverture à l urbanisation et l habitat diffus : les surfaces des zonages Afin de prendre la mesure des dynamiques de zonages dans les territoires étudiés, il convient d utiliser à la fois l unité de compte du «secteur» (unité utilisée, en faisant abstraction de la surface, dans les résultats exposés précédemment) et l unité de compte en mètre carré de manière à introduire des informations en termes de surface. Un premier type d enseignement que nous apportent les informations relatives aux surfaces à l échelle des secteurs (c est-à-dire au-delà des grandes catégories de zones) concerne l emprise importante de l habitat individuel sur le territoire communal. En région provençale, les surfaces cumulées des communes de l échantillon dévolues à ce type d habitat sont par exemple quatre fois plus étendues que celles concernées par des formes d habitat mixte (et sans doute davantage, puisque dans un nombre important de secteurs, la forme d habitat à laquelle la commune destine le zonage n est pas précisé). Graphique 7. Surfaces cumulées des secteurs en zone urbaine en Provence-Alpes-Côte d azur (en ha) Appliquée aux zones à urbaniser, l analyse des emprises en surface permet d avoir une idée des modalités de consommation des espaces agricoles et naturels. Elle met en évidence que l ouverture à l urbanisation est généralement réalisée sous la forme de petites opérations inférieures à 20 hectares, les zones d activités étant de taille plus modeste encore (Graphique 8). Si la dispersion des opérations locales n est pas toujours le signe de l absence d approche intégrée au niveau du territoire (les SCOT peuvent répartir entre les communes les projets d urbanisation), c est sans doute moins le cas concernant les zones d activité qui suivent elles aussi le schéma d une multiplication de micro-opérations (Graphique 9 et Tableau 10). A cela s ajoute le constat que les opérations importantes sont concentrées à proximité des pôles urbains et qu au fur et à mesure que l on s éloigne de ces derniers, les petites opérations dominent (Carte 4). 18

19 Graphique 8. Surfaces des zones à urbaniser en Ile-de-France (surfaces cumulées en mètres carrés au niveau communal) Graphique 9. Surfaces cumulées (en mètres carrés) des zones à urbaniser (dont les zones d activités) par commune dans le Lot-et-Garonne. Vocation du secteur document 2 Nombre moyenne mediane min max Activités 18 28,2 15,1 6,2 127,4 Equipements 9 82,5 24,2 0,9 296,0 AU Habitat 28 36,3 21,0 1,6 260,9 Habitat et activités 5 11,9 12,5 10,0 13,3 Vocation non précisée 23 31,1 16,0 1,3 177,0 Total zone AU 83 37,1 16,4 0,9 296,0 Tableau 10. Surfaces des secteurs en zone à urbaniser (Lot-et-Garonne) 19

20 Carte 4. Evolution des surfaces à urbaniser en Ile-de-France Le croisement des informations relatives aux changements de zonage et aux surfaces des zonages permet également de mieux cerner le phénomène des «secteurs bâtis en zones naturelles», dont le passage de secteurs agricoles vers des secteurs naturels est une des composantes. Ce type de secteurs est identifié au sein des zones naturelles comme étant partiellement mité et susceptible de droits à construire, souvent limités, mais bien réels, comme nous le verrons plus loin. Des exemples de dénomination de ce type de zonage par les communes sont donnés dans le tableau ci-dessous (Tableau 11). Un cas de «pastillage» par délimitation de micro-secteurs zonés en espace naturel au sein d un ensemble agricole plus vaste est également illustré par une photo aérienne d une commune rurale de Seine-et-Marne (Photo 1). Exemples de secteurs bâtis en zone naturelle en Ile-de-France «secteur de faible constructibilité» (Villiers-le-Mahieu, 78) «légère extension du tissu existant» (Château-Landon, 77) «constructions existantes en bordure du Loing (Darvault, 77) «habitations intégrées au périmètre du site classé de la vallée de la Bièvre (Guyancourt, 78) «Domaine et ferme» (Magny-les-Hameaux, 78) Tableau 11. Secteurs bâtis en zone naturelle : types de dénomination 20

21 Photo 1. Zone naturelle bâtie (Nh) à Esmans (77). Source : Bâtir technologie. Le phénomène, rapporté aux emprises en surface, apparaît assez limité en termes d impact territorial, si l on s appuie sur les données de l échantillon provençal. Les effectifs cumulés sur l échantillon et concernant ces secteurs bâtis restent inférieurs à 1000 hectares, alors que les zones naturelles dans leur ensemble culminent à près de hectares. Cependant, outre le fait qu une très large part de ces zones naturelles ne présente que peu d intérêt pour l urbanisation (zones de haute montagne), les quelques 850 hectares de secteurs naturels bâtis sont du même ordre de grandeur que les 1000 hectares de zones d habitat diffus et représentent un peu moins d un tiers des 3200 hectares de zones à urbaniser. Marginaux au vu des surfaces couvertes par les zones naturelles dont ils font partie intégrante, ces secteurs bâtis ne le sont pas en comparaison d autres secteurs à la constructibilité plus ou moins limitée. Graphique 10. Surfaces cumulées des principaux zonages en Provence-Alpes-Côte d Azur (en ha) 21

22 En outre, bien que concernant des surfaces réduites, les secteurs bâtis en zone naturelle sont présents dans près de la moitié des communes étudiées, quelle que soit la région (Tableau 12). Les secteurs bâtis sont donc à la fois peu étendus et fréquents : deux caractéristiques qui, combinées, illustrent assez bien la notion «d émiettement urbain», c est-à-dire un processus de mitage souvent peu consommateur d espaces naturels et agricoles, mais qui contribue à les déstructurer par sa démultiplication. Zone d étude Nombre de communes concernées % Ile-de-France 46 44,6 Provence-Alpes-Côte d azur 34 47,2 Lot-et-Garonne 19 45,2 Tableau 12. Nombre de communes dans lesquelles sont identifiées des secteurs bâtis en zone naturelle De plus, comme le montrent les cartes suivantes renvoyant aux trois zones d étude, les communes délimitant ce type de secteurs sont aussi bien localisées dans les zones rurales éloignées des pôles urbains que dans les couronnes périurbaines, voire dans les pôles urbains eux-mêmes (Carte 5, Carte 6 et Carte 7). Une analyse des superficies concernées dans le Lot-et-Garonne met par ailleurs en évidence que certains des secteurs les plus étendus se trouvent à proximité immédiate des agglomérations (Carte 7). Le fait pour les communes de recourir à ce type de zonage semble donc bien la conséquence d une pression en faveur de droits à construire dans des espaces sous influence urbaine. Carte 5. Communes délimitant des secteurs bâtis en zone naturelle (Ile-de-France) 22

23 Carte 6. Communes délimitant des secteurs bâtis en zone naturelle (Provence-Alpes-Côte d Azur) Carte 7. Surfaces des zones naturelles bâties en hectares (Lot-et-Garonne) 23

24 Allocation des droits à construire et stratégies réglementaires dans les documents d urbanisme Les prescriptions que nous avons étudiées dans les règlements d urbanisme peuvent être regroupées en deux grandes catégories de règles : - les règles relatives aux usages autorisés : nature des constructions interdites et autorisées sous condition, autorisations liées à la desserte par les réseaux (articles 1, 2 et 4 des règlements d urbanisme) - les règles relatives à la densité et la morphologie urbaine : superficie minimale des terrains à bâtir, règles de retrait des constructions entre elles et par rapport aux limites parcellaires, hauteur, emprise, coefficient d occupation des sols (articles 5, 7, 8, 9, 10 et 14 de ces règlements). Pour des raisons liées à la charge trop importante de travail que représentait la prise en compte de l ensemble des prescriptions du règlement, nous n avons en effet retenu que les règles qui nous sont apparues les plus stratégiques pour la conception du projet d urbanisme de la commune. Par ailleurs, certaines d entre elles relèvent davantage de problématiques architecturales que d urbanisme (article 11), tandis que d autres, d application récente, sont peu représentées dans notre échantillon (articles 15 et 16). Le tableau ci-dessous récapitule les différentes règles intégrées à l étude (en caractères gras). Numéro d article Objet de la règle Article 1 Occupations et utilisations du sol interdites Article 2 Occupations et utilisations autorisées sous condition Article 3 Desserte des terrains par les voies publiques Article 4 Desserte par les réseaux d eau, d électricité et d assainissement Article 5 Superficie minimale des terrains Article 6 Implantation par rapport aux voies et emprises publiques Article 7 Implantation par rapport aux limites séparatives Article 8 Implantation des constructions les unes par rapport aux autres Article 9 Emprise au sol Article 10 Hauteur des constructions Article 11 Aspect extérieur des constructions Article 12 Aires de stationnement Article 13 Espaces libres, aires de jeux, plantations Article 14 Coefficient d occupation du sol Article 15 Performances énergétiques et environnementales Article 16 Infrastructures et réseaux de communication électroniques Tableau 13. Articles du règlement (en caractères gras, les articles étudiés) 24

25 Les possibilités de construction en zone naturelle Parmi les règles qui organisent les possibilités de construction (article 2 du règlement), une attention particulière a été portée aux droits à construire dans les zones naturelles, en particulier à la possibilité laissée au bâti existant d évoluer. Il ressort des observations qu environ la moitié des communes étudiées en région provençale et dans le Lotet-Garonne, ainsi qu un tiers des communes étudiées en Ile-de-France, autorisent l extension des constructions principales dans ce type de zone (Tableau 14). On peut constater qu en région provençale, l essentiel des communes concernées se situe à l intérieur ou à proximité immédiate des pôles urbains (Carte 8). L allocation de droits à construire y compris en zone naturelle est donc une manière de faire face à une demande importante de la part des propriétaires dans ce type de communes, ainsi que nous l avons mentionné plus haut à propos des secteurs bâtis en zone naturelle. Zone d étude Nombre de communes concernées % Ile-de-France 34 33,0 % Provence-Alpes-Côte d azur 34 38,2 % Lot-et-Garonne 19 45,2 % Tableau 14. Nombre de communes dans lesquelles le règlement autorise des extensions du bâti existant en zone naturelle Carte 8. Communes dans lesquelles le règlement des zones naturelles autorise des extensions du bâti existant supérieures à 200 mètres carrés (Provence-Alpes-Côte d azur) En outre, les autorisations d extension exprimées par des indications de surface maximale correspondent à une fourchette de valeurs extrêmement large, allant de moins de 50 m2 à 300 m2, comme le montrent les valeurs observées en Provence- Alpes-Côte d azur (Graphique 11). Ces possibilités d extension peuvent concerner également des zones urbaines peu denses en bordure de zones agricoles ou naturelles, ainsi que l illustre l exemple de la commune d Orvilliers en Seine-et-Marne, dans laquelle 25

26 un secteur UR spécifique se distingue des autres par les possibilités importantes d extension qu il autorise (350 m2) (Photo 2). Graphique 11. Extensions du bâti existant autorisées en m2 en dehors des zones urbaines (Provence-Alpes Côte d azur) Photo 2. Orvilliers (78), Extension de 350 m2 en zone UR (en noir sur le plan de zonage) De plus, en dehors des prescriptions précisées par des indications de surface chiffrées, les règlements peuvent encadrer plus ou moins les extensions en assortissant les autorisations de conditions ou en proposant des définitions pour certains types de constructions. C est ce que montrent les exemples mentionnés dans le tableau cidessous, issus de diverses communes provençales. Extension du bâti existant : exemples provençaux «sont qualifiés de bâtis existants les constructions closes et couvertes» (Lardiers, 04) «pour les habitations qui ne sont pas liées à une exploitation agricole» (Manosque, zone N, 04) «sans augmentation du nombre de logement» (Saint-Laurent-du-Verdon, zone ND, 04) «une fois tous les dix ans» (Tallard, zone N, 05) «dans le prolongement de l alignement du bâtiment principal» (Rognonas, ND, 13) Tableau 15. Règles définissant les conditions d extension du bâti existant (article 2 des règlements) en Provence-Alpes- Côte d azur 26

27 Le changement de destination du bâti agricole La pratique qui consiste à organiser le changement de destination de bâtiment d exploitation vers des usages résidentiels peut être interprétée à la fois comme la conséquence d une déprise de l activité productive et comme le signe d une pression foncière sur les espaces agricoles. Souvent justifiée par les communes en raison du déclin de la population des exploitants et la nécessité d affecter un usage à des constructions menacées de devenir des ruines, cette pratique n en pose pas moins la question de la pérennisation sur le long terme de l activité agricole sur le territoire concerné. La disparition de bâtiments stratégiques pour l agriculture, une fois ceux-ci convertis pour des usages d habitation, rend en effet plus complexe toute reprise d activité (installations de jeunes, projets innovants). Ce souci du long terme est plus ou moins présent dans l écriture de la réglementation, comme le montre la diversité des techniques de rédaction relative à cet aspect (Tableau 16). Certaines communes, comme l illustre le cas de Gassin, établissent des distinctions entre type de bâti agricole (les corps de ferme ou sièges d exploitation étant considérés comme devant être préservés en priorité). Changement de destination du bâti agricole: exemples provençaux «la destination des bâtiments ne doit pas être incompatible avec la vocation de la zone ni donner lieu à des charges nouvelles de fonctionnement pour la commune» (Montagnac-Montpezat, 04) «à condition que les structures soient intactes et les volumes clos et couverts, que la destination ne nuise pas à l'activité agricole» (St Laurent du Verdon, 04) «si la construction est située à l'intérieur d'un hameau» (La Bâtie Neuve, 05) «pour de l'habitat estival des chalets d'alpages dont le patrimoine mérite d'être sauvegardé» (Embrun, 05) «bâtiments agricoles désaffectés, sans extension d'emprise au sol» (Laragne-Montéglin, 05) «camping à la ferme, gîtes ruraux dans les constructions existantes et avec un changement limité de destination» (Rognonas, 13) «dans le respect du caractère de la zone et des notions de siège d'exploitation et de regroupement de constructions» (Gassin, 83) Tableau 16. Extraits de règlements relatifs au changement de destination du bâti agricole En région Provence-Alpes-Côte d azur, environ un quart (24,7%) des communes étudiées font mention du changement de destination dans leurs règlements (via l article 2 du règlement des zones agricoles). La carte ci-dessous montre que les communes concernées sont aussi bien rurales que situées dans des pôles urbains ou à proximité de ces pôles : le risque d une reconversion mal maîtrisée du bâti agricole renvoie donc à un phénomène qui participe de l influence urbaine (Carte 9). 27

28 Carte 9. Communes dans lesquelles le règlement autorise le changement de destination du bâti agricole (Provence-Alpes- Côte d Azur) 28

29 La planification locale face à l enjeu de la densité : détermination des règles et modalités de justification Le recours à l outil des superficies minimales Parmi les outils juridiques qui permettent d obtenir un effet sur la densité des constructions, les prescriptions relatives aux superficies minimales des terrains constructibles sont marquées par une certaine ambivalence. Assorties de conditions relatives aux divisions parcellaires, elles peuvent agir positivement sur la densité. Le plus souvent cependant, le recours à cet instrument se traduit par une urbanisation sousdensifiée, potentiellement très consommatrice en espaces agricoles ou naturels. L histoire récente de cet outil est symptomatique des hésitations du droit de l urbanisme : une première fois supprimé par la loi Solidarité et renouvellement urbain (2000), il a été réintroduit par la loi Urbanisme et habitat (2003). Dix ans plus tard, les réformes en cours (loi ALUR) proposent à nouveau sa suppression. Le recours à cette réglementation n est possible que s il est justifié, aux termes du Code de l urbanisme, par trois types de motifs : l absence de réseaux d assainissement, l impact paysager et le maintien d une urbanisation traditionnelle. Le premier motif concerne au premier chef les zones (urbaines ou autres) ayant hérité des anciens secteurs en habitat diffus (NB) des plans d occupation des sols. Les deux autres motifs, par leur caractère peu contraignant et leur grande généralité, laissent des marges de manœuvre importantes pour les communes qui souhaitent recourir à ce type de prescription, alors même que les contraintes techniques liées à l assainissement ne l imposent pas. Or, l édiction de superficies minimales importantes peut avoir des effets sur la capacité d acquisition des ménages et constituer ainsi un vecteur de sélection sociale. Contrairement à une idée parfois répandue chez les élus et techniciens rencontrés durant l enquête, le recours à cet instrument est encore largement utilisé à la fois en Provence-Alpes-Côte d azur, mais aussi en Ile-de-France. En revanche, il tend à décliner fortement dans un territoire comme le Lot-et-Garonne, où le marché foncier est plus détendu et les ménages à hauts revenus moins nombreux (Tableau 17). Les valeurs observées sur l échantillon provençal montre que plus de la moitié des règles relevées prescrivent des superficies supérieures à 2000 m2 dans les zones à urbaniser et les zones d habitat diffus. Moins fréquentes dans les zones naturelles, les superficies minimales y sont cependant nettement plus importantes (4000 m2 en moyenne), les valeurs les plus élevées correspondant parfois à du bâti isolé en zone de montagne (Tableau 18 et Graphique 12). Zone d étude Nombre de communes concernées % Ile-de-France 38 36,8 % Provence-Alpes-Côte d azur 39 43,8 % Lot-et-Garonne 10 23,8 % Tableau 17. Nombre de communes dans lesquelles le règlement prescrit des superficies minimales 29

30 Zones AU (ou NA) (57 zones, 25 communes) Zones NB (58 zones, 29 communes) Zones N (ou ND) (13 zones, 11 communes) Minimum er Médiane e quartile Maximum Tableau 18. Superficies minimales prescrites dans les documents d urbanisme en mètres carrés (Provence-Alpes Côte d azur) Taille de l échantillon (superficie chiffrée) Superficie minimale moyenne Superficie médiane Valeur Min Valeur Max m² 900 m² 250 m² 5000 m² Tableau 19. Superficies minimales prescrites dans les documents d urbanisme en mètres carrés (Ile-de-France) Graphique 12. Superficies minimales observées dans les règlements des communes étudiées (Provence-Alpes-Cöte d azur) En termes de localisation, les communes prescrivant des superficies minimales en région Provence-Alpes-Côte d azur sont en grande majorité situées dans les pôles urbains ou dans les couronnes périurbaines de ces pôles (Carte 10). La localisation apparaît plus contrastée en Ile-de-France : de plus, les valeurs les plus élevées s observent aussi bien à proximité du grand pôle parisien qu en périphérie plus éloignée, le clivage est/ouest apparaissant plus significatif à cet égard (Carte 11). 30

31 Carte 10. Communes dans lesquelles le règlement prescrit une superficie minimale (Provence-Alpes-Côte d azur) Carte 11. Communes dans lesquelles le règlement prescrit une superficie minimale (Ile-de-France) Les photographies ci-dessous, issues de deux communes franciliennes, illustrent le recours aux superficies minimales dans le cadre de zonages très différents, mais avec des résultats sur le paysage urbain assez similaires. Le premier exemple de Bazoches-sur-Guyonne correspond à un secteur classé en zone urbaine (UE), mais une zone urbaine sousdensifiée, très en périphérie du bourg et qui ne concerne en définitive qu un nombre très restreint de constructions (Photo 3). Dans le cas de la deuxième commune, à Bazemont (également dans les Yvelines), la règle de la superficie minimale concerne à l inverse un secteur classé en zone naturelle, mais dont la morphologie apparaît similaire au secteur urbain de l exemple précédent. Il s agit d un secteur spécifique (N* distinct des autres secteurs N), que l on peut précisément considérer comme un secteur bâti en zone naturelle. Le règlement de ce secteur alloue des droits à construire dans le cas d extension, mais également pour des constructions nouvelles (Photo 4). 31

32 Photo 3. Superficie minimale de 3000 m2 en zone UE à Bazoches-sur-Guyonne (78) Photo 4. Superficie minimale de 3000 m2 en zone N* à Bazemont (78) 32

33 Règles de densité et trame urbaine Les différentes règles qui, en dehors des superficies minimales, dessinent les contours de la trame urbaine, sont susceptibles de varier fortement à la fois sur un plan interne et relatif : 1) les densités réglementées par la commune diffèrent d un secteur à l autre, en fonction de l urbanisme existant et des objectifs d évolution (le zonage UA de centre-ville est ainsi classiquement caractérisé par des densités plus importantes que les secteurs pavillonnaires) ; 2) les densités relatives pour un zonage similaire peuvent différer sensiblement d une commune à l autre (l habitat pavillonnaire est par nature beaucoup moins dense que les secteurs d habitat collectif, mais des différences existent d une commune à l autre entre les densités assignées à ces secteurs pavillonnaires). Au sein des secteurs urbains, les gammes de densités, qu elles s expriment sous forme de coefficients d occupation des sols, d emprise au sol, de hauteur ou de règles de recul (distances aux limites parcellaires ou entre les constructions), sont particulièrement étendues, y compris lorsque l on fait abstraction des secteurs de centre-ville (Tableau 20 et Tableau 21 ; Graphique 13 et Graphique 14). Règle Moyenne Médiane Valeur Min Valeur Max Emprise au sol 0,44 0,40 0,10 1,00 COS 0,48 0,40 0,05 2,00 Hauteur maximale (m) 11,17 10,00 7,00 22,00 Tableau 20. Règles de densité observées dans les secteurs urbains en Ile-de-France COS Coefficient d emprise Hauteur Distance aux limites Minimum 0,05 0, er quartile 0,2 0, Médiane 0,3 0, e quartile 0,5 0, Maximum 6 0, Tableau 21. Règles de densité observées dans les secteurs urbains (hors zones UA du centre ville) en Provence-Alpes-Côte d azur Graphique 13. Coefficients d occupation des sols (à gauche) et coefficients d emprise (à droite) prescrits dans les secteurs urbains (en dehors des zones UA de centre-ville) en Provence-Alpes Côte d azur 33

34 Graphique 14. Hauteurs (à gauche) et distances aux limites (à droite) prescrites dans les secteurs urbains (en dehors des zones UA de centre-ville) en Provence-Alpes Côte d azur En région provençale, si l on considère la localisation des communes qui prescrivent dans les secteurs urbains des coefficients d occupation des sols inférieurs à la médiane de l échantillon (en faisant abstraction des centre-ville), on remarque qu elles se situent surtout dans les couronnes périurbaines et assez peu dans le rural éloigné (Carte 12). En Ile-de-France, ce sont des situations très contrastées qui sont observées dans le cas spécifique des secteurs d habitat individuel (les zones urbaines pavillonnaires), des densités faibles, par rapport à la médiane des COS observés sur l échantillon global, pouvant être localisées immédiatement en bordure du grand pôle parisien aussi bien que dans des communes plus rurales. Ce constat nous rappelle que la préférence pour une urbanisation plutôt extensive n est pas une stratégie propre à des communes éloignées des pôles urbains (Carte 13). Carte 12. Communes dans lesquelles le règlement des zones à urbaniser prescrit un coefficient d occupation des sols inférieur à la médiane de l échantillon (Provence-Alpes-Côte d azur). 34

35 Carte 13. Coefficients des sols prescrits dans les secteurs d habitat individuel en zone urbaine (Ile-de-France) La prise en compte des différentes règles de densité s impose d autant plus que le recours à l outil du COS, bien qu encore très largement employé, est remis en cause par les praticiens de l urbanisme (qui le considèrent souvent comme un outil inadapté à la définition précise d une morphologie urbaine) et sa que sa suppression est programmée par les évolutions législatives en cours. La préférence pour la sous-densité, telle qu elle s exprime dans de nombreuses communes, peut cependant se manifester par la combinaison d autres outils, comme les règles de hauteur ou les règles de recul (comme le montre l exemple d un secteur urbain caractérisé par des retraits par rapport aux limites parcellaires très importants sur la commune de Montfort-l Amaury dans les Yvelines ( Photo 5). Photo 5. Monfort L Amaury (78). Retrait de 8 m en zone UP 35