Le Président, Bordeaux, le 22/01/2013

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1 Le Président, Bordeaux, le 22/01/2013 RECOMMANDE AVEC A.R. Monsieur le Maire, Le rapport d observations définitives sur la gestion de la commune de Gradignan, arrêté par la chambre régionale des comptes le 13 novembre 2012, vous a été notifié le 11 décembre En application de l article L du code des juridictions financières, vous pouviez y apporter une réponse écrite dans le délai d un mois suivant sa réception. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport d observations définitives auquel est jointe la réponse adressée au greffe de la chambre. Ce rapport, accompagné de votre réponse, devra être communiqué par vos soins à l assemblée délibérante dès sa plus proche réunion, après avoir fait l objet d une inscription à l ordre du jour de celle-ci et avoir été joint à la convocation adressée à chacun de ses membres. Il devra donner lieu à un débat. Je vous précise que, selon les dispositions de l article R du code des juridictions financières, les observations définitives sont communicables aux tiers dès qu a eu lieu la première réunion de l assemblée délibérante suivant leur réception par la collectivité concernée. Vous voudrez bien indiquer au greffe de la juridiction la date de cette réunion. distinguée. P.J. : 1 Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération Franc-Gilbert BANQUEY conseiller maître à la Cour des comptes Monsieur le Maire de la commune de Gradignan Hôtel de Ville Allée Gaston Rodrigues CS GRADIGNAN 3, place des Grands-Hommes CS BORDEAUX CEDEX Tél : Fax : Mél : crca@aquitaine-pc.ccomptes.fr

2 RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LES COMPTES ET LA GESTION DE LA COMMUNE DE GRADIGNAN EXERCICES Observations définitives sur la Commune de Gradignan 2 / 37

3 SOMMAIRE SYNTHESE GENERALE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA COMMUNE DE GRADIGNAN 1 LA PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE A TRAVERS LES DONNEES CHIFFREES LA FIABILITE DES COMPTES LE CONTROLE DES REGIES RATTACHEMENT DES CHARGES ET DES PRODUITS LE COMPTE «274» PRETS LE COMPTE «6188 AUTRES FRAIS DIVERS» LA SITUATION FINANCIERE LES RISQUES ENCOURUS PAR LA VILLE L ANALYSE FINANCIERE Les produits de gestion (24,2 M en 2010) Les charges de gestion (21,9 M en 2010) L excédent brut de fonctionnement Les dépenses d équipement La dette Le fonds de roulement LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES LES EFFECTIFS LA MISE EN ŒUVRE DU REGIME INDEMNITAIRE LE RECRUTEMENT DES AGENTS CONTRACTUELS LA REINTEGRATION DES PERSONNELS DE LA SEM L IMMOBILIER DE BUREAU LA PRESENTATION DE L ENQUETE ETAT DES LIEUX DE LA GESTION DU PATRIMOINE DE GRADIGNAN La fonction gestion du patrimoine est assurée par trois services Le cabinet d assurance Roux L ETAT DE LA CONNAISSANCE PHYSIQUE DU PATRIMOINE DE LA VILLE DE GRADIGNAN La ville de Gradignan ne dispose pas d un logiciel informatique dédié à la gestion du patrimoine La ville dispose d un inventaire de 2006 établi par un cabinet d assurance («inventaire Roux») L ordonnateur dispose d un état des immobilisations annexé au compte administratif, d un état des entrées et sorties d immobilisations et d un fichier des immobilisations sur Excel L ETAT DE LA CONNAISSANCE COMPTABLE DU PATRIMOINE La non-concordance des documents inventoriant les immobilisations signe d une mauvaise qualité des échanges avec le comptable Inexistence de provisions pour risques et charges et pour grosses réparations La valorisation des biens immobiliers n est pas cohérente entre les documents du comptable et ceux de l ordonnateur LA VILLE A LA CONNAISSANCE DU STATUT JURIDIQUE DE SES BIENS IMMOBILIERS Le patrimoine de la ville de Gradignan est important et diversifié La ville a une connaissance physique de son immobilier de bureau LA DEMARCHE STRATEGIQUE DE LA VILLE DE GRADIGNAN EN MATIERE D IMMOBILIER L existence de documents formalisant la politique patrimoniale Le processus de décision en matière de gestion du patrimoine est identique à la démarche décisionnelle de toute opération budgétaire La gouvernance : la politique du patrimoine dans laquelle s inscrit l immobilier de bureau a fait l objet d un processus de décision complet Observations définitives sur la Commune de Gradignan 3 / 37

4 5.6.4 Une démarche d évaluation des attentes des usagers circonscrites à «l accueil» par les services municipaux La conciliation de l efficacité de la gestion du service et l amélioration des conditions de travail des agents a été recherchée LA GESTION DU PATRIMOINE ET DE L IMMOBILIER DE BUREAU PAR LA VILLE DE GRADIGNAN La gestion des risques Les charges de gestion Les recettes issues de la location des bureaux LE MODE DE GOUVERNANCE DES SERVICES DE LA COLLECTIVITE FICHE RECAPITULATIVE DES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE Observations définitives sur la Commune de Gradignan 4 / 37

5 SYNTHESE GENERALE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LES COMPTES ET LA GESTION DE LA COMMUNE DE GRADIGNAN EXERCICES La chambre régionale des comptes d Aquitaine a procédé au jugement des comptes de 2006 à 2009 et à l examen de la gestion de 2006 jusqu à la période la plus récente de la commune de Gradignan. La chambre a arrêté les observations définitives qui font l objet du rapport qui suit, dont une synthèse générale est présentée ici. 1. La fiabilité des comptes La chambre a constaté quelques anomalies qui toutefois ne remettent pas en cause la fiabilité des comptes de la commune de Gradignan. Il a été néanmoins relevé l absence de contrôle sur place des régies, ce qui aurait été utile compte tenu des dysfonctionnements constatés par la chambre dans le fonctionnement de la régie du théâtre, sans nier les difficultés rencontrées lors de la dissolution de la sem et du transfert du théâtre à la collectivité. Par ailleurs, il est apparu des erreurs d imputation au compte 6188 «autres frais divers» où des dépenses relevant des fêtes et cérémonies ont été imputées à tort sur ce compte, induisant une mauvaise information du conseil municipal. 2. La situation financière La situation financière de la commune de Gradignan est quelque peu tendue sur la période contrôlée, la capacité d autofinancement disponible étant négative sur les quatre derniers exercices. Cette situation provient plutôt d une insuffisance des ressources fiscales, et de l absence de marge de manœuvre que des charges de gestion et de l endettement qui ont été contenus. 3. La gestion des ressources humaines Observations définitives sur la Commune de Gradignan 5 / 37

6 Le contrôle de la gestion des ressources humaines de la ville de Gradignan a mis en évidence l absence d une véritable veille juridique lui permettant de s assurer de la juste application de la réglementation, ainsi que d une exacte interprétation de celle-ci, tel que cela apparaît dans la mise en œuvre du régime indemnitaire ou le recrutement des agents contractuels. 4. L enquête «immobilier de bureau des collectivités locales» Il a pu être noté que la ville de Gradignan dispose d une vision complète physique, juridique et comptable de son patrimoine. Toutefois, elle n a pas développé une gestion dynamique de celui-ci. En effet, sa gestion est repartie entre plusieurs services et repose également sur le travail d inventaire effectué par un cabinet d assurance. Elle ne dispose pas d un logiciel de gestion du patrimoine, permettant de l optimiser, ni d une comptabilité analytique et de ce fait, elle n est pas en mesure d avoir une connaissance précise des coûts de ses bâtiments (sauf eau et électricité). Les différents documents dont elle dispose ne sont pas cohérents entre eux. Sans nier que la commune mène des réflexions annuelles sur l entretien des bâtiments, la chambre estime qu il n y a pas de véritable stratégie patrimoniale à moyen terme. La taille de la commune constitue une circonstance qu il faut prendre en considération. 5. Le pilotage des services de la collectivité Dans le cadre du présent contrôle, et sans nier la taille de la commune, la chambre a constaté que la commune de Gradignan ne disposait pas d outils modernes de gestion tels que contrôle de gestion, contrôle interne, comptabilité analytique, même s il existe certains tableaux de bord. De même, la ville n avait lancé aucune réflexion sur un projet de service ou une démarche qualité. Les nombreuses anomalies relevées par la chambre tant, dans le domaine de la gestion des ressources humaines, du fonctionnement des régies, que dans celui de la gestion du patrimoine mettent en évidence que le pilotage des services de la commune mérite d être amélioré. Observations définitives sur la Commune de Gradignan 6 / 37

7 RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LES COMPTES ET LA GESTION DE LA COMMUNE DE GRADIGNAN EXERCICES Par lettre du 16 juillet 2011, vous avez été informé que la chambre régionale des comptes d Aquitaine, devenue la chambre d Aquitaine, Poitou-Charentes, allait procéder au jugement des comptes de 2006 à 2009 et à l examen de la gestion de 2006 jusqu à la période la plus récente de la commune de Gradignan. A l issue de cette vérification, l entretien préalable avec le conseiller rapporteur prévu par les articles L et R du code des juridictions financières a eu lieu le 24 janvier La chambre a arrêté au cours de sa séance du 13 novembre 2012 les observations définitives suivantes : Observations définitives sur la Commune de Gradignan 7 / 37

8 1 LA PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE A TRAVERS LES DONNEES CHIFFREES La commune de Gradignan se situe sur la seconde couronne péri-urbaine de l agglomération bordelaise, en limite du territoire de la Communauté urbaine de Bordeaux (CUB), à laquelle elle appartient. Avec habitants (recensement INSEE 2008), elle se situe au 8 ème rang des communes adhérentes à la CUB et au 20 ème rang au niveau régional. En matière de logements, il peut être observé que les résidences principales représentent 93,9 % du total des logements construits ( logements en 2008). Le revenu moyen des habitants de Gradignan est supérieur au niveau départemental avec un revenu médian annuel de contre pour le département. De même, le taux de chômage sur la commune est moins élevé que le taux départemental (9,2 % contre 11 %). Enfin, le secteur tertiaire représente 63,4% de la totalité des secteurs d activité. 2 LA FIABILITE DES COMPTES L analyse de la fiabilité des comptes a été réalisée à partir des comptes de gestion de 2006 à 2009, des comptes administratifs et de leurs annexes. Tout d abord, il a été noté que la Ville ne disposait pas de guide formalisé des processus et procédures budgétaires, ce qui ne signifie pas, comme vous l indiquez dans votre réponse que la ville n ait pas de procédures budgétaires. Toutefois, la réalisation d un guide permettrait une meilleure mise à jour des procédures et surtout une meilleure accessibilité à l information par les services concernés. La totalité des tâches et informations concernant le domaine budgétaire et comptable est effectuée à partir et au sein même du Service des Finances. Concernant l'élaboration du budget, les services établissent des documents récapitulatifs de leurs demandes pour les sections d'investissement et de fonctionnement qui sont centralisés afin de préparer la décision des élus. L'exécution budgétaire se fait à travers une comptabilité d'engagement alimentée par les bons de commande, établis par les services et traités informatiquement par le Service des Finances. La chambre a procédé à un certain nombre de contrôles qui mettent en évidence quelques anomalies découlant essentiellement du non-respect de la réglementation. Toutefois ces anomalies ne mettent pas en cause la fiabilité des comptes présentés par la collectivité. 2.1 LE CONTROLE DES REGIES La commune de Gradignan a institué 13 régies. La chambre a voulu vérifier que conformément à l article R du code général des collectivités territoriales (CGCT) (précisé par l instruction codificatrice n A-B-M du 21 avril 2006), l ordonnateur s assurait du contrôle du fonctionnement des régies instituées par la commune, selon des périodicités et modalités déterminées par lui. Observations définitives sur la Commune de Gradignan 8 / 37

9 Sans nier que certains contrôles sont effectués par la collectivité, il ressort de l instruction que l ordonnateur ne procède pas à des contrôles sur place au sens de l article susvisé. En effet, il n a été produit aucun procès-verbal de contrôle, ni aucun calendrier prévisionnel des contrôles. Par ailleurs, dans le cadre de l analyse du compte 6188 «autres frais divers», il a été contrôlé les pièces justificatives accompagnant les mandats et présentées par le régisseur de la régie du théâtre des 4 saisons. Le Théâtre est un service de la Ville depuis 2008, après avoir été géré pendant 18 ans par une société d'économie mixte locale «Gradignan gestion culture communication». Le 27 juin 2008, la Seml a été dissoute et la convention de gestion qui liait la ville et la société a été résiliée. Une régie d avance a été créée à compter du 1 er juillet La régie autorisait les dépenses de cachet des artistes, les frais liés au déplacement d une compagnie d artistes, l avance des frais de déplacement de la directrice du théâtre dans le cadre de sa mission (qui est de prévoir et d assurer la programmation de la saison artistique), les menues dépenses dans la limite de 200 euros. Par arrêté du 1 er juillet 2008, la directrice a été nommée régisseur d avance. Les contrôles effectués par la chambre ont révélé que des factures de restauration, des factures d hôtel, des tickets de retrait de carte bleue, des tickets d autoroute qui concernent des déplacements de la directrice du théâtre sont présentés au remboursement, sans que ne figurent, bien souvent, l objet de la mission, le nom, le nombre et la fonction des convives. De plus, les bordereaux joints ne sont pas visés par l ordonnateur. Il n est souvent pas indiqué le mode de paiement (chèque, carte bleue, liquide). Enfin, il n y a pas d ordre de mission et d état de frais. Or, l instruction de 2006 précise bien que «le régisseur paye les dépenses énumérées dans l'acte constitutif de la régie au vu des mêmes pièces justificatives que celles qui sont exigées par les comptables assignataires pour les paiements assignés directement sur leur caisse. Ces pièces justificatives sont déterminées par la liste des pièces justificatives des paiements des communes, des départements, des régions et des établissements publics locaux (Annexe I, article D du CGCT)». Par ailleurs, des acquisitions de spectacles pour des montants supérieurs à ont été réglées par la régie. Par exemple, en 2009, la régie a enregistré les dépenses suivantes : COMPAGNIE LOUIS BROUILLARD , LES VISITEURS DU SOIR , THEATRE DE SARTROUVILLE , COMPAGNIE SIRENE ,38 Or, l arrêté du 19 décembre 2005 relatif au montant par opération des dépenses de matériel et de fonctionnement et d'acquisition de spectacles payables par l intermédiaire d un régisseur d avances précise que pour l application de l article R du CGCT, le montant maximum des dépenses de matériel et de fonctionnement payables par l intermédiaire d un régisseur d avances est fixé à euros par opération et que, par ailleurs, le montant des dépenses d'acquisitions de spectacles payables par l'intermédiaire d'un régisseur d'avances est fixé à euros. De plus, l arrêté de création de la régie ne prévoit pas les acquisitions de spectacles. L instruction sur les régies d avance et de recettes n A-B-M du 21 avril 2006 prévoit que : «Le régisseur ne peut payer que les dépenses explicitement énumérées dans l'acte constitutif de la régie ; à défaut il pourrait être considéré comme comptable de fait». Observations définitives sur la Commune de Gradignan 9 / 37

10 Enfin, il a été noté que les dépenses de la régie du Théâtre des quatre saisons ont dépassé le plafond prévu par l arrêté de création soit Ainsi, à l exception de 2008 où 9 271,5 de dépenses ont été enregistrées (sur le compte 6188), le montant pour 2009 s élève à ,33 et à ,58 en Or, la réglementation prévoit que : «les dispositions réglementaires en vigueur fixent un montant maximum de l'avance à consentir au régisseur, qui, sauf dérogation accordée sur avis conforme du comptable public assignataire de la dépense, est au maximum égal au quart du montant prévisible des dépenses annuelles à payer par le régisseur (article R du CGCT)». La chambre retient de votre réponse ainsi que de celle de la directrice du théâtre que ces différentes anomalies peuvent en partie s expliquer par les difficultés rencontrées lors de la dissolution de la société et de l intégration de l activité du théâtre dans les services de la commune. La chambre relève néanmoins que, suite à la dernière vérification effectuée par le comptable le 22 décembre 2010, la municipalité a décidé de restreindre cette régie aux seules menues dépenses et de ne plus désigner la directrice des services comme régisseur. La chambre prend acte, au vu des documents qui lui ont été communiqués, des modifications intervenues pour remédier à ce problème. 2.2 RATTACHEMENT DES CHARGES ET DES PRODUITS L instruction M14 (volume I tome 2) dispose que la procédure de rattachement des charges et des produits est obligatoirement applicable notamment aux communes de habitants et plus. La chambre a constaté que la ville de Gradignan n avait pas procédé au rattachement des charges et des produits pour les exercices Toutefois, la chambre prend acte de la décision de la municipalité de pratiquer à compter de l exercice 2011, le rattachement des charges et des produits. 2.3 LE COMPTE «274» PRETS. La ville a versé «une avance de trésorerie» à l association PLIE pour un montant de en 2007, cette dépense a été imputée au compte 274. L association "Portes du Sud", structure juridique porteuse du Plan Local pour l Insertion et l Emploi (PLIE) de Gradignan, Talence et Villenave d Ornon, est désormais un service social d intérêt général. Une convention a été signée entre la mairie de Gradignan représentée par son adjoint au maire, M. Rivière et l association «Portes du Sud», représentée par son président, M. Labardin. Il était convenu que cette subvention serait remboursée par l association «dès que les versements du Fonds social européen (FSE) permettraient une autonomie suffisante pour le fonctionnement du PLIE». Il a été constaté qu aucun remboursement n était intervenu sur la période depuis 2007 et qu aucune information ne figure en annexe au compte administratif, ce qui prive le conseil municipal d une information suffisante. La chambre prend acte que cette avance de trésorerie figurera désormais dans les annexes du compte administratif. Observations définitives sur la Commune de Gradignan 10 / 37

11 2.4 LE COMPTE «6188 AUTRES FRAIS DIVERS» Au sein de ce compte, il a été procédé à l examen de 97 mandats représentant 13 % des mandats et 70 % du total, soit (total ). Il a été noté que pour les mandats sélectionnés en raison de leur montant (supérieurs à par tiers), la majorité de ceux-ci avait une imputation erronée. A titre d exemple, les factures concernées sont les suivantes : - les illuminations de Noël pour ,15 (qui auraient dû être enregistrées sur le compte 6232 «fêtes et cérémonies»), - l hébergement du site web de la mairie pour ,24 (qui aurait dû être enregistré sur le compte 6156 «maintenance»), - des honoraires pour une mission d audit à hauteur de pour l évaluation de la politique associative en direction de la jeunesse (la M14 indique qu au compte 622 «Les honoraires de conseil en organisation ou gestion sont également inscrits à ce compte.) ; des «honoraires» pour de prises de vue pour des photos du centre-ville de Gradignan ou bien encore les honoraires de la diététicienne intervenant régulièrement dans les restaurants scolaires de la ville à imputer au (compte 622) à hauteur de 4 630, - des factures pour un montant global de qui auraient dû être enregistrées au compte frais d insertion de publicité (compte 623), car elles ont pour objet l insertion d annonces dans des journaux ou des radios, ainsi que des factures ayant trait à l exposition «Lire en poche» qui ont pour objet la conception d affiches, de logos, de cartes de vœux, - des factures de fournitures de spectacles qui auraient dû être enregistrées au compte 6232 «fêtes et cérémonies», - des factures d hôtels pour recevant les troupes d acteurs qui auraient dû être enregistrées au compte 623 ou 6257, la M14 précisant que «Les dépenses engagées à l occasion des fêtes ou cérémonies nationales et locales sont imputées au compte 6232 "Fêtes et cérémonies"; les frais de réceptions (organisés hors du cadre de ces fêtes et cérémonies) au compte 6257», - des analyses réalisées dans les restaurants scolaires de la ville (3 165 ) et une facture de la Société protectrice des animaux (4 597 ) qui auraient dû être enregistrées sur le compte 611 «contrats de prestations de services avec les entreprises». Sans nier que les crédits budgétaires ont bien été votés par le conseil municipal et n ont pas fait l objet de dépassements, la chambre vous recommande de veiller à une meilleure imputation des dépenses garantissant ainsi une meilleure qualité de l information comptable. 3 LA SITUATION FINANCIERE Observations définitives sur la Commune de Gradignan 11 / 37

12 3.1 LES RISQUES ENCOURUS PAR LA VILLE La chambre a souhaité s assurer que les subventions versées par la commune de Gradignan d un montant supérieur à avaient bien fait l objet d une convention conformément à l article 10 de la loi n du 12 avril 2000 et du décret n du 6 juin Il est apparu qu une subvention d un montant de a été versée pour l ensemble des exercices à l association «amicale des personnels», alors qu aucune convention n avait été conclue. Toutefois, la chambre prend acte de la signature et de la production de la convention avec l amicale du personnel. 3.2 L ANALYSE FINANCIERE L analyse des documents comptables met en évidence que la situation financière de la commune de Gradignan est quelque peu tendue, la capacité d autofinancement disponible étant négative sur les quatre derniers exercices, même s il est permis de constater une amélioration certaine en 2010 ( en 2007 ; en 2010). Cette situation résulte plus d une absence de marge de manœuvre fiscale limitant ses ressources que d une dérive des charges ou de l endettement. Vous indiquez dans votre réponse, que cette situation est le résultat de l investissement important réalisé début 2006 et notamment la médiathèque Les produits de gestion (24,2 M en 2010) Les produits de gestions sont passés de 21,17 M en 2006 à 24,19 M en 2010, soit une progression de 14,2 %. Ils sont principalement constitués en 2010, par les contributions directes (59,7 %), la dotation globale de fonctionnement (17,8%) et par les produits des services des domaines (12,5 %). Les contributions directes, qui atteignent 14,4 M en 2010, ont progressé de 17 % sur la période contrôlée, conséquence de l augmentation des bases (+12,7% pour la taxe d habitation ; +13,3% pour le foncier bâti ; +24,4% pour le foncier non bâti), ainsi que celle des taux de fiscalité des trois taxes qui ont progressé en 2008 et Il convient de noter que sur l ensemble de la période, tous les taux se situent au-dessus des références régionales et nationales. Enfin, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal 1 atteint en 2009, 140 %, niveau nettement au-dessus du seuil d alerte, ce qui ne laisse à la collectivité aucune marge de manœuvre. Vous indiquez dans votre réponse, que l insuffisance des recettes fiscales est l héritage des faibles produits de taxe professionnelle, insuffisance qui a perduré après le passage en taxe professionnelle unique de la CUB. 1 Indicateur général de pression fiscale, égal au rapport entre le produit des trois taxes voté par la commune et le potentiel fiscal (somme que produiraient les trois taxes directes de la collectivité si l on appliquait aux bases de la commune le taux moyen national de chacune de ces taxes). Observations définitives sur la Commune de Gradignan 12 / 37

13 3.2.2 Les charges de gestion (21,9 M en 2010) Les charges de gestion sont passées de 18,4 M en 2006 à 21,9 M en 2010, soit en progression de 18,8 %, progression plus importante que celle des produits de même nature (+14,2 %). En 2010, elles sont principalement constituées par les charges de personnel (62 %) et les charges à caractère général (28,7 %). a) Les charges de personnel (13,6 M en 2010) Les charges de personnel ont progressé de 22% sur la période contrôlée en raison principalement de l accroissement des effectifs (+12 agents dont 7 agents en provenance de la seml) et également de la mise en place de l indemnité administration et technicité (IAT) en Les rémunérations des personnels titulaires représentent quasiment la moitié du poste des charges de personnel, elles s élèvent à 6,2 M et sont en augmentation de 19,3 %. Les postes des cotisations retraite (1,9 M ) et URSSAF (1,3 M ) augmentent respectivement de 26 % et 19 %. Le poste des rémunérations des personnels non titulaires s élève à 1,2 M et progresse de 8,21 %. Il peut être noté également la forte augmentation des primes et indemnités pour les titulaires et non titulaires (compte : 1,27 M en augmentation de 64,7 % et compte : 0,3 M en augmentation de 61,7 %.). Les charges de personnel de la ville de Gradignan sont en pourcentage des dépenses, supérieures à la moyenne de la strate : 56,9 % contre une moyenne de 54,6 % en Toutefois, ramenés par habitant, la ville présente, en 2010, des ratios inférieurs à la moyenne de la strate : 578 contre 665. Par ailleurs, le coefficient de rigidité des charges de structure qui rapporte les charges de personnel, les intérêts de la dette et les participations aux charges totales de fonctionnement est de 56,97 % en 2010 et se situe au-dessus du ratio moyen des communes de la strate. b) Les charges à caractère général (6,8 M ) Elles sont passées de 5,4 M en 2006 à 6,8 M en 2010, soit une progression de 22,6 %. Ramenées par habitant, elles s élèvent en 2010 à 285, alors que la moyenne de la strate est de 266. Il a été relevé que le compte 6188 «autres frais divers», qui est le compte le plus substantiel en montant (0,99 M ) a subi une augmentation notable entre 2006 et 2010 (+ 84,8 %) et principalement entre 2008 et De plus, il a été relevé que le nombre de prestataires a évolué entre 2006 et 2009, puisqu il est passé de 204 à 317. Il apparaît que l évolution de ce compte s explique par l intégration des dépenses du théâtre des 4 saisons dans les comptes de la ville et par des dépenses imputées à tort sur ce compte. En effet, comme vu précédemment, la société d'économie mixte locale «Gradignan Gestion Culture Communication (G2C2)», gestionnaire du Théâtre des 4 Saisons, a été dissoute en 2008 suite à la reprise de la gestion du théâtre en régie directe. Depuis lors, les charges du Théâtre des 4 Saisons sont intégrées dans les comptes de Gradignan, au compte Ainsi, en 2010, l'ensemble des charges liées aux spectacles représentait Toutefois, bien que ces dépenses pèsent pour 43 % dans le total du compte 6188, l évolution importante de ce compte s explique également par les imputations erronées, tel que cela ressort du paragraphe 2.4 Observations définitives sur la Commune de Gradignan 13 / 37

14 En définitive, le fait d avoir enregistré au compte 6188 les charges du théâtre (environ ) que ce soit les achats de spectacles, les défraiements des compagnies, les frais de mission de la directrice, ne favorise pas une vision claire des frais liés à la politique culturelle de la ville. Par ailleurs, les imputations erronées ont une incidence sur la qualité des informations données au conseil municipal et ne permettent pas d avoir une totale connaissance des dépenses du théâtre. En conséquence, la chambre vous invite à prendre une délibération de portée générale qui déterminerait les principales dépenses à imputer au compte 6232 «fêtes et cérémonies». c) Les subventions (1M ) Les subventions ont connu une forte diminution sur la période contrôlée (- 30,4%). Ramenées par habitant, elles se situent en 2010, à 45 pour une moyenne de la strate de 114. La chambre note toutefois que cette baisse découle de la suppression de la subvention de la ville à la SEML du théâtre L excédent brut de fonctionnement L excédent brut de fonctionnement (produits de gestion charges de gestion) est passé de en 2006 à en 2010, soit une diminution de 16,4 %. Il est à noter la forte baisse en 2007, puisqu il atteignait Malgré une nette amélioration à partir de 2008, l excédent brut de fonctionnement ne permet toujours pas de couvrir le montant de l annuité de la dette. Vous indiquez dans votre réponse qu il s agit d un choix de gestion de la collectivité d affecter une part des recettes propres de la section d investissement au remboursement du capital de la dette et ainsi de limiter le recours au financement des investissements par la section de fonctionnement Les dépenses d équipement Les dépenses d équipement cumulées sur la période contrôlée représentent 16,4 M. Elles sont financées à hauteur de 28 % par les fonds propres disponibles. Il a été vérifié que le montant des emprunts contractés par la collectivité sur cette période n excèdent pas le besoin total de financement (11,6 M contre 12,4 M ). La chambre constate que les dépenses d équipement ont nettement diminué depuis 2006, date de la construction de la médiathèque. Elles représentent en 2010, 2,7 M soit 115 par habitant pour une moyenne de la strate de La dette L encours de la dette a connu une progression de 19,3 % passant de 19 M en 2006 à 22,7 M en Toutefois, il représente en 2010, 88 % des recettes réelles de fonctionnement, ratio nettement en-dessous du seuil d alerte qui se situe à 150 %. De même ramené par habitant, il se situe à 964 alors que le ratio moyen de la strate est de Il en est de même pour l annuité de la dette qui représente 111 par habitant pour une moyenne de Le fonds de roulement Le fonds de roulement s est nettement amélioré sur la période contrôlée, passant de en 2006 à en 2010 même, s il connaît une nette Observations définitives sur la Commune de Gradignan 14 / 37

15 dégradation depuis 2008 ( ). Ramené par habitant, il se situe en 2010 à 14 alors que la moyenne de la strate est de 85. Conclusion sur la situation financière Il ressort des éléments qui précèdent que la situation financière de la commune due Gradignan est tendue depuis 2007, la capacité d autofinancement disponible étant négative sur cette période, même si l on peut constater une nette amélioration en 2010, puisqu elle se situe à contre en Il apparaît que l excédent brut de fonctionnement a diminué de 16,4 % et il n est toujours pas suffisant pour couvrir l annuité de la dette, même si celle-ci a diminué de 4 %. Il s avère que les produits de gestion ont augmenté moins fortement que les charges de même nature (14,2 % contre 18,8 %). Il est permis de relever que la collectivité ne dispose d aucune marge de manœuvre fiscale (coefficient de mobilisation du potentiel fiscal 140 %). Par ailleurs, les charges de personnel et les charges à caractère général ont progressé respectivement de 22,6 % et de 25,8 % sur la période contrôlée. Toutefois, ramenées par habitant, elles se situent en-dessous du ratio moyen des communes de la même strate. L encours de la dette a augmenté de 19,3 %, mais essentiellement en début de période, suite à l emprunt contracté en 2008 pour la construction de la médiathèque. Par la suite, la politique d investissement a été modérée, ainsi que les emprunts contractés. Les ratios de l encours par habitant et de l annuité sont inférieurs aux ratios moyens des communes de la même strate. Enfin, le fonds de roulement, après une forte progression en 2006 et 2008, connaît une baisse depuis 2008, il représente 18 jours de dépenses. Il convient toutefois de relever que la ville de Gradignan a réalisé tous les investissements publics nécessaires à la vie de la collectivité. Les projets en cours de réalisation portent sur les 10 prochaines années et concernent la construction de logements qui devraient permettre ainsi d accroître les recettes fiscales de la commune. La chambre recommande à la ville de Gradignan de poursuivre une gestion rigoureuse et de veiller, grâce à une réflexion sur la mise en place d outils modernes de gestion, à une plus grande maîtrise de ses charges de gestion. 4 LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES Le thème de la gestion des ressources humaines a été abordé à travers l évolution des effectifs, la mise en œuvre du régime indemnitaire, le recrutement d agents contractuels et la réintégration du personnel de la SEML «Gradignan gestion culture communication». Observations définitives sur la Commune de Gradignan 15 / 37

16 4.1 LES EFFECTIFS L effectif global de la commune de Gradignan est passé de 422 agents en 2006 à 434 agents en 2010, soit une augmentation de 12 agents (+2,8 %). L analyse plus détaillée de cette évolution met en évidence qu elle a porté exclusivement sur les personnels titulaires qui ont vu leur nombre progressé de 22 agents (+6,5 %) en raison du mouvement de titularisation des professeurs des écoles de musique et des aides ménagères. En revanche, les personnels non titulaires ont connu une diminution de 10 agents (-9,6 %). Le renforcement des personnels titulaires s est principalement concentré sur la filière technique avec une augmentation de 14 agents (+7,7 %) et sur la filière culturelle1 avec une augmentation de 7 agents (+25,9 %). Par contre, les filières sociales et administratives sont restées stables. L évolution des effectifs de la ville de Gradignan explique en grande partie l accroissement de la masse salariale de 22,6% entre 2006 et LA MISE EN ŒUVRE DU REGIME INDEMNITAIRE La chambre a procédé à une analyse très détaillée de l ensemble des délibérations définissant le régime indemnitaire des agents de la commune de Gradignan, ainsi que des primes effectivement versées. La chambre a relevé un certain nombre d anomalies qu elle souhaite porter à votre connaissance. - La prime informatique Deux agents bénéficient d une prime informatique, alors qu ils n exercent pas les fonctions définies aux articles 2 et 3 du décret n du 29 avril En effet, la chambre estime que les services auxquels les agents sont rattachés ne peuvent être considérés comme étant un centre automatisé de traitement de l information, agréé, selon les critères retenus par la cour administrative d appel de Marseille qui a jugé le 1 er octobre 2007 «que le moyen invoqué par le préfet des Bouches-du-Rhône et tiré de ce que le centre informatique de la commune de Fos-sur-mer, par les moyens dont il dispose et l'activité qu'il réalise, ne présente pas les caractéristiques qui permettraient de lui conférer la qualification de centre automatisé de traitement de l'information au sens des dispositions précitées du décret du 29 avril 1971, paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération précitée ; que par suite, la commune de Fos-sur-mer n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du Tribunal administratif de Marseille a suspendu l'exécution de la délibération du 12 décembre 2006 par laquelle son conseil municipal a décidé de servir au technicien territorial supérieur chef exerçant dans son service informatique la prime de chef de projet et au rédacteur territorial exerçant dans le même service la prime de chef programmeur». D ailleurs, ce centre n apparaît sur aucun organigramme, ni document de la collectivité. Enfin, il n a pu être produit d agrément attestant la qualité de «centre automatisé». Il ressort de votre réponse que le versement de la prime ne se justifierait que par la qualité de pupitreur des deux agents, votre description de l organisation démontrant bien qu il n y a pas de centre automatisé ce que vous aviez d ailleurs reconnu lors d un précédent contrôle. La chambre vous demande en conséquence de mettre fin au versement de cette prime. Observations définitives sur la Commune de Gradignan 16 / 37

17 - l indemnité spéciale de risques aux agents des parcs zoologiques. Cette indemnité prévue par le décret n du 3 décembre 1976 est versée à trois agents travaillant à la maison de la nature. Or, la délibération du 30 mars 1992 prévoit le versement de cette prime à deux agents. Si le montant global des sommes prévues par la délibération est bien respecté, il convient de régulariser la situation en prenant une délibération autorisant le versement de cette prime aux agents concernés. Vous informez la chambre qu une nouvelle délibération devait être présentée au prochain conseil municipal. - Les heures supplémentaires La chambre a procédé, pour les 248 agents de la ville percevant des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, au contrôle du nombre d heures supplémentaires déclarées, ainsi qu à leurs conditions d octroi. Sur l année 2009, les heures supplémentaires peuvent être évaluées à environ heures et représentent un coût de Il a été relevé que pour 40 agents, le plafond de 25 heures par mois prévu par l article 6 du décret n du 14 janvier 2002 avait été dépassé. Ces agents ont réalisé en moyenne 32 heures supplémentaires par mois, soit 7 heures de plus que le plafond autorisé. Le surcoût qui en découle a pu être estimé à Compte tenu de ce constat, la chambre vous recommande de veiller à respecter le plafond d heures supplémentaires prévu par les textes. Dans des cas de circonstances particulières prévisibles, par exemple l événement culturel «Lire en poche» pour lequel heures supplémentaires ont été versées pour 11 agents (tous dépassant le plafond des 25 heures), la chambre vous recommande de prendre une délibération spécifique désignant les agents concernés. Cette délibération devra être portée à la connaissance du comité technique paritaire (CTP) de la ville. Vous informez la chambre que des procédures adaptées seront prises en accord avec les membres du CTP. - l indemnité forfaitaire complémentaire pour élections Cette prime prévue par l article 5 de l arrêté ministériel du 27 février 1962 a été versée à 3 agents en La chambre constate qu aucune délibération n avait été prise par le conseil municipal au sujet de ce versement. La chambre vous recommande de prendre une délibération autorisant le versement de cette prime. - Les primes spéciales de sujétions des auxiliaires de puériculture et de soins Une prime spéciale de sujétion et une prime forfaitaire mensuelle, prévues par un arrêté du 23 avril 1975 peuvent être attribuées aux aides-soignants et aux agents des services hospitaliers qualifiés civils du ministère de la défense. Elle peut également être attribuée, par conséquent, aux agents territoriaux relevant d'un cadre d'emplois équivalent ; sont concernés :- les auxiliaires de puériculture territoriaux- les auxiliaires de soins territoriaux L'octroi de la prime n'est pas obligatoire. D'une part, il est subordonné à une décision de l'organe délibérant, qui désigne les bénéficiaires, parmi lesquels peuvent figurer les fonctionnaires titulaires et stagiaires, ainsi que les agents non titulaires. D'autre part, les conditions d'attribution sont fixées par délibération. Les taux fixés par les dispositions réglementaires de référence sont les suivants (arr. min. Observations définitives sur la Commune de Gradignan 17 / 37

18 du 23 avr. 1975) - prime spéciale de sujétion : 10% du traitement brut - prime forfaitaire mensuelle : 15,24 euros. Pour la fonction publique territoriale, ces montants ne constituent que des plafonds ; les montants applicables sont en effet fixés, dans chaque collectivité ou établissement, par l'organe délibérant, qui peut retenir des taux inférieurs. Quant aux montants individuels, ils sont décidés par l'autorité territoriale. La ville de Gradignan a versé en 2009 cette prime à 8 agents pour un montant total de La délibération du 7 avril 1997 prévoyait le versement de cette prime et définissait les modalités de calcul de la dite prime. La chambre a constaté que les modalités définies par la délibération précitée n étaient pas celles qui avaient été appliquées par la collectivité. Toutefois, le mode de calcul utilisé correspond bien au montant prévu par le décret n du 16 novembre 1998 modifié et l arrêté du 23 avril Vous informez la chambre qu une nouvelle délibération sera présentée à un prochain conseil municipal. - l indemnité de travail dangereux et salissant La commune de Gradignan a produit une délibération datant du 11 décembre 1975 qui prévoit le versement de cette prime sur la base de «l arrêté du 14 juin 1968 modifié». La délibération prévoit «d étendre automatiquement aux intéressés les modifications qui pourraient être apportées ultérieurement aux dispositions actuellement en cours». Or, l arrêté de 1968 a été abrogé par l arrêté du 9 juin 1980 qui fixe les conditions générales d'attribution des indemnités pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants susceptibles d'être versées aux agents territoriaux et renvoie au texte pris en faveur des fonctionnaires de l'état pour la revalorisation de ces taux. La ville a toutefois calculé l indemnité sur la base des taux prévus par l arrêté du 9 juin 1980 et non sur la base de l arrêté du 14 juin 1968 modifié. Vous informez la chambre qu une nouvelle délibération sera présentée à un prochain conseil municipal. - Le complément de rémunération des assistantes maternelles Les assistants maternels employés par les collectivités territoriales et les établissements publics en relevant sont régis par un ensemble de règles issues du code de l'action sociale et des familles, du code du travail et du code de la santé publique. Ainsi, l'article L du code de l'action sociale et des familles précise que les assistants maternels et les assistants familiaux employés par des collectivités territoriales sont des agents non titulaires de ces collectivités. Les dispositions particulières qui leur sont applicables compte tenu du caractère spécifique de leur activité sont fixées par voie réglementaire (notamment articles à R ). C'est la raison pour laquelle le législateur, tout en cherchant à organiser de manière globale les conditions d'emploi, de rémunération et de protection sociale de ces personnels, les a clairement distingués des emplois relevant des règles de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Par ailleurs, si la loi n du 27 juin 2005 améliore substantiellement la situation des assistants maternels et des assistants familiaux, elle maintient, notamment en matière de recrutement et de rémunération, un régime juridique distinct de celui des agents non titulaires relevant de la fonction publique territoriale. Observations définitives sur la Commune de Gradignan 18 / 37

19 S agissant de leur rémunération et son mode de calcul, ils doivent être mentionnés dans le contrat de travail conformément aux termes de l article D423-5 du CASF et déterminés dans le respect de l'article L du code du travail. Ce dernier n évoque que la rémunération seule. Le décret du 6 septembre 1991 exclut les assistantes maternelles du versement d un régime indemnitaire. Le CE du 3 mai 1995 n a admis le principe du versement d une prime sous la forme d une prime d ancienneté. Deux délibérations ont été prises le 29 juin 2009 et le 27 septembre 2010 instituant pour la première un complément de rémunération et pour la seconde «une revalorisation automatique de ce complément aligné sur l augmentation en valeur du régime indemnitaire des agents titulaires». La première fonde le versement d une indemnité, relativement modeste, à hauteur de 15 par mois par assistant(e) maternel(le) et la deuxième la revalorise à hauteur de 3,21. Le Conseil d état a admis le 3 mai 1995 le versement d un complément de rémunération tel qu une prime d ancienneté. Toutefois, le fait de revaloriser automatiquement celle-ci en fonction de l augmentation en valeur du régime indemnitaire des agents titulaires, (dont la formulation est vague), revient à organiser un régime indemnitaire propre aux assistant(e)s maternel(le)s, par l automaticité de la mesure, et contrevient ainsi au décret du 6 septembre La chambre prend acte que l ordonnateur a indiqué prendre des dispositions pour se conformer aux textes. Compte tenu de l ensemble des anomalies qui viennent d être présentées, la chambre vous recommande vivement de remettre à plat le régime indemnitaire des personnels de la ville de Gradignan en prenant une délibération conforme à la réglementation et en supprimant les primes qui n ont pas un fondement légal ou règlementaire. Des arrêtés individuels devraient également être pris pour déterminer le montant des primes allouées. La chambre prend acte que la commune de Gradignan s est engagée à actualiser le régime indemnitaire conformément à la réglementation. 4.3 LE RECRUTEMENT DES AGENTS CONTRACTUELS Lors du précédent contrôle, la chambre avait attiré l attention de la commune de Gradignan sur les modalités de recrutement des personnels contractuels en rappelant que le recrutement était possible après publication de la vacance d emploi dans les formes régulières et si aucune candidature de fonctionnaire était jugée satisfaisante. La chambre a souhaité revenir sur ce point. Elle s est particulièrement intéressée au recrutement du responsable des bâtiments communaux. La chambre a été amenée à faire un certain nombre de constats qu elle porte à votre connaissance. Par délibération en date du 20 mars 2007, la commune de Gradignan a créé un poste de contractuel pour pourvoir au remplacement du responsable des bâtiments communaux parti à la retraite. La chambre tient tout d abord à faire remarquer que la délibération précitée ne devait pas indiquer le statut (titulaire ou contractuel) du personnel à recruter. En ce qui concerne les opérations de publicité, une déclaration de vacance de poste a bien été enregistrée au centre de gestion le 30 mars 2007 et au centre national de Observations définitives sur la Commune de Gradignan 19 / 37

20 la fonction publique territoriale (CNFPT) le 3 avril Il est intéressant de noter que ces déclarations de vacance font état d un poste de contractuel, qu il y est même précisé qu il n y aura pas d appel à candidatures et que le poste était à pourvoir au 1 er mai La chambre considère que les opérations de publicité sont purement formelles, en raison des délais très courts entre la publicité et la date de recrutement (un mois) et surtout de l absence d appel à candidatures. Cette procédure n a eu pour effet que de couvrir le choix déjà opéré par la ville de Gradignan de recruter un personnel contractuel, puisque le contrat d embauche du responsable des bâtiments communaux a été signé le 30 avril Par ailleurs, le contrat indique que le recours à l agent contractuel est motivé par le fait qu il n existe pas de cadre d emploi de fonctionnaires susceptible d assurer les fonctions correspondantes. Or, le répertoire des métiers de la fonction publique territoriale prévoit bien ce métier dans la fonction publique territoriale, à la rubrique «surveillant de travaux en infrastructures» et le met en correspondance avec le répertoire opérationnel des métiers et de l emploi du secteur privé (ROME), qui renvoie bien au domaine professionnel exercé antérieurement par l agent recruté, (rubrique F12 Conduite et encadrement de chantier travaux). La chambre estime donc que le poste en question pouvait être pourvu par un agent de la fonction publique territoriale. La chambre souhaite enfin attirer votre attention sur deux autres points particuliers. En premier lieu, il apparaît au vu des délibérations du 20 mars 2007 et du 2 février 2009, ainsi que des contrats du 30 avril 2007 et du 28 avril 2009, qu aucune heure supplémentaire ou prime ne sont prévues. Or, l agent a perçu des compléments de rémunération qui se sont élevés en 2009 à Dans le cas où la collectivité estimerait que des heures supplémentaires et des primes puissent être versées au titulaire de ce poste, la chambre estime que ces compléments de rémunération auraient dû être prévus par le contrat. La chambre prend acte que par délibération du 26 mars 2012, le conseil municipal a autorisé le versement d heures supplémentaires et qu un nouveau contrat signé le 15 mai 2012 en fait également mention. Par ailleurs, le contrat prévoit également la mise à disposition d un véhicule de service avec remisage à domicile, compte tenu de la nature des activités de l agent. Dans le cadre d une meilleure gestion de ces véhicules, la chambre vous recommande de délivrer une autorisation préalable, écrite et nominative de remisage à domicile, pour un an, renouvelable, et qui engagera l agent à ne pas l utiliser à des fins privatives ce qui conduirait à constituer un avantage en nature devant être soumis à versement de cotisations fiscales et sociales. Par ailleurs, l agent devra souscrire une assurance personnelle complémentaire. La chambre prend acte que la ville a mis en œuvre cette autorisation préalable de remisage à domicile. 4.4 LA REINTEGRATION DES PERSONNELS DE LA SEM L analyse des modalités de réintégration des personnels de la SEML «Gradignan gestion culture communication» met en évidence que la solution choisie par la ville de Gradignan pour la directrice du théâtre n est pas satisfaisante sur le plan juridique. En effet, suite à la dissolution de la SEML et la reprise du théâtre par la ville de Gradignan, les personnels de l organisme dissout ont été réintégrés dans les services de la Observations définitives sur la Commune de Gradignan 20 / 37