Délégation interministérielle à l aménagement territoriale et à l attractivité régionale (DATAR)

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1 p Délégation interministérielle à l aménagement territoriale et à l attractivité régionale (DATAR) Evaluation à mi-parcours des Contrats de Projets Etat-Région Volet Enseignement Supérieur et Recherche Note de synthèse Avril 2011

2 La présente note constitue la synthèse du rapport final d évaluation à mi-parcours des Contrats de Projets Etat-Région (CPER), sur le volet Enseignement Supérieur et Recherche Objectifs et méthode de l évaluation Une évaluation pour appréhender les impacts de l évolution de l environnement des CPER Le CPER constitue un des principaux outils de partenariat entre l Etat et les collectivités pour les infrastructures et les grands équipements dans le domaine de l enseignement supérieur et de la recherche. La dernière programmation, pour la période , marque l intérêt de ces acteurs d investir précisément (5 500M ) sur les domaines de l enseignement supérieur, de la recherche et de l innovation, fondements d une société de la connaissance. L évaluation réalisée à mi-parcours du volet enseignement supérieur et recherche des CPER ( ) s inscrit dans un contexte en pleine mutation. Les récentes évolutions législatives apportées par les lois de programme pour la recherche (2006) et relative aux libertés et responsabilités des universités (2007) ont transformé le système français d enseignement supérieur et de recherche. Ces deux lois ont respectivement instauré de nouveaux acteurs dans le paysage institutionnel tels que les pôles de recherche et d enseignement supérieurs, et ont permis aux universités de devenir autonomes. Le bilan à mi-parcours des CPER prend alors une importance singulière. Il permettra d évaluer les réalisations par rapport aux objectifs initiaux, mais surtout de mettre l accent sur la pertinence et la faisabilité des projets non encore aboutis ou non encore engagés par rapport aux nouveaux objectifs et aux nouveaux cadres d actions. Une interrogation sur les facteurs d avancement des projets, et la pertinence, à mi-parcours, d une révision d un certain nombre d objectifs La pertinence des objectifs de certains projets retenus dans le cadre des CPER pourrait n être plus toujours d actualité, du point de vue des financeurs eux-mêmes du fait notamment des réformes et nouveaux dispositifs nationaux. En effet, comme indiqué ci-dessous, la stratégie nationale a évolué de façon considérable, avec un resserrement de l effort national autour de 15 grands sites à vocation mondiale et la mise en œuvre de sources de financements complémentaires dotées de façon importante. Dès lors, cette évaluation du volet enseignement supérieur et recherche doit permettre, si le besoin est identifié, de modifier le dispositif initial. 1. Sur la base des éléments de contexte et des enjeux présentés, l instance nationale d évaluation PO / CPER a validé en octobre 2009 le principe d une première évaluation de ce volet des CPER, autour de trois axes : (i) le repérage des freins et obstacles à l avancement des projets et opérations ; (ii) la cohérence des objectifs initiaux et des objectifs réellement poursuivis par ces projets et opérations avec des initiatives, des politiques publiques ou des dispositifs connexes (PO, Plans campus, Pôles de recherche et d enseignement supérieur, Réseaux thématiques de recherche avancée, Centres thématiques de recherche, Loi LRU,.) (ii) Evaluation de la prise en compte des objectifs initiaux et, le cas échéant, des premiers résultats. Le périmètre de l évaluation porte sur les CPER et opérations liées, pour leur volet enseignement supérieur et recherche ainsi que sur les programmes 150, 172, 187, 193 et 194 de la LOLF, et leurs objectifs associés. 2

3 Une approche qualitative qui a dû prendre en compte des facteurs limitants pour l analyse L hétérogénéité des opérations, la complexité des problématiques à analyser, le nombre important d acteurs et les délais restreints ont conduit à choisir une approche qualitative, visant à sélectionner dans un premier temps une douzaine d opérations sur 6 régions, soit un échantillon total de 72 opérations. Cette analyse a été complétée par l exécution de 12 monographies d opérations et de 3 monographies régionales, qui ont permis d analyser les modalités opérationnelles de mise en œuvre ainsi que les bonnes et mauvaises pratiques. 72 entretiens ont été réalisés dans le cadre de l évaluation. La collecte de données réalisée pour la rédaction des monographies s est faite en répondant aux questions évaluatives suivant trois axes : (i) le niveau d avancement des CPER ; (ii) la cohérence interne entre les objectifs régionaux et nationaux, et externe dans les interactions avec d autres politiques nationales ; (iii) la plus-value de la contractualisation CPER. Les travaux d analyse ont été contrariés par plusieurs facteurs, qui n ont pu être totalement redressés au cours de l évaluation : - une grande hétérogénéité des opérations analysées, notamment en ce qui concerne les deux composantes du volet (enseignement supérieur et recherche) - une information disponible, parcellaire, dispersée, peu partagée et parfois peu fiable (les vues financières consolidées des contrats ne sont pas partagés entre le niveau local et le niveau national) - un contexte politique national difficile (grande prudence des acteurs), même si le dialogue entre les conseils Régionaux et les services de l Etat est maintenu au niveau local. 2. Les facteurs clés d avancement des opérations Une majorité d opérations sont lancées dans les trois régions étudiés, même si l information financière ne permet pas d en avoir une vue précise et partagée Force est de constater qu il existe des écarts substantiels entre les données de suivi validées par les SGAR et Conseils Régionaux des régions étudiées dans le cadre de l évaluation et celles inscrites dans Présage, et ce même pour les montants «maquettés» contractualisés en début de CPER. Ce constat limite la portée de notre analyse financière. Nous avons néanmoins pris le parti de favoriser les montants, tels que validés par les Conseils Régionaux et les SGAR, étant donné la faiblesse des montants issus de Présage pour les engagements et les mandatements d une part, et la difficulté de croiser des données issues de deux sources différentes et non cohérentes (Présage et les déclarations des acteurs locaux) d autre part. Sur cette base, les taux d engagement global des régions, pour la part cumulée Etat- Région étudiées est supérieur au rythme annuel du 1/7ème théorique annuel (45,5% en moyenne à fin 2009). Cette analyse doit également être prise avec beaucoup de précautions, les notions d engagement pouvant être différentes d un Conseil Régional à l autre. Néanmoins, l analyse des engagements des SGAR, pour lesquels la règle d engagement permet de les assimiler à un lancement des opérations, ainsi que la réalisation des trois monographies régionales montrent que la majorité des opérations était lancée dans les régions étudiées. 3

4 Il n existe par ailleurs pas de risques réels sur la conduite à leur terme des opérations des CPER des régions étudiées (Haute-Normandie, Lorraine, Midi-Pyrénées). Néanmoins, nous pouvons constater des dérapages des coûts pour trois des douze opérations étudiées (opérations immobilières). Enfin, de manière générale, les engagements financiers CPER des collectivités locales devront constituer un point d attention, dans un contexte de difficultés budgétaires structurelles pour ce type d acteurs. L essence même des CPER est une garantie d avancement des opérations La bonne préparation du CPER est un facteur clé pour le bon avancement des opérations, par sa capacité à faire émerger des objectifs clairs et à donner des habitudes de travail collectives entre les différents acteurs (d ailleurs déjà à l œuvre au cours des précédentes générations de CPER). Les entretiens montrent qu il existait quasi systématiquement une réflexion menée en amont sur les différents projets pris en compte dans le CPER, mais leur formalisation est souvent intervenue lors de la mise en place du CPER. La comitologie mise en place favorise le suivi du CPER mais trouve des limites dans la déclinaison au niveau des opérations, le partage de l information et les réticences à utiliser l outil Présage. Ainsi, le système de gouvernance des opérations complexes est prévu mais pas toujours mis en œuvre, ce qui ne permet pas une assurance de mise sous contrôle, c'est-àdire une capacité à suivre les crédits, l'avancement et les dérapages. Il s agit notamment d un frein à la recherche de solutions communes en cas de difficultés financières. La capacité financière et/ou technique des maîtres d ouvrage (disponibilité des ressources techniques notamment) auxquels l Etat et les Régions ont confié les opérations est prédominante pour le bon avancement des opérations. L avancement des opérations est également impacté par la situation des différents financeurs, quelque soit le montage financier du CPER et de ses opérations. Enfin, l évaluation ne montre pas la pertinence d un mode de montage financier par rapport à un autre : le décroisement des financements n est pas une garantie d accélération des engagements : son efficacité est de toute façon conditionnée par la trésorerie du financeur. La multiplicité des financeurs des opérations alourdit quant à elle le déblocage des crédits et le pilotage des opérations. 4

5 3. Les impacts croisés entre le CPER et les autres politiques publiques (régionales, nationales et européennes) Les CPER couvrent bien les objectifs stratégiques régionaux, nationaux et européens Dans la mesure où les CPER sont établis sur la base d un diagnostic régional, partagé par l Etat et le Conseil Régional, les objectifs du CPER sont normalement cohérents avec les stratégies régionales. Les documents stratégiques collectés et les entretiens réalisés attestent de cette couverture. Les opérations étudiées dans le cadre des monographies régionales couvrent de façon très satisfaisante les 11 objectifs nationaux décrits dans les programmes LOLF 150 et 172 en matière d enseignement supérieur et de recherche. Le niveau de couverture des objectifs stratégiques régionaux, nationaux et européens dans le cadre des CPER des régions étudiées est donc tout à fait satisfaisant mais il convient d observer que ces objectifs sont très généraux et consensuels. A mi-parcours, les impacts des politiques et réformes nationales sont limités sur les opérations de l échantillon A ce stade des CPER, nos interlocuteurs ne perçoivent pas les effets des réformes nationales sur leur mise en oeuvre. Il convient de rappeler que la plupart des réformes associées à l enseignement supérieur et la recherche sont intervenues alors que la présente génération de CPER était entamée. Il semble prématuré, avant la fin du CPER, de réellement juger de l atteinte de ces «nouveaux» objectifs nationaux et des impacts qu ils peuvent avoir sur les CPER en cours. Toutefois, deux stratégies nationales ont eu un impact significatif et globalement favorable sur l avancement des CPER : (i) le Plan de Relance a incontestablement joué un rôle d accélérateur et a permis dans certaines régions de couvrir en crédits de paiement des opérations du précédent CPER ; (ii) les opérations Campus ont engendré des redimensionnements d opérations et la mise en place d opérations interuniversitaires. Deux stratégies nationales ont été prises en compte et ont eu des synergies avec les CPER sans pour autant avoir un effet sur leur avancement : les pôles de compétitivité ont une fonction de mise en réseau des acteurs sur un territoire et les normes issues du Grenelle de l Environnement ont été intégrées au CPER, avec un impact léger sur les coûts de certaines opérations (inférieur à 5% du coût de l opération concernée). D autres stratégies nationales en lien avec l enseignement supérieur et la recherche ont des impacts qui seront progressivement pris en compte lors de la deuxième moitié du CPER et pour les prochaines générations. Des évolutions dans le jeu d acteurs D une relation bipartite Etat - conseil Régional, la relation est à présent tripartite, incluant les universités / PRES. Les rapports de force entre acteurs ont alors beaucoup évolué. L autonomie financière des universités est un facteur central qui doit entraîner une réflexion sur la place des universités dans l élaboration des CPER. Elles auront demain une position d acteur stratégique «indépendant» en mesure de formuler et mettre en œuvre une stratégie propre. 5

6 La modification du jeu d acteurs ainsi que l apparition de nouveaux acteurs tels que les grandes agglomérations, et l implication grandissante d acteurs privés de la recherche (au travers des pôles de compétitivité), obligent à mener une réflexion sur la coordination des futurs CPER, voire même sur leur élaboration. 4. La valeur ajoutée de la contractualisation CPER La mobilisation des financements publics et privés La reconnaissance nationale et territoriale des CPER favorise l accueil des financements publics et privés, de par la garantie d engagement dans la durée des acteurs publics qu il propose, dans un cadre structuré et fixant des impératifs de réalisation. En outre, les CPER sont le seul espace ou dispositif où, au niveau local, les acteurs institutionnels de l enseignement supérieur et de la recherche peuvent partager leurs stratégies et priorités, avec de plus une habitude ancienne de travail collaboratif. A ce titre, ils disposent d une véritable force au regard des autres stratégies nationales, dont la déclinaison au niveau local ne donne pas lieu à un travail collaboratif ou des échanges structurés et collectifs. Enfin, les stratégies portées par les CPER les placent dans une logique d accélération et de complément des stratégies nationales d excellence : - Ils ont un effet levier sur la déclinaison opérationnelle de ces stratégies : ils favorisent l émergence et la mise en œuvre d autres projets / formes d innovation ; ils permettent d assurer une cohérence des différentes politiques publiques et stratégies d acteurs ; ils aident les acteurs à se mobiliser sur des stratégies futures (ex des réponses aux appels à projets dans le cadre des investissements d avenir) - Ils veillent à assurer un maillage territorial dans l offre d équipements dans le domaine de l enseignement supérieur et de la recherche, en permettant par exemple pour la future génération de financer des projets qui ne seraient pas satisfaits par les opérations campus et qui conserveraient des besoins importants en matière d immobilier (à condition de s inscrire dans une logique d objectifs de développement territorial) L effet de levier connaît des limites La mobilisation des acteurs est améliorable dans le suivi de la mise en œuvre. Les modalités de pilotage instituées ont parfois des difficultés à vivre opérationnellement et la consolidation et le partage des informations restent perfectibles (outil Présage). Enfin, la réforme territoriale et la suppression de la taxe professionnelle devraient entraîner de nouvelles contraintes financières pour les collectivités territoriales ce qui risque de fragiliser les engagements financiers des partenaires. 6

7 5. Les préconisations pour la révision à mi-parcours et la prochaine génération de contrats La révision à mi-parcours doit permettre de capitaliser sur les points forts des CPER (habitudes de concertation et de travail collaboratif) et de professionnaliser et structurer leur gouvernance opérationnelle, leurs outils et les maîtrises d ouvrage des opérations. Dans un contexte budgétaire tendu pour tous les acteurs, elle doit également permettre de replanifier des opérations, au regard des moyens, priorités et faisabilité des projets (notamment pour ceux dont les études préalables n ont pas encore été finalisées). Enfin, elle doit également anticiper et intégrer des différentes stratégies nationales, en fonction de la temporalité des impacts attendus. Préconisation 1 : dans le cadre de la révision à mi-parcours, prioriser les projets afin de tenir compte des contraintes financières et des retards pris Il s agit de prendre en compte la fin du plan de relance et les difficultés financières de certains partenaires du CPER, et leurs conséquences possibles en terme de déblocage des crédits. La difficulté d accéder à une information financière consolidée, partagée et précise au niveau régional accentue ce besoin de mise à plat des projets. Au niveau national, un audit des informations financières semble nécessaire. Les actions correspondantes sont recommandées dans le cadre de la révision : - dresser un état des lieux précis des crédits (engagés, consommés, à prévoir) - prioriser les opérations sur la base des critères suivants : o conservation d un équilibre global dans la prise en compte des objectifs du CPER o soutenabilité financière, tant pour les financeurs que les maîtres d ouvrage pressentis o faisabilité technique o opportunité d abondement de tout ou partie de l opération par d autres sources de financement o Opportunité d ajout d opérations non prévues initialement mais qui s imposent aujourd hui - inscrire ces travaux dans un processus transparent (au niveau local et national), outillé et piloté (par les instances du CPER) - saisir cette opportunité pour préciser les objectifs assignés aux opérations, et les indicateurs liés Préconisation 2 : développer les synergies CPER / autres stratégies nationales dès la révision à mi-parcours Même s ils ne sont pas encore précisément identifiés par tous les acteurs, il semble nécessaire que les nouvelles stratégies nationales doivent commencer à être anticipées dans la révision, non pas pour redéfinir les objectifs des CPER, mais pour mieux développer les synergies et complémentarités possibles entre les opérations. Plus concrètement, il s agirait pour les acteurs locaux de : - prendre le temps d échanger sur les enjeux et traductions opérationnelles de l ensemble des exercices stratégiques en cours (que ce soit au niveau national ou régional) 7

8 - vérifier que l ensemble des synergies possibles entre les projets CPER et les différents dispositifs nationaux ont bien été saisies (CAMPUS, pôles de compétitivité, dossiers constitués ou en cours de constitution pour les investissements d avenir) - examiner les possibilités d abondement par le FEDER et d autres financements européens, même si cela nécessite un redimensionnement des projets - examiner les opportunités de rapprochement d opérations entre Régions - vérifier la cohérence des SRI avec les CPER - appliquer de façon adaptée et pragmatique les normes relatives au Grenelle de l Environnement Préconisation 3 : se donner les moyens de réussir les objectifs, dans un contexte de raréfaction des moyens et de tension des acteurs Les habitudes de travail collaboratif sont encore trop informelles et peu sécurisées, ce qui peut poser des difficultés de pilotage dans un contexte de raréfaction des moyens et de prise de retard de certaines opérations. Pour y répondre, 3 types d actions pourraient être envisagées : - mieux intégrer et décliner opérationnellement la gouvernance prévue : o systématiser la mise en place des comités techniques pour les opérations les plus complexes ou en difficulté o favoriser la mise en place de réseaux d acteurs, au-delà des CPER o réduire le nombre de co signataires, sans pour autant aller systématiquement au décroisement - mieux partager les informations et outils de pilotage : o Tableaux de bord financiers, reposant sur des définitions et données sources communes et partagées o Fiches d avancement des opérations o Travailler sur l appropriation et l évolution de Présage - conforter les maîtrises d ouvrage qui en ont le besoin (après les avoir identifiées) : o Soutien technique o Financement de certaines délégations au secteur privé dans les cas de manque de ressource (recours à une AMO par ex) o Prise en compte des études de faisabilité, dans la programmation financière, technique et calendaire Cette préconisation s applique aussi bien à la révision à mi-parcours que pour la prochaine génération de CPER. Préconisation 4 : et renforcer le pilotage et l animation des CPER au niveau national L évaluation entreprise à mi-parcours a montré un besoin de poursuivre et amplifier le travail de partage de l information, des outils et d évolution de l environnement des CPER. Cette dynamique pourrait s appuyer sur : - Un pilotage national renforcé et partenarial (interministériel) : suivi financier ; mise en place d outils de suivi de l avancement physique (ex : fiches d opérations) ; définition d objectifs évaluables - Une vision stratégique partagée par les acteurs locaux : aide à la compréhension des différentes stratégies nationales et leurs impacts potentiels sur les CPER et les 8

9 acteurs locaux ; partage des stratégies régionales, y compris les CPER (afin de générer des opérations transrégionales par ex) - Une diffusion des bonnes pratiques : outillage des maîtrises d ouvrage ; comitologie / réseaux - une nécessaire évolution et appropriation de Présage - une réflexion à engager sur la mise en place d outils prenant mieux en compte l échelle des projets financés par les CPER (logique de grands projets) Cette préconisation s applique aussi bien à la révision à mi-parcours que pour la prochaine génération de CPER. Préconisation 5 : Pour la prochaine génération de contrats, jouer sur les complémentarités entre CPER et stratégies nationales L analyse de la plus value des CPER réalisée dans le cadre de cette évaluation montre que ce dispositif a une véritable pertinence, en permettant de faire vivre au niveau local la déclinaison des stratégies nationales (en mobilisant les acteurs dans un cadre connu de travail collaboratif) et de compléter dans une logique d aménagement du territoire la stratégie d excellence européenne et internationale proposées par les Investissements d avenir ou les opérations campus. Il s agira dans la préparation de la prochaine génération de mettre en valeur la vocation des CPER, autour des points clés suivants : - assurer une offre d enseignement supérieur et une logique d excellence sur l ensemble du territoire - favoriser l émergence et la mise en œuvre d autres projets / formes d innovation - garantir une logique et des enceintes d animation territoriale, permettant d assurer une cohérence des différentes politiques publiques et stratégies d acteurs et de les aider à se mobiliser sur des stratégies futures - Assurer la coordination des acteurs locaux de la recherche et de l enseignement supérieur, y compris hors CPER 9

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