RAPPORT ALTERNATIF 2013 D ANALYSES DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES AU BURKINA FASO

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1 CENTRE D INFORMATION, DE FORMATION ET D ETUDES SUR LE BUDGET RAPPORT ALTERNATIF 2013 D ANALYSES DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES AU BURKINA FASO [Version finale] Juin 2014 Avec le soutien de i

2 TABLE DES MATIERES LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS... iii LISTE DES TABLEAUX... v LISTE DES ENCADRES... v LISTE DES FIGURES... v PREAMBULE... vi INTRODUCTION LA POLITIQUE SECTORIELLE DE L ECONOMIE ET DES FINANCES (POSEF) Aperçu des différents programmes mis en œuvre Les principes directeurs de la POSEF Le rôle et les attentes de la société civile ANALYSE DE LA MISE EN ŒUVRE 2013 DU PAP/POSEF La programmation budgétaire Le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) Le processus d implantation du budget programme L exécution budgétaire Les contrôles interne et externe Les marchés publics L accessibilité à l information budgétaire La lutte contre la corruption La bonne gouvernance PREOCCUPATIONS MAJEURES ET RECOMMANDATIONS Le nombre d activités programmées dans le cadre du PAP/POSEF Les mesures et actions prioritaires Les indicateurs de performance En matière de programmation budgétaire Dans le domaine de l exécution budgétaire Dans le domaine des contrôles interne et externe En matière de transparence dans le domaine des marchés publics En matière d accessibilité aux informations budgétaires Dans le domaine de la lutte contre la corruption CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE ANNEXES ii

3 LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS AN ARMP ASCE AUR CAM CBMT CC CCAP CDMT CF CGCT CGD CID CIE CIFOEB CM CNLF COSED CR CSLP DGCMEF DMP EICVM EPE FMI IAP IBO IGF IS MATD MEF MFB MFPRE OPJ OSC PAP/POSEF PIP PNBG POSEF PRGED : Assemblée Nationale : Autorité de Régulation des Marchés Publics : Autorité Supérieure de Contrôle d Etat : Approche Unité de Recouvrement : Commission d Attribution des Marchés : Cadre Budgétaire à Moyen Terme : Cour des Comptes : Contrôle Citoyen de l Action Publique : Cadre des Dépenses à Moyen Terme : Contrôleur Financier : Code Général des Collectivités Territoriales : Centre pour la Gouvernance Démocratique : Circuit Informatisé de la Dépense : Comptabilité Intégrée de l Etat : Centre d Information, de Formation et d Etudes sur le Budget : Conseil des Ministres : Coordination Nationale de Lutte contre la Fraude : Comité de Suivi de l Economie et du Développement : Commission de Réception : Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté : Direction Générale de Contrôle des Marchés publics et des Engagements Financiers : Direction des Marchés Publics : Enquête Intégrale sur les Conditions de Vie des Ménages : Etablissement Public de l Etat : Fond Monétaire International : Instrument Automatisé de Prévision : Indice du Budget Ouvert : Inspection Générale des Finances : Impôt sur les Sociétés : Ministère de l Aménagement du Territoire et de la Décentralisation : Ministère de l Economie et des Finances : Ministère des Finances et du Budget : Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme de l Etat : Officier de Police Judiciaire : Organisation de la Société Civile : Plan d Actions Prioritaire de la Politique Sectorielle de l Economie et des Finances : Programme d Investissement Public : Politique Nationale de Bonne Gouvernance : Politique Sectorielle de l Economie et des Finances : Politique de Renforcement de la Gestion de l Economie et du iii

4 PRM PTF REN-LAC SCADD SIGASPE SIMP SNAT SPM SRAT SRFP TOFE UEMOA UV Développement : Personne Responsable des Marchés : Partenaires Techniques et Financiers : Réseau National de Lutte Anti-Corruption : Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable : Système Intégré de Gestion Administrative et Salariale du Personnel de l Etat : Système d information Intégrée des Marchés Publics : Schéma National d Aménagement du Territoire : Spécialiste en Passation des Marchés : Schéma Régional d Aménagement du Territoire : Stratégie de Renforcement des Finances Publiques : Tableau des Opérations Financières de l Etat : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine : Unité de Vérification iv

5 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1- Les programmes de la POSEF avec les différentes actions et indicateurs correspondants... 4 LISTE DES ENCADRES Encadré 1- Les sept (07) objectifs spécifiques de la POSEF... 3 Encadré 2- Textes de base de la gestion des finances publiques au Burkina Faso Encadré 3- Mesures annoncées par le premier ministre dans le cadre de la lutte contre la corruption à l occasion de sa vite à l ASCE le 13 septembre Encadré 4- Principales recommandations des assises nationales sur la corruption Encadré 5- Les innovations de la loi n /AN du 28 novembre LISTE DES FIGURES Figure 1- Cadre général du contrôle budgétaire au Burkina Faso v

6 PREAMBULE Sous l égide et le leadership du Centre d Information, de Formation et d Etudes sur le Budget (CIFOEB), le présent rapport alternatif d analyses est produit par des Organisations de la Société Civile (OSC) intervenant dans le domaine de la gestion des finances publiques au Burkina Faso et d autres domaines tels que le journalisme, le développement économique et social, le suivi des politiques publiques. Ces organisations étant réunies sous la bannière d un cadre de concertation, le rapport produit se veut un document alternatif à celui du gouvernement sur la mise en œuvre de la Politique Sectorielle du Ministère de l Economie et des Finances (POSEF) qui fait cas des orientations et jugements des OSC parties prenantes. Entrant donc dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de la POSEF, ce rapport alternatif vient pour fonder et consolider l argumentaire que porteront à l unisson les représentants des OSC aux différentes revues de la dite politique. Ces OSC, à travers le CIFOEB, le Réseau National de Lutte Anti-Corruption (RENLAC) et le Centre pour la Gouvernance Démocratique (CGD) parleront ainsi d une même voix et pourront fortement interpeller et influencer les autorités sur les orientations proposées. vi

7 INTRODUCTION Dans un domaine aussi particulier que celui des finances publiques 1, l obligation de rendre compte qui incombe à l administration publique en général (Etat et ses démembrements ainsi que les collectivités territoriales) n est pas seulement un indicateur de transparence ; elle est aussi un mode de gestion efficace que les Organisations de la Société Civile (OSC) doivent travailler à ancrer et à développer dans un paysage institutionnel réformé par les aspirations de transparence dans la gestion des deniers publics. En effet, l obligation de rendre compte est consacrée dans le code de transparence adopté en avril 2013 conformément à la Directive n 01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l UEMOA. Selon le point VI intitulé «information du public», l alinéa 6.3 stipule que «l information régulière du public sur les grandes étapes de la procédure budgétaire, leurs enjeux économiques, sociaux et financiers sont organisés dans un souci de pédagogie et d objectivité ; la presse, les partenaires sociaux et d une façon générale tous les acteurs de la société civile sont encouragés à participer à la diffusion des informations ainsi qu au débat public sur la gouvernance et la gestion des finances publiques». La participation de la société civile au dialogue sectoriel, à travers la mise en place du Comité de Suivi de l Economie et du Développement (COSED) en décembre 2012, lui permet de faire part de ses points de vue en termes d orientations et de jugements en matière de politique économique et sociale. Ce qui a nécessité la création d un cadre de concertation des OSC intervenant dans le domaine des finances publiques visant à assurer une synergie de points de vue et d actions. C est dans ce sens que le présent rapport d analyses des finances publiques par les OSC évoluant dans le domaine de la gestion des finances publiques est produit. Il fait une analyse des données et informations entrant dans le cadre de la mise en œuvre de la Politique Sectorielle de l Economie et des Finances (POSEF) dont les différentes revues à miparcours et annuelles enregistrent la participation active de la société civile. A cet effet, il se base sur les points de vue et les analyses organisés et consensuels sur la gestion des finances publiques faites par les OSC dans le cadre du suivi des finances publiques. Structuré en trois (03) parties, le rapport donne tout d abord un aperçu des différents programmes mis en œuvre dans le cadre de la POSEF. Il s appesanti ensuite sur l analyse de la mise en œuvre 2013 du Programme d Actions Prioritaire de la POSEF (PAP/POSEF) axée principalement sur les questions de transparence, de rédevabilité, de corruption et de bonne gouvernance. Il termine en mettant en exergue les principales préoccupations relevées dans les domaines de la gestion des finances publiques pour lesquelles des recommandations sont formulées. 1 Selon la plupart des auteurs du domaine, les finances publiques sont l ensemble des règles (juridiques, politiques et économiques) qui gouvernent les recettes et les dépenses des budgets de l Etat, des collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociale et des établissements publics. 1

8 1- LA POLITIQUE SECTORIELLE DE L ECONOMIE ET DES FINANCES (POSEF) 1.1- Aperçu des différents programmes mis en œuvre La Politique Sectorielle de l Economie et des Finances (POSEF) fait suite à la Stratégie de Renforcement des Finances Publiques (SRFP) et à la Politique de Renforcement de la Gestion de Economie et du Développement (PRGED) qu elle a voulu concilier et réconcilier dans le cadre de la poursuite des objectifs d un ministère reconstitué après cinq ans ( ) de vie «mutilée» de part et d autre. Elle a été élaborée dans le but de répondre aux enjeux et aux défis liés aux nouvelles aspirations du Burkina Faso en matière d économie et de finances, lesquelles aspirations sont exprimées dans la Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable (SCADD). La POSEF dont la vision est «En 2020, le Burkina Faso dispose d un secteur de l Economie et des Finances dynamique et efficace, de plus en plus compétitif et performant, bien intégré dans la sous-région et ouvert au monde», est le document référentiel de mise en œuvre des réformes à inscrire dans le domaine de l économie et des finances publiques. Elle est articulée aux principaux référentiels de développement du pays et se veut le cadre d opérationnalisation de la contribution du Ministère de l Economie et des Finances (MEF) à la mise en œuvre de la Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable (SCADD) pour la période L objectif général poursuivi par la POSEF est de contribuer à la promotion d une économie compétitive et moderne soutenue par des finances publiques performantes et dynamiques. Cet objectif qui traduit le but que le MEF cherche à atteindre, se décline à travers sept (07) objectifs spécifiques. 2

9 Encadré 1- Les sept (07) objectifs spécifiques de la POSEF 1- Renforcer les capacités institutionnelles et organisationnelles du MEF 2- Promouvoir une gestion efficace et transparente de la dépense publique 3- Améliorer le niveau de recouvrement des ressources budgétaires 4- Promouvoir une gestion économique moderne et performante et un pilotage efficace du développement 5- Améliorer l efficacité de la gestion des comptes publics et des systèmes financiers et matériels de l Etat 6- Renforcer le contrôle des finances publiques et la lutte contre la fraude, le faux et la corruption 7- Améliorer la gestion des relations économiques et financières internationales Source : POSEF , mars 2011 Pour atteindre ces objectifs spécifiques, qui concourent à la réalisation de sa mission, le MEF entend mettre en œuvre, entre 2011 et 2020, sept (07) programmes. On note que ces programmes ont été définis conformément à la démarche budget programme qui veut que chaque politique de développement soit déclinée en programmes. A chaque objectif spécifique ci-dessus relevé, correspond un programme. Selon l article 12 de la directive n 06/2009/CM/UEMOA du 26 juillet 2009 portant lois de finances au sein de l Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), «un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d actions représentatif d une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d intérêt général et des résultats attendus. Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, font l objet d évaluations régulières et donnent lieu à un rapport de performance élaboré en fin de gestion par les ministères et institutions constitutionnelles concernés». Les différents programmes de la POSEF sont déclinés en sous-programmes ou actions avec les indicateurs correspondants comme indiqué dans le tableau ci-dessous. 3

10 Tableau 1- Les programmes de la POSEF avec les différentes actions et indicateurs correspondants Programme Actions Indicateurs Programme 1 Pilotage et soutien des services du MEF 1.1. Coordination des actions du ministère 1.2. Gestion des ressources humaines 1.3. Gestion des commandes et des ressources matérielles et financières 1.4. Planification et suiviévaluation 1.5. Gestion des systèmes d informations 1.6. Gestion de la communication 1.7. Formation technique et professionnelle 1.8. Déconcentration et appui à la décentralisation IP 1 «Taux d exécution annuelle du plan global de formation» IP 2 «Accès du public aux informations budgétaires» Programme 2 Gestion macroéconomique et pilotage du développement 2.1. Prévision et planification du développement 2.2. Gestion de l information économique, financière et sociale 2.3 Evaluation des politiques publiques IP 3 «Fonctionnalité des cadres de concertation et d animation du développement» IP 4 «Taux de croissance du PIB réel» IP 5 «Incidence de la pauvreté» IP 6 «Taux d inflation annuel moyen» Programme 3 Mobilisation et gestion des ressources budgétaires 3.1. Mobilisation des ressources intérieures 3.2. Mobilisation des ressources extérieures 3.3- Gestion de la trésorerie 3.4- Gestion de la dette IP 7 «Taux de réalisation des recettes» IP 8 «Taux de pression fiscale» IP 9 «Pourcentage des apports d aide utilisant les systèmes nationaux de gestion des finances publiques» IP 10 «Prévisibilité de l appui budgétaire à moyen terme» IP 11 «Nombre d unités parallèles de gestion» IP 12 «Pourcentage de partenaires techniques et financiers 4

11 Programme Actions Indicateurs appliquant la division du travail» Programme 4 Programmation budgétaire et gestion des dépenses Programme 5 Gestion des comptes publics et sauvegarde des intérêts financiers et matériels de l Etat 4.1. Programmation budgétaire 4.2. Exécution des dépenses 4.3. Gestion et suivi des marchés publics 5.1. Gestion du patrimoine de l Etat 5.2. Gestion du domaine foncier national 5.3. Réglementation financière 5.4. Gestion du portefeuille de l Etat 5.5. Tenue de la comptabilité publique 5.6. Prévention et gestion du contentieux de l Etat IP 13 «Allocations budgétaires aux secteurs prioritaires» IP 14 «Taux d exécution du budget des secteurs prioritaires» IP 15 «Part du budget de l Etat transférée aux collectivités territoriales» IP 16 «Pourcentage des crédits délégués» IP 17 «Délais de traitement / paiement de la dépense» IP 18 «Pourcentage des marchés publics conclus dans le délai de validité des offres» IP 19 «Répartition des marchés publics par type de procédure» IP 20 «Pourcentage des plaintes fondées» IP 21 «Qualité et respect des délais des rapports budgétaires produits en cours d année et des états financiers annuels» IP 22 «Surveillance du risque budgétaire des entités parapubliques» IP 23 «Taux de délivrance des titres fonciers» Programme 6 Contrôle, audit des finances publiques et lutte contre la fraude, le faux 6.1. Contrôles organiques 6.2. Exercice de la tutelle 6.3. Supervision des systèmes financiers 6.4. Lutte contre la fraude, le faux et la corruption IP 24 «Efficacité du système de vérification interne» IP 25 «Etendue, nature et suivi de la vérification externe» IP 26 «Index de perception de la 5

12 Programme Actions Indicateurs et la corruption 6.5. Audit et évaluation des finances publiques corruption» Programme 7 Gestion des relations économiques et financières internationales 7.1. Gestion de la coopération économique et financière 7.2. Renforcement des cadres de partenariat IP 27 «Réalisation des critères de convergence UEMOA» Source : informations renseignées et complétées à partir du document de POSEF Les principes directeurs de la POSEF La POSEF a sept (07) principes directeurs 2. L un des principes directeurs de la POSEF est l engagement sur les résultats en ce sens que la place et l importance du ministère commande de développer en son sein une véritable culture de responsabilité axée sur les résultats. Selon le Ministère de l Economie et des Finances (MEF), la mondialisation et la complexité des phénomènes exigent d adopter des méthodes modernes de travail, d imprimer la volonté de rapprocher les objectifs des ressources pour apprécier la pertinence des moyens engagés au regard des résultats attendus. Les structures du ministère devraient pouvoir mesurer et négocier leurs contributions aux résultats collectifs et mettre en place progressivement un management de la performance focalisé sur la réalisation des objectifs de leurs structures. Ce qui implique que le budget programme, budget axé sur les résultats, occupe une place prépondérante au sein du renouveau du processus budgétaire désiré par le MEF Le rôle et les attentes de la société civile Dans la POSEF, le rôle de la société civile est mis en exergue en ces termes : «La société civile au Burkina Faso est dynamique et intervient en tant qu acteur important, non seulement dans la promotion de la démocratie au niveau national, mais aussi dans la lutte contre la pauvreté et la corruption. Les organisations de la société civile travaillent de concert avec le MEF pour promouvoir le développement économique et social du pays et de ce fait, certaines bénéficient de l appui de partenaires». «Dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, les organisations de la société civile ont été impliquées dans l élaboration, la mise en œuvre et le suivi du Cadre Stratégique de Lutte contre la pauvreté (CSLP)». 2 (1) La participation à la responsabilisation (2) La priorisation des actions (3) L engagement sur les résultats (4) Le partenariat (5) L ouverture et l anticipation (6) L unicité de pilotage (7) La prise en compte du genre. 6

13 «Dans le cadre de la lutte contre la corruption, 25 organisations de la société civile se sont regroupées au sein du Réseau National de Lutte Anti-corruption (REN-LAC) pour une unicité d action et des résultats significatifs». En termes d attente des OSC, la POSEF mentionne qu «avec un indice de satisfaction de 2,36, les attentes des OSC se situent à plusieurs niveaux dont l accessibilité aux informations budgétaires, la participation aux cadres et instances de suivi évaluation, le contrôle externe des opérations économiques et financières et le renforcement des capacités pour une meilleure compréhension des notions essentielles du secteur». La POSEF constitue ainsi le cadre de référence pour la mise en œuvre des réformes en matière d économie et de finances. Même si des défis demeurent, sa mise en œuvre a permis d engranger des avancées dans le domaine de la gestion des finances publiques. Aussi, contribue-t-elle à l atteinte des objectifs de la SCADD. Conformément à l arrêté n /MEF/CAB du 05 mai 2012 organisant le comité de pilotage de la POSEF, le MEF organise chaque année deux (02) sessions dudit comité de pilotage au cours desquelles tous les acteurs sont conviés à y prendre part. La POSEF constitue de ce fait le cadre fédérateur des différents acteurs intervenant dans le domaine de la gestion de l économie et des finances publiques au Burkina Faso. 2- ANALYSE DE LA MISE EN ŒUVRE 2013 DU PAP/POSEF L analyse de la mise en œuvre 2013 du PAP/POSEF est faite en mettant essentiellement l accent sur les principaux domaines des finances publiques ayant trait aux questions de transparence, de rédevabilité, de corruption et de bonne gouvernance financière La programmation budgétaire Le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) Les différents outils entrant dans le cadre de la programmation budgétaire au Burkina Faso sont essentiellement les documents de politique sectorielle arrimés à la politique nationale du pays qu est la SCADD, le cadrage macro-économique basé sur l Instrument Automatisé de Prévision (IAP), le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) global. Juridiquement, l élaboration de la loi de finances est régie par les dispositions de la loi n /AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances en ses articles 44 à 50. Les travaux d élaboration du budget sont faits sur la base d orientations stratégiques, expressions des priorités du pouvoir exécutif. Ces différentes orientations prennent leur source dans la SCADD, se cristallisent dans des données budgétaires au niveau du CDMT global dont l horizon est de moyen terme (3 ans). Depuis 2000, le Burkina Faso a entrepris l élaboration d un CDMT dans le but de renforcer le processus d élaboration et d exécution 7

14 du budget. Il est destiné à encadrer l élaboration des budgets programmes 3 en déterminant des plafonds de dépenses compatibles avec les équilibres macro-économiques et financiers et ceci pour tous les ministères et institutions. Le problème fondamental avec le CDMT global est qu il n intègre pas à temps les dépenses d investissement, compte tenu du fait qu une autre commission est chargée de la définition des projets d investissement publics prévus pour une année donnée au niveau national. Ce qui rejaillit sur tout le processus d élaboration des budgets au niveau des ministères sectoriels. Une harmonisation des calendriers d élaboration des différents outils de gestion budgétaire que sont le CDMT global et le Programme d Investissement Public (PIP) devra être faite pour assurer un bon démarrage du processus d élaboration du budget Le processus d implantation du budget programme En matière de conduite du processus d implantation du budget programme au Burkina Faso, l année 2013 a été en quelque sorte une année de léthargie. En effet, mis à part quelques actions de renforcement des capacités à l endroit des corps de contrôle et la tenue de la revue des programmes budgétaires, les autres types d actions prévues dans le cadre du plan de renforcement des capacités et du plan d actions de mise en œuvre de la réforme n ont presque pas connu de début de mise en œuvre. Ce constat est clairement relevé dans le rapport de la mission d évaluation de la stratégie pour la mise en œuvre du Cadre Harmonisé des Finances Publiques (CHFP) de l UEMOA au Burkina Faso conduite par des experts du FMI en février Ce rapport note en effet que «le bilan quantitatif montre que les actions prévues pour 2013 n ont pas connu de véritable démarrage. Au total, sur les trente-trois (33) actions prévues, vingt (20) n ont pas été mises en œuvre, neuf (9) sont en cours d exécution et seulement quatre (4) ont été réalisées. Les quatre actions réalisées concernent les domaines de la conduite de la réforme, et la préparation à la mise en place du budget-programme». Ainsi, le Burkina Faso, qui depuis 2011 évoluait pratiquement dans le peloton de tête avec le Sénégal et la Côte d Ivoire en matière de mise en œuvre des réformes du cadre harmonisé des finances publiques au sein de l UEMOA en général et du budget programme en particulier, se retrouve aujourd hui en milieu de tableau. Cette situation est principalement due au retard constaté dans la transposition des directives, en l occurrence la directive n /UEMOA/CM du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l UEMOA, le Burkina Faso ayant plutôt fait l option de lever les préalables nécessaires à l internalisation des directives. Pour pallier ces insuffisances et relever les défis en la matière, le Burkina Faso, avec l appui du FMI, a relu les actes de la réforme avec l élaboration d un plan d actions actualisé de mise en œuvre sur la période Ce qui signifie que les ambitions du Burkina Faso ont 3 Le budget programme a été introduit au Burkina Faso dans le processus budgétaire par la circulaire budgétaire n 97/054/PRES du 27 mai 1997 pour la préparation de la loi de finances de l année

15 été revues en ce qui concerne les délais de mise en œuvre de la réforme. Ce plan comporte cinq (05) principaux axes que sont : - Axe 1- Constituer une coalition pour la réforme ; - Axe 2- Construire un budget pour des résultats ; - Axe 3- Donner une image fidèle des finances publiques ; - Axe 4- Conférer leurs nouvelles compétences aux gestionnaires ministériels ; - Axe 5- Instaurer le nouveau régime de responsabilités. Il apparait clairement à travers ce plan d actions que le MEF continue toujours de jouer la carte de la prudence en procédant à la déconcentration progressive de l ordonnancement après avoir effectué des audits ministériels certifiant que les conditions sont réunies (activité du plan d actions actualisé) et en stabilisant la liste des dépenses s exécutant par la procédure de déblocage de fonds et les limites à des dépenses de moindre risque pour les titres 3 «dépenses de fonctionnement» et 5 «dépenses d investissement» (activités du plan d actions actualisé). Pourtant, avec la mise en place des unités de vérification dans les différents ministères et institutions depuis 2011 et la déconcentration du contrôle financier ainsi que l installation des Directions des Marchés Publics (DMP) ou des Personnes Responsables des Marchés (PRM) auprès de ces ministères et institutions, les conditions minimales semblent réunies pour aller directement à la déconcentration de l ordonnancement L exécution budgétaire L exécution budgétaire, pour la partie «recettes» montre que des efforts inestimables ont été faits ces dernières années dans le domaine de la mobilisation des recettes fiscales. Ce qui a permis de porter le taux de pression fiscale à 17,3% en 2013 contre 16,3% en 2012 pour un taux de 14,5% en Ce bond spectaculaire dans la mobilisation des recettes de l Etat est principalement dû à la mise en œuvre de la réforme AUR (Approche Unités de Recouvrement), instaurée depuis 2010 au niveau du MEF ainsi que les effets d autres mesures institutionnelles telles que la mise en œuvre de la stratégie globale de réforme de la politique fiscale, notamment par la mise en œuvre de la réforme de l impôt sur les sociétés (IS) et son acompte prévisionnel. Au titre des facteurs explicatifs de la bonne progression des recettes budgétaires, il est possible de relever également le renforcement de l efficacité de l administration fiscale et douanière, la rationalisation des incitations et des exonérations fiscales et la lutte contre la fraude, le faux et la corruption. Toutefois, de nouveaux efforts en matière de collecte des impôts sont à fournir en termes de recensement fiscal pour assurer une meilleure connaissance des différentes matières imposables ainsi qu un élargissement de la base fiscale, de sorte à éviter qu une faible proportion de la population ne supporte la plus grande partie de l impôt, synonyme d iniquité fiscale. Une plus forte sensibilisation des différents acteurs faite par le Centre d Information, de Formation et d Etudes sur le Budget (CIFOEB) dans le cadre de la mise en œuvre du 9

16 budget participatif 4 par exemple dans deux communes pilotes, a permis de mettre en relief le fait que la propension marginale à payer les impôts des populations est plus ou moins améliorée quand elles se sentent impliquées dans la priorisation des dépenses locales. Ce faisant, le renforcement et l extension d une telle réforme au niveau des différentes communes du Burkina Faso pourrait aider à agrandir les surfaces fiscales des différentes communes et à améliorer ainsi le niveau de recouvrement des ressources fiscales, vœux cher à la quasi-totalité des collectivités territoriales. De même, les efforts devront être fournis en termes de renforcement des capacités des acteurs chargés de la collecte pour leur permettre de jouer pleinement, intégralement et de manière intègre leurs rôles, qui ne sont pas sans risques. Du côté des dépenses, l exécution budgétaire au Burkina Faso a été marquée en 2013 par la poursuite de la mise en place des Unités de Vérification (UV). Les UV ont pour rôles (i) de rapprocher les acteurs de la chaîne de dépense publique et renforcer la collaboration entre eux (traiter de façon concertée les cas de rejets), (ii) d améliorer les délais de transmission des dossiers entre les acteurs et (iii) d améliorer les délais de paiement des dépenses. La mise en place des UV a effectivement permis d améliorer le délais de traitement des dépenses publiques au sein des ministères en faisant passer le délai moyen de traitement des dépenses publiques de 70 jours en 2011 à 52 jours en 2012 et 2013 de manière globale. Formellement, ce délai est de 28 jours en 2013 pour les ministères dont les unités de vérification ont déjà été mises en place. Néanmoins, la lourdeur du circuit de traitement de la dépense, notamment la longueur de la chaîne à travers une multiplicité des intervenants, constitue toujours une forte entrave à l exécution de la dépense publique au Burkina Faso. A cela, il faudrait ajouter la lourdeur des procédures de passation des marchés qui contribue généralement à induire de faibles taux d exécution des dépenses d investissement, lesquelles représentent près de la moitié des dépenses publiques au Burkina Faso et dont les financements sont largement supportés par l extérieur. De plus, une redondance dans l exercice du contrôle, avec la reprise des mêmes points de contrôle par plusieurs acteurs à des étapes distinctes de la chaîne contribue également à retarder l exécution des dépenses publiques. Par ailleurs, l exécution budgétaire est fortement sensible aux chocs compte tenu de la couverture partielle des dépenses par les ressources propres et de la dominance des recettes publiques par les dons et aides budgétaires faits par les Partenaires Techniques et Financiers (PTF). En effet, en grande partie, les recettes publiques sont toujours plus ou moins dominées par les dons et aides budgétaires des PTF, même si la tendance constatée ces dernières années est à une baisse des dons compte tenu du contexte international marqué par les crises économiques et financières. 4 Le budget participatif est un procédé original de gestion budgétaire qui veut dans son principe que le budget soit élaboré, exécuté et suivi de manière participative et consensuelle par tous les citoyens, tant en ce qui concerne les élus qu en ce qui concerne les représentants des populations. Il s agit d un budget géré par tous et pour tous en ce sens que la gestion budgétaire ne relève pas seulement des élus, mais aussi des représentants de la population comme les Organisations de la Société Civile (OSC). 10

17 Le rapport d évaluation du FMI indique que «la loi relative aux lois des finances a été relue en novembre 2013 pour redéfinir les responsabilités des différents acteurs intervenant dans la chaine de la dépense et leur domaine d intervention. A la suite de cette relecture, quatre décrets d application ont été adoptés (cf. encadré ci-dessous). Mais cette opportunité n a pas été mise à profit pour anticiper les innovations induites par les directives de l UEMOA adoptées en 2009», le MEF ayant plutôt opté pour la mise en œuvre de préalables identifiés dans un plan d actions comme précédemment relevé. Encadré 2- Textes de base de la gestion des finances publiques au Burkina Faso Directive n 01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l UEMOA Loi n /AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances Loi n /AN du 23 avril 2013 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au Burkina Faso Loi n /AN du 28 novembre 2013 portant modification de la loi n /AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances Décret n 2013/1311/PRES/PM/MEF portant modification du décret n /PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant règlement général sur la comptabilité publique Décret n 2013/1312/PRES/PM/MEF portant modification du décret n /PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant régime juridique applicable aux comptables publics Décret n 2013/1276/PRES/PM/MEF portant modification du décret n /PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant régime des ordonnateurs et des administrateurs de crédits de l Etat et des autres organismes publics Décret n 2013/1277/PRES/PM/MEF portant modification du décret n /PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant modalités de contrôle des opérations financières de l Etat et des autres organismes publics Source : rapport d évaluation FMI 2.3- Les contrôles interne et externe En tant qu acte d autorisation, des contrôles s avèrent nécessaires pour assurer la conformité de l exécution du budget de l Etat à l autorisation budgétaire accordée par le parlement et réprimer éventuellement les irrégularités 5. Ainsi, le contrôle, qui intervient aussi bien avant et après l exécution du budget, assure l exécution des fonds publics dans le respect des règles régissant la vie financière de l Etat. La conception traditionnelle d un contrôle s appesantissant sur la régularité des opérations financières doit évoluer vers un contrôle de gestion et d efficacité de la dépense publique. 5 Duruel François, Finances Publiques, Budget et Pouvoir Financier, 8 ème édition, Paris,

18 Par souci de transparence, le gouvernement du Burkina Faso a mis en place des outils pour encadrer l exécution du budget de l Etat. Il s agit principalement du Circuit Informatisé de la Dépense (CID), du Système Intégré de Gestion Administrative et Salariale du Personnel de l Etat (SIGASPE) et de la Comptabilité Intégrée de l Etat (CIE). Sur le plan de la réglementation budgétaire, l internalisation des directives de l UEMOA portant cadre juridique, comptable et statistique des finances publiques est à relever. D autres mesures comme la codification des délais de paiement, la déconcentration budgétaire, l adoption d une réglementation des achats publics et de la délégation de services publics, la nomenclature des pièces justificatives, la création des unités de vérification, l extension du contrôle aux services faits.ont été également prises. Le cadre général du contrôle budgétaire au Burkina Faso s inspire fortement des directives de l UEMOA. Les dispositions de l article 64 de la Loi n /AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances indiquent que les dépenses publiques sont soumises à un triple contrôle : administratif, juridictionnel et parlementaire. Ce triple contrôle peut également s opérer sous forme de contrôle interne ou de contrôle externe à l administration. Le contrôle interne, c'est-à-dire propre à l exécutif, est dévolu au Contrôle Financier (CF), à l Inspection Générale des Finances (IGF), aux Inspections Techniques de Services (ITS) des différents départements ministériels et à l Autorité Supérieure de Contrôle de l Etat (ASCE). Quant au contrôle externe, il relève des contrôles juridictionnel et parlementaire exercés respectivement par la Cour des Comptes (CC) et l Assemblée Nationale (AN). Selon le moment où sont effectués ces contrôles, on distingue le contrôle a priori (avant et pendant l exécution budgétaire) et le contrôle a posteriori (après l exécution budgétaire). Le contrôle a priori sert essentiellement de conseil et d assistance avant et pendant la mise en œuvre des actions budgétaires et le contrôle a posteriori vise beaucoup plus à faire une évaluation de leur mise en œuvre pour une meilleure orientation des actions futures. 12

19 Figure 1- Cadre général du contrôle budgétaire au Burkina Faso Contrôles A priori A postériori Administratif Contrôle financier Inspection Générale des Finances (IGF) Inspections Techniques des Services (ITS) Autorité Supérieure de Contrôle d Etat (ASCE) Juridictionnel Cour des Comptes (CC) Parlementaire Assemblée Nationale lors des contrôles de la COMFIB et du vote des lois de finances Assemblée Nationale avec le vote de la loi de règlement Source : CIFOEB, à partir du module contrôle du document «Introduction à la gestion des finances publiques» La création de l ASCE par la loi n /AN du 29 novembre 2007, avait pour objectif d atteindre un dispositif de contrôle qui soit plus efficace grâce à une rationalisation et une synergie d action des organes de contrôle. Dans ce cadre, elle assure la coordination technique de l ensemble des organes de contrôle administratif. Elle a hérité des attributions de plusieurs structures de contrôle, notamment l Inspection Générale d État, la Haute Autorité de Coordination de la Lutte contre la Corruption et partiellement de la Coordination Nationale de Lutte contre la Fraude (CNLF). Aux termes des dispositions de la loi n /AN du 29 novembre 2007, l ASCE est, de façon spécifique, chargée de : contrôler l observation des textes législatifs et réglementaires qui régissent le fonctionnement administratif, financier et comptable dans tous les services publics de l État, des collectivités territoriales, des établissements publics et de tout organisme investi de mission de service public ; étudier la qualité du fonctionnement et de la gestion de ces services ; proposer toutes mesures susceptibles de renforcer la qualité de l administration publique ; recevoir et étudier les dénonciations des administrés dans leurs relations avec les administrations de l État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou tout autre organisme investi d une mission de service public ; 13

20 mener des investigations sur les pratiques de délinquance économique et de corruption au sein de l administration concernant les personnes physiques et les personnes morales de droit privé ; suivre la mise en œuvre des recommandations des autres corps de contrôle de l État ; saisir la justice de toute infraction commise par les services publics de l État, des collectivités territoriales, des établissements publics et de tout organisme national investi de mission de service public ainsi que par leurs agents, aux textes législatifs et réglementaires qui en régissent le fonctionnement administratif, financier et comptable et de suivre les procédures en justice y afférentes tout au long de leur déroulement ; assurer le suivi de la mise en œuvre des politiques nationales de lutte contre la corruption ainsi que la coordination des actions menées dans ce cadre ; mener toute étude ou enquête ayant pour but de concourir à l accomplissement de ses missions. Dans la pratique, les attributions de l ASCE ne sont pas entièrement prises en charge. Certaines actions relevant des attributions relatives au suivi de la mise en œuvre des recommandations des autres corps de contrôle de l Etat, à la saisie de la justice de toute infraction commise, au suivi de la mise en œuvre des politiques nationales de lutte contre la corruption ne sont pas totalement prises en charge. A contrario, on constate une sorte de redondance des contrôles faits par l ASCE avec ceux des autres corps de contrôle. En effet, dans le cadre du rapport 2012 de l ASCE, la structure elle-même relève la réalisation de missions conjointes d audits financiers de Directions des Administrations et des Finances (DAF), de Personnes Responsables de Marchés (PRM) et de Directions des Marchés Publics (DMP) ainsi que la réalisation de missions conjointes d audits des projets et programmes avec d autres corps de contrôle. Etant donné que la nature des contrôles de l ASCE est un contrôle administratif a postériori, comme relevé plus haut au niveau du cadre général de contrôle au Burkina Faso, c est dire qu il n y a pas de différence significative entre ce qu elle fait et ce que fait les autres corps de contrôle tels que l IGF et les ITS dans le domaine particulier de ce type de contrôle. Comme le relève le diagnostic fait dans le document de la POSEF, «on constate la duplication des contrôles dans la chaîne de dépense, renforçant la lourdeur du système, la dispersion des moyens entre beaucoup d institutions de contrôle. Tout cela allonge les délais de traitement de la dépense depuis les procédures de passation des marchés jusqu au paiement. En outre, la priorité est donnée au contrôle de conformité et très peu sur le résultat. Les contrôles sont le plus souvent de type administratif et comptable, faute de moyen pour assurer un véritable suivi physique». Ces limites sont malheureusement toujours d actualité après trois années de mise en œuvre de la POSEF, censée apporter des solutions tangibles à ces problèmes. 14

21 En effet, les différents corps de contrôle tendent à procéder aux mêmes types de contrôles au niveau des marchés publics, même si les aspects contrôlés varient d un corps de contrôle à l autre. La nature du contrôle est toujours celle liée à la conformité des dépenses publiques, la règlementation actuelle se prêtant mal à un contrôle de performance et de résultats Les marchés publics Les marchés publics se sont révélés depuis un certain temps comme une pièce maîtresse mais aussi le talon d Achille de la dépense publique au Burkina Faso. Au vu de leur importance dans l exécution des dépenses publiques, plusieurs réformes du système de passation des marchés publics sont entreprises en vue de le rendre efficace et transparent. La séparation des fonctions de contrôle et de régulation consacrée par le décret n /PRES/PM/MEF du 16 avril 2008 portant Règlementation Générale des Marchés Publics et des Délégations de Service Public et désormais confiées à deux structures en l occurrence la Direction Générale du Contrôle des Marchés et des Engagements Financiers (DGCMEF) et l Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) a aidé à mieux redéfinir les rôles des acteurs administratifs dans le domaine des marchés publics au Burkina Faso. La déconcentration de la DGCMEF, avec la création des postes de spécialistes en passation des marchés et de direction des marchés publics (ou personne responsable des marchés publics) au niveau des secteurs ministériels, a permis de répondre un peu plus aux besoins des acteurs ministériels en termes d amélioration des délais de traitement des dossiers. Cette amélioration s est manifestée par le renforcement de la disponibilité des agents de la DGCMEF à participer régulièrement aux travaux des Commissions d Attribution des Marchés (CAM) et aux Commissions de Réception (CR). En dépit des efforts fournis dans l édition des statistiques relatives à la gestion des marchés publics, le Système d informations Intégrées des Marchés Publics (SIMP) présente des limites objectives comme la non prise en compte des statistiques des Etablissements Publics de l Etat (EPE) et des collectivités territoriales. Il conviendrait de corriger ces limites pour disposer de toute la base de données nécessaire pour une production statistique de qualité dans le domaine, avec notamment la prise en compte des statistiques des EPE et des collectivités territoriales. Le processus de modernisation et d adoption d outils adéquats pour la gestion des marchés publics pourra également être accéléré. Tenu les 27 et 28 octobre 2011, le premier forum sur les marchés publics au Burkina Faso a abordé les principales questions relatives à la mise en application de la réglementation générale des marchés publics et des délégations de service public, aux rôles des acteurs et au renforcement de leurs capacités ainsi qu à la promotion du secteur privé dans un contexte de Partenariat Public Privé (PPP). De même, la nécessité de corriger certaines dispositions de la réglementation, de responsabiliser davantage les autorités contractantes des différents marchés publics et de tenir compte des spécificités de certaines structures, ont fait l objet d échanges au cours de ce premier forum sur les marchés publics. 15

22 Entre autres recommandations, il a été convenu l institutionnalisation du forum des acteurs des marchés publics et la mise en place d un comité d évaluation et de suivi de la mise en œuvre des conclusions du forum ainsi que la cotation des entreprises au regard de leurs performances dans l exécution des marchés. Si la tenue du forum sur les marchés publics est appréciable, il serait encore mieux d assurer un bon suivi des recommandations faites au cours de ce forum car il ne servirait à rendre de prendre des engagements qui ne sont pas respectés ou mis en œuvre. Au-delà du forum, la question fondamentale de la lutte contre la corruption et du respect des règles prescrites dans le domaine des marchés publics est à adresser pour éviter que les marchés publics passés par l Etat ne soient l apanage de quelques personnes seulement du fait simplement de relations personnelles et non de compétences professionnelles. De plus, un effort particulier devra être mis sur la facilitation de l accès à l information sur les caractéristiques des marchés publics pour permettre de mettre tous les concurrents sur le même pied d égalité ainsi qu une meilleure motivation du personnel administratif exerçant dans le domaine. L environnement institutionnel des marchés publics est permanemment changeant au Burkina Faso. En une décennie, les principaux textes encadrant la gestion des marchés publics sont en passe de modification pour une troisième fois. En 2003, le décret n /PRES/PM/MFB du 27 mai 2003 portant Réglementation Générale des Achats Publics a introduit les notions prédominantes d «achat public» et de «commande publique». Le décret n /PRES/PM/MEF du 16 avril 2008 portant Règlementation Générale des Marchés Publics et des Délégations de Service Public est venu mettre en appoint les notions de «marchés publics» et de «délégations de service public» et ce, dans un souci d harmonisation au sein de l UEMOA mais également avec les standards internationaux dans le domaine. De plus, la règlementation de 2008 complète le dispositif des acteurs du domaine des marchés publics en y ajoutant la Personne Responsable du Marché (PRM) et l Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP). Ainsi, le nouveau dispositif porté par le décret n /PRES/PM/MEF et qui est entré en vigueur depuis juillet 2008 présente, par rapport au précédent, les principales innovations suivantes : (i) au plan institutionnel, il s agit de la consécration de la séparation des fonctions de contrôle (DGCMEF) et de régulation (ARMP), (ii) au plan fonctionnel, il s agit de la création des PRM et la déconcentration de la DGCMEF dans les ministères et institutions, à travers la création des Spécialistes en Passation des Marchés (SPM), l institution des plans de passation des marchés et la délégation de signature de l ordonnateur principal du budget de l Etat aux administrateurs de crédits pour l approbation et la résiliation de certains marchés. 16

23 L adoption du décret n /PRES/PM/MEF du 02 mars 2012 modifiant le décret n /PRES/PM/MEF du 16 avril 2008 a apporté des modifications sur le seuil de la demande de cotation, sur le critère de l offre évaluée économiquement la plus avantageuse, assoupli les procédures d examen des requêtes pour la conclusion des marchés d entente directe et apporté un meilleur accompagnement aux collectivités territoriales. Ce décret entre dans le cadre de la mise en œuvre des recommandations du premier forum sur les marchés publics. Présentement, de nouveaux textes sont en phase d écriture sur les marchés publics. Les textes sur les marchés publics sont ainsi en permanente modification, dénotant d une insuffisance de maîtrise des différentes matières du domaine ou des changements continuels des matières du domaine. Le dossier relatif au projet de loi portant règlementation générale des marchés publics n a pas connu d avancées significatives. Selon le Gouvernement, une telle loi devra consacrer des innovations importantes telles que la prise en compte du partenariat public-privé, l institution d un recours préalable devant l autorité contractante en matière de règlement des différends, la précision des notions de marché de services pour la distinguer de la notion de marché de prestation intellectuelle L accessibilité à l information budgétaire Au nom du principe de la redevabilité, L Etat et/ou les collectivités territoriales sont dans l obligation de produire, pour les citoyens et leurs représentants, les documents d information budgétaire qui justifient leur usage des deniers publics. Pour mesurer l accessibilité du public à l information budgétaire, on utilise généralement sur le plan international l indicateur de l Indice du Budget Ouvert (IBO). Il s agit d un indice qui cible 94 pays et dont la finalité est de «mesurer le degré de transparence et l accessibilité des citoyens à l information budgétaire pertinente». Selon le Partenariat budgétaire international 6, sont dits accessibles : 1. les documents qui sont produits et rendus accessibles au public soit gratuitement, soit moyennant des frais symboliques 7 2. les documents qui sont produits et distribués à un public aussi large que possible soit de manière totalement gratuite, soit en contrepartie de frais symboliques. Sur la base de cette logique, un document obtenu par le public auprès de l autorité émettrice uniquement par des voies autres que professionnelles est considéré comme non disponible. L'enquête sur le budget ouvert menée tous les deux ans et dont la première a eu lieu en 2006 mesure l'état de transparence budgétaire, de participation et de supervision (contrôle) 6 Définie dans l Open budget index. 7 Ici le terme «symbolique» peut être également synonyme de «modique». 17