Le point sur La réforme relative aux procédures de gestion des documents d urbanisme

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1 Le point sur La réforme relative aux procédures de gestion des documents d urbanisme ORDONNANCE n du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d élaboration, de modification et de révision des documents d urbanisme et à l organisation de la concertation DECRET n du 14 février 2013 pris pour l application de l ordonnance n du 5 janvier 2012 Avril 2013

2 La loi n du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi Grenelle II, a autorisé le gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance [au lieu et place du Parlement qui abandonne ainsi, une nouvelle fois, un pan entier de sa compétence ] afin de «clarifier et simplifier les procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme». C est fort de cette habilitation que le gouvernement a adopté l'ordonnance du 5 janvier 2012 présentement commentée, et qu a été publié le décret n du 14 février 2013 pris pour l'application de l'ordonnance n du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme. L objectif de clarification et de simplification est plus que louable et nécessaire dans un droit caractérisé par l empilement, la multiplication, le cloisonnement et la complexité des textes. Le droit de l urbanisme n échappe pas à cette critique. C est pourquoi, même si c est au détriment de la stabilité du droit, gage de sécurité juridique, déjà plusieurs réformes ont été menées dans cette logique : l ordonnance n du 8 décembre 2005, relative au permis de construire et aux autorisations d urbanisme remise sur le métier par l'ordonnance n du 22 décembre 2011 [note d actualité en cours de rédaction] l ordonnance n du 16 novembre 2011 relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l urbanisme [note d actualité Mars 2012] la loi n du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 portant réforme de la fiscalité de l urbanisme [note d actualité Juillet 2011 mise à jour Juin 2012] la loi n du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l environnement et portant réforme des études d impact et des enquêtes publiques [notes d actualité Juillet 2012 et Octobre 2012]. L ensemble de ces réformes s inscrit dans la perspective de parvenir à un «urbanisme de projet» [note d actualité Septembre 2011]. Force est de reconnaître que ces réformes successives, sur les différents sujets abordés, n ont pas à ce jour atteint l objectif de clarification et de simplification. Seul l avenir permettra de dire si la présente réforme, relative aux procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme y parvient. Malgré les efforts faits, que l on peut reconnaître, son appréhension soulève encore de nombreuses interrogations. 2/64

3 L analyse des textes conduit en effet à considérer que les délais des procédures d adaptation des documents d urbanisme resteront longs, et les risques contentieux sans aucun doute importants. On peut néanmoins espérer que l interprétation que fera le juge administratif de ces nouveaux textes conduira à atteindre, au moins partiellement, l objectif de simplification. Afin de répondre au plus près de vos préoccupations, nous avons concentré nos commentaires sur les aspects de la réforme qui impactent le plus vos pratiques quotidiennes. Vous trouverez ainsi une partie entièrement consacrée à la réforme de la concertation [1 ère partie] et une autre entièrement consacrée aux procédures de gestion des PLU [2 ème partie]. C est de façon plus succincte qu une troisième partie évoquera les autres modifications introduites par la réforme [3 ème partie]. Les dispositions législatives, introduites par l ordonnance, sont entrées en vigueur le 1er janvier L'ordonnance n du 5 janvier 2012 prévoit toutefois des dispositions transitoires : Les procédures d'élaboration et de révision des SCOT et des PLU prescrites avant le 1er janvier 2013 restent soumises aux dispositions antérieures. Les procédures de modification des SCOT et des PLU restent soumises aux dispositions antérieures lorsque le projet de modification a été notifié aux personnes publiques associées avant le 1er janvier Par exception, s appliquent toutefois aux procédures en cours : d'une part, les dispositions régissant les conséquences juridiques et les obligations qui résultent d'un changement de périmètre d'une commune dotée d'un PLU ou du changement de périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de PLU et, d'autre part, celles permettant de modifier le projet de PLU après l'enquête publique pour tenir compte, non seulement des observations de l'enquête publique, mais également des avis des personnes consultées sur le projet arrêté. Certains auteurs se sont inquiétés de ce qu aucune disposition transitoire ne soit prévue pour les révisions simplifiées engagées avant le 1 er janvier 2013 et en ont conclu que «faute d avoir été approuvées avant le 1 er janvier 2013, les procédures de révision simplifiée initiées avant cette date ne pourront donc être poursuivies, quel que soit leur stade d avancement». Le Ministre, par une réponse ministérielle en date du 3 janvier 2013, prend le contre-pied de cette interprétation : «L'article 19 de l'ordonnance du 5 janvier 2012 précise que les procédures de révision des plans locaux d'urbanisme initiées avant la date d'entrée en vigueur de cette ordonnance, soit le 1er 3/64

4 janvier 2013, demeurent applicables après cette date. Ainsi, une procédure de révision simplifiée engagée avant le 1er janvier 2013 sur le fondement de l'article L du code de l'urbanisme dans sa version actuellement en vigueur pourra être poursuivie après le 1er janvier 2013». Les dispositions règlementaires, introduites par le décret n du 14 février 2013, sont entrées en vigueur le 17 février /64

5 1. La réforme de la concertation 6 Champ d application inchangé?... 7 Champ de la concertation facultative... 9 Fin de la spécificité de la profession agricole... 9 Autorité compétente Objectif, modalités minimum Publicité de la concertation La réforme des procédures de gestion des PLU 11 La procédure de révision de droit commun [L I] La procédure de révision simplifiée [L II] La procédure de modification de droit commun [L et L ] La procédure de modification simplifiée [L ] La procédure de mise en compatibilité avec une déclaration de projet ou une déclaration d utilité publique [L et L ] Equivalence de procédures Fin des procédures particulières : réintégration dans le PLU Spécificité des PLU intercommunaux Modification des limites territoriales d application du PLU Clarification des dispositions relatives au caractère exécutoire du PLU Les autres dispositions introduites par la réforme 21 Dispositions communes aux SCOT et aux PLU Dispositions propres aux SCOT Dispositions propres aux cartes communales ANNEXES 29 5/64

6 La réforme de la concertation 6/64

7 La réforme de la concertation CE QU IL FAUT RETENIR Le champ d application de la concertation préalable n est pas fondamentalement modifié puisqu il faut toujours concerter avant : a) toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; b) toute création d'une zone d'aménagement concerté ; c) les opérations d'aménagement limitativement listées à l article R en ce qu elles ont pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique. Eventuellement pouvons-nous nous interroger sur l obligation de concerter lorsque c est un aménageur ou promoteur privé qui réalise l une des opérations visées au petit c) dans la mesure où il n est plus précisé qu il s agit des opérations d'aménagement «réalisées par les communes et les autres personnes publiques ou pour leur compte». Les modalités de la concertation n ont plus besoin de prévoir spécifiquement des modalités d'association particulières des représentants de la profession agricole. Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation, jusqu alors systématiquement déterminés par l'organe délibérant peuvent désormais être définis par l organe exécutif lorsque la concertation est préalable à la création d'une ZAC [ou d'une autre opération d'aménagement, ou lorsqu'elle est organisée alors qu'elle n'est pas obligatoire]. Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. Plusieurs modifications sont apportées au régime de la concertation préalable prévue par l'article L du Code de l'urbanisme, tant pour intégrer l'évolution de la jurisprudence que pour conférer à la concertation une réelle portée. Champ d application inchangé? Le champ d'application de la concertation demeure a priori inchangé. En application de l article L du Code de l'urbanisme, et comme auparavant, la concertation est obligatoire avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; b) Toute création d'une zone d'aménagement concerté ; c) Toute opération d'aménagement ayant pour effet [a été supprimée la précision «par son importance ou sa nature»] de modifier de façon substantielle le 7/64

8 cadre de vie ou l'activité économique. Il n est plus précisé qu il s agit d une opération «réalisée par la commune ou pour son compte». Les opérations mentionnées au c) de l article L , sont limitativement listées à l article R du Code de l'urbanisme. Pour mémoire, il s agit de : 1. L'opération ayant pour objet dans une commune non dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ayant fait l'objet d'une enquête publique, la création de plus de mètres carrés de surface hors œuvre brute ou la restauration, dans les conditions définies à l'article L , d'un ensemble de bâtiments ayant au moins cette surface ; 2. La réalisation d'un investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à euros, et conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants ; 3. La transformation d'une voie existante en aire piétonne d'une superficie supérieure à mètres carrés ou la suppression d'une aire piétonne d'une même superficie ; 4. La création d'une gare ferroviaire ou routière de voyageurs, de marchandises ou de transit ou l'extension de son emprise, lorsque le montant des travaux dépasse euros ; 5. Les travaux de modification de gabarit, de détournement ou de couverture de cours d'eau dans une partie urbanisée d'une commune, lorsque le montant des travaux dépasse euros ; 6. Les travaux de construction ou d'extension d'infrastructures portuaires des ports fluviaux situés dans une partie urbanisée d'une commune, lorsque le montant de ces travaux dépasse euros, ainsi que la création d'un port fluvial de plaisance d'une capacité d'accueil supérieure à 150 places ou l'extension d'un port de plaisance portant sur au moins 150 places ; 7. Dans une partie urbanisée d'une commune, la création d'un port maritime de commerce, de pêche ou de plaisance, les travaux d'extension de la surface des plans d'eau abrités des ports maritimes de commerce ou de pêche d'un montant supérieur à euros, ainsi que les travaux ayant pour effet d'accroître de plus de 10 % la surface du plan d'eau abrité des ports maritimes de plaisance ; 8. Les ouvrages et travaux sur une emprise de plus de mètres carrés réalisés sur une partie de rivage, de lais ou relais de la mer située en dehors des ports et au droit d'une partie urbanisée d'une commune. laquelle il s agit des opérations d'aménagement «réalisées par les communes et les autres personnes publiques ou pour leur compte» a disparu. Est-ce à dire alors que des opérations menées par des personnes privées pourraient désormais être soumises à concertation préalable? Certes, la plupart des opérations d aménagement listées par l article R du Code de l urbanisme ne concerneront pas les aménageurs privés ; il est, en effet, difficile d imaginer que ceux-ci réaliseront de leur initiative et pour leur propre compte une gare ferroviaire, un port fluvial ou encore un port maritime de plaisance, à titre d exemple. Trois cas de figure peuvent toutefois affecter leurs projets, correspondant aux 1, 2 et 3 de l article R précité : la création de plus de m² de surface de plancher ou la restauration, dans le cadre d une opération de restauration immobilière, d'un ensemble de bâtiments ayant au moins cette surface, dans une commune non dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ayant fait l'objet d'une enquête publique la réalisation d'un investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à euros, et conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants la transformation d'une voie existante en aire piétonne d'une superficie supérieure à m² ou la suppression d'une aire piétonne d'une même superficie Si cette liste n est pas affectée par la réforme, il convient de relever toutefois [à l instar de l article législatif] que la précision selon 8/64

9 Champ de la concertation facultative Le nouvel article L du Code de l'urbanisme prévoit expressément qu'une concertation peut être organisée volontairement par une personne publique à l'initiative d'un projet non inclus dans le champ d'application de l'article L Dans la pratique, nous avons souvent constaté que des collectivités décidaient volontairement d organiser une procédure de concertation, alors même qu elles n y étaient pas réglementairement tenues. Dans ce cas, avant comme après la réforme, rappelons que la collectivité se doit alors de respecter le formalisme prévu par le Code de l'urbanisme. Se pose toutefois la question de l'articulation de cette concertation avec les dispositions résultant de l'article L du Code de l'environnement qui prévoient que la personne responsable d'un projet, plan ou programme ou décision qui doit faire l objet d une enquête publique peut procéder, à la demande le cas échéant de l'autorité compétente pour prendre la décision, à une concertation préalable à l'enquête publique associant le public pendant la durée d'élaboration du projet, plan, programme ou décision. Fin de la spécificité de la profession agricole L article L du Code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure, semblait réserver un sort particulier à l information de la participation agricole. Il disposait en effet que : Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole [ ] Cette rédaction avait pu conduire certaines juridictions [TA Nantes, 6 janvier 2005, n 03622] à annuler la création d une ZAC, dont le site d implantation présentait un caractère rural, fort peu urbanisé, composé de champs agricoles cultivés, au motif que les représentants de la profession agricole n auraient pas été associés à la concertation par des démarches spécifiques. Cette spécificité disparaît avec la réforme, supprimant ainsi les incertitudes qui résultaient de cette disposition. Les modalités de la concertation ne devront ainsi plus préciser les modalités d'association des représentants de la profession agricole. 9/64

10 Autorité compétente L'autorité compétente pour fixer les objectifs et les modalités de la concertation est la collectivité ou l'établissement public compétent pour le SCOT, le PLU, la ZAC ou l'opération d'aménagement concernée. Il s'agit du préfet lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération est à l'initiative de l'état. Toutefois, et il s'agit là d'une évolution qui mérite d être remarquée, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation peuvent être arrêtés non pas par l'organe délibérant mais par le président de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public compétent, mais uniquement lorsque : la concertation est préalable à la création d'une ZAC ou d'une autre opération d'aménagement, ou lorsqu'elle est organisée alors qu'elle n'est pas obligatoire. Il ne s agit toutefois là que d une possibilité, les objectifs et modalités pouvant encore être déterminés par l organe délibérant de la collectivité. L organe délibérant restera exclusivement compétent pour définir les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation lorsque celle-ci sera organisée préalablement à l élaboration ou la révision d un SCOT ou d un PLU. Enfin, il apparaît nécessaire que la personne qui a défini les objectifs et les modalités de la concertation préalable en tire le bilan, le «panachage» des compétences en la matière devant selon nous être exclu. Objectif, modalités minimum Les modalités définies pour la tenue de la concertation doivent, pendant une durée suffisante au regard de l'importance du projet, permettre au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente [L ]. On notera une différence entre cet alinéa et le premier alinéa de l'article L du Code de l'urbanisme qui prévoit que la concertation doit se dérouler «pendant toute la durée de l'élaboration du projet» et non pas pendant «une durée suffisante». Publicité de la concertation Lorsque le projet est soumis à enquête publique, le bilan de la concertation doit être joint au dossier d'enquête publique. Ainsi, si une ZAC doit faire l objet d une DUP ou d une autorisation au titre de la loi sur l eau, le dossier de DUP ou le dossier loi sur l eau devra obligatoirement comporter le bilan de la concertation. Force est de reconnaître, à la lecture des dossiers soumis à notre analyse, que cette disposition n a pas toujours été encore bien intégrée dans la pratique. Une mise en cohérence du premier alinéa de l'article L aurait été sur ce point opportune. 10/64

11 La réforme des procédures de gestion des PLU 11/64

12 La réforme des procédures de gestion des PLU CE QU IL FAUT RETENIR Dix procédures existaient avant la réforme pour faire évoluer un PLU [la plupart applicables également pour faire évoluer un POS]. Après la réforme de simplification, ce sont toujours dix procédures qui coexistent! Il s agit de : la procédure de révision normale la procédure de révision simplifiée la procédure de modification normale la procédure de modification simplifiée la mise en compatibilité avec une déclaration de projet la mise en compatibilité avec une déclaration d utilité publique des procédures autoritaires diligentées par le Préfet : mise en compatibilité avec une norme supérieure mise en compatibilité avec une déclaration de projet adoptée par une personne publique autre que celle compétente en matière de PLU mise en compatibilité avec une déclaration d utilité publique pour un projet mené par une personne publique autre que celle compétente en matière de PLU mise à jour [sachant que cette procédure n'a pas pour effet de modifier la règle d'urbanisme mais simplement de reporter au PLU des informations nouvelles]. Si la terminologie demeure à l identique, en revanche, le champ d application de chacune de ces procédures a été modifié. Nous ne présentons ci-après que les six premières qui sont les plus courantes. Sachez ici toutefois que la procédure de mise en compatibilité avec une norme supérieure se trouve sensiblement élargie car les documents qui s imposent aux PLU sont plus nombreux qu auparavant. L ensemble de ces procédures est à ce jour applicable aux POS [en application de l article L ], exceptée la procédure de révision simplifiée [applicable uniquement aux POS remis en vigueur après annulation d un PLU]. Le doute est permis quant à savoir si la procédure de modification simplifiée s applique aux POS. Il conviendra toutefois d analyser les incidences du projet de loi relatif à l urbanisme en cours d élaboration, qui devrait affecter les dispositions des POS non grenellocompatibles. L ordonnance met par ailleurs fin à la dispersion des informations relatives aux règles d urbanisme. Ces dernières années, plusieurs dispositifs, essentiellement relatifs au dépassement de constructibilité avaient été créés. Mais au lieu de figurer dans le PLU, ils étaient institués par délibération, sans report au sein du PLU. L ordonnance les réintègre dans le PLU, améliorant ainsi la complétude et la lisibilité des informations à disposition du public. Les procédures [présentées dans le détail en annexe mais dont la valeur reste indicative, chacune méritant d être analysée spécifiquement, au regard des caractéristiques de la commune concernée] demeurent sur certains point encore difficiles à appréhender. L ordonnance précise les raisons qui permettent de modifier un PLU après enquête publique [ce point étant commun avec le SCOT, il sera toutefois abordé dans la 3ème partie]. 12/64

13 BESOIN D ADAPTER DES REGLES D URBANISME Modification affectant le PADD Modification affectant le règlement [écrit/graphique] ou les OAP Modification pour permettre la réalisation d un projet et affectant n importe quel élément du PLU OBJECTIF Modification des orientations du PADD Réduction de : - un EBC - une zone A ou N - une protection "environnementale" Ou induction d un risque de nuisance Réduction de : - un EBC - une zone A ou N - une protection "environnementale" Ou induction d un risque de nuisance - majoration de plus de 20 % des possibilités de construction d une zone - diminution des possibilités de construire - diminution d une zone U ou AU - majoration des possibilités de construire prévues L123-1.II, 6è al, L127-1, L128-1, L rectification erreur matérielle - modification autre que : - majoration de plus de 20 % des possibilités de construction d une zone - diminution des possibilités de construire - diminution d une zone U ou AU Nécessitant une DUP Nécessitant une déclaration de projet (sans DUP) CONDITIONS La réduction ou le risque susvisés porte atteinte aux orientations du PADD La réduction ou le risque susvisés ne porte pas atteinte aux orientations du PADD Ne pas entrer dans le champ d application de la révision normale ou simplifiée Ne pas entrer dans le champ d application de la révision normale ou simplifiée PROCEDURE REVISION NORMALE L123-3.I REVISION SIMPLIFIEE L123-3.II MODIFICATION NORMALE L L MODIFICATION SIMPLIFIEE L DUP emportant mise en compatibilité Déclaration de projet emportant mise en compatibilité 13/64

14 La réforme procède à une réorganisation formelle des procédures qui conduit à distinguer au sein d'articles distincts les procédures de révision [nouvel article L , I], de révision simplifiée [nouvel article L , II], de modification [nouveaux articles L et L ], de modification simplifiée [nouvel article L ], et de mise en compatibilité avec une DUP ou une déclaration de projet [nouvel article L ]. L'ordonnance intègre la jurisprudence Commune de Saint Lunaire [CE, 10 févr. 2010, n , Cne Saint-Lunaire]. La délibération qui prescrit l'élaboration du PLU doit définir les objectifs poursuivis [nouvel article L ]. Sur le fond, la réforme affecte le champ d application de certaines de ces procédures. La procédure de révision de droit commun [L I] Champ d application La procédure de révision est applicable : En cas de changement des orientations définies par le PADD. Antérieurement à l ordonnance, était visée «l économie générale» du PADD, non ses orientations. Cette subtilité terminologique peutelle avoir une incidence pratique? C est possible en ce qu elle permet d espérer davantage de sécurité juridique tant il vrai que l ancienne notion «d atteinte à l économie générale» du PADD était subjective. Il est peut être plus facile de savoir quand on touche à une «orientation» [qui doivent apparaître clairement dans le PADD au vu de l article L ] qu à «l économie générale». La stabilité juridique est en revanche peut-être moins assurée qu auparavant. En effet, dans la mesure où le PADD a précisément pour objet de fixer des orientations, cela signifierait que dès qu il est modifié, et même si cela n est que de façon mineure, c est la procédure lourde de révision qu il faudrait mettre en œuvre. Plus que jamais, le contenu du PADD devra soigneusement pesé. Rappel : pour les POS qui par définition ne disposent pas de PADD, la procédure de révision s apprécie par référence à l économie générale du Plan dans son ensemble [article L ]. Comme auparavant, en cas de réduction d un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance, si toutefois il est de surcroît porté atteinte aux orientations définies par le PADD. Une réduction ou un risque de nuisance, sans affecter le PADD, ne nécessite plus une révision normale. Procédure Notez encore, bien que plus accessoirement, la différence de terminologie entre le 1 er alinéa qui vise le PADD [Projet d aménagement et de développement durable] et le second qui vise le Plan d aménagement et de développement durable. Abstraction faite de son champ d application, la procédure de révision n'est modifiée qu à la marge et reste calquée sur celle prévue pour l'élaboration du PLU. Vous en trouverez le déroulé en annexe 2. 14/64

15 La procédure de révision simplifiée [L II] La procédure de révision simplifiée - qui devait être initialement supprimée - perdure, mais avec un champ d application restreint par rapport à l article L du Code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure au 1 er janvier Champ d application Antérieurement à l entrée en vigueur de la réforme, la procédure simplifiée pouvait être mise en œuvre dans les deux cas suivants [article L CU] : réalisation d'une opération à caractère public ou privé, présentant un intérêt général, sans autre condition [il peut donc y avoir éventuellement atteinte à l'économie générale du PADD du PLU ou risque de nuisance ou/et réduction d un espace boisé classé, d une zone agricole ou d une zone naturelle et forestière, ou d une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels] certains projets d'extension des zones constructibles, à condition qu ils ne comportent pas de graves risques de nuisance, ni ne portent atteinte à l'économie générale du PADD du PLU [ils peuvent en revanche réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels]. ou à induire de graves risques de nuisance, sans que cette réduction ou ce risque porte atteinte aux orientations définies par le PADD [à défaut, comme on l a vu, le projet rebascule dans le champ d application de la révision normale]. Concrètement, la réduction d une zone agricole [A] ou naturelle [N], ne serait-ce que de quelques mètres carrés, impliquera nécessairement la mise en œuvre d une procédure de révision simplifiée, sauf à mettre en œuvre une procédure de déclaration de projet emportant mise en compatibilité, si les conditions sont réunies. Est supprimée par l'ordonnance la possibilité de mettre en œuvre une procédure de révision simplifiée pour permettre la réalisation d'un projet d'intérêt général, au bénéfice de la déclaration de projet emportant mise en compatibilité. Procédure Comme auparavant, la procédure de cette révision est simplifiée en ce que, après que le projet a été arrêté par l assemblée délibérante, il n est pas soumis à la consultation des personnes publiques associées mais fait l objet, d un examen conjoint de l Etat, de la et des personnes publiques associées à l initiative de la collectivité compétente en matière de PLU, avant l enquête. Le nouvel article L , II du Code de l'urbanisme restreint cette procédure aux cas où la révision conduit à : réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels L ordonnance permet de résoudre une question jusqu alors insoluble : la procédure de révision simplifiée comprend désormais une phase d arrêt du projet de PLU, qui intervient avant l examen conjoint. Vous en trouverez le déroulé en annexe 2. 15/64

16 La procédure de modification de droit commun [L et L ] Champ d application Le nouvel article L du Code de l urbanisme précise que le PLU fait l'objet d'une procédure de modification lorsque c est le règlement [compris selon nous aussi bien comme le règlement écrit que les documents graphiques] ou les OAP qui se trouvent modifiés sur l un des points suivants : majoration de plus de 20 % des possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan [calculer la constructibilité à l échelle d une zone sera toutefois pour le moins complexe, compte tenu de la disparition de plus en plus fréquente des COS, et de ses dimensions, des espaces déjà bâtis, des équipements publics, des contraintes juridiques et administratives et notamment des servitudes d'utilité publique, des règles d'implantation des constructions, des règles relatives à leur emprise au sol ou à leur hauteur, voire même au stationnement ou aux espaces verts ] diminution des possibilités de construire [sans seuil, à la différence du point précédent] réduction de la surface d'une zone urbaine [U] ou à urbaniser [AU]. La prudence est néanmoins de mise : le champ d application de la procédure de modification est bien évidemment encadré par celui de la révision et de la révision simplifiée. Ainsi, compte tenu du champ d application de la révision [normale ou simplifiée], le recours à la procédure de modification sera exclu lorsque le projet d adaptation conduira : à modifier les orientations définies dans le PADD OU à pas réduire : un espace boisé classé, OU une zone agricole, OU une zone naturelle et forestière, OU une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels OU induit de graves risques de nuisance. Notons une seconde réserve : les majorations des possibilités de construire prévues au sixième alinéa de l'article L [agrandissement ou construction de bâtiments à usage d habitation] ainsi qu'aux articles L [bonus de constructibilité pour mixité sociale], L [bonus de constructibilité pour performance énergétique] et L du Code de l'urbanisme [modulation du bonus de constructibilité pour performance énergétique]. Ces majorations relèveront de la procédure de modification simplifiée alors même qu elles conduiraient à augmenter de plus de 20% les possibilités de construire [V. ci-après]. Procédure L ordonnance vient infirmer une jurisprudence qui a fait grand bruit, et particulièrement contestable. On se souvient que la Cour administrative d'appel de Lyon, se positionnant à l inverse de l ensemble de la doctrine, de l administration, de la pratique exercée depuis onze ans, et selon nous des textes alors en vigueur, a jugé que la procédure de modification d'un PLU devait être initiée par une délibération de l organe délibérant [CAA Lyon, 22 mai 2012, n 11LY00778, Tanguy]. L'ordonnance n du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme prive d effet cette jurisprudence pour les procédures engagées depuis le 1 er janvier 2013, en prévoyant expressément que l'initiative du projet de modification appartient au maire ou au président de l'établissement public compétent [article L. 16/64

17 ].Pour les procédures engagées avant cette date, et en cas de contentieux, il convient de rappeler que l analyse de la Cour administrative d'appel de Lyon n a à ce jour pas donné lieu à une quelconque décision du Conseil d Etat et doit bien évidemment être contestée. Comme antérieurement, la procédure de modification est une procédure relativement légère puisqu elle ne nécessite pas de délibération pour être prescrite, ni de concertation, ni d examen conjoint ou associé, ni de débat sur le PADD ni d arrêt du projet. La procédure fait en revanche désormais l objet d un porté à connaissance par l Etat. Sa durée est évaluée de 4 à 6 mois. Vous en trouverez le déroulé en annexe 4. La procédure de modification simplifiée [L ] Champ d application A l inverse de la réglementation applicable avant le 1 er janvier 2013, le champ d application de la modification simplifiée est défini «en creux» ou en négatif, et non plus par une liste «positive». En effet, il peut être recouru à la procédure de modification simplifiée, lorsque c est le règlement ou les OAP qui se trouvent modifiés, dans tous les autres cas que ceux évoqués pour les autres procédures et également : En cas de majoration des possibilités de construire prévues au sixième alinéa de l'article L [agrandissement ou construction de bâtiments à usage d habitation] ainsi qu'aux articles L [bonus de constructibilité pour mixité sociale], L [bonus de constructibilité pour performance énergétique] et L du Code de l'urbanisme [modulation du bonus de constructibilité pour performance énergétique] En cas de rectification d'une erreur matérielle Procédure L ordonnance apporte des précisions : Les modalités de mise à disposition sont adoptées par l organe délibérant et portées à la connaissance du public [mais on ne sait plus selon quelles mesures de publicité]. Un bilan de la mise à disposition doit être tiré par l organe exécutif pour tenir compte, ou non, des observations formulées. L assemblée délibérante adopte le projet, éventuellement modifié pour tenir compte de ces observations. Il en résulte que la procédure simplifiée n est pas forcement plus simple que la procédure de modification normale : certes, il n y a pas d enquête publique [remplacée par une simple mise à disposition] mais une délibération s impose désormais pour définir modalités de mise à disposition et le projet de modification doit désormais également être notifié. Cette nécessité de délibérer sur les modalités de la mise à disposition alors qu aucune délibération n est requise pour lancer la procédure de modification - est de nature à priver d intérêt la procédure de modification simplifiée. Certaines dispositions ont par ailleurs disparu, comme cela a été signalé précédemment. Ainsi, il y a lieu notamment de s interroger sur les mesures de publicité à respecter en ce qui concerne l avis de mise à disposition. Vous trouverez le déroulé de la procédure de modification simplifiée en annexe 5. 17/64

18 La procédure de mise en compatibilité avec une déclaration de projet ou une déclaration d utilité publique [L et L ] Champ d application Le nouvel article L du Code de l urbanisme définit le champ d'application de la mise en compatibilité d'un plan avec un projet présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général, antérieurement codifié à l'article L du Code de l'urbanisme. Ce nouvel article L précise que lorsque la réalisation d'un projet public ou privé de travaux, de construction ou d'opération d'aménagement présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général nécessite une mise en compatibilité d'un PLU, ce projet peut faire l'objet d'une déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet. La rédaction de cette disposition est ambiguë et pourrait laisser entendre que des projets privés pourraient fonder une déclaration d'utilité publique. Telle n'est pas l'analyse qui doit être selon nous faite de cet article. Il ne s'agit manifestement que de la transposition dans le nouvel article L de la possibilité d'intégrer dans une déclaration de projet un projet privé, dès lors qu'un intérêt général est également poursuivi et que l intérêt privé n est que secondaire [article L ]. Notons ici que l impossibilité, désormais, de recourir à la procédure de révision simplifiée pour permettre la réalisation d un projet d intérêt général pourrait conduire à voir plus souvent mise en œuvre la procédure de déclaration de projet prévue par le Code de l urbanisme. Procédure Les articles L et L du Code de l'urbanisme reprennent pour l essentiel les dispositions antérieures. Ils apportent toutefois des précisions en ce qui concerne [pour autant que nous ayons pu en douter] : La désignation de l autorité chargée, après l examen conjoint, d engager l enquête publique La forme que prend l approbation de la mise en compatibilité Vous trouverez le déroulé de la procédure de DUP emportant mise en compatibilité du PLU en annexe 6. Equivalence de procédures Recourir à une procédure plus légère lorsqu une plus contraignante s impose constitue assurément une illégalité. Mais est-ce illégal de recourir à une procédure plus lourde lorsqu une plus légère suffirait? Le texte, en évoquant simplement la «possibilité» de recourir aux procédures allégées, permet manifestement que soient appliquées les procédures plus contraignantes. Aucune disposition ne s oppose a priori qu il soit recouru à la procédure de modification là où une modification simplifiée aurait suffit. De même, il semble envisageable de recourir à la procédure de révision là où une révision simplifiée aurait suffit, ou encore à une procédure de déclaration de projet emportant mise en compatibilité en lieu et place d une procédure de modification. La rédaction des textes, par contre, laisse penser qu il n est pas possible de mener une procédure de révision lorsqu une procédure de modification suffit [pour autant, un juge annulerait-il un PLU sur ce grief? Rien n est moins sûr dans la mesure où les règles de compétences et les garanties attachées à la procédure plus légère figurent dans la procédure plus lourde, sauf identification d un détournement de pouvoir manifesté par l exercice du sursis à statuer]. 18/64

19 Fin des procédures particulières : réintégration dans le PLU Par des procédures particulières, déconnectées de celles relatives au PLU, les collectivités pouvaient faire bénéficier certaines catégories de constructions d un dépassement de constructibilité [articles L ; L ; L et L ]. Ces possibilités demeurent mais de façon très opportune s inscrivent désormais dans la procédure de PLU [modification simplifiée] et les dépassements accordés figureront dans le règlement du PLU [articles L , L , L128-1, L modifiés]. Spécificité des PLU intercommunaux Si la loi du 25 mars 2009 [de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite loi MOLLE] avait décidé l intégration du PLH dans le PLU intercommunal, elle n avait rien prévu en terme de procédure. L ordonnance du 5 janvier 2012 remédie à cette lacune en prévoyant la consultation du Comité régional de l habitat [article L ]. Modification des limites territoriales d application du PLU L ordonnance traite des incidences de la modification des limites territoriales d une commune sur le PLU intercommunal, ainsi que des incidences de la modification du périmètre intercommunal sur le PLU [article L , les quatre derniers alinéas]. 19/64

20 Clarification des dispositions relatives au caractère exécutoire du PLU L'ordonnance n du 5 janvier 2012 modifie l'article L du Code de l'urbanisme relatif au caractère exécutoire du PLU afin d en clarifier les dispositions quant à l'obligation de publication du PLU et de sa transmission au préfet pour déterminer son caractère exécutoire sont précisées. Pour les communes couvertes par un SCOT : la délibération du conseil municipal devient exécutoire par transmission au préfet pour un contrôle de légalité classique, mais les effets juridiques ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des mesures de publicité. La date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué [article R ] Pour les communes non couvertes par un SCOT : le caractère exécutoire est différé [article L ]. Soit le préfet ne notifie pas de demande de modification, l'acte publié approuvant le PLU devient alors exécutoire un mois suivant la transmission au préfet. Soit un mois suivant transmission au préfet, ce dernier notifie à la commune les modifications à apporter [incompatibilité avec les normes supérieures, avec l'utilisation des sols des communes voisines...]. Le PLU est exécutoire dès la publication et la transmission au préfet de la délibération du conseil municipal approuvant les modifications. Il est prévu de donner au préfet un droit de véto supplémentaire lorsque les dispositions de ces PLU ne répondent pas aux objectifs de répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, de renouvellement du parc immobilier et d'accroissement du nombre de logements et de places d'hébergements nécessaires. 20/64

21 Autres dispositions introduites par la réforme 21/64

22 CE QU IL FAUT RETENIR Une procédure de modification simplifiée est créée pour les SCOT, en plus de la procédure de révision et de la procédure de modification normale [pas de procédure de révision simplifiée]. Le porté à connaissance est élargi : aux cartes communales, aux modifications des documents d urbanisme [SCOT, PLU, carte communale], et porte sur des informations plus nombreuses. Confirmant et complétant la jurisprudence récente du Conseil d Etat [18 février 2010, Lille Métropole, Communauté urbaine] l ordonnance du 5 janvier 2012 précise les raisons qui permettent de modifier un PLU après enquête publique. La liste des personnes publiques associées est rendue plus lisible mais dans les faits, l identification des personnes à consulter, le cas échéant pour avis, est toujours aussi délicate. Dispositions communes aux SCOT et aux PLU Porté à connaissance Les articles L et R du Code de l urbanisme ont été modifiés. Retenons que : l Etat a l obligation de procéder à un porté à connaissance lors de l élaboration ou de la révision d un SCOT, d un PLU mais également désormais d une carte communale. l Etat a l obligation de procéder à un porté à connaissance lors de l élaboration ou de la révision [d un SCOT, d un PLU, d une carte communale] mais également désormais lors de leur modification. L Etat a l obligation de porter à connaissance non plus «les informations nécessaires» à l'exercice des compétences en matière d'urbanisme mais «le cadre législatif et réglementaire à respecter», ainsi que les projets des collectivités territoriales et de l'etat en cours d'élaboration ou existants [voir également les articles R et ]. A disparu en revanche la précision pourtant utile qui obligeait le Préfet à procéder à un nouveau porté à connaissance en cas d élément nouveau intervenant en cours de procédure ce qui est préjudiciable pour les collectivités. Accessoirement, signalons qu un nouveau document doit être communiqué : le schéma régional de cohérence écologique. Comme auparavant, le retard ou l omission dans la transmission de ces informations est sans effet sur les procédures engagées par les communes ou leurs groupements. Projet d intérêt général La définition passe de la partie réglementaire [ancien article R ] à la partie législative [L ]. Il a été modestement ajouté parmi les objectifs qui justifient la qualification de PIG, «la remise en bon état des continuités écologiques». Modification après enquête publique L'ordonnance apporte des précisions concernant les modifications qui peuvent être apportées au projet de SCOT et de PLU après l'enquête publique. 22/64

23 Dans sa décision en date du 18 février 2010, Lille Métropole, Communauté urbaine, le Conseil d'état a décidé que des modifications ne pouvaient intervenir après l'enquête publique qu'à la double condition qu'elles procèdent de l'enquête publique et qu'elles ne remettent pas en cause l'économie générale du plan [CE, 12 mars 2010, n , Lille Métropole Communauté Urbaine]. Cette jurisprudence avait pour conséquence de fragiliser la prise en compte, après l'enquête publique, des avis émis par les personnes publiques associées joints au dossier de cette enquête. Les nouveaux articles L et L du Code de l'urbanisme étendent les possibilités de modifications de ces documents d'urbanisme après l'enquête publique non seulement pour tenir compte des résultats de l'enquête publique [observations du public et du rapport du commissaire], mais également de l'avis des personnes consultées par le projet arrêté et joint au dossier d'enquête publique. La condition tenant à l absence de remise en cause de l'économie générale du plan n est pas codifiée mais demeurera requise par la jurisprudence. En dehors de ces cas de figure, aucune modification ne peut être apportée au projet. Autrement dit, les modifications résultant de la seule volonté de la collectivité ne peuvent pas être intégrées après l'enquête publique. Personnes publiques associées et personnes publiques consultées Un effort et notable a été fait pour clarifier quelles sont les personnes publiques associées à l élaboration d un SCOT et d un PLU. L article L du Code de l'urbanisme dresse une liste commune des personnes publiques associées à la fois lors des SCOT et lors des PLU [I], puis des personnes publiques associées seulement lors d un SCOT [II] et celles associées seulement lors d un PLU [III]. Pour nous en tenir ici simplement au PLU, les personnes associées sont les suivantes : le département l autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains l EPCI compétent en matière de PLH les organismes de gestion des PNR et des parcs nationaux les chambres consulaires [chambre de commerce et d'industrie territoriales, de métiers, d'agriculture] la section régionale de la conchyliculture dans les communes littorales les syndicats d'agglomération nouvelle L'établissement public chargé SCOT lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des SCOT limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. Fort pertinemment, ces deux derniers établissements publics, ainsi que les syndicats d'agglomération nouvelle, ont ainsi intégré expressément la liste des personnes publiques associées, alors qu auparavant, ils n y figuraient pas alors même que pourtant, la délibération prescrivant la procédure devait leur être notifiée. Notons qu étonnamment, les syndicats d agglomération nouvelle figurent parmi les personnes publiques associées mais l article L du Code de l'urbanisme oublie de les mentionner parmi les personnes auxquelles doit être notifiée la délibération prescrivant la procédure [sauf à considérer ces syndicats comme l un des «organismes» visés par cet article]. On se demande d ailleurs pourquoi cet article redresse la liste des personnes à qui la délibération doit être notifiée alors qu il aurait été aussi simple de faire référence simplement à toutes les personnes associées ce qui aurait permis d éviter l oubli susvisé. L article L du Code de l'urbanisme dresse la liste des personnes qui peuvent être consultées à leur demande au cours de l élaboration du PLU. On y retrouve toutes les personnes publiques associées [à l exception de l EPCI compétent en matière de PLH]. l'etat la région 23/64

24 Cet article prévoit également, comme sous l empire de la réglementation applicable avant le 1 er janvier 2013, que des personnes, non associées, puissent être consultées à leur demande au cours de l élaboration du PLU. Il s agit des EPCI voisins et des communes voisines [«il en est de même, lorsque le plan est élaboré par une commune qui n'est pas membre d'un EPCI compétent en matière de PLU du président de cet établissement.» indique le Code, sans que nous comprenions bien à quelle situation cela fait référence]. Les personnes consultées à leur demande sont donc [article L ]: les personnes publiques associées sauf une (ie pm) l'etat la région le département l autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains l EPCI compétent en matière de PLH les organismes de gestion des PNR et des parcs nationaux les chambres consulaires [chambre de commerce et d'industrie territoriales, de métiers, d'agriculture] la section régionale de la conchyliculture dans les communes littorales les syndicats d'agglomération nouvelle L'établissement public chargé SCOT lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des SCOT limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. EPCI voisins communes voisines EPCI compétent en matière de PLU dont la commune n est pas membre L article L du Code de l'urbanisme établit une 3 ème liste, différente encore des précédentes, correspondant aux personnes à qui le projet de PLU arrêté doit être transmis. Il s agit : Automatiquement des personnes publiques associées (pm) l'etat la région le département l autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains l EPCI compétent en matière de PLH les organismes de gestion des PNR et des parcs nationaux les chambres consulaires [chambre de commerce et d'industrie territoriales, de métiers, d'agriculture] la section régionale de la conchyliculture dans les communes littorales les syndicats d'agglomération nouvelle L'établissement public chargé SCOT lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des SCOT limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. A leur demande : aux communes limitrophes [l article L cite parmi les personnes qui peuvent être consultées à leur demande les communes «voisines». Mais seules les communes limitrophes peuvent demander à recevoir le projet de PLU arrêté] aux EPCI intéressés [là encore, si les EPCI «voisins» peuvent demander à être consultés, ce sont en revanche les EPCI intéressés qui peuvent demander à recevoir le projet de PLU arrêté] à l EPCI ou SM du SCOT limitrophe si la commune n est pas couverte ellemême par un SCOT [c est une redite, voire une incohérence puisque cette personne fait déjà partie des personnes publiques associées et consultées automatiquement] à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles [cette commission ne figure pas à l article L parmi les personnes qui peuvent être consultées à leur demande, mais elle peut en revanche demander à recevoir le projet de PLU arrêté] au comité régional de l'habitat prévu à l'article L du code de la construction et de l'habitation [cette commission ne figure pas à l article L parmi les personnes qui peuvent être consultées à leur demande mais elle peut en revanche demander à recevoir le projet de PLU arrêté]. Toutes ces personnes donnent un avis au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables [article L ]. Tous ces avis sont joints au dossier d enquête publique [article L ]. 24/64