L UNION SOCIALE POUR L HABITAT

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1 LES CAHIERS > maîtrise d ouvrage Le Plan Local d Urbanisme pour favoriser le logement social L UNION SOCIALE POUR L HABITAT n 131 Les collections d Actualités habitat Septembre 2009 / 20

2 Ce guide a été réalisé par le CODRA Catherine Brown Coordination : Brigitte Brogat, Jean Nika

3 Sommaire Préface Guide de lecture : pourquoi et comment utiliser ce guide? Documents et procédures d urbanisme et d aménagement : le rôle du PLU Le dossier de PLU idéal : composition et contenu possibles pour répondre aux besoins en logements L implication possible des opérateurs Hlm Les communes cibles d une implication de la part des opérateurs Hlm Le choix des différentes procédures Dans le cadre de l élaboration/révision complète d un PLU Dans le cadre de la révision simplifiée d un PLU Dans le cadre de la modification d un PLU Les outils du PLU en faveur de la production de logement social Etudes de cas : application de la grille d analyse à 5 dossiers de PLU PLU de Perpignan (66) PLU de Versailles (78) PLU de Bois-Guillaume (76) PLU de Lunel (34) PLU de la Communauté Urbaine de Bordeaux (33) Annexes Index Glossaire Références documentaires et législatives Liste des dernières parutions

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5 Préface En 2000, la loi SRU a remplacé les plans d occupation des sols (POS) par le plan local d urbanisme (PLU) Le PLU est le document d urbanisme qui concrétise au plus près de la réalité locale les choix d évolution urbaine quantitative et qualitative -d une commune ou d une inter-communalité. Il sert de base pour l institution du droit de préemption urbain, de secteurs de mixité sociale et de servitudes consistant en emplacements réservés pour le logement. Il peut comporter des orientations d aménagement de secteurs ou quartiers. Le projet de loi Engagement National pour l Environnement semble devoir accroître encore le caractère programmatique de ce document d urbanisme : en y inscrivant d abord une prise en compte renforcée de l environnement, notamment avec la possibilité d imposer une densité minimum, en préconisant (mais pour l instant sans obligation ni incitation particulière) l élaboration de PLU intercommunaux, à l échelle notamment des établissements publics de coopération intercommunale ; afin de mieux intégrer dans un seul document opérationnel l ensemble des politiques publiques De plus, il conviendra d être attentif à la prochaine réforme par ordonnance du Code de l Urbanisme. Nul doute que ces évolutions conforteront encore davantage le PLU comme document de synthèse (à la fois d orientation, de réglementation, de programmation ), mais aussi comme document opérationnel (définissant la constructibilité pour l instruction des permis de construire). Ces évolutions (récentes ou à venir) imposent donc aux organismes Hlm une maîtrise accrue de l outil PLU : tant du point de vue opérationnel : la mise en œuvre de toute opération d aménagement ou de construction suppose bien évidemment une lecture et une analyse préalable rigoureuse, par tout maître d ouvrage ou aménageur, de l ensemble des aspects du PLU évoqués ci-dessus. C est la cas pour leurs études de capacité et d opportunité des terrains (en matière de construction), et bien entendu dans les schémas d aménagement de zone et les bilans prévisionnels (en matière d aménagement) que du point de vue stratégique : c est en effet dans le PLU que sera transcrite, spatialement et règlementairement, la politique du logement de la collectivité), et en particulier celle du logement social. qui ne peut être en incompatibilité manifeste avec le programme local de l habitat (PLH). Or, bien au-delà des aspects classiques de zonage et de règlement de zone, les dispositifs et outils dont disposent les collectivités pour favoriser (ou non ) le développement du logement social sur leur territoire se multiplient et se diversifient. Ce second point de vue conduit naturellement à une meilleure participation des organismes, ou inter organismes aux travaux d élaboration des PLU, au coté de la collectivité et de ses autres partenaires (mais bien sûr avec un souci d efficacité et d économie de temps et de moyens). Ce Cahier d Actualité Habitat vise donc à faire un point détaillé des conditions d élaboration et du contenu du PLU afin d aider les organismes Hlm (et peut-être aussi leurs partenaires ) à en faire le meilleur usage. La publication par l Union sociale pour l habitat du présent document s inscrit dans un contexte de rapide évolution du cadre législatif et règlementaire de l urbanisme et de l aménagement. Ce cahier méritera d être actualisé au fil des évolutions législatives et règlementaires attendues. 3

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7 1. Guide de lecture : pourquoi et comment utiliser ce guide? Répondre aux besoins en logements, Augmenter le rythme de construction de logements : ces termes font désormais partie du quotidien dans les média, l actualité législatives, la pratique d un grand nombre de métiers et dans les attentes à l égard des collectivités locales et territoriales et autres acteurs directs en lien avec la production de logement. Le présent guide s inscrit donc dans un contexte social, économique et législatif particulièrement animé, exigeant et ambitieux au regard de la problématique du logement. Si le programme local de l'habitat (PLH) est, en France, le principal dispositif en matière de politique du logement au niveau local, par son rôle d'observation, de définition et de programmation des investissements et des actions en matière de politique du logement à l'échelle d'un territoire, il n en demeure pas moins que le Plan Local d Urbanisme (PLU), qui permet d instruire les permis de construire, a récemment vu se renforcer ses moyens en faveur de la production de logements sociaux. Depuis la parution des lois Solidarités et Renouvellement Urbain (loi SRU du 13 décembre 2000), Urbanisme et Habitat (loi UH du 12 août 2003) et le vote de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (loi ENL), les attentes en matière de production de logements aidés ont donné lieu à la mise en place de liens plus étroits et directs entre la production de logements aidés et les documents d urbanisme. Les projets de loi Grenelle en cours de discussions parlementaires au moment de la rédaction de ce guide, et la récente loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion, vont significativement renforcer le rôle attendu des collectivités locales pour y traduire les actions concrètes de mises en œuvre de nouveaux programmes de logements. Il faut rappeler que l objectif national n est pas seulement quantitatif : Il faut construire plus de logements, notamment en zone tendue ; Il faut construire de façon à répondre à l objectif de mixité sociale : plus de diversité dans les produits logements, au bénéfice du logement aidé ; Il faut construire dans les secteurs les plus appropriés au regard des enjeux environnementaux et du développement durable : en particulier par la valorisation des espaces bâtis (mutation et densification), et des secteurs bien desservis par les transports en commun. L ensemble de ces objectifs fait entièrement partie du domaine de compétence des documents d urbanisme, et en particulier de celui qui sert à instruire les permis d aménager : le Plan Local d Urbanisme, le plus souvent réalisé à l échelle d une commune, et encore rarement à l échelle intercommunale. Les opérateurs Hlm sont généralement bien impliqués dans l élaboration des PLH, mais connaissent encore peu le rôle qu ils pourraient jouer dans l outil PLU. Probablement parce que la loi ne les implique que très peu dans leur élaboration. Ce document d urbanisme règlementaire est pourtant déterminant dans la mise en œuvre des projets mais aussi, en amont, dans la sensibilisation des élus à répondre aux besoins en logements. Sur ce point, les profils d élus que les opérateurs Hlm rencontrent sont très variés : à titre d exemple, on peut souvent remarquer que les élus qui ont travaillé à l élaboration d un PLH sont plus facilement en situation d être ambitieux et opérationnels dans leur PLU. 5

8 Guide de lecture : pourquoi et comment utiliser ce guide? Mais il est vrai aussi que les PLH en application n expriment pas les besoins en logements de façon homogène. En effet, ces documents traduisent le niveau d exigence avec lequel les élus ont travaillé ensemble ; et force est de constater que si parfois y figurent des chiffrages et programmations précis et clairement territorialisés, c est encore loin d être le cas général D où régulièrement la difficulté d apprécier du niveau de compatibilité d un PLU avec un PLH peu précis Il n est donc pas suffisant de simplement compter sur la mise en œuvre du PLH dans les PLU à travers les interventions des services de l Etat ou de l EPCI en charge du PLH. Les opérateurs Hlm ont réellement à intervenir pour sans cesse mobiliser les collectivités et en premier lieu les élus, sur les besoins d un territoire. La motivation du maire est souvent la clé de voûte en matière de réalisation du logement social : quand elle est acquise, il est plus facile de lutter contre un certain nombre d arguments politiques souvent évoqués lors de l élaboration d un PLU à l encontre du logement social : opposition (avérée ou non) des habitants de la commune, des riverains d un site potentiel, cristallisation autour de la politique d attribution (crainte des conséquences sociales sur les quotas préfectoraux ), image du logement social à tort lié aux cas sociaux, image négative de la forme urbaine engendrée, etc. La façon dont la problématique logement est abordée dans le PLU aura souvent des effets sur le niveau de facilité avec lequel mettre en œuvre des opérations de logements à court terme. D où l intérêt, pour les opérateurs Hlm de : Connaître la composition et le contenu d un dossier de PLU. Savoir juger de la qualité de la prise en compte des besoins en logement dans un PLU. Savoir quand et comment intervenir durant l élaboration d un PLU. Rapidement cibler les mesures spécifiques en faveur de la production du logement social dans un PLU. Etre en capacité de suggérer à une commune des modifications pertinentes de PLU. L objectif de ce guide est de contribuer à renforcer la connaissance des opérateurs Hlm sur l outil PLU et sur la façon dont ils ont besoin de travailler avec les élus et les techniciens des villes/intercommunalités. Le tableau récapitule de manière pratique les questions auxquelles répond ce guide. On peut aussi clairement établir que ce sont de façon globale les enjeux de qualité du cadre de vie urbain qui sont à prendre en considération : les objectifs de densités, de polarités, de centralités, de dessertes, des conditions d accès aux commerces, aux emplois, aux espaces naturels, etc. ne concernent pas que les opérations de logement social. Les modalités de faire la ville, le quartier, le projet, le bâtiment qui sont inscrits dans un PLU sont adressés à tous les acteurs, tous les aménageurs. Ces derniers doivent : savoir se saisir des règles en cours, apprécier les façons et les moments d intervenir dans l élaboration, le suivi et les évolutions (prévues par la loi) du PLU. 6

9 QUESTIONS SUR LE CADRE GENERAL DES DOCUMENTS D URBANISME ET SUR LE PLU REPONSES DU GUIDE Qui sont les acteurs habitat des territoires? Pages 9-10 ; 23 Quels sont les documents d urbanisme qui traduisent/mettent en œuvre la politique de l habitat? Page 11 Quelles implications possibles des organismes? Pages Comment s organiser pour être un acteur officiel de l élaboration d un PLU? Pages Comment être un partenaire de projet avec les communes : avant, pendant et après l élaboration d un PLU? Pages QUESTIONS SUR LA PRISE EN COMPTE DE L HABITAT ET DU LOGEMENT DANS LE PLU REPONSES DU GUIDE Comment savoir si une commune met en avant la question de la mixité sociale et du logement aidé dans ses principes d aménagement? Pages Quel lien entre Programme Local de l Habitat (PLH) et Plan Local d Urbanisme (PLU)? Page 11 Quels sont les outils réglementaires qui favorisent la production de logements sociaux sur une commune (check-list)? Pages QUESTIONS SUR LA MISE EN ŒUVRE DES PROJETS DE LOGEMENT DANS LE PLU REPONSES DU GUIDE Que prendre en compte, dans le PLU, pour mettre en œuvre une nouvelle opération de logement social? Pages Que vérifier, dans le PLU, pour mettre en œuvre un projet de restructuration / densification d une opération existante? Pages Quelles procédures utiliser pour adapter le PLU aux projets (extension d un bâtiment, densification urbaine, mutation foncière, extension urbaine )? Page 24 7

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11 2. Documents et procédures d urbanisme et d aménagement : le rôle du PLU 1 La hiérarchie et les maîtres d ouvrage des politiques d aménagement du territoire Dans la loi française, l aménagement du territoire se fonde sur une logique hiérarchisée, depuis les lois qui s appliquent sur le territoire national jusqu à l instruction des permis d aménager par les collectivités locales (ex permis de construire ). Le schéma de la page suivante synthétise l organigramme de ces démarches et documents d aménagement et d urbanisme. Certains territoires font en outre l objet de règles législatives spécifiques liés à des caractères géographiques et/ou relatifs à leurs vocations particulières à l échelle de l Etat français : Les zones de montagne (article 145 du code de l urbanisme) et les zones littorales (articles 146 du code de l urbanisme) : au titre de leurs sensibilités écologiques et paysagères plus fragiles, les modalités de développement et d urbanisation y sont plus contraintes. En zone de montagne, la définition d Unités Touristiques Nouvelles (UTN) vient également cadrer les possibilités de développement touristique des stations de ski. NB : les zones littorales s étendent également à certains estuaires majeurs et aux communes de zones de montagne avec un plan d eau de plus de 1000 ha de superficie). La région Ile-de-France (articles L.141 du Code de l urbanisme), en particulier dans une logique d équilibre entre la production de logements et celles d activités économiques (bureaux notamment). Les zones de bruit des aérodromes (article 147 du code de l urbanisme) afin de maîtriser/limiter les développements urbains soumis aux nuisances sonores les plus fortes. Les départements d outre-mer (articles 141 et 150 du code de l urbanisme). Cette hiérarchie s inscrit également dans le respect du principe de subsidiarité : le rôle et le contenu de chaque document s établit en fonction d une délégation verticale des compétences. Un Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) ne doit pas prévoir des mesures qui relèvent des choix d un Plan Local d Urbanisme (PLU). En revanche le second doit être compatible avec le premier. L ensemble des documents d aménagement et d urbanisme obéit donc aux compétences qui lui sont propres. Ce sont les services de l Etat, au titre du contrôle de légalité, qui sont en charge de s assurer que les principes de subsidiarité, de compatibilité, de prise en compte de ces documents vis à vis des autres sont avérés. Les services décentralisés de l Etat, avec l implication des Préfets le plus souvent, doivent porter devant les élus des villes et intercommunalités des éléments de mobilisation en faveur du logement. Il s agit d abord du rappel des lois et documents de rang supérieur traduisant des objectifs en matière d habitat. Mais les services de l Etat peuvent également fournir le calcul des objectifs triennaux de la mise en œuvre du ratio de 20% de logements sociaux, ou bien les besoins estimés au titre du plan de Cohésion Sociale, etc. L élaboration d un PLU est également le moment où dans le cadre des réunions de travail avec les personnes publiques associées les échanges vont s établir entre les élus d un territoire et les services de l Etat, du Conseil Régional (logements étudiants ), du Conseil Général dans le cadre de réflexions liées aux besoins spécifiques en logements (personnes défavorisées, personnes âgées ) en lien éventuellement avec la délégation de l aide à la pierre, de l EPCI maître d ouvrage du programme local de l habitat, de l EPCI maître d ouvrage du SCOT. 9

12 Documents et procédures d urbanisme et d aménagement : le rôle du PLU Le schéma ci-dessous reprend la hiérarchie idéale. L ensemble du territoire national n est pas couvert par la superposition de la totalité de ces documents. Lois d aménagement/décrets Cf. principalement code de l urbanisme, code de l environnement Directive Territoriale d Aménagement (DTA) (Etat) Traductions Régionales Schéma Directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF : Région + Etat) Plan d Aménagement et de Développement Durable de la Corse (PADDUC) Schéma d Aménagement Régional, en Outre-mer Autres politiques thématiques à l échelle intercommunale Programme Local de l Habitat (PLH) Plan de Déplacements Urbains/Plan Local de Déplacements (en Ile-de-France) Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) (Intercommunalités) Plan Local d Urbanisme PLU Communal, intercommunal ou communautaire PLH : Loi ENL du 13 /07/2006 : Toutes les communautés d agglomération, communautés urbaines et communautés de communes compétentes en matière d habitat de plus de habitants comprenant au moins une commune de habitants ont l obligation d adopter un PLH avant 2009 D où l importance d un état des lieux logement de qualité dans le PLU pour y aider. 10

13 2 Hiérarchie et rapport de compatibilité des documents d urbanisme portés par les collectivités locales Le schéma ci-dessous reprend la logique verticale qui instaure le principe de compatibilité des documents d urbanisme. Si la définition de la compatibilité met en avant le caractère de ce qui peut cœxister, cette notion est complexe et souvent traitée avec une grande diversité d appréciation par les tribunaux administratifs encas de recours Généralement, est mis en avant le fait qu il ne doit pas y avoir contradiction entre les documents. Des lois récentes ou en projet pourront venir modifier certains aspects de ce partage des rôles : SCOT : exigences renforcées en matière de calcul et de territorialisation des besoins en logements ; insertion d un volet d urbanisme commercial. PLU : le délai de mise en compatibilité d un PLU avec un PLH a été ramené de 3ans à 1 ans avec la loi MOLLE. PLU intercommunal : serait une compétence obligatoire des communautés d agglomération. Nouvel outil opérationnel : le Projet urbain Partenarial (PUP), pour déterminer le mode de financement du programme des équipements d une opération, qui vient s ajouter à l outil Programme d Aménagement d Ensemble (PAE) (Cf. loi MOLLE, projets de loi Grenelle, loi de démocratie locale, réforme de l urbanisme commercial ) Tous ces documents sont de compétence des élus d un territoire. Dans la pratique, ce ne sont pas toujours voire ce sont rarement les mêmes élus qui vont concrètement contribuer à l élaboration d un PLH et à celle d un PLU. Mais les rôles sont bien établis : les PLU doivent servir à la mise en œuvre des objectifs fixés par ceux de rangs supérieurs Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) (Compétence d une intercommunalité / Syndicat Mixte) Documents thématiques de planification/d aménagement PLH (Programme Local de l'habitat) PDU (Plan de Déplacements Urbains)/Plan Local de Déplacement (PLD) en Ile-de-France où le PDU est régional SDC (Schéma de Développement Commercial) Documents d'urbanisme locaux Plan Local d'urbanisme (PLU) : communal, intercommunal ou communautaire (pour une communauté urbaine, Lille ou Bordeaux par exemple) Carte communale 3 ans au plus tard après l approbation du PLU : Débat en conseil municipal sur les résultats de l application du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements (Débat tous les 3 ans s il n y a pas de révision du PLU entretemps). Mise en œuvre opérationnelle Action foncière par le biais des emplacements réservés, secteurs de projets, secteurs de densité ZAC (Zone d'aménagement Concerté) Permis de construire, permis d'aménager Projets urbains des quartiers inscrits au programme ANRU Doivent avoir été pris en compte dans l élaboration du PLU, qui doit 3 ans au plus tard après l approbation du PLU : en permettre la mise en œuvre. 11

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15 3. Le dossier de PLU idéal : composition et contenu possibles pour répondre aux besoins en logements 1 Les pièces composant un dossier de PLU Rapport de présentation PADD Orientations d aménagement (facultatif) Documents graphiques (zonage) Règlement Annexes Diagnostic du territoire Etat initial de l environnement Explication des choix retenus pour élaborer le PLU Evaluation des incidences du PLU sur l environnement Orientations générales du projet de ville pour les 10 années à venir Schéma(s) d organisation spatiale ou thématique Schémas d aménagement et d organisation de sites spécifiques Notice exposant les principes d aménagement Plans de zonage Eventuellement : autres plans complétant des principes d implantation de hauteurs. Règles d urbanisme s appliquant à chacune des zones délimitées aux documents graphiques Le règlement d une zone comporte généralement 14 articles Plans, notices présentant des éléments techniques portés à la connaissance du public (servitudes, risques, inondation, réseaux...) non opposable non opposable opposable en terme de compatibilité opposable en terme de conformité opposable en terme de conformité Servitudes d utilités publiques opposables en terme de conformité 13

16 Le dossier de PLU idéal : composition et contenu possibles pour répondre aux besoins en logements On trouve également souvent, au sein d un dossier de PLU d autres documents complémentaires (selon les cas) : Le Porter à Connaissance de l État. Officiellement transmis par le Préfet, il regroupe les informations nécessaires à l exercice des compétences d urbanisme de la commune, notamment les études techniques en matière de prévention des risques et de protection de l environnement ainsi qu en matière d inventaire général du patrimoine culturel et naturel (cf. articles L et R du code de l urbanisme) : servitudes d utilité publiques, documents de planification supérieur au rang communal (DTA, SCOT ), dossiers liés à des risques, aux zones naturelles sensibles, etc. Le Porter à Connaissance rappelle également quels sont les enjeux de l Etat sur la commune et en particulier : - attentes particulières en termes de production de logements (référence par exemple aux contrats de cohésion sociale, aux contrats d objectifs fonciers, au PLH le cas échéant), - objectifs de mise en œuvre des lois cadres, etc. - compatibilité attendue avec le SCOT (schéma de cohérence territoriale) et autres documents supérieurs dans la hiérarchie des documents d urbanisme : Directive territoriale d Aménagement (DTA), Plans de Déplacements Urbains (PDU), Schéma Directeur d Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE), Schéma d Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) Ce sont le plus souvent les services de la Direction Départementale de l Equipement (DDE) ou les structures regroupées de l Etat (DDEA) qui réalisent ce document, à partir de concertations interservices. Selon les territoires, le volume et la précision des informations transmises varient beaucoup. L accès à ce document est public, dès lors qu il est transmis à la commune. Schéma directeur d assainissement, schéma de gestion des eaux pluviales. Périmètres et règlement spécifiques au titre de la préservation et de la mise en valeur du patrimoine bâti. Plusieurs procédures existent et selon les cas les communes peuvent faire l objet de l une d elles, sur les parties historiques de leurs quartiers (centre ville le plus souvent, ou autre secteur précis). Les périmètres les plus fréquents sont ceux de : - La Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager (ZPPAUP), qui comporte des prescriptions spécifiques qui s imposent dans l instruction des autorisations d urbanisme, en plus ce celles du PLU. Le PLU doit tenir compte du règlement de la ZPPAUP, sans aller aussi loin dans sa précision. Elle est élaborée à l'initiative et sous sa responsabilité de la commune, avec l'assistance de l'architecte des Bâtiments de France. Elle est créée et délimitée, après enquête publique, par un arrêté du préfet de région avec l'accord de la commune et après avis de la Commission régionale du patrimoine et des sites. - Du Périmètre de Sauvegarde et de Mise en Valeur, qui est une zone urbaine soumise à des règles particulières en raison de son caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles bâtis ou non (Code de l'urbanisme, art. L.313-1). Dans un secteur sauvegardé, les programmes de rénovation et d'aménagement sont encadrés par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), document d'urbanisme qui remplace le PLU sur le périmètre des secteurs sauvegardés. Il est élaboré par l'état. Le statut de secteur sauvegardé confère des avantages fiscaux aux propriétaires qui entreprennent des opérations de rénovation. De nombreux enjeux pèsent sur la requalification des tissus urbanisés. Plusieurs projets de lois récents et en cours inscrivent différents assouplissements visant à faciliter et accélérer les réhabilitations des constructions existantes, qu elles relèvent du parc privé ou du parc public. Un des enjeux vise même le passage de l un à l autre, avec des réhabilitations de logements qui peuvent aboutir à leur conventionnement. Il est donc important d insister sur la nécessité, pour les opérateurs Hlm, de ne pas circonscrire leur lecture du PLU au seul aspect du logement social : tout le parc de logement pourrait (théoriquement) devenir une source de production. Les délibérations en lien avec la procédure d élaboration/ révision de PLU, notamment la Délibération du conseil Municipal approuvant le PLU, mais aussi celles qui lui sont indirectement liées, comme la délibération instituant le droit de préemption urbain, ou bien instituant un périmètre d études ou bien encore la délibération qui soumet l édification de clôtures à déclaration. 14

17 2 Grille de lecture habitat d un dossier de PLU LE RAPPORT DE PRESENTATION Que contient le Rapport de Présentation? Que dit le Rapport de Présentation en lien avec l habitat? Diagnostic du territoire - Approche territoriale : histoire, position intercommunale, départementale et régionale, bassin de vie - Approche socio-économique globale : démographie, habitat, emplois, équipements, commerces - Problématique des déplacements : accessibilité, réseaux de transports en commun, migrations domicile-travail, liaisons douces, stationnement - Analyse de la structure urbaine : cadre bâti, formes urbaines, trame viaire, répartition des fonctions urbaines, modes d occupation des sols, patrimoine État initial de l environnement - Approche paysagère : trame verte, trame bleue, patrimoine naturel, protections, entités paysagères, perspectives, entrée de ville - Approche environnementale : relief, hydrographie, géologie, qualité des milieux, pollutions, nuisances, assainissement, eaux pluviales, risques, gestions énergétiques, déchets Explication des choix retenus pour établir le PADD et documents réglementaires - Relais explicatif et pédagogique entre le PADD, les orientations d aménagement spécifiques et les documents réglementaires. Elle est rédigée à la fin de la phase d élaboration. Évaluation de l incidence du PLU sur l environnement > Analyse spécifique relative au marché du logement. > État des lieux synthétique du parc social (localisation, état du parc, occupation, rotation ) > Prise en compte du PLH lorsqu il existe, notamment en termes d évaluation des besoins. > Vision prospective des besoins en logement au regard des caractéristiques du parc de logement et de la structure des ménages. > Échéancier de la réalisation des logements nécessaires pour répondre aux besoins. > Localisation des zones de bruit, des axes et infrastructures de transports bruyantes > Localisation des zones de risques liés aux inondations, aux mouvements de terrains, aux pollutions, aux technologies > Choix retenus en matière d habitat afin de bien comprendre la volonté politique de cette orientation. > Chapitre concernant plus spécifiquement la zone où se situe le parc social afin de bien cerner les objectifs réglementaires de ce secteur. > Cette partie peut comporter un échéancier prévisionnel d ouverture à l urbanisation des zones à urbaniser et des équipements nécessaires. 15

18 Le dossier de PLU idéal : composition et contenu possibles pour répondre aux besoins en logements LE PROJET D AMENAGEMENT ET DE DEVELOPPEMENT DURABLE (PADD) (contenu précisé articles L.123-1, L.123-9, R du code de l urbanisme) Que contient le PADD? Que dit PADD en lien avec l habitat? Orientations générales - Il s agit d un document écrit qui expose le projet urbain de la ville pour les années à venir. Il s agit d un document qui doit être clair, court et facilement compréhensible. - Dans ce document seront recensées les actions et opérations d aménagement susceptibles d être engagées sur la commune. - Le PADD est la clé de voute du PLU. Ses orientations seront ensuite traduites dans les documents réglementaires. Schéma d organisation spatiale - Le PADD peut être, selon les cas, accompagné par un ou plusieurs schémas qui traduisent le parti d aménagement. - Ces éléments illustratifs sont cependant sans valeur prescriptive. > Les orientations en matière d habitat expriment les réponses que souhaitent apporter la collectivité au regard : - de besoins quantitatifs en logements, - de parcours résidentiels, - de mixité sociale, - de diversité des types de produits, - d accueil des publics spécifiques. > Le schéma peut positionner les îlots/secteurs de restructuration urbaine, les secteurs d habitat social existant ou à venir dans l organisation globale du territoire, les projets d infrastructure qui pourront contribuer à l amélioration des dessertes de certains secteurs de la commune, etc. LES ORIENTATIONS D AMENAGEMENT PAR SECTEURS OU QUARTIERS (FACULTATIF) (contenu précisé articles L.123-1, R du code de l urbanisme) Que contiennent les orientations d aménagement? Que disent-elles en lien avec l habitat? Orientations générales - Dans certains quartiers ou secteurs de restructuration, il est possible de préciser des orientations ou prescriptions particulières. - Ces orientations d aménagement ont une valeur prescriptive. Les permis de construire doivent être compatibles avec elles (et non conformes ) > Les orientations d aménagement par secteurs peuvent prévoir des plans d aménagement sur des secteurs d habitat social : composition des espaces publics, organisation de la voirie, implantation d un équipement collectif, préservation d espaces verts > Elles peuvent aussi fixer des objectifs de densité, de SHON, de types de logements, etc. 16

19 LES DOCUMENTS GRAPHIQUES (contenu précisé articles L à L et R à R du code de l urbanisme) Que contiennent les documents graphiques? Que disent-ils en lien avec l habitat? Zonage Découpage du territoire en différentes zones selon les usages et modes d occupation des sols: - zone U : zone urbanisée, répartie en plusieurs zones indicées selon les types de tissus urbains rencontrés (UA, UB, UC ). Les indices n ont pas de signification universelle, cependant, il est fréquent que la zone UA corresponde aux espaces de centralité, la zone UB au tissu urbain classique, la zone UC au zone de collectifs La vocation de chaque zone est précisée dans la partie explicative du rapport de présentation. - zone AU : zone à urbaniser, il s agit de secteurs à caractère naturel, peu ou pas bâtis, destinés à recevoir une extension urbaine. - zone A : zone agricole - zone N : zone naturelle (boisée ou non) Clé de lecture : Dans la plupart des cas, les noms de zones sont suivis d un indice, par exemple : UA, UB, UC, voire UAa, UCa, UCb, etc. chaque PLU est libre de fixer ces indices. Cependant la pratique courante d un usage instauré depuis les POS (Plan d Occupation des Sols, prédécesseur du PLU) se traduit souvent par une liste déroulant l alphabet en allant des zones urbaines les plus centrales et denses (UA = souvent le centre-ville) aux zones urbaines les moins denses, voire aux zones qui peuvent être dédiées aux équipements ou aux activités économiques. Un numéro précédant une zone à urbaniser (ex : 1 AU, ou 2 AUb ) fait référence à un objectif de programmation, de calendrier : le 2 impliquant une réalisation à plus long terme, ou bien après le secteur 1. > A lui seul, le plan ou les plans de zonage ne sont pas suffisants pour connaître le contenu urbain des zones et secteurs d une commune. Ces documents sont étroitement liés au règlement qui s applique dans chacune des zones. > Ils peuvent rapidement donner accès à la localisation éventuelle des secteurs d urbanisation future : espaces d extension urbaine non ou partiellement desservis par les réseaux : ce sont les zones AU. > Certaines zones peuvent être spécifiquement destinées : - aux secteurs urbains à restructurer - à l habitat collectif discontinu de type grands ensembles - aux secteurs d habitat individuels, en fonction de leurs formes bâties ou de leurs parcellaire, de leurs densités, niveau de mixité sociale > Dans certaines zones, telles que les zones d activités ou d équipements, l habitat peut être interdit, à l exception des logements de fonction éventuellement..../... 17

20 Le dossier de PLU idéal : composition et contenu possibles pour répondre aux besoins en logements.../... LES DOCUMENTS GRAPHIQUES (contenu précisé articles L à L et R à R du code de l urbanisme) Que contiennent les documents graphiques? Que disent-ils en lien avec l habitat? Dispositions graphiques en matière de logements Emplacements réservés pour le logement dans les zones U et AU (article L.123-2, b). Dispositions graphiques en matière de logements Secteurs de mixité sociale dans les zones urbaines (U) et à urbaniser (AU) (article L.123-2, d) Dispositions graphiques en matière de logements Périmètre de projet dans les zones urbaines (U) et à urbaniser (AU) (article L 123-2, a) > Cette servitude permet de réserver un ou plusieurs terrains dans l optique d y réaliser un programme de logements, le plus souvent aidés dans le respect des objectifs de mixité sociale (le programme de logement peut évoquer du logement social, du logement intermédiaire, du logement libre ) > Dans les zones U, la nature du programme doit être précisée sur le plan de zonage. > Cet outil permet, qu en cas de construction d un programme de logements, un pourcentage de ce programme soit affecté à des catégories définies de logements locatifs sociaux ou intermédiaires. > Ce pourcentage est fixé dans le respect des objectifs de mixité sociale, de manière discrétionnaire, tout comme le nombre, la taille et la dimension des secteurs subissant cette servitude. > Cette servitude a pour objet de laisser le temps à la collectivité d établir un projet global d aménagement sur un secteur. Y sont interdits, pour une durée au plus de 5 ans, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. > Dans les zones U, le seuil maximal des constructions/installations néanmoins autorisées durant cette période et la date de la levée de la servitude doivent figurer sur le plan de zonage. 18

21 LE REGLEMENT (contenu précisé articles L à L et R à R du code de l urbanisme) Que contiennent les documents graphiques? Que disent-ils en lien avec l habitat? Pour chaque zone, le règlement est organisé en 14 articles. Articles 1 et 2 : précisent les occupations du sol interdites ou admises sous conditions. Articles 3 et 4 : réglementent les conditions de desserte des terrains par les réseaux de voiries, les réseaux techniques et les réseaux liés à la gestion de l eau. Article 5 : définit la superficie minimale d un terrain pour être constructible (très rarement réglementé depuis la loi SRU). Article 6 : prévoit les modalités d implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques. Article 7 : réglemente l implantation des constructions par rapport aux limites séparatives Article 8 : organise l implantation des constructions sur une même propriété. Article 9 : précise l emprise au sol maximale que peut atteindre la construction. Article 10 : exprime la hauteur maximale que les constructions peuvent atteindre. Article 11 : définit l aspect extérieurs des constructions et porte principalement les caractéristiques architecturales, les matériaux employés, la forme des toitures, les clôtures Article 12 : réglemente les normes de stationnement pour chaque type de construction. Article 13 : précise les obligations en matière d espaces libres et de plantations. Article 14 : détermine le coefficient d occupation du sol, soit le nombre de m 2 de surface de plancher qu il est autorisé de construire au regard de la superficie de la parcelle. > Certaines dérogations pour la construction de logements aidés peuvent être prévues. > Articles 1 et 2 : précisent si l habitat est autorisé dans la zone. Cet article doit faire le lien, s il y a lieu, avec les périmètres de projets (L a) et les secteurs de mixité sociale (123-2 d) > Article 12 : Pour les logements aidés, il ne pourra pas être exigé la réalisation de plus d une place de stationnement pour les voitures particulières par logement. Les logements aidés peuvent même être totalement exempté d une offre en stationnement. Chaque commune est libre d apprécier le ratio minimum en fonction des quartiers, de la desserte en transport en commun > Article 14 : lorsqu un COS est défini, il est possible pour la commune, par délibération spécifique, de décider d une majoration du COS ne dépassant pas 50%, lorsque les programmes comprennent au moins 50% de logements locatifs sociaux. Cet article doit faire le lien, s il y a lieu, avec les périmètres de projets (L a) en définissant le seuil en dessous duquel les constructions/installations sont autorisées. > Une majoration est également possible pour les constructions respectant des critères de performance énergétique. > Les deux motifs de majorations ne peuvent être cumulés pour une même opération. 19

22 Le dossier de PLU idéal : composition et contenu possibles pour répondre aux besoins en logements LES ANNEXES (contenu précisé aux articles R et R du code de l urbanisme) Que contiennent les annexes? Que disent-elles en lien avec l habitat? Il s agit d un recueil de documents graphiques et des notices présentant des éléments techniques portés à l information du public et complémentaires des prescriptions du PLU. Elles peuvent indiquer notamment : les servitudes d utilité publique (SUP), les dispositions d un plan de prévention des risques naturels et/ou technologiques, la liste des lotissements, les schémas des réseaux d assainissement, les plans d exposition au bruit des aérodromes (PEB), les secteurs sauvegardés, les zones d aménagement concerté (ZAC), les zones de préemption, les zones soumises à demande de permis de démolir, les périmètres de développement prioritaires liés aux économies d énergie et à l utilisation de la chaleur, les périmètres miniers, les zones de carrières, les zones où certaines divisions foncières sont soumises à déclaration préalable, les zones où l autorité compétente peut sursoir à statuer sur les demandes d autorisation, les secteurs dans lesquels un programme d aménagement d ensemble (PAE) a été approuvé, le périmètre des secteurs situés au voisinage des infrastructures de transport bruyantes, les zones à risque d exposition au plomb, les actes instituant des zones de publicité restreinte > Elles indiquent les contraintes qui pèsent sur des parcs de logements sociaux existants ou qui pourraient peser sur la construction d opérations de logements telles que : l isolation phonique, la prise en compte des risques, les périmètres de protection du patrimoine historique, le(s) dispositif(s) d assainissement... 20

23 4. L implication possible des opérateurs Hlm 1 Les communes cibles d une implication de la part des opérateurs Hlm La mise en œuvre des PLU est une attente résultant de la loi SRU. Même si la carte communale, document d urbanisme local simple qui tend uniquement à préciser certains aspects de localisation des développements modérés en milieu rural (dans le cadre de l application du RNU, règlement National d Urbanisme), il est évident que le rythme de mise en œuvre des PLU est de plus en plus soutenu. Ce rythme devrait d ailleurs s accroître dans les prochaines années pour plusieurs raisons : Les services de l Etat semblent mobiliser les communes rurales, de quelques centaines d habitants (voire moins ) à se lancer dans des PLU pour inscrire une vision à moyen/long terme de leur territoire (et non plus seulement les cartes communales). Les communes qui n avaient aucun document d urbanisme subissent la pression des services de l Etat mais aussi celle du marché foncier et immobilier pour mettre en œuvre des PLU de façon à répondre de façon choisie aux modalités de leur développement. Les communes qui avaient pu continuer, jusqu à présent, de se développer à partir des principes et des règles de leur POS, sont supposées prendre en compte plusieurs aspects des compétences renforcées des PLU : les besoins en logements, la suppression des tailles minimales de parcelles (sauf pour motif lié à l assainissement autonome ou au caractère paysager du site), la gestion des eaux pluviales, les modalités de recours aux énergies renouvelables (ne pas indirectement interdire les panneaux photovoltaïques, par exemple, en obligeant à la tuile ou à l ardoise ),le renforcement de la densification attendu aux abord des gares et autres stations de transports en commun en site propre, les besoins des déplacements par modes doux, etc. L élaboration croissante de Programmes Locaux de l Habitat (PLH) et de Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT), ainsi que celles de Plans de Prévention des Risques (PPR naturels ou technologiques) impliquera également un certain nombre d élaborations ou de révisions complètes pour des communes intégrées dans leurs périmètres et dont les documents d urbanismes locaux ne seraient pas compatibles. L élaboration de PLU intercommunaux devrait se développer à partir de la future loi de démocratie locale, en cours de discussion au moment de l élaboration de ce guide. En effet, un tel document d urbanisme deviendrait une compétence obligatoire des communautés d agglomération : un certain nombre de communes devront alors se lancer dans des réflexions partagées, sur un territoire élargi. De façon évidente, la problématique du logement, a fortiori lorsqu elle est déjà portée dans un PLH, est un sujet majeur qui fera l objet de discussions (voire de négociations) entre les différentes communes de l agglomération ; quel partage des rôles entre les communes centrales et périurbaines, quels efforts réglementaires et où, en faveur du logement social?... De façon évidente, les opérateurs Hlm ne peuvent accorder leur attention à toutes les procédures d élaboration, de révisions complètes ou simplifiée, de modifications de PLU Cela ne serait ni techniquement possible, ni pertinent sur les communes française 21

24 L implication possible des opérateurs Hlm En revanche, les opérateurs Hlm ont un rôle à jouer dans le cadre des PLU sur des territoires particulièrement intéressants voire stratégiques en termes d enjeux de développement du parc social. Il s agit donc : > dans un premier temps d établir localement une liste des communes sur lesquelles il est utile, voire nécessaire d intervenir lors des travaux du PLU, de façon à faciliter/permettre la mise en œuvre d opérations/d aménagements de logements sociaux : Où intervenir? > et dans un deuxième temps de s assurer qu au moment où les collectivités concernées se lanceront dans une procédure d élaboration/révision/modification de PLU, les opérateurs Hlm locaux bénéficieront de cette information au plus tôt afin de se manifester auprès des élus pour apporter des éléments techniques et spécifiques sur la problématique du logement social, voire sur des projets engagés ou à étudier : Comment instaurer une veille des procédures sur le territoire? Les critères de sélection des communes d intervention Le premier critère de sélection est bien évidemment celui de la localisation géographique du parc de logements de chaque opérateur Hlm. Le moment de l élaboration d un PLU peut être utile pour sensibiliser les élus et techniciens sur la nécessité de renforcer les parc de logements sociaux sur la commune, voire de cibler des sites potentiels, ou simplement adapter certains aspects de règlement qui pourraient gêner des intervention sur les terrains déjà occupés par un parc Hlm (permettre une surélévation des bâtiments ou une emprise au sol renforcée par exemple ). En tant qu acteur local sur le fonctionnement socio-économique du territoire, il est important que les opérateurs Hlm occupent une place dans le cadre élargi des services consultés et se manifestent au plus tôt pour agir en tant que tel. Mais il est également possible d ajouter des critères supplémentaires qui viendraient soit affiner la sélection à partir des communes où l opérateur est déjà implanté, soit permettre de cibler de nouveaux territoires d interventions potentielles. Les critères suivants peuvent servir d éléments d appréciation : Commune inscrite dans un périmètre de PLH (en cours ou en application) : prendre connaissance de la façon dont les objectifs sont pris en compte et traduits en mesures opérationnelles ; Commune ayant un déficit de logement social au titre de la loi SRU : contribuer au repérage de sites potentiels ; Commune dotée de gare, de station de transports en commun en site propre (existante ou en projet) : sensibiliser sur les efforts de densités et de mixité sociale attendus (SDRIF, projets de lois Grenelle ) dans les espaces de fortes pression foncière à travers de outils de densification urbaine et de diversification des logements. Commune en fort développement général : démographique, rythme des permis de construire : s assurer que la croissance démographique et celle du parc de logement ne se font pas au détriment de la mixité sociale. De plus, la dynamique économique d un territoire doit aussi tenir compte d un équilibre en matière de logements : accueillir les actifs, ne pas renforcer les migrations domiciles travail trop éloignées, etc. Commune en territoire à très forte pression foncière : il s agit notamment des espaces touristiques et littoraux, qui subissent à la fois la concurrence foncière au bénéfice des résidences secondaires, et les contraintes plus fortes pour la mise en œuvre de projets au titre de la Loi Littoral. La mixité sociale y est encore plus difficile et les parcours résidentiels encore plus compliqués. D où un nécessaire renforcement des actions de mobilisation des élus et autres acteurs locaux sur le thème du logement social Commune dotée de friches, d emprises économiques ou militaires délaissées : il s agit de prendre en compte toutes les opportunités possibles pour y créer des logements. Chaque projet doit donner lieu à des réflexions sur sa vocation future. Le logement social peut/doit faire partie des potentiels à étudier. Par exemple d anciennes casernes, en milieux urbanisés, font l objet de tels enjeux. Cependant, il convient aussi de s assurer du dynamisme du contexte local et que la friche ne traduit pas une situation de décroissance 22

25 Les outils de veille pour intervenir au plus tôt sur les PLU des communes cibles Il n existe malheureusement pas à ce jour d outil unique et exhaustif d accès à l information sur les procédures d urbanisme engagées. Dans domaine, en fonction des moyens propres à chaque opérateur Hlm, il s agir surtout d anticiper auprès d un certains nombres de contacts. En effet, à partir de la liste des communes cibles évoquées précédemment, l objectif est d avoir connaissance au plus vite de l existence d une délibération du conseil municipal, ou conseil communautaire (Communauté de communes/d agglomération/ urbaine) qui prescrit l élaboration/la mise en révision d un PLU. En effet, le lancement de la procédure d élaboration/révision d un PLU doit faire l objet d une publication dans la presse lue au moins à l échelon local. A moins de disposer d un service en charge d une revue de presse nationale et locale et qui consulte la presse quotidienne, l information directe semble difficile. En revanche, la délibération du conseil municipal sera obligatoirement adressée à un certain nombre de services. Il est donc suggéré d entretenir des contacts réguliers auprès des techniciens de ces services des organismes/services suivants afin de leur poser la question des procédures lancées sur vos communes cibles Une première piste de réflexion pourrait porter sur la mise en œuvre d un nouvel outil inter partenarial entre les Associations régionales de l USH et les Observatoires Régionaux de l Habitat. Services de la Préfecture (service du contrôle de légalité) à qui la délibération du conseil municipal (DCM) sera transmise EPCI en charge du PLH (communauté de communes/d agglomération)/syndicat mixte Services habitat/urbanisme des collectivités locales où l opérateur Hlm : - dispose déjà d un parc de logement - envisage de mettre en œuvre un projet Services des Agence d urbanisme Association régionale du réseau de l Union Sociale de l Habitat Peut également être mise en œuvre une recherche régulière (mensuelle ou bimestrielle par exemple) sur les sites internet des collectivités qui auront été listées comme cibles. Le lancement d un PLU y est souvent mentionné dans la rubrique urbanisme ou bien dans les dernières Délibérations des Conseils Municipaux mises en ligne. Il peut notamment s agir des interlocuteurs suivants : Services de la DDE/DDEA (services décentralisés de l Etat) : le plus souvent mais malheureusement pas encore partout ces services tentent d établir et de mettre à jour un fichier des documents d urbanisme de leur département, avec leur état d application et avancement des procédures. Cet outil pourrait être utilement diffusé, voire faire l objet d un partenariat possible (à l échelle départementale? régionale? nationale? via les Associations Régionales de l USH) pour sa transmission régulière aux opérateurs Hlm. 23