CONCERTATION NATIONALE SUR L ACCORD DE PARTENARIAT SEMINAIRE INGENIERIE FINANCIERE 29 MARS 2013, DATAR, SALLE OLIVIER GUICHARD

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1 CONCERTATION NATIONALE SUR L ACCORD DE PARTENARIAT SEMINAIRE INGENIERIE FINANCIERE 29 MARS 2013, DATAR, SALLE OLIVIER GUICHARD Préambule RELEVE DE CONCLUSIONS Une concertation nationale a été lancée en décembre 2012 dans le cadre de l élaboration de l Accord de Partenariat qui fixera les orientations stratégiques de la mise en œuvre des fonds européens pour la période en France. Suite à la consultation du Partenariat National, composé de plus de 350 organisations, 16 séminaires thématiques et territoriaux ont été planifiés. Le séminaire sur l ingénierie financière, présidé par la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), a rassemblé environ 80 participants (représentants de l Etat central, des services déconcentrés de l Etat, des collectivités territoriales, d institutions financières, ). Les objectifs du séminaire étaient les suivants : Partager avec le Partenariat National les orientations données par la Commission européenne, Produire des arguments et des éléments de langage pour alimenter la stratégie de l Accord de Partenariat. Principales thématiques évoquées lors du séminaire 1. Eléments de définition et de contexte Les instruments d ingénierie financière (IIF) sont des mécanismes d aide remboursable, par opposition aux subventions. Ils se déclinent notamment en trois catégories : la garantie, le prêt et le capital investissement. Le recours à ces instruments représentait moins de 1% du budget de l Union européenne sur la programmation En France, sur la période , seulement 2% des fonds structurels ont été mobilisés dans des IIF. L essentiel de ces interventions ont été effectuées par des fonds du FEDER et du FEADER, le montant cumulé au 31 août 2012 pour ces deux fonds s élevant respectivement à 128 et 166 millions d euros. En France, le FSE n a pas été mobilisé pour financer des projets d ingénierie financière, contrairement à d autres pays tels que l Italie. La Commission européenne affiche l ambition que le pourcentage de fonds mobilisés via des IIF atteigne 10% du Cadre financier pluriannuel et de la programmation La bonification de 10% du taux de cofinancement dans le cas d un axe prioritaire entièrement mis en œuvre via un IIF, prévue dans le règlement général pour la programmation , illustre cette volonté. L ingénierie financière concernera surtout les fonds du FEDER et du FEADER sur la prochaine programmation. 1 Compromis du CE 20/06/2012 1

2 2. Bilan de la mise en œuvre de l ingénierie financière cofinancée par les fonds structurels sur la période , et bonnes pratiques pour Atouts des IIF Les intervenants et participants du séminaire ont mis en avant différents avantages des IIF, outils qui : Permettent de recycler les fonds, de favoriser les partenariats public-privé et de créer un effet de levier, accroissant ainsi l impact des pouvoirs publics (volumes d entreprises et d emplois concernés dans le cas de l IF utilisée à destination des entreprises) Donnent de la crédibilité aux projets et permettent de trouver d autres financements plus facilement, Peuvent contribuer à faire face au contexte économique et financier actuel, et répondent aux carences de marché notamment pour l accès des PME et TPE au financement, Ont un caractère «responsabilisant» et sont propices à une logique de coinvestissement permettant un suivi des projets dans la durée, Constituent une aide mobilisable plus facilement pour les bénéficiaires, versée immédiatement et qui ne détériore pas le bilan financier, 2.2 Limites de l IF et pistes d amélioration pour la mobilisation de fonds européens via des IIF sur la programmation Un cadre juridique incertain, à clarifier, notamment à travers : une précision des liens entre les dispositifs d IF et les programmes européens comme COSME ou Horizon 2020, une clarification des possibilités d utilisation des IIF au regard du cadre réglementaire sur les aides d Etat. Celui-ci est en train d être revu au niveau de la Commission européenne, la DG concurrence étant notamment favorable à des aides plus efficientes et à un soutien accru aux PME innovantes. Les règles qui seront applicables aux prêts et aux garanties ne sont pas connues à ce stade. En matière de capital-risque, la réglementation sur les aides d Etat implique un plafond d intervention à 1,5 ou 2,5 M, parfois inadapté, et des restrictions sur les phases d intervention. Des participants mettent également en avant le fait qu une notification en amont à la Commission européenne d un régime spécifique pour une région a permis de faciliter l application de la règlementation des aides d Etat et leur octroi au niveau local. (exemple : expérience de la Corse dans son utilisation de l IF pour les fonds du FEADER). un besoin de sécurisation des procédures en amont, face à o des règlements européens renvoyant pour de nombreux éléments, y compris structurants, à des actes délégués qui paraissent postérieurement, o un temps long de mise en place des IIF lors de la programmation actuelle lié notamment à des blocages dans le droit des collectivités territoriales (modification du CGCT apparue nécessaire au cours de la période de programmation actuelle pour autoriser les régions à avoir une participation dans un fonds accordée en), o une procédure d appel à manifestation d intérêt (AMI) impliquant les coinvestisseurs et devant être reconduite à chaque modification du projet o des mécanismes de clôture peu clairs. Les participants s interrogent sur la prolongation des projets à l issue d une programmation et sur la possibilité qu une nouvelle programmation finance un fonds existant. La mise en place d IIF implique par ailleurs le suivi des structures bénéficiaires, ce qui peut être lourd et doit être anticipé. La Commission européenne affiche une logique de clarification en établissant un cadre législatif clair permettant une plus grande sécurité juridique pour ces modes de financements. Des règles et une utilisation des outils complexes, à améliorer à travers : 2

3 une simplification des exigences liées à la mobilisation des fonds du FEDER (justification des dépenses, difficultés combiner différents financements limitant les mécanismes de cofinancement), une simplification de la phase de démarrage des instruments, avec des autorités de gestion outillées pour la mise en place des IIF, la possibilité pour les bénéficiaires de monter un dossier unique de demande de financement, une lisibilité accrue des dispositifs pour les bénéficiaires, une simplification et une pérennisation des instruments d ingénierie financière utilisés et une meilleure diffusion de l information sur ces dispositifs. Afin d encourager le recours à des instruments financiers innovants et de simplifier leur utilisation, la Commission européenne proposera de nouveaux instruments financiers créés au niveau de l Union européenne et des modèles de fonds nationaux et régionaux respectant des règles fixées par la Commission. Ces actions pourront contribuer au développement de l ingénierie financière : lors de la programmation actuelle, les autorités de gestion françaises ont créé peu d instruments financiers, privilégiant l abondement d IF existants, tels que les fonds régionaux de Garantie d OSEO régions. Un besoin accru en assistance technique Les participants soulignent le besoin d assistance technique et juridique au niveau local et national pour les autorités de gestion, par la formation d agents ou la mobilisation d experts. Cette assistance apparaît nécessaire face aux difficultés de compréhension des règles applicables, des modalités techniques de l instruction et du montage du dossier, de la justification des dépenses et de la clôture. Les participants relèvent également un besoin d aide à la réalisation des analyses ex ante sur les fonds à mobiliser. Face à ce besoin, une réflexion sur la mise en place d une plateforme d assistance technique au niveau européen est en cours. Les autorités nationales envisagent également de mettre en place des outils d accompagnement (dans un premier temps, Vadémécum en cours d élaboration par la DATAR pour les AG). L assistance technique pourra se matérialiser sous la forme de documents types (conventions, ), d un reporting harmonisé (SI, indicateurs) ou encore d un pool d experts nationaux sur l IF. Le niveau national pourrait également être l échelon pertinent pour encourager les échanges de bonnes pratiques entre régions, trop peu développés lors de la programmation actuelle d après les participants. Il faut enfin noter que les compétences mobilisables par les autorités de gestion seront potentiellement un des points surveillés par la Commission européenne pour la prochaine programmation. Des difficultés à impliquer des partenaires privés Il a été difficile de mobiliser ses investisseurs privés sur ces outils, notamment en raison de leur complexité et du manque de maîtrise la règlementation communautaire de l ingénierie financière européenne par les financeurs privés, des nombreux contrôles, du niveau élevé des coûts de gestion. Les participants sonnent l alarme car l implication de ces acteurs dans la prochaine programmation est essentielle, face à des fonds publics limités. Des difficultés à mobiliser les pouvoirs publics et à mettre en place des dispositifs de gouvernance efficaces Une faible appétence des AG pour les IIF a été relevée sur la programmation actuelle, en partie due à l association de leur image à la crise financière. Les élus et les services des collectivités territoriales doivent être sensibilisés afin qu ils soient impliqués dans le processus de réflexion sur les outils et dans la mise en œuvre. La gouvernance est également un élément essentiel pour le succès des dispositifs d IF. Dans 3

4 le cadre de JEREMIE Auvergne, un comité de pilotage a ainsi été mis en place pour fixer l évolution du fonds de participation impliquant notamment l Etat et la région, et permettant une forte réactivité. Une nécessité de mener une réflexion solide en amont pour définir une stratégie performante Il s agit de mener une analyse des besoins, du calibrage, de l échelle et de la masse critique. Il est ainsi nécessaire de lancer des études ex ante en amont, portant à la fois sur l offre et sur la demande, afin de déterminer les défaillances de marché. Selon les participants du séminaire, il est par ailleurs essentiel d initier tôt la réflexion sur la stratégie à adopter et les négociations sur les IIF dans le cadre de la programmation , pour permettre le recours à des montages d opérations sur la période la plus longue possible. Le bon calibrage d un fonds est complexe à déterminer. Lors de la programmation actuelle, des études amont ont conduit à des propositions de calibrage très différentes pour un même territoire. Le caractère régional des fonds présente des limites, notamment pour les régions susceptibles de traiter un nombre limité de dossiers, et d autant plus que les entreprises sont généralement sur plusieurs territoires. Des participants envisagent ainsi la mise en place de fonds multirégionaux, particulièrement pertinents dans certains domaines (exemple : l innovation). Pour le développement des IIF à une échelle plus large, les IIF transfrontaliers pourraient être favorisés (exemple : expérience de capital risk transfrontalier principalement développée entre la région Lorraine et les pays voisins). La question de l interopérabilité transfrontalière pourrait ainsi être intégrée dans l Accord de partenariat. Le cadre juridique a en effet besoin d être précisé, notamment pour éviter de multiplier les notifications des différents Etats nécessaires dans le cas de financement par des AG de différents Etats membres. 3. Approche sectorielle de l utilisation de l IF lors de la prochaine programmation Lors de la programmation actuelle, l Union européenne ciblait certains domaines pour l intervention des IIF, tels que le financement des entreprises, le développement urbain durable et l efficacité énergétique et la rénovation des bâtiments. La Commission a encouragé le développement de l IF dans certains de ces secteurs à travers des dispositifs spécifiques développés par la Banque européenne d investissement (BEI) : JEREMIE 2 pour le financement des PME, JASMINE 3 pour le développement du microcrédit et JESSICA 4 pour le financement du développement urbain. Cependant, ces dispositifs ont été peu utilisés en France, seul JEREMIE ayant été déployé, mais uniquement dans trois régions (Auvergne, Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes- Côte-d Azur). Pour la future programmation, la Commission européenne souhaite encourager l utilisation des IIF à l ensemble des secteurs (emploi, formation, efficacité énergétique, ) et des bénéficiaires. Innovation et PME o La France a eu peu recours à l IF lors de la programmation actuelle pour financer l innovation et les PME comparativement aux autres pays européens. o Pour certains participants, les phases de création et d amorçage doivent rester des priorités du financement via les IIF. D autres considèrent que ces outils doivent également contribuer au développement et à la pérennisation des entreprises. Certains IIF, tels que JEREMIE 5, sont associés à un montant limité de financement, et il pourrait être pertinent d augmenter ce type de plafond ou de combiner ces instruments avec d autres outils qui les compléteraient et / ou seraient en mesure de prendre le relais. 2 Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises 3 Joint Action to Support Micro finance institutions in Europe 4 Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas 5 Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises 4

5 o Les IIF pourraient également être associés à un accompagnement pour le développement des activités à l international. Si les TPE ont un intérêt à avoir recours à des IIF face aux difficultés qu elles rencontrent pour trouver des financements, les TPE et les AG peuvent être amenés à s interroger sur la pertinence du recours à l IF pour ces entreprises, pour des questions de taille critique (coûts du montage de projet, de suivi et de reporting). Développement urbain o Lors de la programmation actuelle, 1,075Mds de fonds structurels y ont été consacrés au niveau européen, presque exclusivement pour des projets de réhabilitation de friches industrielles et d infrastructures urbaines durables 6. o Une étude a été menée sur les possibilités de mise en place de JESSICA 7 par la région Nord-Pas-de-Calais, financée par la BEI, et la réflexion s est poursuivie dans le cadre de la révision du PO à mi-parcours en Le processus de collaboration des différents acteurs du territoire et des expérimentations ont montré qu il existait un vrai potentiel pour l ingénierie financière dans ce domaine. Energie Environnement o L efficacité énergétique et les énergies renouvelables ont mobilisé des IIF à hauteur de 250 M de fonds structurels au niveau européen 8 lors de la programmation actuelle, principalement sous forme de prêts. o Dans la programmation actuelle, le financement de la rénovation thermique HLM a été possible dans les textes qu à partir de M de FEDER étaient programmés ou en instruction pour la France mi-2012, et ce secteur montre l IF peut fonctionner dans des secteurs a priori non rentables. o Dans le domaine de la rénovation thermique, un choix devra être fait au niveau national entre massification (notamment en vue de l équité sociale, face à la précarité énergétique) et excellence (niveau de performance énergétique supérieur). Des domaines dans lesquels les IIF interviennent peu o Les IIF pourraient être davantage utilisés dans les «zones grises», secteurs a priori peu rentables où les investisseurs privés n interviennent pas spontanément sans partenaires publics, en combinant différents types de projets, plus ou moins rentables, avec des mécanismes de péréquation qui permettraient de lisser la rentabilité sur un ensemble de projets. o Le domaine de l économie sociale et solidaire (ESS) est marqué par le difficile accès à l IF, associé à une insécurité juridique sur la qualification d aide d Etat des interventions auprès des acteurs du secteur. Les participants attendent un accompagnement des structures de l ESS en matière d IF, de la BPI et/ou de la CDC. o La formation et l emploi pourraient également faire davantage l objet d un recours aux IIF. Des IIF ont été développés au service de l emploi et de l inclusion pour 208 M de fonds structurels au niveau européen 9, essentiellement sous forme de micro-crédit pour des populations ciblées (auto-entrepreneurs, chômeurs de longue durée, femmes). o L agriculture pourrait également bénéficier davantage de l IF d après les participants. Lors de la programmation actuelle, le FEADER est notamment intervenu à travers des prêts bonifiés pour l installation de jeunes agriculteurs. Les fonds du FEADER pourraient être utilisés via des IIF au service de : l amélioration de la gestion de la trésorerie des exploitations, l accompagnement des industries agro-alimentaires (IAA) de première 6 Reporting DG Regio au 31/12/ Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas 8 Reporting DG Regio au 31/12/ Reporting DG Regio au 31/12/2011 5

6 transformation et des entreprises rurales ayant un potentiel de croissance et une rentabilité, l accompagnement de l innovation, en particulier des IAA, le financement des investissements collectifs (filières agricoles, milieu rural), le renforcement des fonds propres des opérateurs des filières agricoles. Les participants du séminaire soulignent l importance d avoir la possibilité de s interroger, dans le cadre de l élaboration des PO, sur la pertinence du recours à l IF pour chaque typologie d actions proposée. En effet, certains considèrent que les subventions sont nécessaires pour soutenir certains domaines (notamment en matière d innovation) ou types de structures (notamment associatives). La Commission européenne reconnaît que les IIF peuvent être également associés à des subventions le cas échéant. Principaux intervenants Florence CLERMONT-BROUILLET, Mickaël VAILLANT, Marie-Astrid de VERON et Michel DERRAC, DATAR Pascal VOULTON, SOFIMAC PARTNERS Philippe FARVACQUE, Conseil régional Nord-Pas de Calais Laurent GHEKIERE, Union Sociale pour l Habitat Christophe MILIN, ADEME Frédéric COURIOL, groupe ALTERA Denis DEMENTHON, France Active Denis BALMONT, Conseil régional Aquitaine Pour plus d information sur les différentes interventions : cf powerpoint des intervenants 6