Observatoire des communes

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2 Observatoire des communes de Polynésie française Camille Chaigneau et Mathieu Thenaisie, sous la direction de Frédéric Audras, directeur de l agence AFD de Papeete

3 Remerciements Nous adressons nos remerciements à tous les acteurs locaux pour leur aide et leur collaboration dans ce travail et en particulier, à Carmen Bonnet, Agathe Cunin, Yann Jacquemin et Mimosa Leou de l agence AFD de Papeete à la Direction de l ingénierie publique et des affaires communales du Hautcommissariat de la République en Polynésie française, et plus particulièrement à François Bozzi, Michel Hamel et Randy Tepava, au Syndicat de Promotion des communes de Polynésie française et plus particulièrement à son directeur Jean Silvestro, à l ensemble des maires polynésiens, et de leurs services, au Directeur du Centre de Gestion et de Formation de la Polynésie française, Bertrand Raveneau, aux services du Trésor Public, et notamment à Jean-Yves Ascoet inspecteur des finances publiques à la Direction des finances publiques de Polynésie française, et Éric Augereau, responsable de la Trésorerie des Iles sous le vent (TISLV), à Gilles Masson, Directeur du Syndicat intercommunal à vocation multiple des Tuamotu-Gambier. Nous remercions également pour leur aide depuis le siège de l AFD : Vincent Joguet et Florence Llorens-Conesa du département Outre-mer, Jérémie Daussin- Charpentier et Bruno Anantharaman de la division Collectivités Locales et Développement urbain, ainsi que Françoise Rivière du département Recherche.

4 Table des matières Introduction générale 5 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire propre aux communes polynésiennes 7 Une géographie atypique et un contexte économique fragile 7 Des spécificités notables chez les communes polynésiennes 9 Des réalités extrêmement disparates 9 Des communes ne bénéficiant pas de la clause générale de compétences 14 Une compétence de droit commun revenant au Pays 15 Les compétences de l État recentrées sur ses missions régaliennes 16 Des compétences communales encadrées dans le statut de Des évolutions institutionnelles récentes affectant le fonctionnement des communes polynésiennes 19 L adaptation du CGCT aux communes polynésiennes 19 La réforme de la fonction publique communale 20 Des communes à l autonomie financière et technique limitée par rapport aux communes de métropole 22 Des communes dépendantes du soutien financier et technique de l État et du Pays 22 Une fiscalité locale peu développée 23 La situation financière des communes polynésiennes 27 Remarques préliminaires 27 Des règles budgétaires s appliquant à toutes les communes de la République française 27 Des partis pris pour l analyse des finances communales polynésiennes 28 Le périmètre d analyse retenu pour l observatoire 28 Une vision consolidée des budgets 28 Une prise en compte des travaux en régie en recettes de fonctionnement 29 Des recettes et dépenses de fonctionnement révélatrices des spécificités des communes polynésiennes 30 Des ressources de fonctionnement affectées par le contexte local 30 La crise économique polynésienne a des répercussions sur les ressources des communes depuis Une structure des recettes distincte des autres communes françaises, traduisant une autonomie financière limitée 32 3

5 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française Des dépenses de fonctionnement rendant compte de la diversité des communes et des enjeux de gestion 46 D importants efforts de gestion fournis par les communes polynésiennes 46 Une structure de dépenses marquée par l importance des dépenses de personnel 49 Une grande rigidité des budgets avec de lourdes charges de personnel permanent 50 Des charges courantes plus élevées pour les communes des archipels éloignés 53 Section d investissement : une mutation de collectivités de gestion à des collectivités de projets? 62 Un effort d équipement comparativement moindre 62 Un financement de l investissement centré sur les subventions 65 Une capacité d autofinancement limitée 66 Un important taux de subventionnement 67 Un faible endettement 69 Un fonds de roulement élevé mais des tensions de trésorerie récurrentes 71 Conclusions 73 Annexe 1 Liste des communes polynésiennes (source : ISPF) 75 Annexe 2 Fiche financière synthétique par archipel 77 Annexe 3 Détails des principaux impôts et taxes 82 Annexe 4 Article L du CGCT 83 Annexe 5 Équilibres financiers Annexe 6 Ventilation par strate de population des communes françaises hors COM et des communes des DOM 84 Glossaire 85 Bibliographie et sources 86 Liste des graphiques 86 Liste des tableaux 88 4

6 Introduction générale La création d un observatoire des finances des communes de Polynésie française répond en premier lieu à l absence de données agrégées disponibles par les acteurs concernés (institutionnels, bailleurs de fonds). En effet, les documents relatifs à ce sujet, produits notamment par la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), n intègrent pas les communes des Collectivités d Outre-mer. Cette démarche, originale par son champ d études, a donc vocation à répondre à ce besoin initial et fondamental de pouvoir disposer d une base de données fiable permettant de rendre compte de la constitution des grands équilibres budgétaires des communes de ce territoire. Outre cette dimension généraliste, l élaboration d un observatoire des finances des communes polynésiennes, par son sujet même, nous amène à aborder un champ d analyse particulièrement singulier dans le champ des finances locales françaises. Ces collectivités présentent en effet un certain nombre de particularismes les distinguant du reste des communes françaises : des caractéristiques démographiques et géophysiques intrinsèques et hétérogènes : le territoire polynésien s étend sur près de 5,5 millions de km² constitué à 95 % d eau ; un contexte institutionnel particulier (la Collectivité de Polynésie française dispose depuis 2004 d un large statut d autonomie ; une population relativement faible et très éparpillée (48 communes comprenant parfois plusieurs communes associées pour une population moyenne inférieure à habitants par île habitée) ; un territoire historiquement stratégique : la Polynésie française a accueilli pendant 40 ans le Centre d Expérimentation Atomique ; le Pacifique sud constitue aujourd hui un espace-clé dans le rapport de force sino-américain ; la Polynésie française représente en surface près de la moitié des 11 millions de km² de ZEE permettant à la France d être la 2e puissance maritime mondiale et un acteur politique incontournable dans le Pacifique Sud. L AFD, à travers le Pôle Collectivités de l agence de Papeete, a élaboré cet observatoire afin d étudier la situation financière des communes sur une période rétrospective de 4 ans pour dégager des tendances significatives. 5

7 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française La période d analyse, couvrant les exercices 2008 à 2012, correspond à des années de récession économique 1, ce qui permet d en observer les impacts sur les finances communales. L analyse réalisée prend appui sur les comptes administratifs votés par les communes, recueillis directement auprès d elles ou transmis officiellement par la Direction de l Ingénierie Publique des Affaires Communales (DIPAC), service déconcentré de l État en Polynésie française. Cette période d analyse, qui démarre avec la mandature municipale 2008/2014 correspond également à la montée en puissance des compétences transférées à ces communes, notamment : l obligation d assurer progressivement les services d adduction d eau potable, de collecte et traitement des déchets et des eaux usées, la mise en place de la fonction publique communale, la mise en œuvre progressive, en concertation avec la Collectivité de Polynésie française, d outils d aménagement de l espace afin de dynamiser les territoires sur le plan économique et social. Dans ce contexte particulier, cet observatoire a donc vocation à traduire, par l évolution des grands équilibres budgétaires, les spécificités des communes polynésiennes au regard des autres communes ultramarines et métropolitaines, mais aussi des particularismes intra-polynésiens (d un archipel à l autre, voire au sein d un même archipel), pouvant tenir à des causes endogènes (géophysique, dispersion, création récente, éloignement du centre que constitue l île de Tahiti) et exogènes (pression démographique, critères de péréquation, intégration intercommunale ). Sur le plan budgétaire, les finances communales polynésiennes se traduisent globalement par une autonomie financière limitée, nécessitant un soutien financier important de la part de ses principaux partenaires institutionnels, l État et la Collectivité de Polynésie française. N ayant pas de véritable marge de manœuvre sur les recettes qu elles perçoivent (dotations de l État, fiscalité reversée par le Pays) et enregistrant une augmentation de leurs charges structurelles, les communes polynésiennes dégagent des niveaux d autofinancement structurellement faibles. En conséquence, l effort d équipement soutenu par les communes reste limité et historiquement subventionné par l État et la Collectivité de Polynésie française dans des proportions très importantes. À travers une démarche comparative avec les autres communes ultramarines et métropolitaines d une part, mais aussi entre communes polynésiennes, cet observatoire devra permettre de traduire par des tendances chiffrées, les caractéristiques fondamentales de ces collectivités, ainsi que leurs contraintes intrinsèques. 6 1 Malgré l absence de données officielles du PIB depuis 2009, l évolution d indices comme l emploi salarié, la consommation ou le climat des affaires amènent les spécialistes à considérer que la Polynésie française est vraisemblablement rentrée en récession depuis la fin des années 2000 : depuis 2008, la contraction annuelle du PIB polynésien est estimée entre 2 et 3 % par les économistes de l Université de Polynésie française et les services de la Collectivité de Polynésie française.

8 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire propre aux communes polynésiennes Une géographie atypique et un contexte économique fragile La Polynésie française est un territoire français du Pacifique Sud composé de 118 îles, regroupées en cinq archipels : l archipel de la Société rassemblant les îles du Vent (dont Tahiti) et les îles sous le Vent, l archipel des Tuamotu, l archipel des Gambier, l archipel des Marquises et l archipel des Australes. Le territoire polynésien s étend sur plus de 5,5 millions de km² soit une superficie aussi importante que celle de l Europe continentale mais constituée à 95 % de surface en eau. À l insul arité du territoire, s ajoutent l isolement et la dispersion des îles entre elles. Le tableau suivant met en évidence la distance des communes principales des archipels par rapport à Tahiti. Le diagramme ci-après permet de comparer la dispersion géographique du territoire polynésien par rapport à celui de l Europe continentale. Tableau 1 : Illustration de l éloignement par rapport à l île de Tahiti Raiatea (ISV) Rangiroa (Tuamotu Ouest) Rurutu (Australes) Hiva Oa (Marquises) Gambier Tahiti (IDV) 230 km 368 km 584 km km km Source : DGCL et DIPAC Si ce profil géographique offre à la Polynésie française, et par extension à la France, un potentiel formidable dans les secteurs de la biodiversité et des énergies renouvelables marines 2, il constitue également des contraintes évidentes sur l administration et le développement du territoire. 2 La position de la France comme 2 e puissance maritime mondiale dépend significativement de l appartenance de la Polynésie française à la République. 7

9 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française Source : Institut de la Statistique de Polynésie française. Au territoire polynésien correspond, au niveau institutionnel, la Collectivité Outremer (COM) de Polynésie française, qui bénéficie d un statut d autonomie particulier dans la République française, encadré par la loi organique de 27 février Outre l existence de 48 communes, le découpage administratif se distingue des autres géographies outre-mer par l absence de département et par l importance marginale de l intercommunalité (11 intercommunalités multiformes : 7 syndicats intercommunaux 3, 2 communautés de communes 4 et 2 syndicats mixtes 5 ) La dispersion des îles et la faible superficie habitable limitent naturellement le nombre d habitants. En 2012, la Polynésie française comptait habitants, très inégalement répartis sur le territoire (les trois quarts de la population vivant dans les îles du Vent et 68 % sur la seule île de Tahiti). La population polynésienne 3 Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPC PF), Syndicat intercommunal à vocation multiple des Tuamotu-Gambier (SIVMTG), Syndicat intercommunal à vocation multiple des Australes (SIVMA), Syndicat intercommunal à vocation unique d études de l assainissement des eaux usées d Arue et de Pirae, Syndicat intercommunal TE OROOPA, Syndicat intercommunal pour l électrification des communes du sud de Tahiti (SECOSUD), Syndicat intercommunal chargé du ramassage des chiens errants (Punaauia, Paea et Papara) 4 Communauté de communes des îles marquises (CODIM), communauté de communes Hava i (Tumaraa et Taputapuatea) 5 Syndicat mixte ouvert pour la gestion, la collecte, le traitement et la valorisation des déchets en Polynésie française et le Syndicat mixte pour la gestion du CUCS de l agglomération de Papeete 8

10 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire représente ainsi 0,4 % environ de la population française et 10 % de celle des Outre-mer français. Sur le plan économique, les caractéristiques géographiques et démographiques de la Polynésie française créent des handicaps importants : faible compétitivité, marché intérieur limité, forte dépendance aux importations, distance avec les marchés extérieurs 6, coût significatif pour l accès aux soins (l hôpital du Taaone est basé à Tahiti) via des évacuations sanitaires par avion. Par ailleurs, le modèle économique polynésien, basé sur une hypertrophie du secteur public, notamment dans les secteurs stratégiques pour le développement économique du territoire, montre aujourd hui sa fragilité structurelle. Malgré l absence de publication officielle du PIB après 2009, une série d indicateurs (-11 % de variation des effectifs salariés de 2009 à fin 2013, -1,5 % d évolution moyenne sur pour les crédits aux entreprises, indicateur de climat des affaires inférieur à sa moyenne de longue période depuis 2008, hausse de 5 % en 2010 et 2011 du nombre de personnes bénéficiant du régime de solidarité de la Polynésie française ) conduit plusieurs experts locaux (IEOM, Université, syndicats patronaux) à soutenir que l économie polynésienne est en récession chronique depuis la fin des années Les difficultés économiques se ressentent d ailleurs à tous les niveaux : contraction des recettes fiscales, baisse des investissements publics, tensions de trésorerie pour les entreprises, crise de l emploi et atonie de la consommation des ménages. Le territoire de la Polynésie française, dans lequel s inscrivent les communes polynésiennes, présente des caractéristiques géographiques, démographiques et économiques bien distinctes des autres territoires français. Des spécificités notables chez les communes polynésiennes Des réalités extrêmement disparates Sur le plan géophysique Au niveau géographique, une majorité des communes se trouve isolée du fait de leur distance par rapport à l île de Tahiti. À cet isolement géographique s ajoute, dans certains cas, la dispersion physique de la commune. Le découpage 6 «Interventionnisme public et handicaps de compétitivité», Florent Venayre, collections Documents de Travail de l AFD (n 121, mars 2012) 9

11 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française administratif communal des 118 îles a en effet conduit à des situations communales très hétérogènes : les îles de Tahiti et de Raiatea sont divisées en plusieurs communes ; certaines communes correspondent à une seule île ; d autres communes regroupent plusieurs îles ou atolls : dans la plupart de ces cas, la commune est alors divisée en communes associées. Les conditions géophysiques sont également très différentes d une commune à l autre : l étendue du territoire polynésien et la dispersion des îles rendent compte des différents âges géologiques constitutifs de la Polynésie française actuelle et qui peuvent expliquer les variations d un archipel à l autre. Ainsi, les 118 îles revêtent des formes multiples : îles hautes d origine volcanique (les plus récentes, caractéristiques de l archipel des Marquises), îles hautes avec lagon (que l on retrouve dans les archipels de la Société et des Australes), atolls (essentiellement situées dans l archipel des Tuamotu), ce qui rend les réalités de terrain extrêmement différentes d une île à l autre. Tuamotu Ph. Bacchet Gambier Ph. Bacchet Îles du Vent Ph. Bacchet Marquises Ph. Bacchet 10

12 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire La variété des situations communales peut d ailleurs être illustrée à travers les trois exemples ci-dessous, qui traduisent les grandes disparités existantes entre les communes et, en conséquence, les différents enjeux auxquels celles-ci sont confrontées. Tableau 2 : Une diversité de situations communales Papeete Makemo Hiva Oa Archipel Société (îles du Vent) Tuamotu Marquises Distance à Tahiti km km Nombre d habitants (recensement 2012) Nombre de km² Densité (hab/km²) Spécificités principales Une des communes de l île de Tahiti. Zone urbaine dense Source : Institut de la Statistique de Polynésie française et AFD 11 atolls. 4 communes associées. Population dispersée sur plusieurs atolls. Iles hautes d Hiva Oa et des îles de Moho Tani, Terihi, et Fatu Huku (inhabitées). 2 communes associées. Très faible densité. À titre de comparaison, les superficies et densités observées dans les DOM sont les suivantes : Tableau 3 : Densité des communes ultramarines Source : Insee. Nb de communes Superficie km² totale moyenne Population en 2012 Densité/ moyenne DOM Guadeloupe Guyane Martinique La Réunion Mayotte Polynésie La variété des réalités de terrain en Polynésie française a des conséquences directes en termes de gestion des services publics locaux : de fait, la plupart des services publics communaux sont affectés par les réalités géophysiques et démographiques, qu il s agisse de la mise en place ou de la rénovation de réseaux d eau, de voirie, de la collecte des déchets ou encore des services scolaires. 11

13 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française Services publics environnementaux : des solutions techniques adaptées aux profils des archipels La production et distribution d eau potable Le service public de l eau potable est étroitement lié à la question des ressources en eau douce, qui sont très hétérogènes sur le territoire polynésien, d où de fortes disparités entre les communes. Les îles hautes, à forte pluviométrie, bénéficient de ressources en eau douce abondantes alors qu à l inverse, dans les atolls des Tuamotu, à faible pluviométrie, la principale ressource disponible provient de la nappe phréatique sous les motus 7, constituée de lentilles d eau douce. Les solutions techniques retenues jusqu ici pour la production d eau potable dans les îles hautes sont généralement celles du captage des eaux de surface et des eaux souterraines. Le captage des eaux de surface est facilité par un relief souvent adéquat (sources, chutes d eau, rivières). Dans les atolls à très faible altitude, des dispositifs de dessalement d eau de mer ou de récupération et chlorification d eau de pluie sont privilégiés. Le rapport du CHSP (Centre d hygiène et de salubrité publique en Polynésie française) de février 2013 sur la qualité des eaux destinées à la consommation humaine souligne les efforts faits ces dernières années par les communes et en particulier le nombre croissant de communes distribuant de l eau d excellente qualité. En 2012, 13 communes ont un taux de conformité supérieur à 90 % (dont 5 à 100 %). Le CHSP déplore néanmoins une qualité de l eau encore médiocre globalement, avec plusieurs communes desservant toujours de l eau impropre à la consommation. La collecte et le traitement des déchets L inégale répartition du gisement en Polynésie française a conduit à des dispositifs de gestion adaptés selon les archipels : les Îles du Vent générant environ 80 % des déchets, elles disposent d un système de gestion plus développé que celui en vigueur dans les autres archipels, avec notamment l existence de filières de traitement. Concernant la gestion des ordures ménagères, la collecte sélective a été mise en place sur Tahiti en 2001 et s est accompagnée de la distribution de bacs gris et verts destinés à la collecte des déchets non recyclables et recyclables. L organisation de la filière de traitement a par ailleurs conduit à la fin des années 1990 à l ouverture du Centre d Enfouissement Technique (CET) de Paihoro à Taravao (presqu île de Tahiti) et du Centre de Recyclage et de Transfert (CRT) de Motu Uta à Papeete. Une fois collectés, les déchets recyclables sont transportés vers le CRT, triés puis exportés vers l Asie pour y être traités selon des filières appropriées. Sur Tahiti, toutes les communes ont intégré ce système, sauf la commune de Faa a (agglomération de Papeete), qui continue de stocker les déchets ménagers collectés dans sa décharge municipale. Dans les archipels autres que les Îles du Vent, la gestion des déchets ménagers se fait par enfouissement dans des décharges communales (voire des dépotoirs sauvages dans certains cas) ou par brûlage par les administrés eux-mêmes. Pour le verre et les déchets spéciaux (batteries, piles, huiles usagées ), ils sont collectés grâce à des points d apport volontaire (PAV) mis à la disposition du public. Certaines îles éloignées disposent également de PAV d où elles stockent leurs déchets ménagers spéciaux qui sont ensuite rapatriés sur Tahiti pour y être traités. 7 Motu = Îlot corallien 12

14 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire Sur le plan démographique Dans l ensemble des diagrammes suivants, les archipels des Tuamotu et des Gambier sont regroupés au sein de l archipel des Tuamotu Gambier (TG) 8. De plus, compte tenu de leur importance en termes de population et de budget, les Îles Sous-le-Vent (ISV) et les Îles du Vent (IDV) sont étudiées de façon distincte. Les 48 communes polynésiennes se répartissent par archipel de la façon suivante : Graphique 1 : Répartition des communes par archipel TG : 17 [35 %] IDV : 13 [27 %] Australes : 5 [10 %] ISV : 7 [15 %] Marquises : 6 [13 %] Cette répartition des communes par archipel n est toutefois pas représentative de la ventilation de la population sur le territoire car celle-ci est très inégalement répartie avec une forte concentration des habitants sur Tahiti : les ¾ de la population vivent donc sur ¼ du territoire polynésien. Graphique 2 : Répartition de la population par archipel IDV 75 % Marquises 3 % Australes 3 % TG 6 % ISV 13 % Source : recensement ISPF Cette assimilation renvoie à la fois à une cohérence géographique (l archipel de Gambier, d une superficie totale de seulement 31 km², se situe dans le prolongement sud-est de l archipel des Tuamotu) et administrative (un même administrateur du Haut-commissariat est compétent sur les deux archipels). 13

15 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française Strate de population (nb d habitants) La concentration de la population sur l île de Tahiti conduit logiquement à de fortes disparités démographiques entre les communes. Près des deux tiers comprennent moins de habitants et se situent principalement aux Tuamotu-Gambier, aux Australes et aux Marquises. Tableau 4 : Répartition des communes par strate Répartition des communes Nb de communes IDV ISV Marquises Tuamotu Gambier Australes 0 à % à % à % à % et plus 6 % TOTAL 100 % Source : recensement ISPF 2012 Remarque : La ventilation par strate de population du nombre de communes pour la métropole et les DOM est disponible en annexe 7. Les disparités physiques et démographiques du territoire polynésien structurent le découpage administratif des communes, conduisant à des situations très disparates, avec des réalités de terrain et des enjeux de gestion très différents d une commune à l autre. Des communes ne bénéficiant pas de la clause générale de compétences 14 La systématisation de l institution communale en Polynésie française est relativement récente puisqu elle date de 1971 (loi n du 24 décembre 1971 relative à la création et à l organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française). Cette loi a conduit à la création de 44 communes, qui se sont ajoutées aux 4 communes préexistantes : Papeete (Tahiti), créée en 1890, Uturoa (Ile de Raiatea, archipel des Îles Sous-le-Vent), créée en 1945, Faa a et Pirae (Tahiti), créées en Auparavant, ces territoires existaient déjà sous la forme administrative de districts. Depuis la loi organique n du 27 février 2004, les 48 communes polynésiennes sont reconnues en tant que collectivités territoriales de la République (article 6 de la loi organique). Cette qualification implique que les communes polynésiennes répondent au principe de libre administration des collectivités territoriales tel que défini dans l article 72 de la Constitution de la République, qui exclut toute hiérarchisation entre collectivités. Les communes polynésiennes sont

16 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire ainsi autonomes vis à vis de la Collectivité de Polynésie française («Pays» d outremer) dans la mise en œuvre de leurs compétences propres. Le statut particulier de la Collectivité de Polynésie française a toutefois conditionné la répartition des compétences entre elle, l État et les communes. Une compétence de droit commun revenant au Pays Pour rappel, les communes de métropole et des départements d outremer bénéficient de la «clause de compétence générale» 9 qui leur permet d agir dans tous les domaines de l action publique dans la mesure où est en jeu un intérêt public local. Les communes polynésiennes ne sont pas soumises à cette disposition, la clause générale de compétence revenant à la Collectivité de Polynésie française (loi organique du 27 février 2004). Il est nécessaire de rappeler que la Polynésie française est un territoire d Outremer depuis la constitution du 27 octobre 1946, qui confiait à l Assemblée représentative territoriale les intérêts propres du territoire, à une époque où les communes n existaient donc pas à l exception de deux (Papeete et Uturoa). Depuis lors, l autonomie du territoire a été renforcée à plusieurs reprises : par la loi du 6 septembre 1984, qui a instauré un véritable statut d autonomie puis par la loi organique du 12 avril 1996, qui a transféré des compétences supplémentaires à la Polynésie française et enfin par la loi organique du 27 février Le statut de 2004 a permis de franchir une étape importante dans le processus d autonomie en reconnaissant une compétence de principe à la Polynésie française et une compétence d attribution à l État et aux communes : l article 13 stipule en effet que «les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l État par l article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française. La Polynésie française et les communes de Polynésie française ont vocation, pour la répartition de leurs compétences respectives et sous réserve des dispositions de la présente loi organique, à prendre les décisions pour l ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Les autorités de la Polynésie française ne peuvent, par les décisions prises dans l exercice de leurs compétences, exercer une tutelle sur les communes de Polynésie française. La Polynésie française et les communes exercent leurs compétences respectives jusqu à la limite extérieure des eaux territoriales.» 9 Cette disposition a été étendue récemment dans le cadre du réexamen de la loi de décentralisation de 2010 (vote du Sénat en mai 2013). 15

17 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française Bien que le statut de 2004 soit toujours en vigueur, d importantes modifications ont été apportées en 2007 puis en 2011, afin d enrayer la forte instabilité politique connue par le Pays à partir de Ces modifications visaient notamment à renforcer l encadrement des procédures de renversement du gouvernement par l assemblée. Les compétences de l État recentrées sur ses missions régaliennes Les compétences de l État en Polynésie française étant des compétences d attribution, celles-ci sont fixées par la loi organique de 2004 qui recentre son rôle sur les missions régaliennes : la nationalité, les droits civiques, le droit électoral, l état et la capacité des personnes, la garantie des libertés publiques, la justice, la sécurité et l ordre publics, la politique étrangère, l entrée et le séjour des étrangers, l autorisation d exploitation des liaisons aériennes la communication audiovisuelle, l administration, l organisation et les compétences des communes, l enseignement universitaire et la recherche. L État assure également le contrôle de légalité des actes des collectivités locales ou encore des missions d expertise et d assistance auprès des communes L État exerce ses compétences en Polynésie française au travers de ses différentes entités : les services civils : haut-commissariat, trésorerie générale, vice-rectorat, douanes, aviation civile, affaires maritimes ; les juridictions : tribunal de première instance, cour d appel, tribunal administratif et chambre territoriale des comptes ; les services judiciaires : direction de la protection judiciaire de la jeunesse, administration pénitentiaire ; les forces de sécurité intérieure : gendarmerie, police nationale, etc. ; les forces armées (terre, air, mer). Des compétences communales encadrées dans le statut de La loi organique de 2004 pose les compétences d attribution des communes (article 43), comme suit : police municipale ; voirie communale ; cimetières ; transports communaux ;

18 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire construction, entretien et fonctionnement des écoles du premier degré ; distribution d eau potable ; collecte et traitement des ordures ménagères, collecte et traitement des déchets végétaux ; collecte et traitement des eaux usées. Si certaines de ces attributions sont nouvelles (cimetières, traitement des ordures ménagères, collecte et traitement des déchets verts, collecte et traitement des eaux usées et transports en commun), les autres existaient déjà et ont ainsi été confirmées par la loi statutaire. Dans la mesure où c est le Pays qui bénéficie de la clause générale de compétences, il peut être considéré que ces compétences ont été transférées du Pays aux communes. Ce transfert de nouvelles compétences aux communes n a toutefois donné lieu à aucun transfert financier permettant d assumer les charges induites par ces nouvelles compétences. Il faut remarquer que la loi organique de 2004 ne crée pas de compétence communale en matière de distribution ou de production d électricité. Au contraire, elle prévoit désormais qu en matière d électrification, les communes doivent obtenir l autorisation de la Polynésie française avant de se lancer dans la production ou la distribution de l électricité sous leur responsabilité. Cette obligation ne s impose toutefois pas aux communes qui produiraient et distribueraient déjà leur électricité avant entrée en vigueur du nouveau statut d autonomie. La loi organique de 2004 offre par ailleurs la possibilité de délégation de compétences de la Polynésie française vers les communes. À la différence des compétences propres aux communes, celles-ci ne sont pas des compétences exclusives. Elles sont partagées avec la Polynésie française dans les domaines suivants : les aides et interventions économiques, l aide sociale, l urbanisme, la culture et le patrimoine local. Il est également précisé que les communes peuvent se grouper en établissement public de coopération intercommunale. Le statut de 2004 prévoit par ailleurs que l État et les autorités de la Polynésie française peuvent apporter leur concours financier et technique aux communes ou à leurs groupements. Il permet également un élargissement des compétences des communes et la possibilité de créer une fiscalité communale. 17

19 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française Répartition des compétences entre Pays et communes : le cas particulier du service de l électricité et l assainissement des eaux usées Il est nécessaire de souligner que la répartition des compétences entre les communes et le Pays, bien que définie dans les textes, ne s est pas toujours traduite de manière aussi stricte dans leur application. Cela conduit aujourd hui à des situations parfois floues dans le partage des compétences, créant des conséquences financières directes pour l une ou l autre des parties. Le cas de la compétence énergie électrique constitue une parfaite illustration. Le service de distribution de l énergie met en évidence des situations très différenciées selon les communes : ainsi, au sein de 29 communes, la prise en charge de ce service est assurée par la Collectivité de Polynésie française (via une concession à la société Électricité de Tahiti, filiale du groupe GDF-Suez) mais, dans les 19 autres communes, principalement des communes des Tuamotu, ce service est géré en régie communale. Comme rappelé dans un récent avis 10 du Tribunal administratif, la compétence en matière d organisation et de réglementation des activités de production, de transport et de distribution de l énergie électrique appartient exclusivement à la Polynésie française. Le service de production et de distribution de l énergie électrique constitue également un service public obligatoire de la Polynésie française mais peut être délégué aux communes ou à leur groupement. Pour autant, le tribunal administratif estime que les communes qui exploitaient un service de production et de distribution de l énergie électrique avant la date de promulgation de la loi organique du 27 févier 2004 et qui continuent à l exploiter ne peuvent ni abandonner l exploitation de ce service public obligatoire ni le «rétrocéder» à la Collectivité de Polynésie française, ni prétendre aux concours financiers de celle-ci en application de l article 55 de la loi organique, ni exiger une prise en charge automatique du déficit d exploitation du service par la Collectivité. Autre illustration, celle de la collecte et du traitement des eaux usées. Définie dans la loi statutaire comme une nouvelle compétence communale, l article 44 de la loi organique prévoit toutefois des dispositions particulières afin de préserver les compétences de la Collectivité de Polynésie française. En effet, la compétence d assainissement et de traitement des eaux usées avant l entrée en vigueur du statut de 2004 était une compétence communale «optionnelle» dans la mesure où le code des communes indiquait que «les communes qui assurent le service de l assainissement peuvent instituer une redevance calculée en fonction de l importance du service rendu» (article L233-80). Ainsi, des installations de traitement des eaux usées ont été mises en place par les communes et d autres par la Collectivité de Polynésie française. 10 Avis n du Tribunal administratif de la Polynésie française 18 Cette répartition des compétences au niveau local induit des effets directs sur la capacité des communes à exercer et/ou financer un certain nombre de services de proximité essentiels à la cohésion sociale des territoires (fourniture d énergie, action sociale ) et conditionnent indirectement les équilibres budgétaires des communes.

20 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire Des évolutions institutionnelles récentes affectant le fonctionnement des communes polynésiennes L adaptation du CGCT aux communes polynésiennes Les compétences des communes ont été affectées par l adaptation du code général des collectivités territoriales (CGCT) aux communes polynésiennes. Par l ordonnance du 5 octobre 2007, certaines dispositions du CGCT (parties I, II et V) ont ainsi été rendues applicables en Polynésie française. Jusque-là, les communes de Polynésie françaises étaient régies par des dispositions issues du Code des communes précédemment applicable en métropole. L ordonnance de 2007 prévoyait une mise en application du CGCT échelonnée dans le temps, avec les conséquences suivantes : Les communes avaient jusqu au 1er janvier 2012 pour passer au régime de droit commun des actes avec un contrôle a posteriori exercé par les services de l État sur la légalité et la validité des actes juridiques et budgétaires de la commune. Ce délai d application laissé aux communes leur a permis de rester de façon transitoire sous le régime de tutelle de l État, c est à dire avec un contrôle a priori de leurs actes par le Haut commissaire de la République, afin de préparer leur passage au nouveau régime. Désormais, l ensemble des communes polynésiennes est soumis au contrôle de légalité a posteriori. Un échéancier obligatoire avait été fixé pour la mise en application des services publics environnementaux : au plus tard le 31/12/2011 pour la collecte et le traitement des déchets, au plus tard le 31/12/2015 pour la distribution d eau potable, au plus tard le 31/12/2020 pour l assainissement. La mise en œuvre des compétences environnementales s accompagne de la nécessité de mettre en place des budgets annexes propres à l exploitation de ces services (il s agit de services publics industriels et commerciaux), afin d en isoler le coût véritable et ainsi établir un juste niveau de redevance à payer par l usager. Cela est d autant plus nécessaire que la mise en œuvre de ces services publics requiert de lourds efforts d investissement de la part des communes, dont la prise en charge (amortissement et endettement éventuel) devrait être incluse dans le calcul de la redevance ou du tarif. L application du CGCT a des conséquences en outre sur le jeu et sur les actions des acteurs existants, comme l illustre les deux exemples suivants : Depuis l obligation d assurer la collecte et le traitement des déchets verts et ménagers à compter du 1 er janvier 2012, les communes 19

21 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française assurent le service pour ce qui relève de la collecte. La situation est plus complexe pour les opérations de traitement : celles-ci sont en effet assurées depuis la fin des années 90 par la société d économie mixte SEP (Société Environnement Polynésien) créée en 1997 avec pour principal actionnaire le Pays (79,5 %). La SEP a en charge, pour l ensemble des archipels de Polynésie française, l étude et la réalisation d opérations et d actions de traitement des ordures ménagères ou industrielles et d autres déchets, la protection et la réhabilitation des sites et la sauvegarde des espaces naturels. Depuis le 1 er janvier 2012, la situation juridique de la SEP s est complexifiée et c est pour répondre à cette insécurité juridique qu un syndicat mixte ouvert de gestion des déchets a été créé le 1 er novembre 2012, avec pour missions d assurer le traitement des déchets de l archipel des Îles du Vent en mutualisant les moyens mis à disposition par 12 communes des Îles du Vent et par le Pays. Concernant la distribution d eau potable, l obligation pour les communes d assurer le service d ici 2016 a conduit sept communes [Tubuai, Rimatara, Rurutu, Huahine, Tahaa, Tumaraa et Taputapuatea] à adhérer au projet PAPE (partenariat pour la potabilité de l eau) porté par le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française (SPCPF) et initié en Le projet PAPE leur a permis d améliorer significativement la qualité de l eau qu elles distribuent. Il est à noter en outre, que trois communes de Tahiti (Faa a, Punaauia et Paea) ont créée un syndicat intercommunal TE OROPAA pour la production et la chloration de l eau, la distribution de l eau restant assurée par chaque commune sur son territoire. La réforme de la fonction publique communale L ordonnance n du 4 janvier 2005 avait doté d un statut général les agents des 48 communes, des groupements de communes de Polynésie française et de leurs établissements publics administratifs. Jusqu à présent, les agents communaux étaient régis par différents cadres ou régimes : code du travail polynésien, convention collective des agents non fonctionnaires de l administration (ANFA), statuts communaux individuels. La réforme de la fonction publique communale doit permettre aux agents communaux d être régis par un seul et même statut de droit publics, incluant les 11 En 2013, 4 autres communes (Rurutu, Teva I Uta, Ua Huka, Ua Pou) ont rejoint ce programme. 20

22 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire mêmes droits et obligations que ceux de la fonction publique du Pays ou de l État. Les principaux éléments de la réforme sont les suivants : création d organes communs, consultatifs et paritaires : le conseil supérieur de la fonction publique communale (CSFPC) chargé notamment d émettre des avis sur les projets de statuts particuliers, et le Centre de gestion et de formation (CGF), organisme composé d élus chargé de la gestion et de la formation des agents ; création de 4 catégories d agents, qui implique une réflexion des élus sur l organisation des services de la collectivité : Conception et encadrement (catégorie A : Bac + 3 minimum), Maîtrise (catégorie B : Bac à Bac + 2), Application (catégorie C : BEP/CAP), Exécution (catégorie D : sans condition de diplôme). affirmation du principe du concours et de la formation continue pour renforcer les compétences professionnelles et l égalité de traitement des agents. L article 75 de l ordonnance n du 4 janvier 2005 précise les modalités de passage à la fonction publique communale de la façon suivante : «Dans un délai de trois ans au plus à compter de la publication de chaque statut particulier, les organes délibérants des collectivités et des établissements mentionnés à l article 1er ouvrent, par délibération, les emplois correspondants. Chaque agent dispose d un droit d option qu il exerce dans un délai d un an à compter de l ouverture par la collectivité ou l établissement employeur de l emploi ou des emplois correspondant au cadre d emplois dans lequel l agent a vocation à être intégré. Jusqu à l expiration du délai d option, les agents ne peuvent être licenciés que pour insuffisance professionnelle ou pour motif disciplinaire. À l expiration du délai, les agents qui n ont pas été intégrés continuent à être employés dans les conditions prévues par le contrat de droit public dont ils bénéficient.» Selon les évaluations des services de l État et du CGF, la réforme de la fonction publique communale pourrait entraîner, dans un premier temps, un alourdissement des charges de personnel des communes. Néanmoins elle devrait constituer pour l avenir un outil de meilleure gestion, de prévisibilité et à terme d attractivité des métiers (au regard des possibilités de mobilité offertes). Les communes polynésiennes enregistrent ainsi, depuis plusieurs années, une véritable transformation dans leurs champs d intervention et leurs modes de gestion, dans un contexte économique et financier peu favorable. 21

23 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française Des communes à l autonomie financière et technique limitée par rapport aux communes de métropole Des communes dépendantes du soutien financier et technique de l État et du Pays La création récente de l échelon communal mais aussi le nombre important de petites communes (le constat est ainsi différent pour les communes les plus peuplées) limitent structurellement leurs capacités techniques propres de pilotage de l action et de la commande publique. À cet écueil intrinsèque, les communes ont favorisé l émergence des structures intercommunales spécialisées sur les sujets d assistance technique (de manière non exhaustive, on relèvera par exemple le rôle du SPC PF sur la question de l eau potable ; du SIVMTG sur la gestion budgétaire et financière). Sur le plan financier, le soutien de l État et du Pays aux communes peut être analysé à travers les taux très élevés de subventionnement des investissements. Graphique 3 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dépenses d équipement 57 % 35 % 85 % 42 % 68 % 86 % 50 % 35 % 92 % 51 % 60 % 32 % Communes françaises hors COM et hors Mayotte Communes des DOM hors Mayotte Communes polynésiennes Source : DGCL et AFD NB : Le calcul est le suivant : subventions d investissement et autres dotations / dépenses d équipement y compris travaux en régie Le soutien du Pays et de l État sur les projets d investissement des communes intervient aujourd hui principalement dans le cadre du contrat de Projets (prolongé à fin 2014). Ce partenariat pluriannuel a été signé le 27 mai 2008 entre l État et le Pays avec pour objectif d accompagner le développement économique et social de la Polynésie française. Il représentait à l origine un montant total d investissements de 52 milliards de francs pacifiques, avec une contribution à parité de l État et du Pays à hauteur de 21 milliards de francs pacifiques chacun environ. Le solde est pris en charge par différents tiers : Office Polynésien de l Habi- 22

24 Des spécificités locales justifiant la mise en place d un observatoire tat pour les projets liés au logement social, communes et Fonds Intercommunal de Péréquation pour les projets d investissement dans le secteur de l environnement (eau et déchets), les abris de survie et les constructions scolaires. Les cinq volets initiaux du contrat de projets sont : le logement social ; la santé avec un effort particulier sur l offre de soins de proximité dans les archipels, sur l urgence, la santé mentale et la sécurité sanitaire ; l environnement avec la réalisation de grands équipements structurants dans les domaines de l assainissement, de l adduction d eau potable et du traitement des déchets ; les abris de survie pour renforcer la protection des populations face aux catastrophes naturelles ; l enseignement supérieur et la recherche avec d une part l extension de l Université de Polynésie française et d autre part des actions visant à la structuration de la recherche ainsi qu à la mise en place de thématiques liées au développement. Des subventions sont également accordées par l État et le Pays dans le cadre d autres dispositifs : coté État, des subventions sont attribuées aux communes par le Fonds exceptionnel d investissement (FEI), par la dotation d équipement des territoires ruraux (DETR) ou encore par les subventions pour travaux divers d intérêt local (TDIL) et coté Pays, par la délégation pour le développement des communes notamment (DDC). Une fiscalité locale peu développée Plusieurs facteurs peuvent expliquer, du moins en partie, le faible développement de la fiscalité locale en Polynésie française. Il faut tout d abord souligner une réelle différence entre la Polynésie française et l Hexagone en termes de culture fiscale, en lien avec le rapport de la population à la propriété. En métropole (et dans les départements d outre-mer), la fiscalité locale appliquée aux ménages s articule essentiellement autour du concept de taxation de la propriété. Or, ce système a semblé jusqu ici peu compatible avec le rapport de la population polynésienne au foncier (faible inclinaison à une logique redistributive, généralisation de l indivision ). 12 Depuis, l État et la CPF ont conjointement acté la création de quatre nouveaux volets (constructions scolaires du 1er degré, tourisme nautique, réalisation d une enquête sur le budget des familles polynésiennes, réalisation d un colloque international sur les énergies renouvelables) et la prorogation du Contrat jusqu à fin

25 O b s e r v a t o i r e des communes de Polynésie française Par ailleurs, les données sur le tissu socio-économique ailleurs qu à Tahiti sont rares voire inexistantes, ce qui empêche les communes d avoir une connaissance précise d éventuelles assiettes d imposition. Enfin, l émergence récente des communes polynésiennes et leur taille relativement faible pour la majorité limitent structurellement leur capacité théorique à mobiliser des impôts et taxes. De ce fait, les recettes de la fiscalité locale directe sont faibles en Polynésie française et sont d ailleurs nettement inférieures à celles perçues par les autres communes métropolitaines et ultramarines. Graphique 4 : Produits de la fiscalité directe par habitant en 2011 (en KF cfp) 56,9 39,7 26,4 Communes métropolitaines Communes des DOM [hors Mayotte] Communes polynésiennes Source : DGCL et AFD Il est, de plus, important de noter que les ressources fiscales des communes polynésiennes sont très inégales d une commune à l autre (six communes seulement sur les 48 ont des ressources fiscales supérieures à 20 % de leurs recettes de fonctionnement). 24 La faiblesse de la fiscalité locale limite les marges de manœuvre financières des communes. De fait, les principales recettes de fonctionnement ne dépendent pas de décisions souveraines des conseils municipaux : en tant que communes de la République française, les communes polynésiennes perçoivent une dotation globale de fonctionnement (DGF) versée et fixée par l État. Celle-ci est composée d une part forfaitaire, fonction du nombre d habitants et de la superficie, et d une dotation d aménagement, fonction de la population, de l éloignement de Tahiti et de la capacité financière. depuis 2012, les communes polynésiennes perçoivent le Fonds de péréquation intercommunal (FPIC). Sont bénéficiaires du FPIC les