Enseignants, Chercheurs, Experts sur l Asie et le Pacifique Scholars, Professors and Experts on Asia and the Pacific

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1 Enseignants, Chercheurs, Experts sur l Asie et le Pacifique Scholars, Professors and Experts on Asia and the Pacific LES BIDONVILLES DES MÉTROPOLES INDIENNES FACE AUX GRANDS PROJETS URBAINS ET À LA PROMOTION IMMOBILIÈRE : TENDANCES RÉCENTES À DELHI SLUMS IN INDIAN METROPOLISES CONFRONTED WITH LARGE-SCALE URBAN PROJECTS AND REAL ESTATE DEVELOPMENT: RECENT TRENDS IN DELHI Véronique Dupont Institut de Recherche pour le Développement (IRD) Thématique F : La ville asiatique contemporaine Theme F: New Urban Figures Atelier F 02 : Les nouvelles figures de la production immobilière dans les mégalopoles Workshop F 02: New patterns of property development in Asian megacities: Standardisation of construction projects and change in spatial and social balance 4 ème Congrès du Réseau Asie & Pacifique 4 th Congress of the Asia & Pacific Network sept. 2011, Paris, France École nationale supérieure d'architecture de Paris-Belleville Centre de conférences du Ministère des Affaires étrangères et européennes 2011 Véronique Dupont Protection des documents / Document use rights Les utilisateurs du site s'engagent à respecter les règles de propriété intellectuelle des divers contenus proposés sur le site (loi n du 1er juillet 1992, JO du 3 juillet). En particulier, tous les textes, sons, cartes ou images du 4 ème Congrès, sont soumis aux lois du droit d auteur. Leur utilisation, autorisée pour un usage non commercial, requiert cependant la mention des sources complètes et celle des nom et prénom de l'auteur. The users of the website are allowed to download and copy the materials of textual and multimedia information (sound, image, text, etc.) in the Web site, in particular documents of the 4 th Congress, for their own personal, non-commercial use, or for classroom use, subject to the condition that any use should be accompanied by an acknowledgement of the source, citing the uniform resource locator (URL) of the page, name & first name of the authors (Title of the material, author, URL). Responsabilité des auteurs / Responsability of the authors Les idées et opinions exprimées dans les documents engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Any opinions expressed are those of the authors and do.not involve the responsibility of the Congress' Organization Committee.

2 Les bidonvilles des métropoles indiennes face aux grands projets urbains et à la promotion immobilière: tendances récentes à Delhi Véronique Dupont Directeur de recherche, Institut de Recherche pour le Développement (IRD) UMR «Développement et sociétés» Université de Paris I - Panthéon Sorbonne & IRD L ambition de développer les grandes métropoles indiennes en «villes globales» trouve ses racines dans les réformes de libéralisation économique et d ouverture aux investissements étrangers initiées dans les années Une telle ambition a entraîné des restructurations majeures de l espace urbain, y compris des démolitions de bidonvilles de grande ampleur. Le cas de Delhi est exemplaire à cet égard : en tant que capitale nationale et vitrine du pays, cette ville a toujours reçu une attention particulière de la part des dirigeants et des urbanistes. En outre, la préparation des Jeux du Commonwealth ces dernières années et leur déroulement en octobre 2010 offraient un moment privilégié pour examiner les transformations en cours. Si les Jeux du Commonwealth n ont pas la même portée et la même importance que les Jeux Olympiques, comme ces derniers pour d autres villes dans le monde, ils ont été utilisés par le gouvernement de Delhi comme un catalyseur et une vitrine internationale pour renforcer la réputation et l image de la ville au niveau mondial (Essex & Chalkey 1998). Dans ce cadre général, cette contribution tentera d analyser plus précisément le double rôle de la pression du marché foncier et des projets de renouveau urbain dans l accès au logement pour les habitants des bidonvilles de Delhi. Dans un premier temps, j analyserai le rôle destructeur du processus de re-mobilisation foncière et de la promotion immobilière dans l éradication de l habitat précaire, à partir des questions suivantes. Dans quelle mesure les terrains rasés de leurs bidonvilles ont-ils servi à l édification de grands projets d infrastructure ou de promotion immobilière? Quels types de projets urbains ont justifié des démolitions au nom de l intérêt public? Quel a été l impact des Jeux du Commonwealth? Dans un second temps, j analyserai le rôle potentiel du secteur immobilier privé dans la nouvelle politique de réhabilitation des bidonvilles, initiée très récemment à Delhi, et qui immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 2

3 prévoit des programmes de relogement dans des immeubles collectifs construits dans le cadre d un partenariat public-privé. Il s agit d un modèle déjà expérimenté à Mumbai depuis les années 1990, et qui a vocation à se généraliser dans le cadre de la nouvelle stratégie nationale de planification de ville sans bidonville (Slum-free city planning) lancée en I - DELHI, UNE CAPITALE ASPIRANT AU STATUT DE VILLE GLOBALE Delhi, capitale de l Inde et au coeur d une région métropolitaine très dynamique, a connu des restructurations urbaines majeures au cours des quinze dernières années. Une capitale nationale au coeur d une région métropolitaine très dynamique L expansion spatiale de Delhi englobe de facto des villes périphériques en croissance rapide, situées au-delà des limites administratives du Territoire de Delhi. Cette agglomération urbaine polycentrique compte à présent environ 24 millions d habitants. Selon les premiers résultats du recensement de 2011, la population du seul Territoire de Delhi atteint 16,8 millions, contre 13,8 en Ces chiffres révèlent un ralentissement très net du taux de croissance (de 3,9 % par an entre 1991 et 2001, à 1,9 % de 2001 à 2011), avec une diminution absolue de la population dans le district de New Delhi et le District Central, attribuée en grande partie aux démolitions massives de bidonvilles (Joshi 2011). Les transformations rapides du paysage urbain L influence de la «globalisation» sur le développement de Delhi est particulièrement visible dans le paysage urbain et ses transformations rapides, suivant un modèle international de modernisation qui tend à induire une certaine répétition et uniformisation des formes urbaines : développement de grands complexes résidentiels, multiplication des tours, prolifération des malls grand centres commerciaux et de loisirs, ainsi que des centres d affaires. Initialement, les changements les plus spectaculaires ont affecté les villes périphériques, à l instar de Gurgaon et Noida, situées dans les Etats limitrophes de l Haryana et de l Uttar Pradesh. Dans Delhi même, la Delhi Development Authority (DDA) a maintenu son monopole sur les acquisitions de terrain et son contrôle sur leur aménagement. C est seulement récemment que l implication du secteur privé comme promoteur et constructeur a été approuvée, comme le souligne le dernier schéma directeur (Master Plan for Delhi 2021 immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 3

4 voir DDA 2007). En conséquence, des opérations immobilières importantes affectent maintenant des terrains récupérés au sein de la capitale. Ces opérations de renouveau urbain concernent notamment d anciens terrains bâtis reconvertis (friches industrielles et bidonvilles) ainsi que des zones écologiquement fragiles (les collines boisées et protégées de la Ridge, les berges et le lit de la rivière Yamuna qui traverse la ville). La modernisation et le développement des infrastructures de transport ont aussi profondément altéré le paysage urbain. Concernant les infrastructures routières, on retiendra en particulier la construction de nombreux toboggans et échangeurs autoroutiers, de ponts sur la Yamuna, de voies rapides, ainsi que l élargissement d axes. Un système de transport rapide de masse a également été mis en place ; il comprend un métro aérien et souterrain, ainsi qu un réseau d autobus à grande capacité, avec des couloirs dédiés. Enfin, l aéroport international a été agrandi, avec la construction d un nouveau terminal et de nouvelles pistes. Un contexte spécifique : les Jeux du Commonwealth d octobre 2010 Cet événement sportif international a représenté pour le gouvernement et les planificateurs une occasion majeure voire un prétexte et une date butoir pour parachever «l embellissement» de la capitale et la refaçonner afin de répondre aux exigences de son internationalisation. La commission pour les investissements (créée en 2004 au sein du Ministère des Finances pour promouvoir les investissements étrangers en Inde) espérait ainsi que les Jeux donneraient une forte impulsion aux investissements étrangers, tout en renforçant la fierté nationale. De nombreux travaux d infrastructure et projets de renouveau urbain ont ainsi été poussés pour pouvoir être achevés à temps pour Si certains de ces travaux d infrastructures auraient de toute façon été entrepris ou étaient déjà en cours (comme la construction du métro), d autres projets de construction ont été directement motivés par l avènement des Jeux (par exemple, de nouveaux stades climatisés, de vastes parkings, le complexe du Village des athlètes, des voies de circulation réservées pour relier différents lieux, etc.). immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 4

5 II- DÉMOLITION DES BIDONVILLES ET CHANGEMENTS DANS L OCCUPATION DU SOL Le revers de la médaille, le coût social de la construction de ces infrastructures modernes et opérations d embellissement, plus particulièrement avant les Jeux, ce sont des démolitions de bidonvilles de grande ampleur et des déplacements de population. Tous les grands projets et toutes les démolitions de bidonvilles ne sont cependant pas imputables aux Jeux du Commonwealth, ni toutes les restructurations socio-spatiales imputables aux effets de la globalisation. Delhi avait déjà une histoire de «nettoyage urbain» pour faciliter son développement : en , pendant l Etat d Urgence, plus de familles ont été déplacées des taudis de la vieille ville et des bidonvilles vers des trames d accueil en périphérie ; les Jeux Asiatiques de 1982 ont également été précédés par des opérations d embellissement et d éradication des bidonvilles. Cela dit, l impact de la globalisation sur le modèle de ville désirable et le contexte des Jeux du Commonwealth ont certainement joué un rôle d accélérateur dans les opérations de renouveau et d embellissement urbain, aux dépens des habitants des bidonvilles (Dupont 2011). La population des bidonvilles et l ampleur des démolitions depuis 1990 En 1998, la population résidant dans les bidonvilles désignant ici les camps de squatters était estimée à 3 millions dans la ville même de Delhi, éparpillée dans environ 1100 camps de taille variée, n épargnant aucun secteur de l agglomération. Ces trois millions de squatters représentaient environ 27 % de la population de Delhi, mais occupaient moins de 6 % de la superficie urbaine, essentiellement des terrains publics. Ces chiffres soulignent la très grande inégalité dans l accès au foncier, au détriment des plus pauvres. Telle était la situation avant le lancement des grandes campagnes de démolitions des années 2000 à De 1990 à 2008, au moins 221 camps de squatters ont été démolis, et familles soit environ personnes, ont été transférées sur des trames d accueil en périphérie. Derrière ces chiffres officiels, on doit également évaluer le nombre, considérablement plus élevé, de familles qui ont été délogées de leur lieu de vie, et dont les maisons, si précaires soient-elles, ont été démolies. L application d une date butoir d installation (sur le site initial) dans tout programme de réinstallation exclut nécessairement un grand nombre de familles considérées comme «non éligibles». En outre, si les familles éligibles ne sont pas en mesure immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 5

6 de satisfaire toutes les conditions posées, en particulier le versement de charges, elles perdent de facto leur droit d accès à une parcelle. Graphique : Nombre de camps de squatters démolis à Delhi et de ménages transférés dans des lotissements de réinstallation de 1990 à Ces données officielles montrent l évolution des démolitions de camps de squatters accompagnées d un transfert des familles délogées sur des trames d accueil. L intensification des évictions à la fin des années 1990 et au début des années 2000 correspond au lancement d un ambitieux plan d embellissement du front de la rivière Yamuna. Le second pic, en , reflète l accélération des travaux publics et des aménagements pour les Jeux du Commonwealth. Le ralentissement des démolitions depuis 2008, comme l indiquerait ce graphique, est cependant trompeur : cela ne signifie pas que les démolitions de bidonvilles se sont arrêtées, mais plutôt que des démolitions de «dernière minute» avant les Jeux de 2010 ont été effectuées sans programme de réinstallation. Carte : Camps de squatters démolis de 1990 à 2008 à Delhi, et lotissements de réinstallation Les démolitions se sont produites sur l ensemble de l aire urbaine. Les plus importantes ont affecté les zones centrales et sud de l agglomération, où les quartiers de classes aisées sont concentrés, ainsi que le voisinage de l aéroport international, c est-à-dire les zones où la restructuration de l espace urbain est la plus ostensible. Les démolitions ont également affecté les bidonvilles situés sur les berges de la Yamuna, pour la mise en œuvre du plan de redéveloppement du front de rivière et la construction du village des athlètes, et ce en dépit des protestations des environnementalistes, car ces aménagements se situent dans la zone inondable et de recharge des eaux souterraines. Les lotissements de réinstallation aménagés au cours des 20 dernières années pour les habitants des bidonvilles éradiqués sont nettement plus éloignés que les précédentes trames d accueil, ainsi que des sites d habitat initiaux, jusqu à 30 km du centre ville. La logique économique sous-jacente à ces démolitions et au transfert des habitants en zones périphériques réside dans la valeur des terrains occupés par les bidonvilles centraux, beaucoup plus élevée que celle des terrains dans les zones de relocalisation. Dans le processus 1 Source: Slum and Jhuggi-Jhompri Department, Municipal Corporation of Delhi. immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 6

7 de transformation de Delhi en «ville globale», des espaces autrefois délaissés et occupés par les pauvres sont devenus des terrains recherchés, comme les berges de la rivière (Baviskar 2007). Reconversion de l usage des terrains anciennement occupés par des bidonvilles Une enquête effectuée en 2007 sur un échantillon de sites de bidonvilles démolis depuis 1990 (Dupont, 2008), avec un suivi en mars 2011, a mis en évidence les tendances générales quant aux reconversions de l usage des terrains ainsi «libérés». De fait, certains sites majeurs n étaient toujours pas aménagés après une dizaine d années. Sur les terrains non laissés vacants, le type d aménagement et de construction, achevé ou en cours, souligne des résultats attendus des restructurations à l oeuvre dans une ville aspirant à un rang mondial. Ainsi, des bidonvilles ont été démolis pour construire des ensembles résidentiels de luxe, des centres commerciaux ou d affaires, des infrastructures de transport, y compris des voies de circulation spéciales pour les Jeux du Commonwealth. D autres ont été rasés uniquement en raison de leur proximité avec les sites de nouveaux projets : station de métro, hôtel de luxe, village des athlètes et stades pour les Jeux. Enfin, de nombreux terrains récupérés ont été aménagés en parcs ou pour dégager des zones vertes, ce qui illustre la priorité donnée à une image de la ville clean, green & beautiful, aux dépens du droit au logement des plus pauvres. III- UN NOUVEAU RÔLE POUR LES PROMOTEURS PRIVÉS DANS LA POLITIQUE DE RÉHABILITATION DES BIDONVILLES Nous avons vu comment la pression foncière accrue, résultant du développement rapide de la promotion immobilière et de la mise en œuvre de projets d infrastructure, a eu un impact majeur sur la démolition des bidonvilles. Cependant, le contexte de globalisation et des réformes néolibérales, qui a, d un côté, favorisé de tels développements a, de l autre, promu un nouveau rôle pour les promoteurs privés dans les programmes de réhabilitation des bidonvilles. Dans cette dernière section, je questionnerai le potentiel de cette politique qui ambitionne de fournir une solution durable aux besoins de logement des habitants des bidonvilles. Quelques leçons peuvent être tirées de l'expérience de Mumbai, où l implication du secteur privé dans la réhabilitation des bidonvilles remonte aux années En revanche, à Delhi, une telle immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 7

8 stratégie est beaucoup plus récente ; ce changement est en accord avec la politique nationale du logement de 2007 (GOI 2007) et la nouvelle stratégie nationale de planification de «villes sans bidonvilles» lancée en 2010 (Rajiv Awas Yojana GOI 2010; Mathur 2009). Pour répondre au défi des bidonvilles, le Schéma directeur d urbanisme pour Delhi 2021 (notifié en 2007 DDA 2007) envisage de remplacer les programmes de relocalisation sur des trames d accueil par des programmes de réhabilitation sur site. Cette nouvelle stratégie est fondée sur un partenariat public-privé, avec fourniture de logements dans des immeubles à plusieurs étages, en utilisant le foncier comme une ressource et selon le principe de recouvrement des coûts. Concrètement, seule une partie du terrain occupé par un bidonville est utilisée pour reloger ses habitants, et le reste du terrain est libéré pour des constructions résidentielles ou commerciales destinées à la vente sur le marché libre. La DDA a ainsi identifié une première liste de bidonvilles en vue de leur réhabilitation in situ. A Delhi, les premiers projets de réhabilitation en partenariat public-privé en sont encore à un stade préliminaire qui n en permet pas l évaluation. De fait, la progression a été très lente, et quelques problèmes émergent déjà : - Une difficulté majeure pour mettre en œuvre les projets de réhabilitation in situ est de trouver des terrains publics vacants pour le transfert temporaire des familles du bidonville un problème déjà rencontré à Mumbai. - La contribution financière et les versements mensuels réguliers, pour rembourser les prêts au logement, qui sont attendus des familles risquent d entraîner l exclusion des plus pauvres du programme; - Les critères d'éligibilité pour accéder à un logement dans le cadre du programme de réhabilitation sont susceptibles d'exclure un pourcentage important des habitants des bidonvilles, et donc de perpétuer les camps de squatters dans la ville. Sur la base de l'expérience de Mumbai (Burra 2005 ; Nijman 2008), d'autres problèmes potentiels peuvent être identifiés : - Les constructeurs privés ne sont intéressés que par certains emplacements lucratifs, ce qui laissera à l écart des programmes de réhabilitation de nombreux bidonvilles «mal» situés. immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 8

9 - Le succès des programmes de réhabilitation en partenariat avec le secteur privé se fonde sur des prix des terrains très élevés ; en cas de récession ou de stagnation sur le marché foncier, ce type d investissement ne sera plus attractif pour les promoteurs privés. - La recherche par les constructeurs de marges de profit maximum se traduit par des constructions de mauvaise qualité et la congestion des immeubles, créant ainsi des «bidonvilles verticaux». * Pour conclure, dans le cadre de la politique mise en œuvre à Delhi, il ne faut pas attendre de l implication des promoteurs privés dans les programmes de réhabilitation des bidonvilles de solution générale et durable au problème de logement des plus pauvres. immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 9

10 Références Baviskar, A. (2007), Demolishing Delhi: World Class City in the Making. In L. Batra (ed) The Urban Poor in Globalizing India: Dispossession and Marginalisation: South Asian Dialogues on Ecological Democracy & Vasudhaiva Kutumbakam Publications, Delhi. Burra, S. (2005), Towards a pro-poor framework for slum upgrading in Mumbai, India. Environment and Urbanization 17.1: DDA (2007), Master Plan for Delhi Delhi Development Authority [As Notified on 7 th February, Vide S.O. No 141 published in Gazette of India Extraordinary [Part II Section 3 - Sub-Section (ii)].s Dupont V., (2008), Slum demolition in Delhi since the 1990s. An appraisal. Economic and Political Weekly 43.28: Dupont V. (2011), The dream of Delhi as a global city. International Journal of Urban and Regional Research 35.3: Essex, S. and B. Chalkey (1998), Olympic Games: catalyst of urban change. Leisure Studies 17.3: GOI (2007), National Urban Housing and Habitat Policy Ministry of Housing and Urban Poverty Alleviation, New Delhi. GOI (2010), Rajiv Awas Yojana. Guidelines for Slum-Free City Planning, Government of India, Ministry of Housing & Urban Poverty Alleviation. Joshi, V. (2011), Census of India 2011, Provisional Population Totals, NCT of Delhi, Paper 1 of Directorate of Census Operation, Delhi. Mathur, O.P. (2009), Slum-free cities. A new deal for the urban poor. National Urban Poverty Reduction Strategy A.D., The National Institute of Public Finance and Policy, Delhi. Nijman, Jan (2008), Against the odds: Slum rehabilitation in neoliberal Mumbai. Cities, 25: immobilière: tendances récentes à Delhi - Véronique DUPONT / 10