IS CONSULT 09 BP 408 Ouagadougou 09 Burkina Faso Secteur 14 - Rue Porte 101 Courriel: isconsult@hotmail.fr Tél: (226) /

Transcription

1 MINISTERE DE L ECONOMIE ET DES FINANCES BURKINA FASO UNITE PROGRES - JUSTICE SECRETARIAT GENERAL DIRECTION GENERALE DE LA COOPERATION RAPPORT D EVALUATION INDEPENDANTE DU CADRE GENERAL D ORGANISATION DES APPUIS BUDGETAIRES EN 2010, 2011 ET EN 2012 Version finale IS CONSULT 09 BP 408 Ouagadougou 09 Burkina Faso Secteur 14 - Rue Porte 101 Courriel: isconsult@hotmail.fr Tél: (226) / Juin 2013

2 Table des matières SIGLES ET ACRONYMES... 3 LISTE DES TABLEAUX INTRODUCTION Mandat et méthodologie Contexte LE FONCTIONNEMENT DU DISPOSITIF CGAB EN Observations générales Appropriation, dispositif de suivi Conformité, formulation, exécution et suivi du programme d activités La matrice de performance Recommandations LES APPUIS BUDGETAIRES SECTORIELS ET LE CGAB Les processus sectoriels L état actuel de l ABS au Burkina Faso ABG et ABS Eléments de comparaison Recommandations LE RESPECT DES ENGAGEMENTS PAR LE GOUVERNEMENT RESPECT DES ENGAGEMENTS DES PTF Prévisibilité à moyen et à court terme, appropriation, coordination Alignement et efficience Les décaissements de la période Recommandations ELEMENTS DE PERFORMANCE DE LA MISE EN ŒUVRE DU CSLP ET DE LA POLITIQUE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Principaux résultats de la mise en œuvre du CSLP Principaux résultats de la politique de gestion des finances publiques Recommandations ETAT DES LIEUX DES RECOMMANDATIONS ANTÉRIEURES DE L ÉVALUATION SYNTHESE DE L EVALUATION DES FORCES ET DES FAIBLESSES DU PROCESSUS Les résultats de l analyse SWOT Recommandations SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

3 ANNEXES A1. COUPS D ECLAIRAGE SECTORIELS A1.1. Réforme des finances publiques A.1.2. Education de base A1.3. Santé A2. EXPLOITATION DES GRILLES D EVALUATION A2.1. Grille d évaluation des PTF A2.2. Grille d évaluation du gouvernement A3. LISTE DES PERSONNES RENCONTREES A4. TERMES DE REFERENCE

4 SIGLES ET ACRONYMES AB : Appui Budgétaire ABG: Appui Budgétaire Global ABS : Appui Budgétaire Sectoriel AFD : Agence Française de Développement ARMP: Autorité de Régulation des Marchés Publics ASCE : Autorité Supérieure de Contrôle d Etat AT : Assistance Technique BAD : Banque Africaine de Développement BF : Burkina Faso CAD : Comité d Aide au Développement CAST-FSDEB : Compte d Affectation Spéciale du Trésor pour le Fonds de Soutien au Développement de l Enseignement de Base CCR : Cadre de Concertation Régional CDCAP : Centre de suivi et Analyses Citoyens des Politiques Publiques CDMT : Cadre de Dépense à Moyen Terme CENI : Commission Electorale Nationale Indépendante CGAB : Cadre Général d Appui Budgétaire CNP : Comité National de Pilotage CSD : Cadre Sectoriel de Dialogue CSLP : Cadre Stratégique de Lutte Contre la Pauvreté CST : Commission Sectorielle et Thématique DEP: Direction des Etudes et de la Planification DGEP : Direction Générale de l'economie et de la Planification DGI : Direction Générale des Impôts DGCOOP : Direction Générale de la Coopération 3

5 EICVM : Enquête Intégrale sur les Conditions de Vie des Ménages ENAREF : Ecole Nationale des Régies Financières FC-EPT : Fonds Catalytique Education Pour Tous FMI : Fonds Monétaire International GFP : Gestion des Finances Publiques INSD : Institut National de Statistique et de la Démographique MDHPC : Ministère des Droits Humains et de la Promotion Civique MTPEN : Ministère des Transports, des Postes et de l Economie Numérique MEF: Ministère de l Economie et des Finances MENA : Ministère de l Education Nationale et de l Alphabétisation OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economique OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement ONG : Organisation Non Gouvernementale OSC : Organisation de la Société Civile PADS : Programme d Appui au Développement Sanitaire PANEA : Plan d'actions National de l'efficacité de l'aide au développement PAP : Programme d Actions Prioritaires PDDEB : Plan Décennal de Développement de l'education de Base PDSEB : Programme de Développement Stratégique de l Education de Base PEFA: Public Expenditure and Financial Accountability Program PIB : Produit Intérieur Brut PNDS : Programme National de Développement Sanitaire PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement POSEF: Politique Sectorielle de l Economie et des Finances PRD : Plan Régional de Développement PSA : Partenariat Stratégique pour l Afrique PTF: Partenaire (s) Technique(s) et Financier(s) 4

6 PRGB : Programme de Renforcement de la Gestion Budgétaire SCADD : Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable SPONG : Secrétariat Permanent pour le suivi des Organisations Non Gouvernementales SP-PPF : Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et Programmes Financiers ST: Secrétariat Technique STN : Secrétariat Technique National SWOT : Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats TOFE : Tableau des Opérations Financières de l Etat TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine US : United States VIH/SIDA : Virus de l Immunodéficience Humaine/Syndrome Immunodéficience Acquise 5

7 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1: Programmations et décaissements CGAB-CSLP-CGAB Tableau 2: Evolution de la taille de la matrice de performance et de décaissement 22 Tableau 3: Evolution des résultats selon les matrices CGAB de 2005 à Tableau 4: Taux de réalisation des mesures, indicateurs et critères 23 Tableau 5: Evolution des appuis budgétaires sectoriels (milliards de FCFA) 27 Tableau 6: Ratio ABS/ABG 27 Tableau 7: Les appuis budgétaires sectoriels 2010, 2011 et 2012 en mio de FCFA 28 Tableau 8: Décaissement comparés des appuis budgétaires en milliards de FCFA 36 Tableau 9: Performance de décaissement selon les PTF 37 Tableau 10: Etat des lieux des recommandations de l évaluation Tableau 11: Etat des lieux des recommandations de l évaluation Tableau 12: Etat des lieux des recommandations de l évaluation Tableau 13: Etat des lieux des recommandations de l évaluation Tableau 14: Synthèse des résultats de l analyse SWOT 50 Tableau 15: Eléments de synthèse des recommandations 53 Tableau 16: Evolution du financement du PDDEB par instrument (Millions de FCFA) 64 6

8 1. INTRODUCTION 1.1. Mandat et méthodologie Le Nouveau protocole CGAB/SCADD signé le 24 février 2012 stipule dans son article 7.1 que «Le gouvernement et les Partenaires Financiers et Techniques peuvent recourir à une expertise extérieure indépendante, pour contribuer à l exercice d évaluation de la mise en œuvre des CGAB/SCADD et du respect des engagements visés dans le protocole». La présente étude s inscrit dans cette dynamique. Les termes de référence font ressortir clairement que l objectif global de l étude, est d évaluer de manière indépendante le fonctionnement du dispositif CGAB-CSLP au cours de la période , du nouveau dispositif CGAB/SCADD de 2012, ainsi que la mise en œuvre des recommandations formulées par les études antérieures et leurs impacts. Les termes de référence attirent particulièrement l attention sur les points suivants : La fonctionnalité des dispositifs CGAB/CSLP et CGAB/SCADD. Le respect des engagements matériels pris par le gouvernement et les PTF en 2010, 2011 et L évaluation des donateurs selon la grille adoptée en février Une synthèse des évaluations antérieures et le point de la mise en œuvre des recommandations et de leur impact. L approche méthodologique utilisée par la présente étude est articulée autour des instruments analytiques suivants : Une évaluation des résultats en termes d efficacité de l aide selon les bonnes pratiques, en matière d appui budgétaire édictées par l organisation de coopération et de développement économique (OCDE), ainsi que le partenariat stratégique pour l Afrique (PSA). Une structuration de l étude en matière de domaines, questions d évaluation, critères de jugement et d indicateurs. Une recherche documentaire portant sur les documents internes et externes, les évaluations indépendantes antérieures et autres études pertinentes disponibles. La réalisation d entretiens semi-structurés avec les acteurs gouvernementaux et les PTF à l aide de grilles d entretien. Des entretiens ont également été réalisés avec des organisations de la société civile comme le Secrétariat Permanent pour le suivi des Organisations Non Gouvernementales (SPONG) et le Centre de suivi et Analyses Citoyens des Politiques Publiques (CDCAP). 7

9 Du point de vue opérationnel, le tableau qui suit explicite les relations entre les objectifs de l étude, les approches analytiques utilisées ainsi que les données nécessaires. Objectifs Evaluation de la fonctionnalité des dispositifs CGAB-CSLP et CGAB-SCADD Evaluation du respect des engagements mutuels Evaluation des donateurs selon la grille adoptée en février 2008 à cet effet, avec actualisation proposée par la mission Synthèse des analyses antérieures et évaluation des progrès réalisés (point sur la mise en œuvre des recommandations et de leurs impacts) Approches analytiques Utilisation d une grille d évaluation d ensemble, ainsi que d une grille d évaluation des PTF Synthèse : Approche SWOT Analyse qualitative du Respect des engagements par le Gouvernement Analyse qualitative du Respect des engagements par les PTF, éclatés selon les principes de la déclaration de Paris Approche historique (analyse des tendances et évaluation des progrès réalisés Données nécessaires Recueillies par documents internes et externes, entretiens semi-directifs et réponses aux questionnaires Indicateurs quantitatifs et analyse qualitative intégrant les appréciations des PTF et du gouvernement Utilisation des réponses des PTF sur la base de la grille d évaluation et appréciations par le Gouvernement Pour comparer les situations dans le temps, intégration des indicateurs précédemment utilisés (pour le suivi de la déclaration de Paris et l évaluation du cadre des appuis budgétaires) Le Ministère de l Economie et des Finances a mandaté le Cabinet Burkinabè «IS Consult» pour l exécution. L'équipe des consultants indépendants était composée de : Louis MENDRA, Consultant international, expert en évaluation des appuis budgétaires Kassoum ZERBO (Burkina Faso), Docteur en économie, enseignant l Université de Ouagadougou. L'équipe des consultants souhaite exprimer sa reconnaissance pour tout le soutien combien précieux fourni par la DGCOOP et les PTF tout au long de la présente évaluation. 8

10 1.2. Contexte Le contexte d évaluation des exercices 2010, 2011 et 2012, porte sur une période caractérisée par la réorganisation du dispositif organisant les appuis budgétaires et le dialogue Gouvernement-PTF et par une évolution des stratégies des PTF. En effet, le cadre institutionnel organisant les appuis budgétaires et le dialogue Gouvernement-PTF, a été marqué ces dernières années par : La création de la troïka en 2009 Le passage du CSLP à la SCADD en fin décembre 2010 La fusion du cadre CGAB et du cadre SCADD avec l adoption du nouveau protocole La réorganisation du Ministère des Finances et une décennie d efforts de réforme du système de gestion des finances publiques L élaboration d un projet de feuille de route sur la Division du travail et de la Complémentarité au Burkina Faso par le groupe conjoint Gouvernement/PTF mis en place par arrêté n /MEF/SG/DGCOOP du 19 mai 2011 La création de la troïka a permis aux PTF de mieux rationaliser leur action. Ceci a conféré une valeur ajoutée au processus de coordination en leur sein et avec le Gouvernement. La SCADD depuis son adoption, constitue désormais le cadre fédérateur des politiques de développement du gouvernement. La réorganisation du MEF et la poursuite des réformes des finances publiques ont permis au gouvernement d adopter la Politique Sectorielle de l Economie et des Finances (POSEF) le 8 Juin La fusion du cadre CGAB et celui de la SCADD a abouti à un nouveau cadre opérationnel qui est actuellement en vigueur. Le contexte de l étude est également marqué par une certaine évolution des stratégies des PTF. Les Pays-Bas sont en fin de mandat de leur coopération avec le Burkina. Par conséquent, ils sont entrain de se retirer. Cette situation représente un manque à gagner substantiel pour le Burkina, étant donné que les Pays-Bas constituent un gros pourvoyeur d appui budgétaire. L appui budgétaire est de moins en moins apprécié par certains PTF - La Suède renonce à l AB. - L'UE a entamé un processus de réflexion et de réformes des appuis 9

11 budgétaires. Cela, suite aux recommandations de la Cour des comptes européenne. - En outre, les risques de conflits armés en Afrique de l Ouest conduisent l Union Européenne à la plus grande circonspection dans ladite région. - Certains membres de la Troïka n envisagent pas le recours à l AB (Nations Unies (NU), Canada). - L Allemagne et la France privilégient l aide non AB, tout en se conformant à la déclaration de Paris sous d autres aspects (alignement sur les procédures nationales dans leur aide projet). Au delà des changements notables du processus, les objectifs ultimes du CGAB/SCADD restent les mêmes que par le passé. A savoir : Une meilleure coordination, une meilleure harmonisation ainsi qu un alignement plus efficient sur les systèmes nationaux. Une réduction significative des coûts de transaction. Une plus grande efficacité allocative des dépenses publiques. Une meilleure prévisibilité des sources de financement budgétaire. Une amélioration de la gestion axée sur les résultats. La présente étude est articulée autour des sections suivantes : (ii) le fonctionnement du dispositif CGAB (iii) les appuis budgétaires et le CGAB (iv) le respect des engagements par le gouvernement (v) le respect des engagements par les PTF (vi) les éléments de performance économique (vii) l état des lieux de recommandations antérieures des évaluations depuis 2005 (viii) la synthèse des forces et faiblesses du processus (ix) les éléments de synthèse des recommandations. 2. LE FONCTIONNEMENT DU DISPOSITIF CGAB EN Observations générales La période a été une période de transition et celle des grands défis pour les différentes parties prenantes du processus. Cela, en raison des nombreuses réformes structurelles initiées par le gouvernement et auxquelles les PTF ont été associés. Ce fut une période critique pour le fonctionnement du dispositif CGAB-CSLP. Après dix ans de mise en œuvre du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), le gouvernement burkinabé en a tiré des leçons utiles et est arrivé à la conclusion qu il était 10

12 «nécessaire de revisiter le CSLP pour une stratégie de croissance accélérée et de développement durable (SCADD) afin de favoriser l accélération de la croissance véritable condition pour réduire durablement la pauvreté et engager le processus de développement durable» (SCADD ). 2015). Au plan politique, le pays a été fortement ébranlé par une crise sociopolitique violente en début Cette situation a impacté de façon négative la mise en œuvre des différents programmes gouvernementaux et partant, a accru les incertitudes caractérisant le fonctionnement du dispositif. Toutefois, malgré cette instabilité politique, l on a noté un accroissement constant du flux d aide au cours de la période L on note que les appuis budgétaires se sont accrus de 28,27% entre 2010 et 2012 contre 11% entre 2007et Cette évolution comme on peut l observer, s inscrit dans une dynamique d évolution du flux d aide observée depuis Le tableau1 ci-dessous illustre l évolution tendancielle ascendante du flux de l aide en ce qui concerne l appui budgétaire général. Tableau 1: Programmations et décaissements CGAB-CSLP-CGAB Contributions PTFABG Programmées (millions de FCFA) Décaissées (millions de FCFA) ,962 Sources : Evaluation Indépendante 2010, DGCOOP Augmentation ,27% ,74% Graphique 1 : Evolution comparée des montants programmés et décaissés de l ABG

13 Programmées Décaissées Moyenne (en millions de , ,25 FCFA) Ecart type (en millions de , ,28 FCFA) Coefficient de variation 28,07% 22,97% En termes de résultats quantitatifs, on peut considérer l accroissement globalement satisfaisant des montants décaissés comme un bon indicateur du fonctionnement du système d ensemble. Les montants des décaissements cumulés ont été quelque fois supérieurs à ceux qui ont été initialement annoncés. Par exemple, le Danemark en 2012, a décaissé 11, 609 milliards de FCFA contre 8,871 milliards de FCFA initialement prévus, soit un taux de décaissement de 148,7%. La Banque Mondiale a déboursé 90 millions de $ au lieu de 70millions de $ initialement prévus. En fin Décembre 2012, l Union Européenne attendait des documents nécessaires au déblocage de 9,6 millions d euros dans le cadre d un appui budgétaire au plan de soutien opérationnel de soutien aux populations vulnérables. De ce qui précède, la tendance haussière des données chiffrées de l ABG suggère que le niveau de confiance des PTF dans le processus reste encore élevé, malgré les vives inquiétudes qu ils ont manifestées tout au long de la période transitionnelle du processus d ensemble. L évolution du volume de l ABG consenti sur la période est retracée par le tableau ci-dessous. Tableau 2: Volume de l ABG des PTF sur la période Allemagne UNION EUROPEENNE PAYS BAS SUISSE DANEMARK BAD FRANCE BANQUE MONDIALE SUEDE BOAD UEMOA FMI Milliards de FCFA Source : ACCT

14 2.2. Appropriation, dispositif de suivi Au cours de la période , le dispositif CGAB/CSLP a fonctionné dans un contexte de flou juridique jusqu à l adoption du nouveau protocole en avril 2012, occasionnant ainsi une perte d efficience du fonctionnement du processus Appropriation L année 2010 a été marquée par un fait majeur à savoir, la fusion des processus CGAB-CSLP et CSLP. La fusion des deux processus a permis d obtenir une matrice unifiée constituant ainsi une valeur ajoutée appréciable pour le processus. En termes de restructurations institutionnelles, des tâches de suivi incombant au SP-PPF à l époque ont été transférées à la DGEP. Le leadership du suivi du CSLP a par conséquent, été assuré par cette structure avec la collaboration du SP-PPF et des PTF. L appropriation a donc été progressive à cause de la nouveauté des charges et de la pression de travail qu elles impliquaient pour cette institution. Toutefois, les différentes activités à savoir, l organisation et le fonctionnement des instances, la production et échanges d information et le suivi du dispositif, ont été réalisées conformément au règlement intérieur du CGAB-CSLP. L appropriation du processus CGAB malgré les changements a été une réalité en 2010 pour les différentes parties prenantes (gouvernement et les PTF). Le gouvernement a pu manifester son leadership dans la conduite du processus. L année 2011 a été celle de la première année de la mise en œuvre de la SCADD. La crise sociale a constitué une préoccupation majeure des pouvoirs publics. Selon le rapport de performance de la SCADD de 2011, «l année 2011 a été en partie consacrée à la recherche de solutions durables à la grave crise que le pays a traversée par l adoption de mesures d urgence pour apaiser le climat social». Cette situation a par conséquent réduit la marge budgétaire du gouvernement sans compromettre les équilibres macroéconomiques. Nonobstant les incertitudes qui faisaient peser des risques croissants sur le fonctionnement du protocole, le gouvernement a pu s approprier pleinement le processus d élaboration de la SCADD. A travers plusieurs cadres de dialogue, les différents acteurs ont été impliqués : le gouvernement, les CCR, les PTF, les OSC, le secteur privé. Le gouvernement a manifesté son leadership dans la conduite de tout le processus c'est-à-dire de la formulation de la SCADD jusqu à son adoption en fin Les OSC s accordent sur le fait que le processus de formulation de la SCADD a été pleinement conduit par le gouvernement. Le processus est désormais stabilisé avec l adoption de la SCADD et le paraphage du nouveau CGAB par le gouvernement et les PTF a eu lieu le 24 février

15 Si le gouvernement a manifesté un certain leadership en termes d appropriation dans la formulation de la SCADD, il reste qu il donne une impression d affaiblissement de son engagement politique selon les PTF et les OSC dans la mise en œuvre des nouvelles réformes découlant de l évolution rapide du dispositif d ensemble. Au total, l appropriation du gouvernement de sa stratégie de développement pour l année 2012 reste à relativiser. En effet, pour les PTF des marges de progrès restent possibles à savoir, (i) améliorer l impact de la croissance sur la réduction de la pauvreté, (ii) améliorer la cohérence entre les matrices sectorielles et la matrice SCADD, (iii) engager un véritable dialogue sur les questions des ressources minières notamment l or, étant donné l importance croissante de ressources minières. L année 2012 a été la deuxième année d exécution de la SCADD. L appropriation du processus de l agenda des activités par le STN/SCADD s est améliorée de façon significative. Le calendrier de déroulement des activités a été respecté globalement, malgré les difficultés de fonctionnement des CSD et des CRD. Il convient de noter que, le fonctionnement d ensemble des CSD et des CRD a été globalement inefficient et, partant, insatisfaisant. Des efforts restent donc à fournir pour une plus grande appropriation du processus Dispositif de suivi Le dispositif de suivi (sessions, réunions techniques, groupes de travail) a été opérationnel. La revue de l année 2010 a suivi une démarche participative et a impliqué l ensemble des acteurs. Le processus de démarche participative s est déroulé selon les étapes suivantes: la tenue le 22 octobre 2010 de la revue conjointe à mi-parcours du PAP-CSLP et du cadre CGAB-CSLP consacrée à l année 2010 ; le lancement du processus de préparation des travaux de la revue en février 2011 ; l élaboration du document bilan 2010 du PAP-CSLP à l issue des travaux des CST ; la tenue des réunions techniques préparatoires du 29 au 31 mars avec la participation des PTF, de la société civile, du secteur privé, et des membres des secrétariats techniques des CST ; la tenue de la réunion technique (pré-revue) d avril 2011 pour apprécier les performances réalisées dans la mise en œuvre du PAP-CSLP 2010 ; la tenue de la session du comité de pilotage le 14 juin 2011 pour faire le bilan de la mise en œuvre de mesures et actions engagées dans le cadre du PAP-CSLP Au total, l agenda des différentes activités du gouvernement en liaison avec le CGAB- CSLP s est déroulé de façon globalement satisfaisante. 14

16 C est en 2011 que le dispositif de suivi et d évaluation de la SCADD a été crée par le décret N /PRES/PM/MEF du 13 Avril Il comprend d une part, les organes chargés de l animation du dialogue entre les différents acteurs parties prenantes de développement que sont: (i) le Conseil des ministres, (ii) le Comité national de pilotage de la SCADD(CNP/SCADD), (iii) le Secrétariat technique national de la SCADD (STN/SCADD), (iv) les Cadres sectoriels de dialogue (CSD) au nombre de 15 et (v) les Cadres de concertation régionaux (CCR) et d autre part, les instances qui constituent les cadres de dialogue à savoir (i) la revue annuelle de la SCADD, (ii) les revues sectorielles et (iii) les revues régionales ainsi que les cadres de dialogue politique de haut niveau telles les rencontres entre (i) Gouvernement-Secteur privé, (ii) Gouvernement-Organisations de la société civile, (iii) Gouvernement-Collectivités territoriales et (iv) Gouvernement-PTF. Le dispositif de suivi s est mis en place progressivement au cours de l année 2011 et c est le 30 septembre 2011 que la matrice de performance a été paraphée. Le dispositif SCADD est désormais fixé (décret plus arrêté ST-SCADD) et fonctionne (revue annuelle en mai, 9 revues sectorielles à mi-parcours). Au niveau des PTF, la troïka créée depuis 2009, a continué de fonctionner normalement. Il s est doté d un secrétariat technique d appui, dont l objectif général est de fournir l appui nécessaire à la mise en œuvre des mandats de la troïka. Le fonctionnement de la troïka au cours de la période a permis d intensifier le dialogue intra-ptf et entre le gouvernement. De ce fait, la valeur ajoutée de la troïka ne fait plus aucun doute aussi bien chez les PTF que du côté du gouvernement. Il ya une unanimité d appréciation sur le fait que la coordination intra-ptf mesurée à travers les missions études, audits et appréciations conjointes, s est améliorée de façon significative. Il ressort des entretiens que plus que le STELLA, la Troïka a permis de mieux renforcer le dialogue entre donateurs et, partant, de mieux développer une vision et une compréhension communes en ce qui concerne les problèmes et priorités de développement du pays. En termes de mise en œuvre, la première année d exécution de la SCADD en 2011 a été plombée par la crise sociopolitique majeure que le pays a connue. Les différentes activités programmées ont cependant été réalisées mais avec des retards importants. Par exemple, le rapport de performance de 2011 relève le grand retard accusé dans la tenue de la revue annuelle conjointe de Les revues sectorielles et régionales à mi -parcours n ont pas pu se tenir comme initialement prévus. Finalement c est en 2012 que les travaux des cadres de dialogue, les revues sectorielles et régionales annuelles et in fine, la pré-revue et la revue annuelle de la SCADD ont pu se dérouler au cours de la période mars-mai Il est prévu que la matrice de performance soit annexée au projet de loi de finances ainsi que le rapport de performance. 15

17 L on note que l exécution des plans régionaux de développement (PRD) a connu quelques difficultés. Par exemple 7 régions sur 13 n ont pu présenter qu un bilan provisoire. En 2012 seulement 7 régions ont pu tenir leurs sessions. En revanche, les cadres de dialogue politique de haut niveau à savoir les rencontres entre gouvernement-ptf, gouvernement-secteur privé ont relativement bien fonctionné. De ce qui précède, on peut dire que le dispositif de suivi de la SCADD a fonctionné, avec quelques insuffisances au cours de cette première année. Quelques difficultés ont constitué et ponctué le processus de mise en œuvre du dispositif de suivi : (i) la contrainte de temps et de ressources au niveau de l administration ; qui n ont pas permis de tenir comme il se doit toutes les revues sectorielles ; (ii) l accroissement de la charge de travail des différents acteurs occasionné par la concentration des activités liées aux innovations introduites dans le processus ; (iii) les perturbations du calendrier des activités provoquées par la crise sociale de l année 2011 ; (iv) une appropriation insuffisante du dispositif de suivi et d évaluation de la SCADD par les acteurs impliqués ; (v) les incompréhensions des acteurs autour de la mise en place des CSD. Les PTF ont dans un premier temps apprécié positivement les efforts du gouvernement pour la tenue de cette première revue de la SCADD. Ils notent avec satisfaction, la forte participation de toutes les parties prenantes aux différentes sessions de la revue. Cependant, certains PTF se sont plaints de la qualité insuffisante et des dates tardives des revues sectorielles. L administration fait observer que la mise en œuvre du CGAB a connu un ralentissement depuis 2011 avec l avènement de la SCADD et la nécessité de relire le protocole (survenu en février 2012) ; et qui s est poursuivi avec l ancrage institutionnel des différents rôles. Maints PTF ont exprimé des préoccupations et formulé des éléments de critiques: (i) la qualité du dialogue s est affaiblie. Selon même un PTF, le gouvernement Burkinabè tendrait à considérer, à tort, l AB comme acquis, et ferait moins d efforts. Le MEF considérerait l AB comme son affaire sans associer suffisamment les ministères sectoriels, tandis que les CSD sont de création trop récente pour déjà renforcer le dialogue sur les politiques sectorielles ; (ii) la faiblesse de programmation affecte la bonne articulation entre les revues sectorielles et celle de la SCADD et le processus des revues et le processus budgétaire (iii) l insuffisance du système de suivi statistique de la SCADD est soulignée. Les PTF se plaignent également que les résultats de l EICVM de 2009 ne leur sont pas été communiqués, sans doute parce que peu favorables. Toutefois, l administration estime que certaines critiques des PTF restent excessives. Concernant la qualité du dialogue et l implication des sectoriels par exemple, alors que les PTF perçoivent un flottement, du fait de l évolution très rapide du paysage institutionnel, l administration insiste au contraire sur la continuité. Pour éviter toute cassure, les agents chargés de suivre les appuis budgétaires au niveau du SP-PPF ont tous été réaffectés à la DGCOOP avec leur direction (DSPF). Pour le MEF, les appuis budgétaires n ont jamais été un acquis, d où l existence d une direction chargée du suivi des programmes financiers, qui continue de jouer son rôle d interfaçage entre 16

18 les PTF et les sectoriels. Les requêtes sont élaborées avec l appui des sectoriels qui sont les seuls à pouvoir expliquer l atteinte ou pas d un indicateur et la mise en œuvre de leur politique. Les CST deviennent des CSD, en s inspirant des CST qui marchaient bien pour généraliser leur organisation et leur fonctionnement. Le nom change tout simplement pour prendre en compte certains éléments. S agissant de la mission d évaluation qui a démarré difficilement, l administration considère cependant que les retards s expliquent par une période transitoire qui devait tenir compte de la finalisation et de l opérationnalisation du nouvel organigramme du MEF. Certes, la période a été quelque peu mal choisie avec les congés de fin d année, la campagne électorale, les CASEM des ministères mais cette situation n a rien à voir avec l organisation en tant que telle. L administration considère également que les critiques formulées par les PTF à l endroit de la matrice de performance SCADD dans le dernier aide-mémoire conjoint, ne sont pas pertinentes. En ce qui concerne le dispositif de la SCADD, le souhait des PTF est de sortir définitivement de la phase de transition en s'appuyant sur les cadres de dialogue déjà fonctionnels comme celui du secteur eau et assainissement. S agissant de la matrice de performance, les PTF ont estimé qu'elle devrait découler exclusivement des matrices sectorielles et que son lien avec le budget était primordial ; or c est ce qui est convenu, c est ce que le STN-SCADD œuvre pour finaliser d ici la prochaine revue SCADD. Toujours en termes d appréciation, les OSC notent à leur tour avec satisfaction leur implication active aux différents cadres de dialogue dont ils sont membres depuis Cette implication a gagné en qualité au fil des ans. Cependant, elles déplorent une certaine précipitation avec laquelle la première revue annuelle de 2011 de la SCADD s est tenue. Cette situation a amoindri la valeur ajoutée de leur participation. Elles notent par ailleurs, que la qualité des revues est tributaire du statut de celui qui les préside. Les OSC relèvent le fait que les revues se déroulent de façon satisfaisante lorsqu elles sont présidées par le Ministre. L année 2012 été marqué par la clarification du statut du STN/SCADD par le décret n /PRES/PM/MEF du 2 juillet 2012 portant organisation du MEF. Le décret le rattache au cabinet du Ministre et son personnel a été affecté afin de pouvoir accroire son efficacité. D importantes activités ont pu par conséquent être réalisées au cours de l année Finalisation de la définition et diffusion des CSD le 18 septembre Campagne de communication et de renforcement des capacités sur la SCADD du 17 octobre au 10 Novembre Lancement des travaux préparatoires des revues annuelles le 22 janvier Les revues sectorielles des CSD à mi-parcours se sont déroulées entre le 23 octobre 2012 et le 21 décembre Les revues sectorielles annuelles se sont tenues entre le 22 février 2013 et le 28 Mars Tenue de la pré-revue annuelle de la SCADD le 12 Avril

19 Tenue de la revue annuelle de la SCADD le 30 Avril Il convient de souligner que le fonctionnement des CSD au cours de la deuxième année de mise en œuvre de la SCADD reste très inégal. La pré-revue technique de la SCADD 2012 du 15 Avril 2013 a fait ressortir les difficultés de mise en œuvre et les contre performances en termes de résultats de maints CSD. Un PTF parle de «mise en œuvre cahotante des CSD». La situation des revues sectorielles pour l année 2012 illustre de façon éloquente les difficultés de mise en œuvre des CSD : 5 CSD n ont pas du tout fonctionné. Il s agit des CSD (i) de la Culture et du tourisme, (ii) du Développement et sécurité ; (iii) de l Industrie, le commerce et l artisanat ; (iv) des Mines, des carrières et énergie ; (v) des Transports et infrastructures économiques. Seuls 5 CSD ont pu tenir leur revue à mi-parcours. Seulement 4 CSD disposent d une matrice sectorielle de performance (vi) 10 CSD ont pu cependant tenir leur revue annuelle. Les données relatives à la situation des revues sectorielles de 2012 mettent en exergue les difficultés d opérationnalisation des CSD. Les principales contraintes auxquelles les CSD sont confrontées dans leur fonctionnement sont (i) la faiblesse quantitative et qualitative des ressources humaines en leur sein (ii) les contraintes financières. Ces contraintes ont plombé le bon fonctionnement d un certain nombre de CSD. Cette situation s est traduite par le fait que : Certains CSD n ont pas pu élaborer les rapports de revue selon les canevas élaboré par le STN-SCADD. Les différences de qualité des rapports des différents CSD sont très significatives. Le suivi-évaluation a été médiocre au sein de certains CSD. Les contraintes financières ont stérilisé le déroulement des activités de réunion et d élaboration de rapports d un certain nombre de CSD. La non-maîtrise de l approche méthodologique de travail formulée par le STN SCADD. Le fonctionnement efficient des CSD est resté tributaire du degré d avancement de l élaboration des politiques sectorielles des différents secteurs qui pour le moment est inégal Conformité, formulation, exécution et suivi du programme d activités Au cours de la période , le leadership de la formulation, l exécution et le suivi du programme d'activités, comme le stipule le règlement intérieur, que ce soit sous l ancien protocole ou le nouveau protocole, a toujours été assuré par le Ministère de l Economie et des Finances en collaboration avec les PTF. Le secrétariat technique du MEF a été assuré par le SP-PPF jusqu à l adoption de la POSEF le 8 juin Depuis cette date, il est assuré par la DEP. Pour ce faire la DEP a été renforcée avec l affectation de nouveaux agents dont une partie du personnel de l ex SP-PPF qui avait en charge le suivi des attributions transférées. 18

20 Les activités réalisées s articulent généralement autour des points comme : (i) les activités du gouvernement en liaison avec le CGAB-CSLP ; (ii) la gestion des finances publiques ; (iii) les travaux budgétaires. Les activités du gouvernement en liaison avec le CGAB-CSLP et CGAB-SCADD A l instar des années antérieures, le gouvernement a assuré l élaboration, l exécution et le suivi du programme d activités au cours des années 2010, 2011 et Au cours de la période , l agenda des activités du gouvernement en liaison avec le CGAB-CSLP et CGAB-SCADD est resté articulé autour des activités en relation avec le cadre macroéconomique, la gestion des finances publiques et les travaux budgétaires. Activités en relation avec le cadre macroéconomique Dans le cadre de l appréciation de la situation macroéconomique, les différentes missions d évaluation au titre de la Facilité élargie de crédit du FMI ont été menées à bien avec la collaboration active du gouvernement. Sont associés à ces missions les PTF intéressés. Les revues du FMI de 2010, 2011 et 2012 ont débouché sur des conclusions globalement satisfaisantes ce qui a permis de maintenir le programme du Burkina on-track. Au terme de la revue de 2011 année de la grande crise sociopolitique que le pays a connue, le rapport d évaluation concluait en ces termes «les résultats ont été satisfaisants en dépit d une situation sociale difficile». En termes de résultats de la gestion macroéconomique, l on note qu en 2010, le Burkina Faso a connu une accélération de son rythme de croissance du fait des effets de la bonne campagne agricole et de l essor des industries extractives. Le taux de croissance du PIB réel a été de l ordre de 7,9% contre 3,2% en 2009, soit un gain de 4,7 points de pourcentage. Cette croissance a été tirée principalement par les secteurs secondaire et primaire. Le contexte international a également été favorable. En 2011, le taux de croissance du PIB a chuté à 4,2% contre 5,2% projeté. Cette situation est en grande partie due au déficit pluviométrie que le pays a connu ainsi qu à la crise sociopolitique. La production de l or a été estimée à 20 tonnes. En 2012, l activité économique nationale a été marquée par la crise alimentaire et l afflux de réfugiés maliens. Le taux de croissance du PIB est estimé à 8%. Cette performance macroéconomique est attribuable en grande partie à la bonne pluviométrie de la campagne agricole de D une manière générale, on constate que la croissance du PIB du pays reste fortement déterminée par la qualité de la campagne agricole. Malgré les performances macroéconomiques réalisées par le pays depuis 1994, la lutte contre la pauvreté reste encore un véritable challenge pour le gouvernement. Sur le plan de la gestion des finances publiques Les réformes de la gestion des finances publiques se sont poursuivies au cours de l année Au titre des réformes initiées en 2010, on peut citer notamment la mise en 19

21 œuvre de la stratégie de la réforme de la politique fiscale avec l adoption de cinq lois fiscales et des textes réglementaires dont l arrêté n /MEF/CAB définissant les modalités de remboursement des crédits TVA, ainsi que la réorganisation de la DGI et la mise en place de l analyse et du suivi de la politique fiscale. L année 2011 a vu le couronnement des réformes structurelles des FP avec l adoption de la POSEF le 8 juin Une autre réforme phare, a été l adoption d un nouveau dispositif de gestion des financements extérieurs par le conseil de ministres du 2 mars Le dispositif de pilotage de la POSEF a été mis en place par l arrêté n /MEF/CAB du 5 avril La transition institutionnelle au sein du MEF est intervenue le 16 mai 2012 avec l adoption par le gouvernement du nouvel organigramme du ministère, dont le lancement a eu lieu le 3 septembre Les perspectives de la POSEF au regard de nos entretiens se présentent comme suit : La conditionnalité de la FEC sous-adjacente à la gouvernance économique et financière est très détaillée. En outre, le cycle est également semestriel: les autorités attendent les résultats de la consultation avec le FMI pour tenir les revues annuelles et à mi-parcours et aligner ainsi la POSEF. Les premières Revues à mi-parcours et annuelle de la POSEF se sont tenues respectivement en octobre 2012 et en Mars Les mesures ad hoc sur la gouvernance économique et financière dans BM/CC1, non alignées sur la POSEF. Le MEF a exprimé le souci de rationaliser et simplifier la matrice POSEF, trop lourde pour être gérable. La DEP a exprimé le souci de gérer le SNI destiné à produire les indicateurs POSEF. La réorganisation du MEF devrait favoriser les réformes de la gouvernance économique et financière. Le diagnostic sur les réformes des FP reste favorable. L étude de Lawson Andrew et al (2012), souligne la bonne appropriation et les progrès mais on note une déception sur la GAR, lancée depuis plus de 10 ans. Cette situation rejoint la préoccupation exprimée par plusieurs PTF concernant l opérationnalisation de la SCADD à travers le budget. La première session du comité de pilotage de la POSEF s est tenue le 23 octobre De cette revue, on note des avancées significatives en ce qui concerne le déroulement des activités de la POSEF. En effet, les groupes techniques ont été installés le 3 août 2012 et ont pu tenir au moins 2 réunions et produire des rapports. La revue note que le processus d implantation du budget programme se poursuit avec l encadrement de 20

22 tous les ministères et institutions dans l élaboration de leur budget-programme et de leur projet annuel de performance. Au total, le Burkina dispose aujourd hui de l essentiel de dispositifs nécessaires pour une gestion efficace de finances publiques. Néanmoins il reste que, quelques PTF ont manifesté des appréhensions en ce qui concerne une éventuelle perte de mémoire institutionnelle avec le transfert actuel du secrétariat technique de l ex SP-PPF à la DEP en termes d efficacité nonobstant l affectation des cadres du SP-PPF à la DEP. In fine, le bilan de la mise en œuvre du PAP-POSEF a été jugé globalement satisfaisant par la revue CSD Eco-Finance de Mars 2013 contrairement aux appréhensions de départ. Les travaux budgétaires Les travaux budgétaires se sont déroulés normalement dans l ensemble conformément au calendrier budgétaire au cours de la période C est en 2010 que les actions d amélioration et de consolidation d instruments de programmation ont été menées (CDMT Sectoriels, CDMT global, politiques sectorielles). Le projet d implémentation du budget programme a été initié. Sept (7) ministères ont été encadrés pour l élaboration de leur budget programme et 38 ministères et institutions ont été assistés pour la définition de leur programme. En 2011, le document de la stratégie d implantation du budget programme a été validé le 30 juin 2011 par le comité de pilotage et adopté en Conseil de Ministres du 15 février A ce document est associé un projet de tableau de passage du budget objet au budget programme. L année 2012 a vu la mise en œuvre d un certain nombre de mesures relatives au cadre de la programmation budgétaire et de l implémentation du budget programme. Parmi les plus importantes mesures on peut citer : i. L élaboration du budget programme 2015 de l ensemble des ministères et institutions à l exception du MTPN, du MDHPC et de la CENI ; ii. La validation par un comité de suivi d un plan de renforcement des capacités des acteurs du budget programme ; iii. La réalisation de la revue des programmes de huit ministères et institutions ; iv. La réalisation d une étude d impact de l approche budget programme sur les applications informatiques en cour d utilisation dans le domaine des finances. La bonne gouvernance économique au cours de l année 2012 a permis d améliorer de façon significative la mobilisation des recettes budgétaires. Cette performance s est traduite par une mobilisation de ressources budgétaires à concurrence de 1276,4 milliards de FCFA en 2012 contre 1047,3 milliards de FCFA en 2011, soit un accroissement de 21,9%. 21

23 2.4. La matrice de performance Le nouveau protocole d'accord stipule, que les «déboursement des appuis sont effectués annuellement en une tranche ou plusieurs tranches, fondées sur l appréciation de la stabilité macroéconomique, de la mise en œuvre de la stratégie de développement et de la qualité des finances publiques». «Les critères de déboursement des tranches relatives à la mise en œuvre de la SCADD sont tirés de l appréciation du dispositif de suivi de performances de la SCADD et des matrices de performances des politiques sectorielles». La matrice des critères de décaissement in fine, permet de mesurer la performance du gouvernement, facilitée, entre autres, par les ABG des PTF. Le degré de performance du gouvernement se traduit par le niveau de réalisation des mesures et par l'atteinte ou non des indicateurs agréés et partant, motive le processus de décision finale des PTF. Pour que la performance du gouvernement s améliore, il faut que la taille de la matrice soit optimale et que les critères visés soient réalistes et en nombre limité et partant, à la portée du gouvernement. La taille et la complexité de la matrice de performance et de décaissement ont constitué un défi au cours de la période Ce défi a en partie été relevé avec l adoption de la matrice SCADD. En effet, la taille de la matrice est passée de 52 mesures et 86 indicateurs en 2010 à 30 mesures et 50 indicateurs en La matrice de performance a acquis une dimension plus stratégique que par le passé, mais des problèmes de complexité peuvent toujours apparaître en ce sens que les mesures et les indicateurs de la matrice sont subdivisés en sous-mesures et en sous-indicateurs. Cependant, pour des questions d efficience, il est toujours judicieux que la signature de la matrice précède l adoption de la loi des finances. Tableau 2: Evolution de la taille de la matrice de performance et de décaissement Appréciations générales Mesures Indicateurs Critères d'appréciation Sources : Rapports de performance CGAB-CSLP, CGAB-SCADD, Matrices triennales des performances. Graphique 2: Evolution des indicateurs et des mesures Mesures Indicateurs 22

24 Tableau 3: Evolution des résultats selon les matrices CGAB de 2005 à 2012 Matrice CGAB Appréciations générales Mesures et sous-mesures (nombre total) - Réalisées - Non réalisées Indicateurs et sous-indicateurs (nombre total) - Atteints - Non atteints Critères (nombre total) - Atteints - Non atteints N.B. : Les chiffres ici ne sont pas toujours identiques aux chiffres du Tableau 5 parce que les sources sont différentes, et il n y a pas aussi d égalité entre la somme des objectifs atteints et non atteints et le total critère car avant 2010, il y avait une rubrique autres comprenant les critères d appréciation qui sont soit atteints, soit non atteints ou partiellement atteints. Sources : CGAB-CSLP, CGAB-SCADD, Rapports annuels d'évaluation de la matrice. Tableau 4: Taux de réalisation des mesures, indicateurs et critères Année Taux de 56,41 46,42 59,18 72,73 51, ,67 53,33 réalisation mesures % Taux de 60,87 61,54 65,79 63, ,81 48,14 91,67 réalisation indicateurs % Taux de réalisation global % 60,67 57,75 63,74 64,29 57,65 53,57 52,27 70 Source : Constitué à partir des données des tableaux antérieurs Le bilan de la performance quantitative du gouvernement a été de 60,67 % en 2005, 57,75 % en 2006, 64,29% en 2008, 57,65% en 2009 et 52,27% des mesures et indicateurs atteints. La courbe de l évolution des performances n indique pas une tendance ascendante affichée au cours de la période L'analyse de l'évolution des résultats de 2005 à 2011 ne permet donc pas de tirer une conclusion tranchée de l évolution de la performance du 23

25 gouvernement. L appréciation générale ne peut donc qu être relative. La moyenne de la période a été de 58,56 %. C est une performance légèrement au dessus de la moyenne. Il y a eu donc des efforts quoique insuffisants de la part du gouvernement dans la mise en œuvre de sa stratégie de développement. Toutefois, les efforts du gouvernement d une année à l autre doivent être appréciés en gardant à l esprit que les contextes d application des différentes mesures changent d une période à l autre et que la matrice elle-même est modifiée périodiquement. Les contraintes ne sont donc pas les mêmes. A cela s ajoute la problématique de la pondération des critères d appréciation. Peut-on accorder le même poids à la réalisation ou à la non réalisation de deux indicateurs relevant de deux axes différents. Cette question reste toujours posée Recommandations Une première recommandation peut être faite au gouvernement relativement au processus d appropriation de la SCADD. Si le degré d appropriation de la formulation de la SCADD reste satisfaisant, il n en est pas de même pour sa mise en œuvre. L amélioration du processus d appropriation de la SCADD par les départements ministériels reste un défi constant. Le gouvernement doit renforcer sa crédibilité auprès des PTF et des OSC en continuant de manifester une volonté politique soutenue dans la mise en œuvre de sa stratégie de développement. Les réformes institutionnelles actuelles ainsi que la réorganisation type des départements ministères consacrée par le décret N /PRES/PM/SGG-CM du 10 avril 2013, nécessitent un renforcement des capacités financières et en ressources humaines actuelles au niveau des ministères et des structures nationales pilotant le processus. Pour pallier les difficultés financières criardes qui bloquent l activité de suiviévaluation au niveau de maints CSD, on pourrait loger au niveau des ministères des lignes budgétaires à cet effet. Le rôle des ressources du secteur minier notamment de l or dans la réalisation de la stratégie de développement du gouvernement devient crucial, étant donné l importance des ressources que génère ce secteur ces dernières années. On recommande au gouvernement d engager un dialogue approfondi avec les PTF et les OSC sur la contribution du secteur minier dans la mise en œuvre de la SCADD. On recommande pour ce faire, une plus grande visibilité macroéconomique du secteur de l or par la réalisation d une étude en équilibre général calculable sur l impact dudit secteur sur l efficacité de la mise en œuvre de la SCADD et sur la croissance économique pour soutenir le dialogue. 24