Rapport d observations définitives sans réponse

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1 Rapport d observations définitives sans réponse CENTRE HOSPITALIER DE LENS «Fiabilisation des comptes des établissements publics de santé» (Département du Pas-de-Calais) Exercices 2007 et suivants Observations délibérées le 3 mars , rue du Marché au Filé Arras cedex Téléphone : Télécopie :

2 SOMMAIRE SYNTHESE... 3 RECOMMANDATION... 3 I. PROCEDURE... 4 II. OBSERVATIONS DEFINITIVES... 4 I - LA PREPARATION DU CENTRE HOSPITALIER DE LENS A LA DEMARCHE DE CERTIFICATION DES COMPTES... 4 A - LA DECLINAISON LOCALE DE LA DEMARCHE NATIONALE DE FIABILISATION ET DE CERTIFICATION DES COMPTES... 4 B - L ETAT D AVANCEMENT DE LA MISE EN ŒUVRE DES DIRECTIVES AU CH DE LENS L élaboration et le suivi des guides Les collaborations externes La structuration interne et le périmètre du projet... 6 C - LE COUT DU CHANTIER DE PREPARATION DE LA FIABILISATION DES COMPTES... 7 D - L ACTION DU COMPTABLE... 7 II - L ORGANISATION ET LE LANCEMENT DES ACTIONS DE FIABILISATION... 8 A - L OBJECTIF DU RENFORCEMENT DE L EXISTANT... 8 B - L INEXISTENCE DE L AUDIT INTERNE... 8 III - LA MISE EN ŒUVRE : IDENTIFICATION DES FACTEURS DE RISQUE... 9 A - LA DEFINITION DU DISPOSITIF L identification des cycles et processus : les cartographies retenues L identification des acteurs... 9 B - LES MODALITES PRATIQUEES A LENS La qualité du système d information... 9 a - L existant... 9 b - Le niveau d interopérabilité des outils institutionnels c - Le niveau d avancement du système d information La sélection du commissaire aux comptes IV - CONCLUSION /11 -

3 Synthèse Le centre hospitalier de Lens fait partie des établissements soumis à l obligation de certifier leurs comptes à partir de l exercice Dans ce cadre, il a réalisé la cartographie des risques qui doit être mise à jour, et a entrepris d élaborer le plan d actions qui en découle. L identification des facteurs de risques met en évidence les fragilités des systèmes d information dans le domaine de la mesure de l activité, et notamment de son encodage. Sa collaboration avec l agence régionale d hospitalisation (ARS) est limitée à l action de formation du référent de l établissement. Dans le cadre de la coopération avec les services de la direction départementale des finances publiques (DDFiP) du Pas-de-Calais, l anticipation de la certification constitue un des axes de la convention de services comptables et financiers. Parallèlement, des études d adaptation de son organisation interne ont été initiées pour parvenir à atteindre l objectif de certification des comptes La démarche demeure difficile à engager en raison de l ampleur des travaux de fiabilisation comptable, préalables indispensables au respect du principe d image fidèle. La certification nécessite notamment la mise à niveau des écritures comptables, l élaboration de l inventaire physique aujourd hui quasi inexistant, la formation du personnel. Les actions définies dans la convention avec le comptable correspondent à la mise en place de conditions élémentaires de fiabilité comptable, révélatrices de l importance du chemin restant à parcourir. La coopération avec le comptable pour la certification ne concerne pour l instant que la mise en cohérence des balances comptables. Il n existe pas encore de contrôle interne comptable ni de fiabilisation des états financiers, en lien avec le comptable. L établissement envisage d être accompagné par un cabinet d audit qui devrait valider les cartographies, et procéder ensuite à un audit en blanc. Le comité de pilotage se mobilise pour reprendre les travaux qui avaient été suspendus. Le personnel n a pas encore bénéficié de formations spécifiques. La mise à niveau du système d information ainsi que la fiabilisation des états financiers sont identifiées comme les points les plus sensibles du chantier. Compte tenu du niveau de préparation et des retards observés, le chantier de la fiabilisation n a pas été une priorité en La certification des comptes de l hôpital pourrait s élever à une dépense annuelle de en ce qui concerne l intervention du commissaire aux comptes. Recommandation 1. Procéder à un point de situation des différentes actions entreprises dans le cadre de la convention des services comptables et financiers, ainsi qu à la mise en place d un contrôle interne comptable et de la fiabilisation des états financiers, en lien avec le comptable. Partiellement mise en œuvre Mise en œuvre Non mise en œuvre - 3/11 -

4 I. PROCEDURE L examen de la gestion et l enquête sur la fiabilisation des comptes de l établissement ont été ouverts le 28 mai 2014 par lettre du président de la chambre adressée à M. Mackowiak. Par lettres du président en date du 1 er août 2014 pour MM. Jean-Yves Laffont et Lucien Vicenzutti, et du 16 septembre 2014, pour Mme Hélène Avisse, ces anciens ordonnateurs ont été informés de cet examen. Le présent rapport traite de la fiabilisation des comptes des établissements de santé, enquête des juridictions financières. En application de l article L du code des juridictions financières, l entretien préalable a eu lieu le 20 novembre avec l ordonnateur et le 21 novembre 2014 avec sa prédécesseure en fonction du 1 er juillet au 30 septembre La chambre a adressé des observations provisoires aux ordonnateurs concernés. Dans sa séance du 3 mars 2015, la chambre, après avoir examiné les réponses reçues, a arrêté les observations définitives ci-après. II. OBSERVATIONS DEFINITIVES I - LA PREPARATION DU CENTRE HOSPITALIER DE LENS A LA DEMARCHE DE CERTIFICATION DES COMPTES A - La déclinaison locale de la démarche nationale de fiabilisation et de certification des comptes La certification a pour objectif d assurer une qualité comptable propre à garantir une information pertinente, la fiabilité des outils de gestion, de pilotage et d évaluation de la performance des gestionnaires et décideurs publics. Le projet de fiabilisation des comptes vise pour chaque établissement à s assurer la maîtrise des risques financiers, la sincérité de sa comptabilité et l image fidèle de sa situation financière et de son patrimoine. Il s inscrit ainsi en synergie avec l amélioration de la performance, le retour à l équilibre, la généralisation de la comptabilité analytique. La fiabilisation implique donc l examen et l optimisation des procédures internes et de l organisation dans une démarche «qualité», qui concerne non seulement le champ comptable mais aussi l ensemble de l organisation de l établissement. Le chantier de fiabilisation est géré directement par le directeur de l établissement et son équipe de direction. La direction financière et la direction des services informatiques sont étroitement associées à la gestion du chantier. En parallèle, une relation spécifique est établie avec le comptable public, qui est co-responsable du projet avec le directeur de l établissement. - 4/11 -

5 Le CH de Lens entend suivre trois axes : la fiabilisation des états financiers, la mise en place d un dispositif de maîtrise des risques comptables et financiers et une adaptation du système informatique dans une approche comptable. Le directeur partage avec le comptable la responsabilité de la qualité comptable et de la fiabilité des comptes. Il s appuie sur des référents dont il définit les attributions au sein des unités de travail. Avec le comptable, il met en place des indicateurs internes d alerte et de fiabilisation des comptes, qui intègrent les risques suivants : imprécision de la définition du rôle des acteurs, mauvaise déterminations des moyens humains et matériels nécessaires ; impossibilité pour les référents de se consacrer à leur mission ; non adhésion des agents ; problèmes dans les applications informatiques ; mauvaise évaluation des délais. B - L état d avancement de la mise en œuvre des directives au CH de Lens 1 - L élaboration et le suivi des guides L équipe de direction utilise le guide de la direction générale de l offre de soins (DGOS) du 10 octobre Le CH n a pas encore élaboré avec le comptable une première liste des comptes et des procédures spécifiques à examiner en priorité. Les premiers domaines étudiés sont les provisions et amortissements. Les dépréciations et les provisions, inexistantes pour les provisions réglementées de 2008 à 2011, ne sont pas systématiquement affectées. L absence d inventaire physique complet et à jour, non transmis par l établissement, pose une difficulté pour engager dans des conditions satisfaisantes le projet de fiabilisation. En effet, l ajustement de l inventaire et de l actif est à traiter en priorité pour assurer un suivi fiable et une saine gestion des immobilisations. Sa réalisation rapide peut se révéler problématique au vu des autres chantiers engagés, comme le rétablissement de l équilibre financier et l amélioration des systèmes d information. L ordonnateur précise que ce qui tient lieu d inventaire n est pas tenu annuellement. Il n existe pas encore de guide de procédure de fiabilisation des comptes. La cartographie du cycle de l endettement long terme et de la trésorerie court terme, fournie par la DGOS, fait l objet d une mise en pratique, avec une énumération détaillée des actions à entreprendre. Les risques détectés sont la probabilité d erreurs dans la comptabilisation, celle de mauvaises imputations entre mouvements de trésorerie et mouvements de capitaux d emprunt, et celle d une analyse financière erronée. 2 - Les collaborations externes Le CH de Lens travaille avec l ARS du Nord Pas-de-Calais, la DDFiP du Pas-de-Calais et la DGOS. Le rôle de référent «certification des comptes» est tenu par le responsable des services financiers. - 5/11 -

6 L établissement participe aux formations organisées par l ARS et l école des hautes études en santé publique (EHESP) qui ont permis au référent de bénéficier des premiers retours d expérience des hôpitaux plus engagés dans le processus. Pour autant, l ARS n a pas mis en place de véritable comité de pilotage avec le CH de Lens. L établissement a bénéficié de l ARS d une formation générique sur la fiabilisation. L établissement souhaiterait que soit constitué au niveau régional un groupe de travail réunissant les hôpitaux appartenant à la même vague. Il a reçu une enveloppe de pour l auditabilité des systèmes d information. En 2013, l établissement a souhaité confier à un prestataire une mission d accompagnement et de préparation, en lançant un appel d offres dans le cadre de l accordcadre UniHA d août Celui-ci comprenait une tranche ferme «audit des processus et actes financiers» pour laquelle ont été reçues 5 offres de à Les 3 tranches conditionnelles ont aussi reçu des propositions. La première proposition «Elaboration d un plan d action détaillé et accompagnement à sa mise en œuvre et dans la montée en compétence des acteurs concernés» présente des offres de à TTC ; la deuxième «Formation action» des offres de 800 à 900 et la troisième «Audit à blanc comptes 2013» des offres de à TTC. La rédaction du cahier des charges telle que fixée par l accord-cadre précité, n excluait pas la réalisation des cartographies qui venaient pourtant d être achevées à Lens. L établissement attendait plutôt une vérification de ses cartographies. Cet appel d offres a donc été classé sans suite. Un nouvel appel d offres a été lancé en décembre 2014, cette fois en dehors de l accordcadre UniHA. 3 - La structuration interne et le périmètre du projet Le chantier est confié à la direction des finances sous le pilotage du directeur général adjoint. Les groupes de travail ont été constitués fin 2012, d une part, pour chacun des 4 cycles : personnel, immobilisations, achats et recettes-produits et, d autre part, pour des opérations spécifiques : opérations comptables, inventaire, système d information. La mission de contrôle interne est identifiée : les organigrammes fonctionnels ont été établis pour chaque cycle cartographié tout au long de l année Ils doivent faire l objet d une mise à jour. Le périmètre couvre le budget principal et les budgets annexes, alors que les dispositions 1 ne prévoient la certification que du seul budget principal lorsque les recettes sont supérieures à 100 M. 1 Article L du code de la santé publique. - 6/11 -

7 Le calendrier a été mis en place en 2012 ; il a fait l objet d adaptations lors de la réunion du comité de pilotage du 5 juin 2013, les travaux ayant été retardés de quatre mois à près d une année : - octobre 2012 : lancement des groupes techniques ; - octobre à juin 2013 : mise en place de la matrice des risques au sein des groupes techniques ; - septembre à octobre 2013 : définition d un plan d action sur chaque cycle, avec audit à blanc ; - à partir de septembre 2013 : mise en actions des mesures ; - novembre 2013 : rectification du plan de maîtrise de risques. L établissement connaît un retard d une année par rapport aux échéances indicatives, dû, selon lui, au départ de plusieurs membres essentiels du comité de pilotage, qui a ainsi suspendu ses travaux pendant plus d une année. Les travaux reprennent depuis septembre Malgré ce retard, l établissement a considéré jusque mai 2014 pouvoir faire partie de la 1 ère puis de la 2 ème vague. Le projet de l établissement de recourir à un prestataire extérieur pour le mener à bien en 2016 peut sembler tardif. La chambre souligne la nécessité d élaborer au préalable et rapidement un inventaire physique à jour. C - Le coût du chantier de préparation de la fiabilisation des comptes Le CH n a pas, à ce stade, évalué l ensemble des coûts du projet, tant indirects que directs, même si les réponses au premier appel d offres donnent une indication sur ces derniers. Le coût de la mise en conformité de la comptabilité devrait être élevé ; il n a pas été évalué. Il en est de même pour les coûts que représentent la mobilisation de certains personnels et les efforts de formation. D - L action du comptable La direction générale et les services du comptable sont associés dans l élaboration et la conduite du projet. La qualité de leur partenariat conditionne la réussite du chantier. Le préalable est de s assurer que soient réunies les conditions d une fiabilité des comptes durable. La coopération consiste à mettre en cohérence les balances comptables. La convention des services comptables et financiers pour la période ne prévoit pas explicitement un plan d action pluriannuel de fiabilisation des comptes. Celle-ci fait plutôt l objet d un axe d actions spécifiques. L axe 2 : «Anticiper la certification des comptes» prévoit ainsi 5 actions de fiabilisation : améliorer les pratiques comptables, mieux gérer comptablement les immobilisations, les provisions et le suivi de la dette et réaliser un contrôle interne comptable et financier commun. Les autres axes sont complémentaires du processus de fiabilisation : rapprocher les services comptable et gestionnaire, optimiser les chaînes de la dépense et de la recette et valoriser les données financières. - 7/11 -

8 Toutefois, l ensemble des actions correspond à la mise en place des conditions normales et fondamentales de la fiabilité comptable, indépendamment du projet même de certification. La formulation des actions de l axe 2 souligne l ampleur du travail à mener préalablement à la certification. L identification et la hiérarchisation des risques n ont pas donné lieu à un plan de contrôle hiérarchisé, le travail n ayant pas dépassé le stade de l établissement des cartographies. En 2013 et 2014, le comptable a procédé conformément à la convention à des opérations de régularisation. Les provisions pour dépréciation de créances ont été améliorées ; de nombreuses sorties d anciens actifs ont été effectuées. L établissement souhaite bénéficier d un audit externe, par exemple avec la direction départementale des finances publiques (DDFiP). La chambre recommande l établissement d une situation de l avancement des actions prévues dans la convention des services comptables et financiers, ainsi que la mise en place de la fiabilisation des états financiers avec le comptable. II - L ORGANISATION ET LE LANCEMENT DES ACTIONS DE FIABILISATION A - L objectif du renforcement de l existant Déjà en place dans le cadre du suivi de l activité des services, le contrôle interne doit être fortement développé. Au-delà du simple contrôle de l activité, il s agit pour l établissement d engager aussi une démarche globale de maîtrise des risques. Celle-ci suppose de mettre en œuvre une analyse du fonctionnement, de son organisation et de son pilotage, ce à tous les niveaux, de façon à bien orienter l activité. Le contrôle comptable et financier doit être déployé sur toutes les activités ayant une implication comptable et financière, depuis les opérations initiales jusqu à l enregistrement comptable. L établissement n a pas encore pris connaissance des référentiels recommandés. B - L inexistence de l audit interne Le comité de pilotage, réuni 3 fois depuis 2012, tient lieu d unité chargée de l audit interne, ainsi confié à une structure qui a cessé de fonctionner plus d une année jusque novembre La mise en place d un plan de contrôle interne commun entre ordonnateur et comptable est, selon l établissement, conditionnée à la mise en fonctionnement du nouveau logiciel comptable, reportée à L échelle de maturité des risques est achevée mais l organigramme fonctionnel n est pas encore finalisé. La démarche en est au stade de l analyse des risques de processus. L étape suivante devrait être la définition d un référentiel de production selon les objectifs, description des tâches, procédure et responsabilités, définition des points de contrôle et des modalités d évaluation des processus, traçabilité des acteurs et des opérations. - 8/11 -

9 Le degré d implication des services est considéré par la direction comme faible, en raison de la suspension du chantier pendant une année et de l absence de formation dispensée au personnel. III - LA MISE EN ŒUVRE : IDENTIFICATION DES FACTEURS DE RISQUE A - La définition du dispositif 1 - L identification des cycles et processus : les cartographies retenues Les activités sont réparties en 6 cycles : personnel, immobilisations, recettes, achats, endettement-trésorerie, fonds déposés. Chaque cycle a fait l objet d une cartographie, engagée en 2012 et achevée à ce stade. La cartographie type du cycle des recettes fournie par la DGOS est appliquée avec l identification des agents impliqués, la mesure explicite de maîtrise du risque propre à chaque type de produit. Certains problèmes majeurs sont identifiés et ont suscité des actions ciblées. A titre d exemples, il s agit : - pour les hospitalisations/recueil de l activité séjours, du codage des actes CCAM en temps réel par les chirurgiens ; - pour le recueil des actes, du blocage de l importation directe des actes du système d information Cristal Net dans Cora, du transfert des séjours, qu il faut recréer manuellement, et du problème des diagnostics qui ne sont pas bien pris en compte. Les cartographies devraient être vérifiées et mises à jour à l occasion d un audit externe qui devrait faire l objet d un prochain appel d offres, selon l établissement. 2 - L identification des acteurs Services gestionnaires, services de soins, DIM, services ordonnateurs, services comptables, services informatiques sont identifiés dans les cartographies, mais leurs missions ne sont pas détaillées, en l absence d organigramme fonctionnel. Les opérations de chaque acteur sont définies sous l angle du contrôle comptable et financier. B - Les modalités pratiquées à Lens 1 - La qualité du système d information a - L existant Le CH utilise deux référentiels des systèmes d information : celui lié à l accréditation de la haute autorité de santé (HAS) et celui «hôpital numérique» lié au site de l observatoire des systèmes d information de santé (OSIS). Le schéma directeur prévoyait plusieurs actions en la matière : mise en cohérence de l informatique, mise en sécurité des réseaux, communication avec les partenaires de l établissement, facilitation du travail des personnels, suivi des coûts, des budgets, des dépenses, aide au pilotage des activités. - 9/11 -

10 L étude a couvert l ensemble des systèmes d information, sauf les équipements biomédicaux, le tout dans une optique de recherche d économies. L étude préalable avait mis en lumière l insuffisance des moyens de la direction des services d information hospitalière (DSIH) pour «prendre en charge les projets consommateurs de ressources informatiques et en particulier le projet de renouvellement de la filière administrative». Le budget initialement prévu pour la mise en place du schéma directeur était de 7,6 M et de 1,8 M d imprévus, soit un total de 8,4 M. Le schéma ne concernait pas directement les aspects comptables. Le système ne permet pas encore d examiner les modalités d acquisition de la totalité des données, leur gestion et leur traitement, particulièrement pour l activité réanimation. b - Le niveau d interopérabilité des outils institutionnels Depuis 2010, l équipe du département de l information médicale (DIM) a établi la pratique d un dispositif de relecture systématique 4 mois par an. La récupération de la recette représente ainsi 3,5 M par an. Elle pourrait être encore supérieure si le DIM était en mesure de traiter les autres codes porteurs de comorbidité associée (CMA). c - Le niveau d avancement du système d information Le SIH organise un comité de gouvernance une fois par trimestre. L établissement ne possède pas de certification sur le SIH ou son référentiel. Il a cependant recours à des éditeurs qui se conforment aux référentiels et aux différentes certifications. Le schéma directeur du système d information (SDSIH) a été lancé en 2014, avec notamment l adaptation du dossier patient informatisé (DPI). La restructuration mise en œuvre est proche de COBIT en matière de référentiel, mais elle se rapproche des préconisations et des référentiels de l agence nationale d appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) et du groupement pour la modernisation du système d information hospitalier (GMSIH). Le schéma directeur et le plan de gouvernance du service informatique sont élaborés selon ces orientations. Ce schéma ne peut que s appuyer sur les outils existants. Or, la démarche essentielle dans le processus de fiabilisation que constitue le guide méthodologique d auditabilité préconisé par la DGOS n est pas mise en place à ce jour. 2 - La sélection du commissaire aux comptes L établissement n a pas encore engagé la procédure de désignation du commissaire aux comptes. Un marché devrait être lancé au second semestre 2015, pour la mise en place d un commissaire aux comptes début Le coût, qui n a pas encore fait l objet d une évaluation précise, pourrait être, selon l établissement, de l ordre de par an pour un organisme dont les recettes de fonctionnement sont de plus de 180 M. - 10/11 -

11 IV - CONCLUSION Le centre hospitalier de Lens, dont la certification des comptes 2016 est prévue, a lancé son chantier de fiabilisation des comptes ; celui-ci est peu engagé concrètement, n apparaissant pas comme une priorité de l établissement. Seules les cartographies sont achevées, sous réserve de leur validation par un prestataire externe. Le comité de pilotage, mis en sommeil plus d une année, est en cours de réactivation. L établissement n est donc pas encore en mesure de déterminer si l état de ses comptes nécessitera d importantes rectifications d écritures, ceci dans un contexte de grande vulnérabilité financière. S il n a pas encore fait l objet d une évaluation, le coût de la fiabilisation devrait être important, ce qui fragilise d autant la position de l établissement dans sa politique de redressement financier, déjà rendue complexe par le projet de construction du nouvel hôpital. * * * - 11/11 -

12 Réponse au rapport d observations définitives CENTRE HOSPITALIER DE LENS «Fiabilisation des comptes des établissements publics de santé» (Département du Pas-de-Calais) Exercices 2007 et suivants Ordonnateurs en fonction pour la période examinée : - Mme Hélène Avisse : Pas de réponse. - M. Edmond Mackowiak : Pas de réponse. «Les destinataires du rapport d observations disposent d un délai d un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs» (article 42 de la loi du 21 décembre 2001). 14, rue du Marché au Filé Arras cedex Téléphone : Télécopie :