Répercussions financières et réglementaires de l entrée non réglementée de nouveaux fournisseurs sur le marché canadien de l assurance-hypothèque

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1 Répercussions financières et réglementaires de l entrée non réglementée de nouveaux fournisseurs sur le marché canadien de l assurance-hypothèque Jeffrey A. Eisenach, Ph.D. 20 juin 2006

2 TABLE DES MATIÈRES RÉSUMÉ I. INTRODUCTION... 1 II. LE MARCHÉ CANADIEN DU FINANCEMENT À L HABITATION... 3 A. Tendances globales de la propriété immobilière et du financement hypothécaire... 4 B. Le secteur du crédit à l habitation Prêteurs hypothécaires L assurance-hypothèque... 8 C. Accessibilité du financement hypothécaire D. Croissance du marché secondaire E. Utilisation de modèles normalisés de souscription efficaces III. PROPOSITIONS DE MODIFICATION DE LA RÉGLEMENTATION DU SECTEUR DE L ASSURANCE-HYPOTHÈQUE IV. CONSÉQUENCES DE L ARRIVÉE NON RÉGLEMENTÉE DE NOUVEAUX INTERVENANTS SUR LE MARCHÉ DE L ASSURANCE HYPOTHÉCAIRE.. 15 A. Le problème de la concurrence inversée B. Problèmes associés à l antisélection et le picorage Antisélection et picorage Conséquences du picorage sur les emprunteurs à risque élevé Conséquences du picorage sur la mise en commun des risques au niveau géographique Conséquences du picorage sur la structure du marché Conséquences du picorage sur la qualité du produit Conséquences du picorage sur le marché hypothécaire secondaire Conséquences du picorage sur la fiabilité des modèles de souscription V. RÉSUMÉ ET CONCLUSIONS... 37

3 RÉSUMÉ Le fait pour le gouvernement du Canada d offrir sa garantie aux nouveaux fournisseurs d assurance-hypothèque entraînera presque à coup sûr l arrivée de nouveaux joueurs. Reste à savoir si cela serait avantageux pour les consommateurs. Si aucune modification n est apportée au cadre réglementaire actuel, cette éventualité coûterait presque sûrement plus qu elle ne rapporterait aux consommateurs. En effet, à moins d une réforme de la réglementation pour empêcher certaines pratiques, les nouveaux fournisseurs d assurance-hypothèque auront recours à deux pratiques qui feraient du tort aux consommateurs. Premièrement, les nouveaux fournisseurs introduiraient sur le marché un ensemble de pratiques commerciales et d arrangements financiers associés à la concurrence inversée. Ces pratiques, qui tiennent au fait que ce sont les prêteurs et non les consommateurs qui choisissent les polices d assurancehypothèque, pourraient amoindrir voire réduire à néant les avantages qu une concurrence accrue présenterait par ailleurs pour les consommateurs. La concurrence inversée forcerait les vendeurs d assurance-hypothèque à offrir divers incitatifs financiers conçus pour obtenir la faveur des prêteurs et gagner ainsi des parts de marché. Ces pratiques sont peut-être avantageuses pour les prêteurs, mais comme les emprunteurs n ont ni le pouvoir ni les connaissances nécessaires pour choisir une assurance-hypothèque, les incitatifs en question ne profitent pas vraiment aux consommateurs. L Australie et les États-Unis ont adopté des lois pour protéger les consommateurs contre les diverses formes de rabais, ristournes et autres pratiques financières associées à la concurrence inversée. Deuxièmement, l absence de réglementation de l arrivée de nouveaux fournisseurs dans ce secteur entraînerait une fragmentation des risques en raison du picorage. Ainsi, les emprunteurs à haut risque (acheteurs d une première maison, personnes à faible revenu et clients ruraux) paieraient des primes d assurance-hypothèque relativement plus élevées que celles des emprunteurs à plus faible risque. Plus important encore, la fragmentation des risques ferait augmenter le degré de risque de l assurance-hypothèque dans son

4 ensemble, ce qui accroît les coûts en capital, hausse le risque d insolvabilité et, en dernière analyse, alourdit les primes pour tous les consommateurs. Le picorage (ou l établissement des prix en fonction du risque) consiste à adopter des normes de souscription et des politiques de prix qui segmentent le marché des emprunteurs en fonction de leur cote de crédit, de leur localisation géographique et d autres facteurs de risque. Les partisans de cette approche affirment qu elle aboutira à une meilleure correspondance entre les prix et les coûts : les emprunteurs à risque élevé paieront des primes qui reflètent leur plus grand risque de défaut de paiement. Une telle redistribution de la fortune n est pas nécessairement conforme à la politique publique canadienne. D un point de vue financier, cependant, la fragmentation du risque aurait des conséquences graves sur l efficience du marché de l assurance-hypothèque, ce qui finirait par entraîner des coûts pour l ensemble des consommateurs. En particulier, la fragmentation du risque, surtout sur une base géographique, exposerait les assureurs à des risques plus élevés, ce qui ferait augmenter leurs coûts en capital et leur risque d insolvabilité et, par voie de conséquence, les primes d assurance de tous les consommateurs; les acheteurs d une première maison, les emprunteurs à faible revenu et les consommateurs des régions rurales devraient assumer globalement des coûts d emprunt plus élevés, et le marché des hypothèques à risque grossirait; les petites institutions financières, comme les caisses de crédit et les caisses populaires, auraient du mal à soutenir la concurrence des grandes banques; les services complémentaires qu offrent actuellement les assureurs hypothécaires comme les programmes d atténuation des pertes seraient réduits ou retirés; la croissance du marché des titres adossés à des créances immobilières pourrait être ralentie du fait de la moindre homogénéité des actifs sous-jacents; la fiabilité des modèles de souscription pourrait se trouver affectée du fait de la ségrégation des données entre de multiples assureurs. Le marché canadien du financement à l habitation est l un des plus efficients du monde, en grande partie parce qu il n a pas été exposé jusqu à maintenant à la concurrence inversée et au picorage. Par l adoption de réformes prudentes de la réglementation, le gouvernement peut préserver les avantages du système actuel tout en permettant l arrivée dans ce secteur de nouveaux fournisseurs.

5 I. INTRODUCTION Les modifications de la réglementation du secteur canadien de l assurancehypothèque 1 autoriseront le ministre des Finances à offrir la garantie d assurancehypothèque dont bénéficie Genworth Financial Canada à n importe quel assureur hypothécaire 2. Ces dispositions vont presque à coup sûr entraîner l arrivée de nouveaux fournisseurs dans le secteur de l assurance-hypothèque. Le présent document présente une analyse des répercussions potentielles de ces mesures législatives sur le marché canadien de l assurance-hypothèque et sur le marché canadien du financement à l habitation en général. En règle générale, les économistes souscrivent au principe qu un accroissement de la concurrence peut améliorer le fonctionnement du marché et être avantageux pour les consommateurs. À première vue, l idée de permettre à d autres fournisseurs d accéder au marché canadien de l assurance-hypothèque paraît conforme à ce principe. Cependant, les marchés financiers en général, et le marché de l assurance en particulier, sont exposés à des types précis de déficiences du marché qui, en l absence d une réglementation appropriée, peuvent entraîner des coûts importants. Le marché de l assurance-hypothèque en particulier présente des caractéristiques qui le rendent particulièrement vulnérable. Premièrement, le marché de l assurance-hypothèque est sujet au problème de la «concurrence inversée». Celle-ci tient au fait que, bien que ce soit le consommateur qui paie l assurance-hypothèque, c est l institution financière prêteuse qui choisit l assurance. Dans certaines circonstances, la concurrence inversée peut aboutir à des arrangements financiers entre prêteurs et assureurs hypothécaires qui empêchent la transmission au consommateur des avantages de la concurrence sur le plan des prix. Deuxièmement, le marché de l assurance en général, et le marché de l assurancehypothèque en particulier, sont sujets à un type d imperfection que les économistes qualifient d «antisélection» et à des problèmes connexes qui tiennent au «picorage» 1 Voir l article 193 de la partie 9 du projet de loi C-13 et le crédit 10 du ministère des Finances dans le Budget principal des dépenses Suivant la définition figurant à l article 192 du projet de loi.

6 qui peuvent à terme entraîner la fragmentation de la clientèle et, dans les cas extrêmes, empêcher les consommateurs d acheter une assurance à un prix raisonnable. Le marché canadien de l assurance-hypothèque a jusqu à présent été largement préservé des problèmes que posent la «concurrence inversée» et le «picorage», en raison de trois caractéristiques : (1) l obligation légale voulant que toutes les hypothèques dont le rapport prêt/valeur est supérieur à 75 % soient assurées; (2) l usage voulant que les assureurs hypothécaires visent principalement ce type d hypothèque et établissent leurs prix en fonction du rapport entre le prêt et la valeur du bien; (3) l usage voulant que les assureurs hypothécaires ne se prêtent pas aux pratiques de la concurrence inversée. C est en grande partie pour ces raisons que le Canada possède l un des marchés du financement à l habitation les plus efficients du monde et affiche l un des taux les plus élevés d accession à la propriété. En l absence de contraintes réglementaires qui les empêcheraient de le faire, les nouveaux fournisseurs adopteront presque certainement les pratiques commerciales associées à la concurrence inversée et s adonneront au picorage. Ils seront fortement enclins à conclure des ententes financières avec les prêteurs qui empêcheront les consommateurs de bénéficier des avantages d une concurrence accrue et à baser leurs activités de souscription sur des pratiques conçues pour sélectionner uniquement les prêts les plus profitables, ce qui fragmenterait la clientèle. Cela aurait des conséquences fâcheuses pour les consommateurs, notamment les suivantes : les nouveaux fournisseurs adopteraient des pratiques commerciales associées à la concurrence inversée, c est à-dire des pratiques conçues pour obtenir une part de marché auprès des grands émetteurs d hypothèques, mais qui ne produiraient sans doute aucun avantage pour les consommateurs; il pourrait s agir par exemple d ententes exclusives de réassurance, de remises et de ristournes et d autres pratiques explicitement interdites par la loi dans d autres pays, notamment en Australie et aux États-Unis; les pratiques associées à la concurrence inversée pourraient empêcher les consommateurs de profiter des avantages qui découleraient normalement d une concurrence accrue; le marché de l assurance deviendrait fragmenté, spécialement sur une base géographique, ce qui exposerait les assureurs à un degré de risque accru et augmenterait du même coup leurs coûts en capital et ferait augmenter les coûts de l assurance-hypothèque pour tous les consommateurs;

7 les primes d assurance-hypothèque des emprunteurs à risque élevé augmenteraient, tandis que celles des emprunteurs à faible risque ne diminueraient pas nécessairement; les acheteurs de certaines régions géographiques (surtout ceux des régions rurales) auraient globalement des coûts d emprunt plus élevés; les petites institutions financières comme les caisses de crédit et les caisses populaires auraient du mal à soutenir la concurrence des grandes banques; les services complémentaires qu offrent actuellement les assureurs hypothécaires comme les programmes d atténuation des pertes seraient réduits ou retirés; la croissance du marché des titres adossés à des créances immobilières pourrait être ralentie du fait de la moindre homogénéité des actifs sous-jacents; la fiabilité des modèles de souscription pourrait se trouver affectée du fait de la ségrégation des données entre de multiples assureurs. Avec des modifications appropriées de la réglementation, il serait possible d atténuer voire d éliminer ces conséquences fâcheuses potentielles de l accroissement de la concurrence. En particulier, les décideurs devraient envisager d interdire la conclusion d arrangements financiers associés à la concurrence inversée et de prévenir le picorage. Le reste du présent rapport est organisé de la manière suivante : la section II donne un aperçu du marché canadien du financement à l habitation en général et de l assurancehypothèque en particulier. La section III décrit brièvement les dispositions relatives à l assurance du projet de loi C-13 et du crédit 10 du Budget principal du ministère des Finances et leurs répercussions sur l accès au marché de l assurancehypothèque. La section IV présente une analyse économique des effets probables de ces dispositions sur le marché, en supposant qu aucun autre changement n est apporté au cadre réglementaire. La section V contient un résumé et des recommandations. II. LE MARCHÉ CANADIEN DU FINANCEMENT À L HABITATION Le système canadien de financement de l habitation est l un des plus efficients du monde. Comme l a dit l Association canadienne des constructeurs d habitations (ACCH), [traduction] «le Canada a l un des meilleurs systèmes de financement de l habitation du monde, comme en témoignent les taux élevés d accession à la propriété 3. 3 Association canadienne des constructeurs d habitations, Présentation en réponse à la consultation sur l Examen de 2006 de la législation du secteur financier du ministère des

8 Le marché canadien de l habitation est caractérisé par des taux élevés et croissants de propriété immobilière, une facilité d accès et un recours croissant au financement hypothécaire, un marché concurrentiel pour le financement d habitations et l assurance hypothécaire, l accès au financement par hypothèque de premier ordre pour presque tous les acheteurs et (par voie de conséquence) un marché relativement petit d hypothèques à risque (hypothèques de second ordre) et l existence d un marché secondaire robuste et en plein essor de titres adossés à des créances hypothécaires. A. Tendances globales de la propriété immobilière et du financement hypothécaire Le Canada affiche l un des plus hauts taux d accession à la propriété du monde. Le taux de propriétaires-occupants augmente dans toutes les tranches de revenu et toutes les régions. De 1996 à 2001, il a augmenté dans tous les groupes d âge, la progression la plus rapide étant observée chez les moins de 35 ans parmi lesquels se retrouvent beaucoup d acheteurs d une première maison 4. En outre, le taux a augmenté dans les 12 provinces et territoires pour lesquels on dispose de données et dans 27 des 28 régions métropolitaines observées 5. Comme on le voit à la figure 1, en 2001, le taux général de propriétaires-occupants a atteint un sommet de 65,8 %, ce qui porte le taux canadien presque au niveau du taux des États-Unis. FIGURE 1 COMPARAISON DES TAUX DE PROPRIÉTAIRES-OCCUPANTS AU CANADA ET AUX ÉTATS-UNIS ( ) Canada États-Unis 60,3 % 62,9 % 62,1 % 64,4 % 62,6 % 64,2 % 65,8 % 66,2 % Finances Canada, document présenté au ministère des Finances du Canada le 20 mai 2005 (http://www.fin.gc.ca/consultresp/06rev_28f.html) [ci-après Réponse de l ACCH]. 4 L observateur du logement au Canada, Tableaux de données sur le logement 2005 (http://www.cmhc-schl.gc.ca/fr/inso/info/obloca/obloca_001.cfm). Voir aussi Clayton Research, Economic Analysis of the Statutory Requirement for Insurance on High-Ratio Mortgage Loan (Présentation en réponse à la consultation sur l Examen de 2006 de la législation du secteur financier du ministère des Finances Canada), 26 mai 2005, figure 8 [ci-après Réponse de Clayton Research]. 5 SCHL, L observateur du logement au Canada, Tableaux de données sur le logement 2005, tableau 10 (http://www.cmhc-schl.gc.ca/fr/inso/info/obloca/upload/tableau10.pdf).

9 Sources : U.S. Census Bureau, SCHL. Un des principaux facteurs qui expliquent la progression du taux de propriétairesoccupants est l augmentation de l offre de crédit à l habitation. La figure 2 illustre la progression régulière du nombre des hypothèques en cours au Canada entre 1990 et FIGURE 2 : NOMBRE DES HYPOTHÈQUES AU CANADA ( ) Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil.-1999

10 Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Janv Juil Source : Association des banquiers canadiens (http://www.cba.ca/fr/viewdocument.asp?fl=6&sl=110&tl=&docid=421) Nombre d hypothèques La figure 2 montre que le nombre des hypothèques a progressé de plus de 160 % entre 1990 et 2005, augmentation qui reflète le recours croissant au financement à l habitation des acheteurs de logement : entre 1951 et 2001, la proportion des propriétaires-occupants titulaires d une hypothèque est passée de moins de 33 % à plus de 55 % 6, et entre 2001 et 2005, les donneurs d hypothèques ont vu leur encours de prêts hypothécaires à l habitation croître de 40 %, pour passer de 446 milliards de dollars à plus de 623 milliards de dollars7 7. En , les trois quarts de tous les acheteurs d habitation ont pris une hypothèque couvrant une partie au moins du prix d achat 8. Les coûts d emprunt sont demeurés abordables : dans l ensemble, la propriété de logement est plus abordable maintenant (et ce, depuis la fin des années 1990) qu à toute autre époque depuis B. Le secteur du crédit à l habitation 6 Clayton Research Response, supra note 4, sect Statistique Canada (http://www40.statcan.ca/l02/cst01/fin21_f.htm). 8 Clayton Research Response, supra note 4, p. Figure Id., sec

11 La réglementation actuelle a contribué à l établissement de structures compétitives dans les branches du crédit hypothécaire et de l assurance-hypothèque. 1. Prêteurs hypothécaires Le marché de l assurance-hypothèque comprend les grandes banques à charte, de même que les caisses de crédit, les caisses populaires et les sociétés de fiducie, plus petites. Les compagnies d assurance-vie, qui ont déjà dominé le marché, conservent une petite part du marché (part qui diminue). La figure 3 montre les parts de marché de chaque type de donneur d hypothèques. Dans l ensemble, les banques à charte représentent près des deux tiers de l encours hypothécaire, les caisses de crédit, 14 %, et les autres prêteurs (en englobant les hypothèques intégrées à titres adossés à des crédits hypothécaires consentis aux termes de la LNH, dont le gros est émis par les banques à charte) justifient du reste. La part des banques à charte des nouveaux crédits a augmenté depuis dix ans. En 2004, les banques à charte étaient à l origine de plus de 80 % de l ensemble des prêts hypothécaires approuvés 10. La part des six grandes banques a considérablement augmenté depuis le début des années 1990, en partie en raison de l acquisition, par les banques, de sociétés de fiducie et d autres prêteurs hypothécaires, et celles-ci comptent maintenant pour environ 73 % du crédit hypothécaire en dollars 11. FIGURE 3 : CRÉDIT HYPOTHÉCAIRE À L HABITATION, CANADA (2005) Banques à charte 64 % Caisses de crédit et caisses populaires 14 % Prêts sur police d assurance-vie 3 % Titres hypothécaires LNH 14 % Caisses de retraite 2 % Sociétés de titrisation 2 % 10 Virginie Traclet, Structure of the Canadian Housing Market and Finance System, Banque du Canada, (http://www.bis.org/publ/wgpapers/cgfs26traclet.pdf) [ci-après Traclet]. 11 Clayton Research Response, supra note 4, sec

12 Sociétés de fiducie et de prêt hypothécaire 1 % Source : Statistique Canada (http://www40.statcan.ca/l01/cst01/fin21.htm) Encours total : 623,.4 milliards de dollars La distribution des parts de marché entre les divers prêteurs varie sensiblement suivant la région. Les banques à charte dominent surtout dans les régions urbaines et les établissements de moindre envergure comme les caisses de crédit et les caisses populaires jouent un plus grand rôle dans les régions rurales. Il existe beaucoup de petites villes, même dans les provinces populeuses, où les caisses de crédit et les autres petits prêteurs sont les seules institutions financières (il y en a par exemple 40 en Colombie- Britannique 12 et 65 au Manitoba 13 ). Comme on le verra, les petits prêteurs et les petites villes sont les plus susceptibles d être défavorisés par les pratiques qui s établiraient si l on ne réglementait pas l accès au marché de l assurance-hypothèque. 2. L assurance-hypothèque Au Canada, il existe une saine concurrence dans le secteur de l assurancehypothèque, ce qui exerce une pression à la baisse sur les prix et entraîne une variété croissante au niveau des produits offerts 14. L assurance-hypothèque est obligatoire sur les prêts dont le rapport prêt/valeur (RPV) est supérieur à 75 % 15. En conséquence, une grande partie des hypothèques sont assurées, et la proportion augmente. 12 Credit Union Central BC, About Us, dernière visite le 9 juin 2006 (http://www.cucbc.com/aboutus/faqs.html). 13 Manitoba Credit Union, Credit Union News, Manitoba Credit Union Fact Sheets, dernière visite le 9 juin 2006 (http://www.creditunion.mb.ca/cu_news/facts.htm). 14 Voir, par exemple, CHBA Response, supra note 3 (où il est dit que [traduction] «La concurrence existe déjà sur le marché de l assurance hypothèque où sont actifs la Société canadienne d hypothèques et de logement et Genworth Financial Canada. Cette concurrence est avantageuse pour les consommateurs, les institutions prêteuses et le secteur de l habitation, car elle a facilité l apparition de nouveaux produits comme l hypothèque à faible acompte, la transférabilité des hypothèques et l assurance hypothèque, l approbation rapide des hypothèques, et la réduction des primes d assurance hypothèque.») 15 Le ministère des Finances a récemment proposé de porter le plafond du rapport prêt/valeur à 80 %. Voir ministère des Finances du Canada, Examen de 2006 de la législation régissant les institutions financières Propositions pour un cadre législatif

13 Il y a deux fournisseurs d assurance-hypothèque au Canada : la Société canadienne d hypothèques et de logement (SCHL) et Genworth Financial Canada (Genworth). La SCHL, une société fédérale, a été créée en 1946 pour promouvoir l abordabilité des habitations et encourager la variété de l offre; encourager la construction, la réfection et la modernisation des habitations; et améliorer les conditions de vie en général au Canada. Genworth est une société privée qui est entrée sur le marché de l assurance hypothécaire en 1995 (quand elle était encore une division de General Electric). L assurancehypothèque des deux sociétés est garantie par le gouvernement, mais les garanties ne sont pas symétriques : la SCHL bénéficie d une garantie à 100 %, tandis que celle de Genworth est limitée à 90 %. La SCHL occupe les deux tiers environ du marché de l assurance-hypothèque et Genworth, le reste. Si aucun obstacle n empêche explicitement l entrée sur le marché d autres assureurs 16, aucune autre entreprise ne s est vu accorder jusqu à maintenant le bénéfice de la garantie de l État. La concurrence entre la SCHL et Genworth a fait baisser les prix et amélioré la palette des produits offerts. Les primes d assurance prêt hypothécaire baissent régulièrement ces dernières années. Par exemple, globalement, elles ont reculé de 15 % en , et en 2005, Genworth a réduit de 15 % ses primes sur les prêts dont le RPV est de 90 % ou plus 18. efficace et efficient pour le secteur des services financiers, juin 2006 (http://www.fin.gc.ca/activty/pubs/white06f.pdf). 16 En fait, il y avait plusieurs assureurs privés dans les années 1970, mais la mauvaise conjoncture du début des années 1980 a entraîné leur consolidation. Finalement, le dernier assureur privé (la Compagnie d assurance d hypothèques du Canada) a suspendu ses activités en 1993 et a été racheté par la General Electric quand celle-ci est entrée sur ce marché en Voir Clayton Research Response, supra note 4, sec Duncan Mavin, CMHC offers major backstop to ownership, FINANCIAL POST, 7 octobre 2005 (http://www.canada.com/components/print.aspx?id=17f41efe-2c58-4d91- b9fc-a9869d587536). 18 Ian Karleff, CMHC: Our next income trust?, FINANCIAL POST, 29 août 2003; Canadian Homebuyers Benefit from Mortgage Insurance Competition in Strong Spring Real Estate Market, Communiqué de Genworth, 25 avril 2005 (http://www.genworth.ca/mi/eng/misc_pages/ news_releases.html). Voir aussi Traclet,

14 La concurrence entre les deux sociétés a par ailleurs entraîné une amélioration soutenue de l offre d assurance-hypothèque et, par voie de conséquence, donné à un plus grand nombre d acheteurs accès au crédit hypothécaire. Parmi ces améliorations mentionnons 19 : l offre d assurance-hypothèque sur les hypothèques dont le RPV va jusqu à 95 %; la suppression des restrictions qui empêchaient les acheteurs d une première maison d obtenir une hypothèque avec un RPV de 95 %, ce qui permet désormais à tous les acheteurs de maison de donner un acompte de seulement 5 % et d obtenir une hypothèque en fonction de leur revenu et de leurs antécédents en matière de crédit au lieu d être limités par le plafonnement antérieur du prix d achat entre et $ 20 (Genworth et SCHL); extension de l admissibilité aux travailleurs autonomes et aux vendeurs à commission par la création des prêts Alt-A pour travailleurs autonomes; extension de l assurance-hypothèque aux refinancements (hors avoir) et consolidations de créances; transférabilité de l assurance-hypothèque d un bien à un autre; extension de la couverture aux résidences secondaires, aux propriétés de vacances et aux maisons préfabriquées. En outre, la SCHL et Genworth administrent des programmes d atténuation des pertes en collaboration avec les emprunteurs en difficulté et les institutions financières pour prévenir les défauts de paiement. Le programme de Genworth a jusqu à présent supra note 10, tableau 4 (montrant que les primes ont chuté de 27 % entre novembre 2000 et mars 2005). 19 Clayton Research Response, supra note GE Assurance Hypothèque Canada élimine les prix plafonds des maisons, communiqué de GE Assurance Hypothèque Canada, 15 septembre 2003, (http://www.genworth.ca/mi/fre/downloads/newsreleaseseptember pdf).

15 permis à 300 familles de conserver leur maison alors qu elles l auraient autrement perdue par forclusion 21. C. Accessibilité du financement hypothécaire L assurance-hypothèque facilite l obtention de crédit hypothécaire à un segment croissant de la population. Actuellement, 45 % environ de toutes les hypothèques (approximativement nouvelles hypothèques annuellement) affichent un RPV de plus de 75 %, et sur ce nombre, les trois quarts (environ annuellement) ont un RPV de 90 % ou plus 22. Le recours à l assurance-hypothèque n est pas distribué également entre les acheteurs d habitation. Les jeunes emprunteurs (plus souvent acheteurs d une première maison, avec un RPV élevé) sont bien plus susceptibles de prendre une hypothèque assurée que le reste de la population. De tous les acheteurs de maison de moins de 35 ans en , 95 % avaient besoin d une hypothèque (contre 75 % de tous les acheteurs de maison), et 69 % avaient un RPV de plus de 75 % (contre 44 %). Par ailleurs, 63 % avaient besoin d assurance-hypothèque, comparativement à 37 % de tous les acheteurs de maison 23. Sous un autre angle, si les acheteurs de maison de moins de 35 ans représentent 33 % seulement de tous les acheteurs de maison, ils représentent 58 % de ceux qui prennent une assurance-hypothèque 24. L assurance-hypothèque est aussi importante pour les acheteurs de maison à faible revenu, pour ceux qui achètent une maison bon marché 25 et pour ceux qui présentent un risque élevé. Au total, 36 % de tous les emprunteurs ayant une hypothèque de premier ordre et de l assurance-hypothèque sont considérés comme présentant un «risque élevé». En l absence d assurance-hypothèque (ou dans le cas où les normes de souscription seraient modifiées de manière à écarter ces emprunteurs du marché des 21 Genworth Financial Canada, Keeping Canada s Residential Mortgage Market Safe, Fair, Efficient, and Competitive (Submission to the Department of Finance Regarding Canada s Mandatory Mortgage Insurance Requirement), sec. 3.3 (www.fin.gc.ca/consultresp/06rev_29e.html) [ci-après Genworth Response]. 22 Id., sec Clayton Research Response, supra note 4, figure Genworth Response, supra note 21, sec Clayton Research Response, supra note 4, figures

16 hypothèques de premier ordre), ces emprunteurs seraient forcés sur le marché des hypothèques à risque (de second ordre) où ils paieraient des taux d intérêt beaucoup plus élevés 26. Il existe certes déjà un marché des hypothèques de second ordre au Canada, mais il n est pas très important parce que les assureurs hypothécaires peuvent couvrir des prêts qui seraient autrement servis par des prêteurs de second ordre. Les hypothèques de second ordre constituent seulement 5 % environ du marché hypothécaire au Canada 27, comparativement à ce que l on observe aux États-Unis où ces hypothèques se multiplient rapidement et représentent ces dernières années jusqu à 15 % du total 28. Le recours à l assurance-hypothèque varie grandement suivant l âge, le revenu et d autres facteurs, mais pas beaucoup suivant la région géographique. Cela s explique du fait que les assureurs offrent actuellement leurs produits de manière uniforme sur tout le territoire en dépit de l existence (comme on le verra plus loin) de variations substantielles des marchés immobiliers régionaux. En fait, comme on le voit à la figure 4, Genworth assure une part disproportionnée des hypothèques en région rurale 29, c est-à-dire en dehors des RMR. FIGURE 4 : DISTRIBUTION GÉOGRAPHIQUE DE L ASSURANCE-HYPOTHÈQUE Opérations d assurance-hypothèque de Genworth et activité du marché immobilier en dehors des régions métropolitaines de recensement par région, 2004 Pourcentage % en volume de l assurance-hypothèque de Genworth en dehors des régions métropolitaines de recensement % de l ensemble des reventes et achèvements de chaque région qui sont en dehors des régions métropolitaines de recensement Genworth Response, supra note 21, sec Clayton Research Response, supra note 4, p. Sec Federal Reserve Board, Subprime Mortgage Lending: Benefits, Costs, and Challenges, Remarks by Governor Edward M. Gramlich P. the Financial Services Roundtable Annual Housing Policy Meeting, Chicago, Illinois, 21 mai 2004 (http://www.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/2004/ /default.htm). 29 Clayton Research Response, supra note 4, sec. 3.2.

17 15 Atlantique Québec Ontario Prairies Alberta Colombie-Britannique Canada Source : Clayton Research sur la base d informations fournies par Genworth Financial Canada En préservant un bassin de risque géographiquement varié et en augmentant le nombre d hypothèques qu ils couvrent, la SCHL et Genworth évitent une segmentation du risque sur le marché de l assurance-hypothèque qui pourrait entraîner une expansion du marché des hypothèques de second ordre. D. Croissance du marché secondaire La concurrence sur le marché de l assurance-hypothèque est avantageuse aussi pour d autres marchés. Le financement sur le marché secondaire par la titrisation ou la vente de prêts partiels aux caisses de retraite et autres institutions serait impossible sans le bénéfice de l assurance-hypothèque 30. Comme on le voit au tableau 1, le recours aux titres adossés à des créances hypothécaires a considérablement augmenté ces dernières années, passant de moins de 35 milliards de dollars en 2001 à plus de 86 milliards de dollars en TABLE 1 : TITRES ADOSSÉS À DES CRÉANCES HYPOTHÉCAIRES (EN MILLIONS DE DOLLARS, ) Titres hypothécaires garantis en vertu de la Loi nationale sur l'habitation Pourcentage de l encours du crédit hypothécaire résidentiel 7,74 % 8,11 % 9,51 % 11,92 % 13,81 % Source : Statistique Canada (http://www40.statcan.ca/l02/cst01/fin21_f.htm). Comme on le voit au tableau 1, les titres hypothécaires ont progressé en valeur absolue et en pourcentage de l encours du crédit hypothécaire résidentiel. Les 30 Id.

18 hypothèques résidentielles constituent non seulement le plus important groupe de biens titrisés au Canada, mais aussi l une des catégories d actif les plus sûres du point de vue de la qualité du crédit 31. E. Utilisation de modèles de souscription normalisés efficaces Le fait que les assureurs hypothécaires assurent des prêts qui représentent un ensemble varié de risques de crédit permet à ceux-ci de recueillir un grand nombre de données sur lesquelles fonder leurs décisions de souscription. Cela leur a permis de mettre au point des modèles extrêmement efficaces. Les assureurs ayant accès à un grand volume de données et étant par voie de conséquence en mesure d élaborer des modèles plus précis que ceux des prêteurs, ces derniers s en remettent maintenant aux modèles des assureurs pour souscrire la moitié environ de leurs activités non assurées 32. Les assureurs d hypothèques ont tout à gagner à ce que les emprunteurs assurent régulièrement le service de leurs prêts et se servent de leurs modèles de souscription pour contrôler les pratiques des créanciers hypothécaires 33. III. PROPOSITIONS DE MODIFICATION DE LA RÉGLEMENTATION DU SECTEUR DE L ASSURANCE-HYPOTHÈQUE Le ministère fédéral des Finances envisage quatre modifications de la réglementation actuelle de l assurance-hypothèque. Premièrement, le plafond des hypothèques garanties par le gouvernement passerait de 100 à 200 milliards de dollars. Deuxièmement, le gouvernement pourrait garantir les créances de n importe quel assureur hypothécaire, y compris celles de nouveaux assureurs. Actuellement, Genworth est la seule société privée qui bénéficie de la garantie de l État. Troisièmement, le 31 Dominion Bond Rating Service Ltd., Residential Mortgage Securitization in Canada, juillet 2000, 1 [ci-après le rapport DBRS]. 32 Genworth Response, supra note 21, p. Sec Susan M Wachter, Mandatory Mortgage Insurance in Canada: The Public Policy Consequences (Présentation en réponse à la consultation sur l Examen de 2006 de la législation du secteur financier du ministère des Finances Canada), 24 mai 2005 (http://www.fin.gc.ca/consultresp/06rev_40e.html) [ci-après Wachter Response].

19 pouvoir de modifier le niveau de garantie de 90 % passerait du Parlement au ministre des Finances. Enfin, tous les bénéficiaires de la garantie de l État seraient tenus de déclarer au ministère des Finances le montant de l encours des créances garanties qu ils assurent. Dans le Plan budgétaire 2006, le gouvernement canadien «confirme les ententes qui permettraient aux nouveaux intervenants qui entrent sur le marché de l assurance hypothécaire d avoir accès à ce mécanisme. De plus, il augmente le montant des prêts qui peuvent être couverts par la garantie de l État en faisant passer celle-ci de 100 milliards à 200 milliards de dollars, pour suivre la hausse des prix des habitations et la croissance du marché hypothécaire. Ces changements se traduiront par un meilleur choix et par de l innovation sur le marché de l assurance hypothécaire, ce qui profitera aux consommateurs et facilitera l accès à la propriété» 34. Si certains de ces résultats sont éminemment souhaitables, les dispositions actuelles qui autorisent l arrivée de nouveaux intervenants sur le marché ne seraient sans doute pas avantageuses pour le consommateur dans le contexte réglementaire actuel. IV. CONSÉQUENCES DE L ARRIVÉE NON RÉGLEMENTÉE DE NOUVEAUX INTERVENANTS SUR LE MARCHÉ DE L ASSURANCE HYPOTHÉCAIRE Le fait d accorder à d autres entreprises la garantie dont seule Genworth bénéficie actuellement entraînera certainement l arrivée de nouveaux fournisseurs sur le marché. Reste à savoir si cela serait avantageux pour le consommateur. Nous expliquerons ici pourquoi, en l absence de réforme de la réglementation, cette éventualité serait coûteuse pour le consommateur. Essentiellement, l arrivée de nouveaux fournisseurs donnerait lieu à une concurrence inversée et encouragerait le picorage, deux phénomènes qui nuisent à l efficience du marché. A. Le problème de la concurrence inversée L arrivée non réglementée de nouveaux fournisseurs sur le marché de l assurancehypothèque entraînerait des problèmes liés à la concurrence inversée. Comme on l a vu, celle-ci tient au fait que l assurance-hypothèque, bien que ce soient les emprunteurs qui la paient, est choisie par les prêteurs. Dans ce contexte, les fournisseurs d assurance- 34 Le Plan budgétaire 2006, ministère des Finances du Canada, 2006, (http://www.fin.gc.ca/budget06/bp/bpc3bf.htm).

20 hypothèque se disputent la faveur des prêteurs en leur offrant toutes sortes d arrangements financiers qui, s ils peuvent d une certaine manière être avantageux pour les prêteurs, ne font pas nécessairement baisser les primes pour les emprunteurs. En conséquence, les assureurs hypothécaires canadiens ont jusqu à présent évité de s adonner à cette pratique, mais les choses changeraient sûrement avec l arrivée de nouveaux fournisseurs. La concurrence inversée est un phénomène connu qui concerne toutes les formes d assurance-crédit où l acheteur (le consommateur) paie le produit, mais où c est l intermédiaire (le prêteur) qui en récolte les avantages. Les problèmes qui en résultent sont décrits notamment dans une étude commandée par le U.S. Federal Home Loan Bank Board. Comme l a expliqué l auteur de l étude Irving Plotkin quand il a comparu devant la commission, [traduction] le terme «concurrence inversée» est utilisé par les économistes et les responsables de la réglementation (le Federal Reserve Board, le Département de la Justice, la Federal Trade Commission et la National Association of Insurance Commissioners) pour décrire un phénomène où la concurrence entre fournisseurs (d assurance-vie, d assurance-crédit ou d assurance de titres) fait augmenter et non baisser les prix. Comme dans tous les genres d assurancecrédit, la personne qui paie le produit d assurance (le consommateur/emprunteur) ne souhaite pas nécessairement se procurer le produit ni, plus important encore, ne choisit le fournisseur. C est un intermédiaire (le prêteur ou le marchand dans le cas de l assurance-crédit, l assurance IARD ou l assurance-vie, un professionnel de l immobilier dans le cas de l assurance de titres ou un prêteur dans le cas de l assurance-hypothèque) qui choisit le fournisseur (l agent ou le souscripteur). La concurrence que se livrent les assureurs pour obtenir la faveur des intermédiaires entraîne toutes sortes de remises et de récompenses. On en trouve un parfait exemple quand l intermédiaire crée une société qui sert d agent d assurance, de souscripteur ou de réassureur Comme l a dit M. Plotkin, les autorités américaines sont au courant du problème depuis longtemps, décrit dans un rapport de 1977 du ministère de la Justice des États-Unis : 35 Irving H. Plotkin, Conflict of Interest, Controlled Business, and Reverse Competition in Private Mortgage Insurance, Statement Before the Federal Home Loan Bank Board, mai 1982, p. 11.

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