collectivités territoriales

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1 Serge HUTEAU Contrôleur de gestion au conseil général de la Mayenne, chef de projet Nouvelle Gouvernance La LOLF : un référentiel de la nouvelle gestion publique transposable aux collectivités territoriales Le projet de Nouvelle Gouvernance du conseil général de la Mayenne E n septembre 2005, le conseil général de la Mayenne s est engagé dans un projet volontariste et ambitieux, un projet de modernisation, qui touche à la fois à son organisation interne, à ses relations avec son territoire et au pilotage de son action. Ce projet de Nouvelle Gouvernance est largement inspiré de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 et de sa logique sous-jacente, celle du new public management, celle de la nouvelle gestion publique. Mais plus qu une transposition des principaux principes budgétaires et comptables applicables dorénavant pour l Etat, le projet du conseil général de la Mayenne se veut une expérimentation d une nouvelle gestion publique qui intègre l ensemble de la «philosophie» de la LOLF et de la nouvelle gestion publique : une démarche de performance qui impacte l ensemble du système que constitue la collectivité départementale. LES FACES CACHÉES DE LA LOLF La loi organique relative aux lois de finances, dans ses aspects les plus visibles ou tout du moins les plus commentés, constitue une réforme budgétaire et comptable. Mais aussi et surtout, elle implique une redistribution des pouvoirs entre le Parlement, le Gouvernement et l Administration et donc une modification profonde des rôles des acteurs de l action publique. Une réforme budgétaire et comptable... La réforme budgétaire constitue effectivement le «noyau dur» de la réforme. Elle vise un double objectif : d une part, de clarification de l action de l Etat, d où la présentation des documents budgétaires non plus par nature de crédits et ministères mais par missions et programmes qui traduisent respectivement les priorités d action et les stratégies de politique publique et, d autre part, de performance de l action de l Etat. A la gestion budgétaire est adossée une démarche de performance qui, sans être étroitement liée à la négociation budgétaire, doit garantir à terme une plus grande efficacité de l Etat et un assainissement de sa situation financière. Car c est là aussi l une des vocations majeures de la LOLF, réduire le niveau d endettement des administrations publiques. Le rapport Pébereau (1), le rapport Richard (2) et le rapport Valletoux (3) ont mis en évidence la situation d endettement de l Etat et ses conséquences sur la gestion des collectivités locales. Cette situation des finances publiques entre dans le contexte que les collectivités doivent également prendre en compte. La démarche de performance n est pas uniquement une démarche d évaluation ou de contrôle de gestion qui permet de rendre compte des résultats au niveau de chacun des programmes. C est aussi une démarche stratégique et prospective qui prend en compte la complexité de l action publique par la formalisation des stratégies de programme au regard de ces trois natures d objectifs que sont l efficacité socio-économique, la qualité de service et l efficience de la gestion. Ces trois natures d objectifs traduisent la complexité et la spécificité de la gestion publique (4). La réforme comptable, qui constitue le second axe de modernisation introduit par la LOLF, prend également en compte les différents aspects de la gestion d une collectivité publique : une comptabilité budgétaire organisée autour des missions et programmes comme outil de décision ; une comptabilité générale basée sur le plan comptable qui permet d apprécier la situation financière et patrimoniale de l Etat ; une comptabilité analytique qui lie la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale de manière à traduire la réalité des coûts des interventions, critères également de décision. (1) Michel Pébereau, «Rompre avec la facilité de la dette publique. Pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale», éd. de la Documentation française, (2) Pierre Richard, «Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales», décembre (3) Philippe Valletoux, «Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d une nouvelle donne», Conseil économique et social, décembre (4) La définition de ces natures d objectifs est donnée par le Guide méthodologique pour l application de la LOLF. Le ministre d Etat, ministre de l Economie, des Finances et de l Industrie, le secrétaire d Etat au Budget et à la Réforme budgétaire, la Commission des finances de l Assemblée nationale, la Commission des finances du Sénat, la Cour des comptes, le Comité interministériel d audit des programmes : «La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l application de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001», juin

2 Ces réformes budgétaires et comptables mettent en évidence que la qualité du système d information et de pilotage constitue un enjeu majeur, enjeu qui, nous le verrons, a été pris en compte dans le projet de Nouvelle Gouvernance du conseil général de la Mayenne. L intérêt de cette réforme budgétaire et comptable est qu elle s accompagne d une redistribution des pouvoirs qui va dans le sens d un renforcement de la fonction démocratique. La présentation du projet de loi de finances en terme de missions et de programmes garantit déjà une plus grande lisibilité de l action. Mais elle implique surtout une remise en cause du traditionnel principe de distinction des services votés et des mesures nouvelles qui ne laissait aux parlementaires qu une influence sur moins de 5 % du budget de l Etat. Cette démarche est également valable pour les collectivités territoriales. Le vote au premier euro, chaque année, des crédits alloués à une mission, loin de constituer une remise en cause des engagements pris, garantit une prise en compte de l évolution du contexte et de l évolution des territoires. La qualité de cette démarche suppose que les engagements ne soient pas de court terme et que l actualisation des objectifs soit étayée d un dispositif de veille sur l évolution du territoire et d un suivi des résultats des actions.... qui impacte l organisation des responsabilités La LOLF introduit donc une nouvelle répartition des rôles entre les acteurs de la décision publique. Le Parlement est revalorisé dans sa fonction de définition du sens de l action publique, dans sa responsabilité politique. L Administration est reconnue dans sa fonction d exécution mais aussi, par l introduction de la fonction de responsable de programme, dans un rôle d interface entre l administration de terrain et la fonction politique, dans un rôle «d intégrateur» des décisions politiques, c est-à-dire dans un rôle de manager public. Les dispositifs de dialogue de gestion entre les responsables de programme et les responsables de budget opérationnel de programme ont vocation à développer cette fonction de management. La LOLF emporte effectivement un changement culturel pour la Fonction publique et pour les cadres de l Administration, le passage d une logique d administration de moyens et d application de directives à une logique d animation et de pilotage de la performance. C est là l une des faces cachées de la LOLF, une réforme non écrite et pour autant essentielle, celle du développement de la fonction de management inhérente à la nouvelle gestion publique, une réforme qui constitue l enjeu essentiel de réussite et de pérennité du nouveau système de gestion publique. L autre face cachée de la LOLF, c est l organisation administrative. L émergence de la nouvelle fonction que constitue le responsable de programme, l approche transversale de la gestion de l Etat que suppose l approche par mission pourront-elles rester sans impact sur l organisation des administrations? La reconnaissance de la contribution des agents de la Fonction publique à la performance pourrait constituer une troisième face cachée de la LOLF. Comment mobiliser sur des objectifs, responsabiliser dans la mise en œuvre des actions tout en maintenant un traitement égalitaire des agents, quels que soient leur implication et leur résultat? La nouvelle gestion publique doit s entendre également comme une nouvelle gestion des ressources humaines qui contribue à mobiliser chacun dans la démarche de performance et à reconnaître l implication personnelle. La LOLF, héritière des démarches de modernisation de nombreux Etats de l OCDE (5), repose sur un référentiel de la gestion publique qui remet en cause bon nombre de fondements de la gestion publique. La nouvelle gestion publique ne peut s appréhender que de manière globale dans sa dimension budgétaire et comptable, mais aussi et surtout dans sa dimension organisationnelle, dans sa dimension managériale, dans sa dimension politique. 582 C est là tout l esprit du management public territorial, modèle qui tend à se développer dans les collectivités territoriales. LES PRINCIPES DU NOUVEAU MANAGEMENT PUBLIC VÉHICULÉ PAR LA LOLF COMME LEVIER DE MODERNISATION DE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Comme l ont souligné les rapporteurs Lambert et Migaud, «l Etat est généralement perçu comme n ayant guère de leçons à donner aux collectivités territoriales en matière de gestion financière. Il n est donc pas attendu sur le terrain de la prescription, mais sur celui de l animation, de la mutualisation et de la synthèse pour faire progresser les collectivités dans deux domaines : l efficacité de la dépense et la qualité de la comptabilité» (6). Il est vrai que beaucoup de collectivités territoriales se sont engagées, pour certaines depuis de nombreuses années, dans des démarches de modernisation de leur gestion. Certes, les démarches de modernisation sont variées et ne semblent pas a priori relever d un même système de référence. Et pourtant, l analyse des démarches engagées montre une convergence vers une logique de gestion, vers un modèle spécifique de management public territorial (7). Les démarches de modernisation engagées par les collectivités territoriales... Nombre de collectivités se sont engagées depuis de nombreuses années dans des projets de modernisation de leur gestion. Les démarches et les outils développés sont variés et visent des finalités différentes. Les années 1990 ont été celles du contrôle de gestion et du développement des tableaux de bord. C est au cours de ces années que se sont développés les postes de contrôleur de gestion dans plusieurs collectivités. La comptabilité analytique et la consolidation des comptes ont également eu une courte heure de gloire. La fin des années 1990 a vu émerger les préoccupations de segmentation stratégique et dans certains cas de définition de plans stratégiques. Ici ou là, ont également été engagées des démarches de gestion par activité et de modernisation de la gestion des ressources humaines. Deux enseignements majeurs semblent découler de ces expériences : d une part, elles ont, dans bon nombre de cas, correspondu à des effets de mode véhiculés le plus souvent par les cabinets-conseils ; d autre part, elles ont montré les limites d une approche partielle, par la mise en place d outils de gestion, de la modernisation de la gestion locale. D aucuns revendiquent aujourd hui d être engagés dans des logiques de modernisation inspirées de la LOLF alors que les démarches restent limitées à une approche instrumentaliste et incomplète de la gestion publique (8). Or, ce n est pas parce que la LOLF est une démarche de modernisation que toutes les démarches de modernisation relèvent de la logique de la LOLF. (5) OCDE, «Construire aujourd hui l administration de demain», éd. de l OCDE, (6) Alain Lambert (Sénat), Didier Migaud (AN), «La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. A l épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique de la réforme», op. cit. (7) Sur le concept de management public territorial, voir Serge Huteau, «Le management public territorial», tome 1 : «Eléments de stratégie, organisation, animation et pilotage des collectivités territoriales», tome 2 : «Le guide du manager», éd. du Papyrus, (8) L association des directeurs financiers et de contrôle de gestion des collectivités territoriales, l AFIGESE, a présenté en 2006 une étude tendant à démontrer que les collectivités territoriales font de la LOLF sans le savoir. Cette étude assimile les démarches de définition d un plan stratégique, de gestion par opérations et activités, de définition d indicateurs à des démarches de performance de type LOLF.

3 Ce n est pas parce que la LOLF suppose une approche globale de la gestion publique que tous les projets de modernisation globale relèvent de la logique de la LOLF. D où la nécessité de définir ce modèle de gestion publique qui intègre l esprit de la LOLF et de la nouvelle gestion publique.... qui traduisent une approche partielle de la gestion publique orientée performance Dans la conception de son projet de Nouvelle Gouvernance, le conseil général de la Mayenne a voulu à la fois intégrer les principes du new public management et tenir compte des spécificités de la gestion publique locale. La LOLF a représenté une opportunité de modernisation d un modèle conceptuel de gestion publique qui émerge au sein des collectivités locales, le management public territorial. La démarche de Nouvelle Gouvernance permet dès lors d illustrer les principes d un nouveau modèle de gestion publique adaptable aussi bien au niveau de l Etat qu au niveau des collectivités locales. La nouvelle gestion publique peut alors s énoncer suivant quatre principes. Le premier est celui de l approche systémique et globale de la gestion d une collectivité publique. De la stratégie et de son expression sous la forme d objectifs découle le mode d organisation (l organigramme, le rôle des élus, les procédures) sur lequel repose le mode d animation des collaborateurs, le bouclage du système étant assuré par les dispositifs de pilotage qui permettent d actualiser la stratégie. Le deuxième principe est celui de la dimension managériale de la gestion publique. Le pilotage de la performance, avant d être une question d outils et de méthodes, renvoie à un état d esprit, celui de l animation d une équipe de travail, responsable d objectifs et de moyens, constituée d agents publics sur lesquels repose la performance de la collectivité. Le troisième principe traduit la double dimension de la performance d une collectivité publique. La performance est avant tout externe et doit être appréciée en terme de résultats et d impact sur le développement du territoire (territoire entendu à la fois comme périmètre géographique et comme ensemble d individus), à court, moyen et long termes (ce que d aucuns pourraient appeler préoccupation de développement durable). Mais la performance est aussi interne, performance interne (l organisation, les modes de fonctionnement, le management) contribuant à la performance externe. Généralement, cette approche interne de la performance occulte l approche externe et donc les finalités même d une collectivité publique. Cette priorité accordée à la performance interne est une des composantes importantes du système bureaucratique dans lequel prime l administration de moyens sur la gestion des résultats. Le dernier principe met en évidence la nécessité d une articulation entre le système budgétaire et le système de performance. La gestion budgétaire traditionnelle privilégie le cadre annuel, le vote du budget primitif ou de la loi de finances. La gestion de la performance est liée au délai de mise en œuvre et d obtention des résultats d une politique publique, cadre nécessairement pluriannuel. La gestion budgétaire traditionnelle doit donc évoluer et s inscrire dans un cadre pluriannuel. C est à la fois au regard de la pratique, tant au niveau de l expérience de l Etat dans l adoption du modèle de la nouvelle gestion publique que des collectivités territoriales dans la conduite de démarches et projets de modernisation et eu égard à la pertinence de ces principes de la nouvelle gestion publique que le conseil général de la Mayenne s est engagé dans une démarche de changement, un changement d envergure, avec l adoption du projet de Nouvelle Gouvernance. LE PROJET DE NOUVELLE GOUVERNANCE DU CONSEIL GÉNÉRAL DE LA MAYENNE : L EXPÉRIMENTATION D UNE APPROCHE GLOBALE DE LA LOLF Quelques précisions tout d abord sur la méthode retenue pour la conduite de ce projet. La vie d une collectivité territoriale est rythmée par la procédure budgétaire. Débat d orientations budgétaires (DOB), vote du budget primitif (BP), vote des décisions modificatives (DM) et du budget supplémentaire (BS), vote du compte administratif (CA). C est au travers de cette procédure budgétaire que se traduit l efficacité de la gestion publique. C est donc par une révision de cette procédure que passe la réforme de la gestion publique locale. La LOLF l a bien compris en introduisant un nouveau mode de gestion pour l Etat sous la forme de réformes à caractère comptable et budgétaire. La méthode mise en place au conseil général de la Mayenne a donc consisté à modifier la procédure budgétaire à chacune de ces étapes (DOB, CA, BP) et à mettre en situation les élus et les agents d exercer un nouveau rôle dans cette procédure. Concrètement, la nouvelle présentation des rapports pour le débat d orientations budgétaires pour 2006 a été actée dès le mois de septembre 2005, ce qui a amené à désigner des responsables des missions au niveau administratif, chargés de rédiger des rapports donnant le sens général de l action du Département. La nouvelle présentation du compte administratif 2005 a été actée en février 2006, ce qui a amené à désigner des responsables de programme, à collecter de nouvelles informations, à alimenter de nouveaux indicateurs pour donner «de la matière» à un véritable débat sur les réalisations. La nouvelle présentation du budget primitif pour 2007 a également été actée en février 2006, ce qui a obligé à constituer des groupes de travail par programme et à mobiliser les commissions d étude (dans une nouvelle configuration par mission) pour la réalisation des diagnostics et la définition des axes de progrès et des objectifs par programmes. Les rapports pour le débat d orientation budgétaire 2007 ont été enrichis par rapport à 2006 d éléments de comptabilité analytique, ce qui sera également le cas des rapports pour le compte administratif Les rapports pour le budget primitif 2008 seront enrichis d indicateurs de résultats. Une nouvelle segmentation des politiques publiques : la question des priorités posée aux élus du Conseil général Il n est de meilleur contexte pour s interroger sur les priorités de la collectivité que celui d une raréfaction de l argent public. Telle est la situation aujourd hui des collectivités territoriales et plus particulièrement des collectivités départementales avec la croissance inéluctable des dépenses sociales notamment dans le domaine de l insertion et de l aide personnalisée à l autonomie. Le Conseil général s est ainsi résolument engagé dans une redéfinition de ses priorités d action. Afficher des priorités, c est à la fois donner du sens à l action et s engager sur des résultats d où un travail en deux temps conduit par les élus du Conseil général, d une part, exprimer les priorités de politique publique sous la forme de missions et de programmes prioritaires et, d autre part, définir des objectifs au niveau de chaque programme. 583

4 Les missions et les stratégies par programme La définition des missions prioritaires, sans s exonérer totalement d une prise en compte des compétences obligatoires de la collectivité départementale, s est surtout basée sur les enjeux de développement du territoire pour les années à venir. Huit missions de politique publique ont ainsi été identifiées : la solidarité et la cohésion sociale ; l aménagement du territoire ; l environnement et la santé publique ; le développement économique ; le transport et la mobilité ; l enseignement ; la culture et le patrimoine ; la jeunesse, le sport et la coopération décentralisée. A ces missions de politique publique s ajoutent deux missions transversales (dont les dépenses font l objet d une ventilation analytique dans les programmes de politique publique) : l administration générale ; le contrôle interne et la coordination. Le choix d identifier clairement une mission d administration générale regroupant les programmes tels que la gestion des ressources humaines, les systèmes d information, la communication, l action immobilière ou la gestion des moyens généraux a reposé sur la nécessité de conduire dans chacun de ces domaines une véritable politique de gestion des ressources. Par exemple, en matière de gestion des ressources humaines, les transferts de personnel dans le cadre de l acte II de la décentralisation et la mise en place d une rémunération au mérite supposaient une véritable stratégie départementale. Un travail conjoint des services et des commissions d étude a ensuite permis de mettre à plat les politiques du Conseil général, de réaliser un diagnostic stratégique et prospectif pour chacun des programmes et de définir les axes de progrès pour les années à venir. Les commissions d étude ont ainsi été mises en situation de définir des priorités pour l avenir. Le premier semestre 2007 sera consacré à la déclinaison de ses orientations en objectifs plus précis (même si certaines commissions ont d ores et déjà fixé pour des programmes de véritables objectifs annuels ou pluriannuels). Vers un rôle stratégique des commissions d étude La mise au point de cette nouvelle arborescence en missions et programmes a permis de gagner en lisibilité, lisibilité de l action publique et lisibilité sur le rôle et le niveau de responsabilité des élus. Les commissions d étude du Conseil général ont ainsi été reconfigurées pour coller aux missions prioritaires. A chaque commission d étude correspond une mission de politique publique. Le rôle des présidents de commission a donc du même coup été revalorisé. Les présidents de commission, responsables des programmes de la mission, sont les interlocuteurs des responsables administratifs de programme. Ils sont également membres de la commission «contrôle interne et coordination», commission transversale en charge des réflexions stratégiques transversales (ex. : contrat de projet, schémas qui impactent plusieurs missions tel que le schéma routier ou le schéma de développement économique), du pilotage des politiques et surtout des arbitrages budgétaires. Le rôle des commissions d étude se réoriente progressivement vers une fonction stratégique. Elles sont non seulement en charge de la définition des objectifs par programme et du suivi des programmes, mais aussi responsables des crédits de la mission qu elles peuvent répartir entre les programmes. Ce principe de fongibilité par programme ne prendra un véritable sens que progressivement, avec le développement des outils de pilotage. 584 Un pilotage des politiques : la nécessité de revoir la procédure budgétaire La démarche de performance, c est à la fois une gestion pluriannuelle et un pilotage de l action. Si les missions sont une traduction des ambitions du Conseil général pour les années à venir, la gestion budgétaire ne peut être cantonnée à l horizon annuel. Les stratégies par programme ne sont donc pas constituées uniquement d objectifs annuels mais aussi d objectifs et d orientations pluriannuelles. Les documents budgétaires constituent les premiers outils de pilotage de ces stratégies. Bien conçus, ils donnent à l Assemblée l ensemble des éléments d aide à la décision. C est vrai pour le débat d orientation budgétaire, pour le budget primitif et les budgets supplémentaires et décisions modificatives complémentaires et pour le compte administratif. La nécessité de déconnecter la stratégie pluriannuelle de l exercice budgétaire : un DOB anticipé Le débat d orientations budgétaires doit dépasser l approche annuelle de l exercice budgétaire. Il doit retrouver sa vocation première de réflexion stratégique et prospective et d engagement de la collectivité dans la durée. Le DOB doit cesser d être un prébudget, il doit être un débat d orientation plus qu un débat budgétaire. Les rapports DOB par mission traduisent la logique de la décision : pourquoi? Une rubrique est consacrée à la présentation des éléments qui conditionnent l action, l environnement et l évolution du contexte ; pour quoi? Les orientations sont précisées sous la forme d axes de progrès et d objectifs pour l exercice n + 1; comment? Les actions à conduire pour atteindre les objectifs sont énoncées à la fois en terme de remises en cause pour des actions antérieures et de projets d actions nouvelles ; combien? Les inscriptions budgétaires en autorisations de programme et crédits de paiement globalisées par programme permettent d identifier les engagements futurs. La nécessité de justifier les priorités pour l exercice : un BP étayé Les rapports budgétaires par programme traduisent la pertinence de la décision par une articulation de différentes rubriques : un rappel des finalités d intérêt général du programme ; le contexte spécifique du programme ; les objectifs pour l exercice ; les actions à conduire ; les propositions d inscription budgétaire ; les autres ressources du programme ; des fiches détaillées de présentation des actions. La nécessité de rendre compte de l action de la collectivité : un CA revalorisé Une session complète est consacrée depuis 2006 au vote du CA. Le débat repose sur la production de rapports par programme qui traduisent la réalité de l action analysée à partir : du taux de consommation des crédits votés ; du taux d évolution par rapport à l exercice précédent ; du niveau d activité et du détail des actions mises en œuvre ; des résultats du programme (sur la base d indicateurs d efficience et de coût, d indicateurs de qualité de service et d impact, ce dernier critère n étant pas systématiquement pris en compte pour le moment). Le pilotage des programmes : les tableaux de bord La conception des tableaux de bord est également engagée.

5 Prioritairement, le pilotage se fera par programme. Dès l exercice 2007, pour chaque programme, seront communiqués au minimum trimestriellement les indicateurs de : suivi d activité ; suivi budgétaire ; suivi des charges indirectes (dépenses des programmes supports ventilées sur la base d une comptabilité analytique entre les programmes de politique publique) ; suivi des coûts (coûts par bénéficiaire, dossier ou projet calculés à partir des trois types d indicateurs de suivi précédents). Mais le véritable pilotage de la performance ne se limite pas à ce suivi. Parallèlement à la déclinaison des orientations stratégiques en objectifs pour chacun des programmes seront précisés les indicateurs de résultats correspondants. Une implication de l administration départementale : une clarification des rôles Améliorer la lisibilité de l action publique, c est avant tout afficher les priorités et les engagements de la collectivité en matière de politique publique. Mais c est aussi rendre plus transparente l action de l Administration vis-à-vis de ses usagers. Un organigramme plus lisible L organisation des services et directions autour des missions et des programmes de politique publique répond à cet objectif. C est suivant ce principe qu a été conçu un nouvel organigramme de l administration départementale. Mais la logique d organisation ne répondant pas totalement à la logique de segmentation des politiques, en particulier du fait de la prise en compte de la logique métier, certains services et certaines directions ne coïncident pas totalement avec respectivement la notion de programme et la notion de mission. La création de nouvelles fonctions : les responsables de mission et de programme La réorganisation administrative a également été l occasion de reconnaître de nouvelles fonctions qui découlent directement de la logique LOLF : le coordonnateur de mission et le responsable de programme. Le coordonnateur de mission est le directeur général adjoint (DGA) en charge de l ensemble des programmes de la mission ou, si le champ de la direction ne coïncide pas totalement avec le contour de la mission, le DGA en charge de la majorité des programmes de la mission. Les coordonnateurs de mission sont nécessairement membres du conseil de direction. Les responsables de programme sont généralement des chefs de service. Lorsque le service ne coïncide pas totalement avec le programme, le responsable de programme est le chef de service en charge de la majorité des actions du programme. Ces nouvelles fonctions ne se résument donc pas toujours au rôle hiérarchique du DGA ou du chef de service. Dans certains cas, elles supposent un management transversal, une coordination de l action de différents services. Une démarche globale de performance : la nécessaire prise en compte de l implication des personnels La démarche de performance est, en terme de gestion des ressources humaines, une gestion par objectifs. Le niveau de réalisation des objectifs globaux au sein d un programme n est que la conséquence de l activité des agents de la collectivité. Ne pas reconnaître leur contribution à la performance conduit à terme à une démobilisation. Les leviers de reconnaissance ne sont pas nombreux. Certes, la motivation passe par un management de qualité. Mais la reconnaissance doit également être institutionnelle et financière. Les statuts de la fonction publique territoriale offrent quelques possibilités de modulation de la rémunération des agents que le conseil général de la Mayenne a utilisées. Tout d abord le rythme d avancement d échelon. En fonction des résultats de l évaluation annuelle, les agents avanceront dorénavant soit au rythme minimum pour les plus méritants, soit au rythme maximum pour les moins méritants, soit au rythme moyen pour les autres. Ensuite, le régime indemnitaire a été totalement refondu. Même si la base du régime indemnitaire reste réglementairement liée au grade, le niveau des primes peut être modulé sur la base de trois composantes : la fonction exercée (une distinction entre le grade et la fonction a été introduite de manière à reconnaître par un même niveau de prime des agents de grade différent exerçant les mêmes fonctions) ; la performance collective (appréciée sur la base des résultats du programme, tous les agents intervenant sur le programme ayant, quel que soit leur grade, le même montant de prime, prime maximum pour les performances conformes aux objectifs, demi-prime pour les résultats partiellement atteints, pas de prime pour les objectifs non atteints) ; la performance individuelle (appréciée dans le cadre de l entretien annuel d évaluation au regard des objectifs fixés l année n 1). Ce nouveau régime indemnitaire a nécessité de revoir la procédure d évaluation annuelle, de manière à objectiver les entretiens et à harmoniser les évaluations. L ensemble des cadres a été formé à ce nouveau dispositif d évaluation. En complément de ce dispositif, et pour garantir un développement dans le temps des compétences des agents, la formation a été renforcée, les besoins en formation étant également appréciés dans le cadre de l entretien annuel d évaluation. CONCLUSION : VERS LA CONSTRUCTION D UN MODÈLE UNIQUE DE GESTION PUBLIQUE Un cadre de gestion publique plus lisible pour les citoyens De l expérience mayennaise, il est possible de dégager dès à présent quelques pistes de réflexion pour assouplir le cadre budgétaire et comptable dans le sens d une gestion publique locale modernisée et répondant aux principes de la nouvelle gestion publique. Assouplir le cadre budgétaire et comptable La possibilité de voter le budget suivant une arborescence en mission et programme qui se substituerait à l arborescence fonctionnelle doit être donnée aux collectivités territoriales. La mission serait le niveau de vote du budget, le programme le niveau de spécialisation des crédits. La fongibilité des crédits au sein d une même mission pourrait se substituer à la fongibilité au sein d un chapitre budgétaire. La LOLF a introduit la notion de fongibilité asymétrique pour les dépenses de personnel. Ce principe se justifie au regard de la part des dépenses de personnel dans le budget de l Etat et de l enjeu que représente la maîtrise de ces dépenses pour l assainissement de ses finances. 585

6 Une collectivité territoriale (y compris l échelon départemental qui pourtant exerce des compétences importantes dans le domaine de la solidarité ou du transport, compétences qui mobilisent essentiellement des crédits de fonctionnement) a pour vocation de préparer l avenir et de contribuer au développement et à l aménagement de son territoire. Cette ambition se mesure à l aulne de sa capacité d investissement. Par conséquent, la possibilité d instituer une fongibilité asymétrique au sein d une même mission entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d investissement mériterait d être étudiée. Cette faculté de transformer des crédits de fonctionnement en crédits d investissement ne remettrait pas en cause le sacro-saint principe de distinction des sections de fonctionnement et d investissement, principe de saine gestion, et ne pourrait avoir pour conséquence que d améliorer l autofinancement de la collectivité. Réformer la procédure et le calendrier budgétaire Inscrire la gestion locale dans un cercle vertueux suppose, dans le cadre d une démarche de performance, de revaloriser le débat d orientation budgétaire et le vote du compte administratif. Le calendrier budgétaire des collectivités territoriales est ainsi fait que le DOB est déconnecté du CA. Qui plus est, la règle des deux moins qui précèdent l adoption du budget primitif (BP) pour la tenue du DOB ne permet nullement de traduire dans le budget primitif des orientations stratégiques et prospectives (9). Le plus souvent le DOB se limite à un pré-bp. Il serait dès lors envisageable de lier le DOB, non plus au BP, mais au CA. Dans la plupart des collectivités, le vote du compte administratif ne présente paradoxalement que peu d intérêt. Toute l attention est portée sur les prévisions et l on se désintéresse des réalisations! Dans une démarche de performance, la tendance doit être inversée. Le compte administratif doit redevenir le moment fort de la vie de la collectivité, le moment de vérité, le moment où les représentants élus rendent compte de l exercice de leur mandat. Un compte administratif étayé de rapports d activité et de rapports annuels de performances doit être porteur d enseignements pour l avenir, doit contribuer à la préparation des décisions budgétaires à venir. D où l intérêt de fixer une date pour le DOB proche de la session consacrée au vote du CA. Un délai de l ordre d un ou deux mois entre les deux sessions semble pertinent. Dans ces conditions, le DOB pourrait retrouver sa vertu première, celle de fixer, eu égard aux résultats antérieurs, les grandes orientations d action pour les années à venir. Pour une consolidation du modèle de management public territorial Les aménagements de réglementation ne suffiront pas à impulser une véritable dynamique de la performance au sein des collectivités. L enjeu majeur pour la mise en œuvre d une véritable démarche de performance réside dans la capacité de l Administration à développer sa fonction managériale. Nous le constatons pour l Etat, sous l effet de l inertie du mode d organisation bureaucratique qui caractérise le secteur public, l autonomie du responsable de programme et l instauration d un dialogue de gestion avec ses responsables de budget opérationnel de programme (BOP) risquent d avoir des difficultés à se traduire en actes. Nous touchons là aux effets concrets de la LOLF. Le responsable de programme dispose théoriquement d une large autonomie dans la gestion de son programme, et n a à rendre compte que des résultats des actions mises en œuvre. La fongibilité des crédits lui donne la capacité à réaffecter les crédits entre les actions du programme (à l exception des crédits consacrés à la rémunération du personnel). Le dialogue de gestion n est pas un vain mot en matière de gestion de la performance. Un véritable dialogue doit s instaurer de manière à concilier les besoins et contraintes de terrain avec les objectifs du programme. Ce n est plus une affaire de procédure mais une question de négociation et de relations humaines. C est là que se situe la limite de la réforme de l Etat. La mobilisation des équipes sur des objectifs de performance et non plus sur un niveau d activité ou sur la régularité des opérations, suppose de laisser libre cours à l initiative de chacun. La responsabilisation suppose le développement de compétences dans le domaine de la définition des objectifs, de l organisation des équipes de travail, de l animation des collaborateurs, du pilotage des programmes et des actions. C est le rôle du cadre, et au niveau local du cadre territorial, qui est remis en cause. C est la fonction de manager qui est revalorisée. Ce sont les compétences managériales qui doivent être développées. L adoption des principes de la nouvelle gestion publique interpelle donc moins sur l évolution de la législation ou de la réglementation que sur la valeur ajoutée et les modalités d exercice de la fonction de manager public. (9) Pour les communes, les départements et les régions, ce sont respectivement les articles L , L et L du Code général des collectivités territoriales qui régissent ce débat d orientation budgétaire. Seule différence entre les trois types de collectivités, pour la Région le délai pour la tenue du DOB n est pas de deux mois avant le budget primitif mais de dix semaines. 3 questions à... Frank Mordacq* : «Une démarche opérationnelle de transformation» Pouvez-vous nous dresser un bilan chiffré des audits de modernisation? Six vagues d audit ont été menées depuis l automne 2005, soit 150 audits engagés représentant dans leur ensemble un enjeu financier de 140 milliards d euros. Une septième vague est lancée fin avril. Tous les ministères ont été impliqués à chacune des vagues. Ceci montre bien que l ensemble des ministères s est engagé dans une démarche opérationnelle de transformation. Des réunions se tiennent d ailleurs régulièrement à Matignon pour étudier le suivi des recommandations des audits et la mise à jour des tableaux de bord publiés sur internet. Quel enseignement tirez-vous de ces audits? La grande majorité d entre eux ont montré qu il était possible de dégager des gains de productivité tout en améliorant la qualité. Ces audits s inscrivent donc bien dans une logique de partenariat avec les ministères qui profitent pleinement des préconisations des rapports des missions d audit. On peut d ailleurs facilement s en rendre compte puisque nous jouons la carte de la transparence : tous les comptes rendus d audits ainsi que les décisions des ministres sont consultables sur le site internet du forum de la performance ( Le choix des sujets évolue-t-il? Nous développons depuis quelque temps les audits de nature interministérielle. Je pense notamment à l audit sur la fonction achats qui devrait permettre de dégager 1,3 milliard d euros d économies sur trois ans, mais aussi aux missions sur l archivage et la bureautique. Ces programmes d audits sont identifiés et suivis par l équipe de 7 personnes du département des audits de modernisation de la DGME. Les sujets sont proposés puis discutés avec les ministères et plus particulièrement avec leurs secrétariats généraux. Ils peuvent ainsi identifier les postes où des économies peuvent être dégagées, ainsi que des améliorations qualitatives. (*) Directeur de la Direction générale de la Modernisation de l Etat. 586