1. faire l objet d une inscription à l ordre du jour de la plus proche réunion de l assemblée ;

Transcription

1 Recommandé avec AR N/REF : NO/BL/N G. Besançon, le Monsieur le président, Par lettre du 26 juin 2009, j'ai porté à votre connaissance le rapport d observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la caisse des écoles de la ville de Dole. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur. Aux termes des articles L et R du code des juridictions financières, vous disposiez d un délai d'un mois à compter de sa réception pour adresser au greffe de la chambre une réponse écrite à ces observations définitives. A l issue de ce délai d un mois, aucune réponse de votre part n'est parvenue au greffe. Je vous notifie donc le rapport d observations définitives retenu par la chambre. En application des dispositions de l article R cité ci-dessus, il vous appartient de le transmettre à l assemblée délibérante. Conformément à la loi, il doit : 1. faire l objet d une inscription à l ordre du jour de la plus proche réunion de l assemblée ; 2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ; 3. donner lieu à débat. Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport d observations aura été porté à la connaissance de l assemblée délibérante. Après cette date, en application des dispositions de l article R du code des juridictions financières, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n du 17 juillet Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R du même code, le rapport d'observations définitives est transmis au préfet et au trésorier-payeur général du Jura. Je vous prie d agréer, Monsieur le président, l'expression de ma considération distinguée. Monsieur Jean-Claude WAMBST Président du conseil d administration de la caisse des écoles de la ville de Dole Place de l Europe DOLE Pour le président, Le premier conseiller, SIGNE Nicolas ONIMUS 5 rue du Général Sarrail BP Besançon Cedex Téléphone : Télécopie :

2 RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES PAR LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE SUR LA GESTION DE LA CAISSE DES ECOLES DE LA VILLE DE DOLE Exercices 2006 et suivants Délibéré le 18 mai /10

3 Le présent rapport est consacré à l examen de la gestion de la caisse des écoles de la ville de Dole. Le contrôle a été porté au programme de la chambre régionale des comptes à la suite des observations relevées par la chambre lors de l instruction du dossier budgétaire relatif au déséquilibre du budget pour 2008 de cet établissement. Le rapport d observations provisoires a été adressé au président du conseil d administration du centre communal d action social et à son prédécesseur par courriers du 4 février Les réponses ont été enregistrées au greffe les 1 er et 4 avril La chambre régionale des comptes a arrêté ses observations définitives lors de son délibéré du 18 mai L analyse des comptes n a pas révélé de difficulté financière majeure. Certes, la caisse des écoles ne dispose pas d un fonds de roulement suffisant, mais elle reste très dépendante de la ville de Dole et, en cas de déficit, il reviendrait à la commune d en assumer la charge. Les vérifications ont porté sur les éléments suivants : les règles de fonctionnement et missions de la caisse des écoles de la ville de Dole ; la qualité des documents budgétaires et l environnement instable de l administration de la caisse des écoles ; la question de «l hébergement» des salariés de la ville de Dole ; la situation financière et la trésorerie. 1 - Les règles de fonctionnement de la caisse des écoles Les caisses des écoles ont été crées par la loi du 10 avril La création de la caisse des écoles est devenue obligatoire pour toutes les communes en application de l article 17 de la loi du 28 mars 1882 qui a rendu l enseignement primaire obligatoire. Le fonctionnement de la caisse des écoles est encadré par les articles L et L du code de l éducation. La caisse des écoles est un établissement public communal qui est créé par une délibération du conseil municipal. La composition de son assemblée délibérante (le conseil d administration) est fixée par le code de l éducation. Elle est présidée par le maire et composée de deux conseillers municipaux désignés par le conseil municipal, de l inspecteur de l éducation nationale chargé du secteur géographique, d un représentant du préfet et de trois membres élus par les adhérents de la caisse des écoles. En tant que président de la caisse des écoles, le maire est l organe exécutif de l établissement public. 2 - Les missions de la caisse des écoles de Dole La caisse des écoles a pour mission de faciliter la fréquentation de l école par la distribution d aides aux élèves en fonction des ressources des familles. 2/10

4 La caisse des écoles intervient, d une manière générale, dans divers domaines comme l organisation du transport scolaire, la gestion des cantines ou des garderies périscolaires voire des activités parascolaires. A l origine, les activités de la caisse des écoles étaient réservées aux élèves des écoles publiques. Mais, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui a modifié l article L du code de l éducation, les élèves des écoles privées peuvent également en bénéficier. Enfin, la loi n du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (article 128) a ouvert aux caisses des écoles la possibilité de mettre en œuvre des dispositifs de réussite éducative composés «d actions d accompagnement au profit des élèves du premier et du second degré et de leur famille, dans les domaines éducatif, périscolaire, culturel, social ou sanitaire». La caisse des écoles de Dole s est engagée dans le dispositif de réussite scolaire. Elle a, conformément à la réglementation, mis en place un conseil consultatif de réussite éducative. Le conseil consultatif de réussite éducative est institué par délibération du comité de la caisse des écoles lorsqu il a décidé, en application du deuxième alinéa de l'article L du code de l éducation, d'étendre ses compétences à des actions à caractère éducatif, culturel, social et sanitaire en faveur des enfants relevant de l'enseignement du premier et du second degré. La composition de ce conseil étendu relatif aux actions prévues par le dispositif de réussite éducative est fixée par l article R du code de l éducation : «Le conseil consultatif de réussite éducative comprend : 1) Le maire, président, ou son représentant ; 2) Le président du conseil général ou son représentant ; 3) L'inspecteur d'académie ou son représentant ; 4) Deux représentants de l'etat désignés par le préfet de département ; 5) Un médecin désigné par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales ; 6) Le président de la caisse d'allocations familiales ou son représentant ; 7) Un directeur d'école de la commune ou de l'une des communes concernées, désigné par l'inspecteur d'académie ; 8) Un chef d'établissement ou, à défaut, un enseignant désigné par l'inspecteur d'académie ; 9) Un représentant des parents d'élèves siégeant au conseil d'école d'une école de la commune, désigné par l'inspecteur d'académie ; 10) Un représentant des parents d'élèves siégeant au conseil d'administration d'un établissement public local d'enseignement, désigné par l'inspecteur d'académie ; 11) A leur demande, un représentant des associations œuvrant dans les domaines éducatif, périscolaire, culturel, sportif, social ou sanitaire, désigné par le maire ou le président de l'établissement de coopération intercommunale. La région, à sa demande, est associée aux travaux du conseil consultatif de réussite éducative». 3/10

5 La caisse des écoles de la ville de Dole a signé avec l Etat un contrat de réussite éducative, sur une période de trois ans allant du 1 er janvier 2007 au 31 décembre La convention, initialement ciblée sur des actions dans les quartiers défavorisés, a fait l objet d une extension à l ensemble des écoles de la ville et prévoit la réalisation des actions suivantes : le recrutement et le financement d un coordonnateur des actions de terrain ; des actions de suivis individualisés des enfants et des familles ; des actions d accompagnement des familles. Les fiches financières remises à la chambre montrent que les financements attendus s élèvent au montant total de euros, dont euros (20 %) proviennent de la caisse des écoles. Budget prévisionnel du contrat de réussite éducative (en euros) Etat Caisse des écoles Total financements La chambre observe que le contrat de réussite éducative a été mis en œuvre en conformité avec les stipulations contractuelles et les dispositions réglementaires en vigueur. Deux observations méritent toutefois d être formulées. D une part, la composition du comité de pilotage du contrat de réussite éducative de Dole n est pas conforme à l article R du code de l éducation. En effet, le comité, appelé «conseil consultatif de réussite éducative», ne comprend pas de médecin, alors que le code de l éducation prévoit la désignation d un médecin par le directeur départemental de l action sanitaire et sociale. C est le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales (DDASS) qui siège intuitu personae, alors que le décret prévoit la désignation d un médecin. En réponse à l observation formulée sur ce point dans le rapport d observations provisoires de la chambre, le maire de Dole a indiqué à la chambre avoir effectué le nécessaire afin de corriger cette situation et permettre la désignation d un médecin à ce comité. D autre part, sur le plan financier, le contrat n a pas été mis en œuvre conformément aux prévisions. Les ordonnateurs s accordent à reconnaître que le démarrage des opérations est très lent malgré la mise en place d une coordinatrice. En 2007, première année de mise en œuvre du contrat, les actions prévues pour un montant de n ont été réalisées qu à hauteur de Le retard constaté constitue un handicap pour la crédibilité de l ensemble de l opération. 4/10

6 La chambre recommande à l ordonnateur de veiller à la mise en œuvre de la convention sans tarder. Dans sa réponse au rapport d observations de la chambre, le maire a également fait valoir que, depuis le début de l année 2008, les objectifs à atteindre avaient été définis avec précision afin qu ils ne se confondent plus, à l avenir, avec les dispositifs de droit commun. 3 - Un environnement administratif instable qui nuit à la gestion de la caisse des écoles La chambre relève que la situation de la caisse des écoles, dans l organisation plus générale de la ville de Dole, n est pas satisfaisante et que l instabilité administrative de l établissement s est trouvée à l origine de défaillances comptables. La persistance du déficit de la section d investissement pendant plusieurs exercices a conduit le préfet à saisir la chambre régionale des comptes au titre du défaut d équilibre du budget pour L instruction de ce dossier a permis de relever que l organisation administrative et comptable de l établissement avait été défaillante et notamment qu une somme de était demeurée sans affectation pendant deux années. La chambre relève que le manque de rigueur dans le suivi administratif et financier de cet organisme est à l origine de ses difficultés. En effet, l établissement a bénéficié d une gestion autonome avec un personnel dédié jusqu en Il a ensuite fait l objet d un rattachement avec les services du centre communal d action sociale en 2005 jusqu en juin Puis la gestion de la caisse des écoles a été rattachée au service de la jeunesse, au sein même de la commune. La chambre observe que les modifications successives de cette organisation ont conduit à une dispersion de l attention qu il convient de consacrer à une entité juridiquement autonome et dont les compétences sont définies par la loi. L ancien ordonnateur a fait valoir en cours d instruction que la caisse des écoles de Dole, dont l activité principale consiste à gérer la restauration scolaire, pourrait être intégrée au centre communal d action sociale. La ville pourrait envisager de supprimer l établissement public sans réduire le niveau des services qui sont proposés à la population. La chambre recommande aux responsables de la gestion de la caisse des écoles de mettre en place une organisation dotée d une permanence suffisante et de bien distinguer les compétences et les moyens attribués à l organisme pour y faire face. En réponse au rapport d observations provisoires, le maire a indiqué avoir bien pris note des recommandations de la chambre. 5/10

7 4 - Des documents budgétaires perfectibles A l occasion de l instruction du dossier de contrôle budgétaire ayant abouti à la production par la chambre d un avis, en date du 7 mai 2005, en vue de l établissement de l équilibre budgétaire de l organisme, la chambre a relevé que les documents budgétaires intitulés «Etat du personnel» qui accompagnent les budgets faisaient apparaître que les effectifs titulaires et non titulaires étaient restés stables pendant les exercices 2005 et Cet état fait mention de 26 titulaires et 24 non titulaires. Or, les crédits budgétaires ont fait l objet d une augmentation considérable au cours des exercices 2006 et 2007 et plus encore au budget Les dépenses de personnel de la caisse des écoles (C/ 012) Cpte adm 2006 Cpte adm 2007 Budget 2008 Total C/6411 titulaires C/64131 non titulaires C/ insertion Montants en euros Le rapprochement de ces états avec les crédits dont l inscription est proposée au budget doit permettre aux élus et aux personnes qui consultent ces budgets de relever de telles discordances et donc de chercher à en obtenir l explication ou la correction. La chambre recommande d améliorer le suivi administratif et comptable de l établissement public. En réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué sa volonté de se conformer aux recommandations de la chambre régionale des comptes. 5 - Le personnel de la caisse des écoles La caisse des écoles est un établissement public communal. Elle entre donc dans le champ d application de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et son personnel appartient à la fonction publique territoriale. La caisse des écoles dispose de son personnel propre, distinct de celui de la collectivité locale. Les attributions de ce personnel sont limitées par le champ de compétences de la caisse des écoles. En application du principe de spécialité, les emplois créés par le conseil d administration de la caisse des écoles doivent permettre de répondre aux missions confiées par la loi aux caisses des écoles. Il n est pas de la compétence de l établissement public de mettre en place des mécanismes qui permettent de recruter du personnel sur le budget de la caisse des écoles dans le seul but de le mettre ensuite à disposition d une autre structure, même s il s agit d une personne morale de droit public. Or, les vérifications menées à l occasion du contrôle ont montré que la caisse des écoles de la ville de Dole avait pratiqué une forme d hébergement de personnel qui est en réalité 6/10

8 employé à des activités à caractère communal n ayant pas de rapport avec l activité de la caisse. Cette pratique a été mise en place à la rentrée de septembre 2006 et s est développée depuis. Les pointages effectués à la demande de la chambre ont permis de mettre en évidence la situation suivante : Les dépenses de personnel de la caisse des écoles Année Dépenses de personnel dont personnel "hébergé" nc % 17% 14% Montants en euros Les chiffres reportés dans le tableau ci-dessus pour l année 2008 ont été calculés au 1 er septembre 2008 et, même si la chambre a pu constater que les responsables de la caisse des écoles de Dole avaient, au cours de l instruction, manifesté leur volonté d abandonner cette pratique d hébergement de personnel communal, il apparaît que le phénomène n avait pas pris fin au 1 er septembre La chambre observe qu en 2007 et 2008, plus de 15 % de la masse salariale de la caisse des écoles correspond à la rémunération d agents qui sont en réalité affectés à des missions relevant de la ville de Dole. Les comptes de la caisse des écoles font donc apparaître une surévaluation des dépenses de personnel de l établissement public. De manière symétrique, la ville de Dole présente des comptes dont la rubrique «personnel» est sous-évaluée pour le même montant. Les emplois en cause sont situés dans différents services de la ville de Dole : la crèche Petit prince ; la crèche les Lutins ; le pole petite enfance ; la crèche «l Ile enchantée» ; la médiathèque ; les écoles primaires. Le recensement des postes et des agents concernés montre qu en 2007, ce sont 8 agents équivalents temps plein qui ont été pris en charge par la caisse des écoles pour le compte de la ville de Dole. Cette situation doit être critiquée au regard du principe de spécialité qui s attache aux établissements publics. Dans une réponse du ministre de l éducation nationale publiée au journal officiel de l assemblée nationale du 24 mai 2005 (p. 5359), le ministre fait valoir que les caisses des écoles n ont pas vocation à mener des expérimentations ni à gérer les dépenses de 7/10

9 fonctionnement des écoles primaires et qu elles doivent rester dans le strict domaine que la loi leur réserve. La création d emplois d agents spécialisés des écoles maternelles par une caisse des écoles a été, par un arrêt du 14 septembre 2004, annulée par la Cour administrative d appel de Marseille dans les termes suivants : «Sur la légalité de la délibération du 25 novembre 1998 : Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 28 août 1992 susvisé portant statut particulier du cadre d'emplois des agents spécialisés des écoles maternelles : Les agents spécialisés des écoles maternelles sont chargés de l'assistance au personnel enseignant pour la réception, l'animation et l'hygiène des très jeunes enfants ainsi que de la préparation et la mise en état de propreté des locaux et du matériel servant directement à ces enfants. Les agents spécialisés des écoles maternelles participent à la communauté éducative ; Considérant qu'aux termes de l'article 15 de la loi du 10 avril 1867 susvisée : une délibération du conseil municipal (...) peut créer dans toute commune une caisse des écoles destinée à encourager et à faciliter la fréquentation de l'école par des récompenses aux élèves assidus et des secours aux élèves indigents ; que le principe de spécialité qui s'applique à un établissement public communal tel que la caisse des écoles signifie que la personne morale dont la création a été justifiée par la mission qui lui a été confiée n'a pas de compétence générale au-delà de cette mission ; que, même si les missions des caisses se sont élargies de fait notamment à la gestion de cantines ou de garderies périscolaires, cette extension ne peut être admise qu'en conformité avec les principes qui ont présidé à la rédaction de la loi, c'est à dire visant à faciliter la fréquentation de l'école ; Considérant qu'en l'espèce, en créant par sa délibération du 25 novembre 1998 six emplois d'agents spécialisés des écoles maternelles, dont les fonctions, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, doivent s'exercer au sein des écoles maternelles et en relation avec le personnel enseignant, la caisse des écoles de Cavalaire-sur-Mer s'est illégalement substituée à la commune de Cavalaire-sur-Mer pour une mission qui ne découle pas de sa spécialité 1 ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la caisse des écoles de Cavalaire-sur- Mer n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé ladite délibération sur ce point ; Sur la légalité des arrêtés du 21 décembre 1998 : Considérant que la cour administrative d'appel confirmant par le présent arrêt l'annulation de la délibération en date du 25 novembre 1998 de la caisse des écoles de Cavalaire-sur-Mer en tant qu'elle crée les 6 emplois d'agents spécialisés des écoles maternelles, les arrêtés du président de la caisse recrutant par voie de mutation Mme B, Mlle A, Mme Z, Mme X, Mlle Z et Mme Y sur lesdits emplois, qui doivent être regardés comme n'ayant jamais été créés, sont entachés d'illégalité». 1 C est la chambre qui souligne. 8/10

10 La chambre recommande au président de la caisse des écoles de Dole de mettre un terme à cette situation qui fausse la lecture des comptes de la caisse comme de ceux de la ville. Le maire de Dole, président du conseil d administration de la caisse des écoles a précisé que tous les emplois qui avaient pu être affectés artificiellement à la caisse des écoles, sans nécessité apparente, avaient été repris en gestion directe par la ville de Dole dès la fin de l exercice Selon les explications données au cours de l instruction, ce montage a été privilégié afin de préserver la ville de Dole du risque d avoir à prendre en charge les indemnités de chômage des personnes qui, en raison de la précarité de leur activité, pourraient être privées de travail. La ville de Dole a fait le choix de ne pas cotiser au régime de l assurance chômage pour des raisons d économie, ce qui d ailleurs l expose, le cas échéant, à supporter sur son budget propre le versement des allocations de remplacement pour des salariés qui pourraient se trouver privés d emploi. Les responsables de la caisse des écoles ont fait valoir que l établissement est, quant à lui, affilié au régime de l assurance chômage et qu il est donc préférable de «faire embaucher» les salariés de la ville de Dole qui risquent de se trouver privés d emploi par la caisse des écoles, parce qu ils bénéficieront ainsi de l assurance chômage versée par l organisme assureur. Le choix de ne pas adhérer au régime d assurance chômage équivaut à la mise en place d un système d auto-assurance qui peut avoir des conséquences négatives sur le fonctionnement des services municipaux. La chambre a, dans le passé, été saisie par des anciens salariés de collectivités, pour obtenir l inscription d indemnités de chômage au budget des collectivités concernées (voir l avis concernant la commune de Bannans, rendu par la chambre, au titre de l article L du code général des collectivités territoriales, le 19 juin 1997 : la chambre a constaté un défaut de sincérité des prévisions budgétaires de nature à déséquilibrer le budget ; elle a mis en demeure la commune d inscrire à son budget des crédits relatifs à l indemnisation des salariés privés d emploi). La ville de Dole peut adhérer au régime d assurance chômage et signer un contrat d adhésion auprès de l Assedic locale selon les dispositions prévues par l article 65 de la loi n du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d ordre social. Pour des raisons d économie, la ville a préféré - et la caisse des écoles a accepté - de pratiquer une sorte d hébergement de salariés qui nuit à la qualité des comptes et peut générer des risques juridiques et financiers très importants. La chambre souligne enfin que la mise à disposition de personnel de la ville vers la caisse des écoles n est pas interdite mais qu elle doit intervenir dans les conditions prévues par le décret n du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités et aux établissements publics administratifs locaux. En tout état de cause, des mises à disposition ne sauraient être mises en œuvre pour échapper à des cotisations au régime de l assurance chômage ou à l indemnisation des salariés se trouvant privés d emploi. 9/10

11 Dans sa réponse au rapport d observations provisoires de la chambre, le maire de Dole a confirmé qu il avait mis un terme à ce montage depuis la fin de l exercice Pour sa part, l ancien maire a fait valoir que la ville n adhère pas au contrat avec les ASSEDIC alors que la caisse des écoles y est affiliée, et que pour permettre une indemnisation aux personnes susceptibles d être privée d emplois, il était préférable de les recruter par l intermédiaire de la caisse des écoles. Il a également observé que ce montage aurait représenté en moyenne «une non dépense de 50 à par an pour la ville». 6 - La situation financière et la trésorerie de la caisse des écoles La situation financière résumée est présentée ci-dessous : En euros Dépenses de fonctionnement Recettes de fonctionnement Résultat de l exercice Résultat antérieur Fonds de roulement Fonds de roulement en jours de dépenses Montants en euros D un strict point de vue financier, le bilan et le compte de résultats au 31 décembre 2007 apparaissent équilibrés. Toutefois, le fonds de roulement au 31 décembre 2007 semble relativement faible. Il correspond à 17 jours de fonctionnement de l établissement et paraît réduit au regard des besoins de trésorerie de la caisse des écoles, qui doit souvent faire face à des décaissements qui ne peuvent attendre. La caisse des écoles de la ville de Dole se trouve très contrainte en matière de trésorerie et, parfois, le comptable public est amené à différer des paiements en fin de période. Dans un courrier du 24 septembre 2008, il a attiré l attention de l ordonnateur sur les difficultés de trésorerie de la caisse des écoles. Sa lettre montre en particulier que l exécution du paiement des salaires du mois de septembre ( ) ne pouvait pas être effectuée compte tenu du montant de la trésorerie à cette date ( ). Compte tenu de son activité fortement dépendante de la mise en place des actions du contrat de réussite éducative et des crédits versées par la ville de Dole, la caisse des écoles ne dispose d aucune marge de manœuvre financière. Une attention particulière doit être accordée à la réalisation des actions dont elle est chargée afin qu aucun retard dans la mise en œuvre de ses engagements ne vienne affecter son action. 10/10