Centre International de Développement et de Recherche

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1 Publication UNGANA 1110 AIDR Tous droits de reproduction réservés Centre International de Développement et de Recherche Etude pour la formulation d un programme de promotion du développement local et d appui au processus de décentralisation au Togo CIDR Etude préalable réalisée avec l appui du F3E Juillet 2008

2 Etude préalable réalisée avec l appui du F3E pour le CIDR Rapport final et annexes Ep Titre du rapport : «Etude pour la formulation d un programme de promotion du développement local et d appui au processus de décentralisation au Togo» Date : Juillet 2008 Auteurs : Gaston MANANJARA, Cabinet TDC, Paris Rizalatou SANT-ANNA, Cabinet CORA, Lomé Bureau d étude TDC 7, rue Taylor Paris Tél : terrdevconseil@aliceadsl.fr

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4 3 Table des matières SIGLES ET ABREVIATIONS... 7 METHODOLOGIE DE L ETUDE... 8 RESUME DE L ETUDE...11 Première partie : ANALYSE DU PROCESSUS DE DECENTRALISATION AU TOGO Le cadre juridique et institutionnel actuel Relance du processus de décentralisation Les enjeux nationaux Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté Démocratie et gouvernance participatives locales Mobilisation et valorisation des ressources locales pour le développement des territoires Développement équilibré des territoires Enracinement dans les réalités historiques et sociologiques des togolais Le projet politique Les nouvelles approches Les priorités nationales La mise en œuvre effective Les études préalables de préparation L étude sur la communalisation intégrale du Togo L étude sur les finances et la fiscalité locales L étude sur la stratégie de communication Les autres études et activités préparatoires Le nouveau cadre juridique et les dispositifs d accompagnement Le nouveau cadre juridique Les dispositifs d accompagnement Le dispositif d appui et de transfert de compétences Le dispositif de planification locale Les dispositifs d appui financier Le dispositif de gouvernance locale L organisation des élections locales Conclusion Deuxième partie : ANALYSE DES CONTEXTES ET DES ENJEUX LOCAUX Analyse des territoires d intervention Taille Identités Viabilité Intercommunalité Perceptions des acteurs Les regroupements possibles Economie Activités dominantes Acteurs économiques Equipements et services publics de base Infrastructures structurantes Routes et pistes Equipements marchands Ressources financières publiques locales Ressources financières des collectivités locales... 38

5 Analyse globale Taxes de marché Collecte et redistribution Niveau de recettes Impôts locaux Ressources communautaires Cotisations directes des populations Ristournes Ventes de services Analyse des dynamiques locales Acteurs locaux et gouvernance des territoires Autorités et collectivités publiques locales Le Préfet Les Conseils de préfecture La Commune urbaine de Notsé Les services techniques déconcentrés La Chefferie traditionnelle (Chefs de canton, Chefs de...42 village, Chefs de quartier, Notables) Les Comités Villageois de Développement (CVD) Organisation, fonctionnement et gouvernance internes Implantations dans les villages et quartiers Niveau des prestations Structuration inter-villageoise et inter-quartiers Relations entre les autorités locales et les CVD Relations Préfet/CVD Relations services techniques déconcentrés/cvd Relations entre les conseils de préfecture et les CVD Relations entre la commune urbaine de Notsé, les CDQ...44 et les associations locales Relations entre la Chefferie et les CVD Planification locale Le Plan d Actions Villageois (PAV) Plans d actions supra-villageois Financement et maîtrise d ouvrage des actions Financement des actions Financement public Financement communautaire et des partenaires au...47 développement Maîtrise d ouvrage des actions Maîtrise d ouvrage publique Maîtrise d ouvrage communautaire Les enjeux locaux de la décentralisation Meilleure connaissance du processus par l ensemble des acteurs Implication et responsabilisation de tous les acteurs dans la gestion des affaires locales Application des principes et règles de bonne gouvernance et de démocratie locales Autonomie sur les ressources locales Renforcement des capacités des acteurs Troisième partie : DESCRIPTION DU PROGRAMME Enjeux Enjeux du programme La décentralisation démocratique La gouvernance locale... 51

6 La participation citoyenne La réduction de la pauvreté et le développement économique local Le renforcement des pouvoirs publics locaux Cohérence avec les enjeux nationaux et locaux Synthèse des enjeux Synthèse des approches Stratégies d intervention du programme Positionnement par rapport au processus de décentralisation Mise en œuvre en deux phases Phase 1 ( ) : avant l arrivée des nouvelles collectivités locales Phase 2 : à l arrivée des nouvelles collectivités locales Distinction entre la commune urbaine de Notsé et les cantons ruraux Axes d intervention et activités de la première phase du programme ( ) Propositions des acteurs locaux Formation et sensibilisation de tous les acteurs à la décentralisation Mise en place et renforcement des instances de concertation au niveau village-quartier et canton Appui à la planification participative à l échelle villageoise et inter-villageoise (canton) Mise en place d un dispositif de gouvernance démocratique Renforcement des capacités techniques et financières des collectivités locales Objectifs et activités du programme Objectifs globaux Publics cibles Objectif spécifique Axes opérationnels, résultats attendus et activités Axe 1 : Promouvoir des cadres de concertation, de...58 négociations et de décisions entre les acteurs à...58 différentes échelles territoriales A l échelle villageoise et de quartier A l échelle inter-villageoise (canton) et inter-quartier (commune urbaine de Notsé) A l échelle des préfectures Axe 2 : appuyer l élaboration et la mise en œuvre de...60 projets de territoire Les échelles territoriales des projets de territoires Approche Résultat attendu Démarches et activités à mener Axe 3 : Renforcer les capacités institutionnelles des conseils de préfecture et de la commune urbaine de Notsé Renforcer les capacités de maîtrise d ouvrage des conseils de préfecture et de la commune urbaine de Notsé Renforcer les capacités financières des conseils de préfecture et de la commune urbaine de Notsé Renforcer la gouvernance des collectivités locales Axe 4 : Renforcer les capacités des populations et de leurs représentants

7 Renforcer les capacités de négociation, de contractualisation, de suivi et de gestion des habitants Sensibiliser et former les habitants sur les enjeux de la décentralisation et leurs rôles dans le processus...65 Quatrième partie : DISPOSITIFS DE MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME Dispositif de pilotage du programme Maîtrise d ouvrage Maîtrise d œuvre Dispositif d accompagnement technique Dispositif financier Dispositif institutionnel de pérennisation Cinquième partie : COMPLEMENTARITE ET ARTICULATION AVEC LES PROJETS ET PROGRAMMES EXISTANTS Projets et programmes de coopération décentralisée Etat des lieux Historique Domaines d intervention Structuration Pistes d articulation Le projet «Appui au Processus de Décentralisation au Togo Ŕ APRODECT» Défis et objectif Principales composantes Pistes d articulation Les projets et programmes financés par l Agence Française de Développement (AFD) Les projets et programmes financés par l Union européenne ANNEXES (présentées dans le document joint sur Ungana) ANNEXE 1 : Liste des documents consultés ANNEXE 2 : Liste des personnes rencontrées ANNEXE 3 : Liste des participants aux ateliers ANNEXE 4 : axes stratégiques du Programme national de consolidation de la décentralisation (PNCD) et résultats attendus ANNEXE 5 : Extrait du discours-programme du Premier ministre devant les députés en Décembre 2007 (source Togo-presse du mardi 18 Décembre 2007) ANNEXE 6 : Résultats d enquêtes du diagnostic des territoires ANNEXE 7 : Organisation, mission et fonction des CVD (Résultats d enquêtes) ANNEXE 8 : Compte rendu des ateliers locaux

8 7 SIGLES ET ABREVIATIONS APRODECT AEP APE AFD CTD CVD CDQ CUD CMS CEGIL COS CITAFRIC COGES COGERES CODECAWA CID CPFS CDC CCFS DSRP DISRP EDIL EV FRC FDT FAIL FED FACT GPC IEC ICAT ONG-OIC ODEF OSC OMD PURP PPMR PAV PDS PNUD PNCD SOTOCO STD SCAC STABEX UE Appui au Processus de Décentralisation au Togo Adduction d Eau Potable Association des Parents d Elèves Agence française de développement Collectivités territoriales décentralisées Comite Villageois de Développement Comité de Développement de Quartier Comité Urbain de Développement Centres Médicaux Sociaux Collège d Enseignement Général d initiatives Locales Comité d orientation et de suivi Agence de développement urbain et municipal Comité de gestion de la santé Comité de gestion des ressources scolaires Comité de développement du canton de Wahala Comité Inter-villageois de développement Comité préfectoral de financement et de suivi Comité de développement communal Comité communal de financement et de suivi Document de stratégie de réduction de la pauvreté Document intérimaire de stratégie de réduction de la pauvreté Ecole d Initiatives locales Enseignants volontaires Fonds de renforcement des compétences Fonds de développement des territoires Fonds d appui aux initiatives locales Fonds européen de développement Fonds d appui aux collectivités territoriales Groupement de producteurs de coton Information, Education, Communication Institut de Conseil et d appui technique Opportunities Industrialization Centers Office de développement des forêts Organisation de la société civile Objectifs du Millénaire pour le Développement Projet d Urgence de Réduction de la Pauvreté Programme Pluriannuel de Micro-projets Plan d Actions Villageois Président de Délégation Spéciale Programme des Nations Unies pour le Développement Programme National de consolidation de la décentralisation Société Togolaise du Coton Service Technique Déconcentré Service de Coopération et d action Culturelle Stabilisation des exportations Union Européenne

9 8 METHODOLOGIE DE L ETUDE Conformément aux termes de référence, l étude s est déroulée en deux temps : - Une première mission menée du 4 au 23 Décembre 2007 a permis, en concertation avec les acteurs togolais (autorités nationales, autorités locales, organisations de développement à la base, associations et groupements locaux), d approfondir les contextes et enjeux nationaux et locaux de la décentralisation et de formuler une première hypothèse d axes d intervention du programme. - Une deuxième mission menée conjointement avec le CIDR du 25 Mars 2008 au 3 Avril 2008 a permis, sur la base des réflexions et propositions des acteurs (tenue de deux ateliers locaux et d un atelier national d approfondissement et d enrichissement des enjeux et axes du programme), de définir les objectifs opérationnels du programme, les résultats attendus, les activités à mener et les dispositifs institutionnels, techniques et financiers à mettre en place. 1. Enquêtes et collecte d informations sur les contextes et enjeux nationaux et locaux 1.1. Au niveau national Les enquêtes et collecte d informations ont été menées par l équipe de coordination composée du Chef de mission et de la Consultante nationale. Elles avaient pour but de s enquérir : - du contenu réel de la politique et de la stratégie nationale de décentralisation au Togo ; - de l état d avancement et des perspectives de sa mise en œuvre effective ; - des points de vue et positions des principaux acteurs et partenaires impliqués dans le processus. La première étape a concerné la recherche documentaire 1 éléments portant sur :. Elle a permis de réunir les - les textes législatifs et réglementaires existants ou en cours d'élaboration concernant la décentralisation ; - Les rapports d études et d ateliers récemment menés et organisés sur la décentralisation ; - les documents programmes d intervention des partenaires techniques et financiers ; - les documents et statistiques nationaux sur la stratégie de lutte contre la pauvreté - les cartes de la région et des deux préfectures concernées par le programme. Des entretiens ont été menés par la suite avec différents responsables et représentants d institutions 2 : 1 Voir liste des documents consultés en annexe 1 2 Voir liste en annexe 2

10 9 - responsables politiques et institutionnels de la décentralisation - responsables de la société civile - représentants des partenaires techniques et financiers 1.2. Au niveau des localités Les enquêtes et collecte d informations avaient pour but le diagnostic des territoires d intervention et l analyse des dynamiques des acteurs locaux. Les enquêtes dans les deux préfectures ont concerné plusieurs groupes cibles ainsi que des personnes ressources 3 afin de prendre en compte les préoccupations et points de vue de tous les acteurs représentatifs des différentes localités : les autorités locales (Préfecture, Conseil de préfecture, commune urbaine de Notsé, chefferie traditionnelle, services déconcentrés de l Etat), les Comités Villageois de Développement (CVD) et leurs commissions, les groupements de femmes, de jeunes et de producteurs, les agents de santé, les enseignants, les ONG et associations locales. Elles ont été menées en parallèle par l équipe de coordination (Chef de mission et Consultante nationale) et une équipe de 6 assistants de recherche. Ces derniers, de niveau d études bac + 4, ont été recrutés pour réaliser les investigations sur le terrain notamment dans les villages et quartiers. Les enquêtes et collecte d informations ont été effectuées dans chaque chef lieu de canton et sur un échantillon de deux villages représentatifs par canton, à savoir un village proche du chef lieu (accessible) et un autre village plutôt enclavé et éloigné du chef-lieu. Au total, 12 chefs-lieux de cantons et 24 villages ont été sillonnés pendant une quinzaine de jours. Les assistants de recherche ont travaillé en binôme et se sont répartis les tâches selon les villages et quartiers visités. Les enquêtes se sont déroulées principalement en focus group pour permettre un échange interactif et en entretien individuel avec les personnes ressources des différents milieux. Un guide d animation et une grille de collecte d informations ont été élaborés à cet effet pour faciliter le travail d enquêtes. Les assistants de recherche ont été formés sur l utilisation de ces supports. Par ailleurs, l équipe de coordination a poursuivi ses enquêtes et collecte de données auprès des autorités régionales, des directions régionales des services déconcentrés de l Etat et d un certain nombre de partenaires au développement intervenant dans la Région des Plateaux. Des séances de synthèse régulières ont été tenues entre l équipe de coordination et l équipe d enquêteurs pour confronter et mettre en cohérence les données collectées. A l issue des travaux, un rapport d enquêtes a été rédigé par chaque binôme d enquêteurs. Ces rapports ont permis l élaboration par la Consultante nationale d un rapport de synthèse générale. 2. Organisation d ateliers de réflexions/propositions pour la formulation du programme La première étape de l étude (première mission) a permis le diagnostic des territoires d intervention, l analyse des enjeux locaux et nationaux et la formulation d hypothèses d axes d intervention et de dispositifs du futur programme. La deuxième étape de l étude (deuxième mission) avait pour objectif d approfondir, d enrichir et de valider ces enjeux, axes d intervention, activités et dispositifs. 3 Voir liste des personnes rencontrées en annexe 2

11 10 Pour ce faire, trois ateliers d échanges, de réflexions et de propositions ont été organisés avec les acteurs locaux et nationaux : un atelier à Tohoun 4 avec les acteurs de la préfecture du Moyen mono, un atelier à Notsé 5 avec les acteurs de la préfecture du Haho et un atelier national 6 à Lomé avec les responsables nationaux de la décentralisation et les partenaires techniques et financiers. 4 Voir liste des participants en annexe 3 et compte rendu en annexe 8 5 Voir liste des participants en annexe 3 et compte rendu en annexe 8 6 Voir liste des participants en annexe 3

12 11 RESUME DE L ETUDE 1. Analyse du processus de décentralisation au Togo Même si la Constitution togolaise du 14 Octobre 1992 a opté pour le principe de la décentralisation des pouvoirs et des compétences au niveau des conseils élus de collectivités territoriales, il n en reste pas moins que sa mise en œuvre effective, qui constitue aujourd hui un enjeu majeur pour le pays, est loin encore d être acquise. En effet, le processus a connu plusieurs péripéties et même si des avancées significatives ont pu être notées, plusieurs étapes restent encore à franchir. D abord il y a eu la loi du 11 février 1998 qui a organisé les trois niveaux de décentralisation : la commune, la préfecture et la région. Malheureusement, elle n a jamais été appliquée puisqu aucune de ces collectivités n ait été mise en place et aucune élection locale n ait eu lieu depuis 2001, date de fin de mandat des élus issus des élections de La récente relance du processus enclenchée par l atelier national du 6 Avril 2004 a manifestement marqué une réelle volonté nationale d aller de l avant dans la mise en œuvre de la réforme. En effet, elle a abouti à l élaboration d un nouveau cadre juridique qui complète, enrichit et remplace la précédente loi Sur sept (7) avant-projets de textes élaborés et transmis à l Assemblée nationale, trois (3) ont été adoptés et promulgués en 2007 dont la loi n du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales. D autre part, la décentralisation a dépassé le seul cadre juridique. Elle s est mue en un véritable projet politique et constitue aujourd hui pour les togolais un enjeu majeur dans la lutte contre la pauvreté. Néanmoins, malgré ces avancées notoires, un certain nombre d étapes restent encore à franchir avec à la clé beaucoup de points à éclaircir : viabilité de certains cantons, découpage territorial, répartition des ressources, relations chefferie-élus, etc. D autre part, des incertitudes pèsent encore sur la tenue à court terme des prochaines élections locales au vu des enjeux des élections présidentielles qui se tiendront en Analyse des contextes locaux Les deux préfectures identifiées pour bénéficier du programme, à savoir le Haho ( habitants et 7 cantons) et le Moyen Mono ( habitants et 5 cantons), figurent parmi les plus démunies du pays, particulièrement la préfecture du Moyen Mono. En effet, elles se caractérisent par un déficit important en matière d offre d équipements et de services de base aux populations (santé, éducation, eau potable, assainissement). Les cantons et villages sont dans la plupart très enclavés (mauvais état des pistes et impraticabilité en saison pluvieuse). En dehors de quelques pôles commerciaux régionaux (Notsé et Wahala dans le Haho ; Kpékplémé dans le Moyen Mono) qui abritent certains équipements marchands mais dont les capacités d accueil sont saturées (marchés, gares routières, abattoirs), les villages et quartiers souffrent d un manque d infrastructures socio-économiques permettant une réelle impulsion du développement local.

13 12 L économie locale quant à elle est basée à 85% sur l agriculture. Elle procure très peu de revenus aux paysans depuis la crise de la filière coton et ce malgré l existence d un réel potentiel agricole (possibilité d une diversité culturale). Cette crise cotonnière a également réduit considérablement les capacités des groupements de producteurs à financer des infrastructures de développement faute de perception de ristournes sur leur production. D autre part, même s il existe des identités socio-culturelles et ethniques fortes au niveau de chaque canton (future commune rurale), force est de constater que la plupart des cantons ont très peu de ressources pour financer leur développement. En effet, celles-ci reposent principalement sur les taxes de marché et les produits d exploitation (70 à 80%), les impôts locaux étant très faibles (de l ordre de 10% des recettes). Le développement local est donc essentiellement financé aujourd hui par des ressources communautaires (cotisations des populations ; ristournes sur les ventes des produits agricoles, redevances sur les coupes de bois ; ventes de services ; etc.) ayant très peu d impacts sur les conditions de vie des populations. La solution pour viabiliser les territoires devrait passer à terme par leurs regroupements au sein d intercommunalités. Mais pour l instant, la plupart des responsables locaux affichent une certaine réticence, voire une méfiance à l égard d une telle démarche même s ils y voient un réel intérêt. Sur le plan de la gouvernance locale, le poids des institutions locales représentant l Etat (Préfet, délégations spéciales, chefs de cantons et chefs de villages) reste prépondérant dans les décisions et la gestion des affaires locales. Elles concentrent tous les pouvoirs et les ressources mais disposent d une très faible capacité d intervention dans le développement des localités. Les seules structures qui oeuvrent réellement pour le développement à la base sont les CVD (Comité Villageois de Développement). Mais leurs actions restent limitées au niveau villageois (élaboration et mise en œuvre de plans d actions villageois). Ils rencontrent aussi des difficultés liées au très faible niveau de compétences des ressources humaines et à la défaillance de leur système de gouvernance. Néanmoins, un certain nombre d initiatives de structuration intervillageoise commencent à voir le jour (cas des cantons de Notsé et de Wahala) visant une planification du développement et la mise en œuvre d actions au niveau supravillageois. Enfin, chez les populations locales il a été constaté que très peu encore connaissent l existence du processus de décentralisation en cours dans le pays. Seules les autorités locales (Chefs de canton surtout et dans une moindre mesure les chefs de village) ont été sensibilisées sur les principes et le contenu de cette réforme. Néanmoins, au cours des ateliers de travail organisés dans les deux localités, les acteurs présents (autorités locales et acteurs de la société civile) ont pu exprimer leurs attentes vis-à-vis de ce processus qui peuvent se résumer en quatre points : - La nécessité de mieux le faire connaître par la sensibilisation de toutes les couches de la population ; - L implication et la responsabilisation de tous les acteurs dans la gestion des affaires locales ; - L application des règles démocratiques et de bonne gouvernance dans la gestion des affaires locales ; - L autonomie sur les ressources locales ; - Le renforcement des capacités des élus et techniciens en vue de fournir des services de qualité aux populations.

14 13 3. Stratégie d intervention du programme Dans un contexte national où persistent encore des incertitudes quant à la concrétisation réelle du processus de décentralisation et dans des contextes locaux où très peu d acteurs sont sensibilisés sur les enjeux, les principes et les mécanismes de cette réforme, il apparaît plus logique pour le programme de s inscrire dans un premier temps dans une démarche d anticipation et de préparation de la décentralisation. Il ne s agira donc pas d attendre l arrivée des nouvelles collectivités locales mais de répondre aux désirs des populations locales d être mieux préparées à ce changement de façon à ce qu elles puissent mieux dialoguer et collaborer avec les nouveaux élus. Le programme prévoit donc deux phases de mise en œuvre : Phase 1 : Pendant trois ans, de 2009 à 2011, il s agira de mettre en oeuvre une démarche pilote. Le programme soutiendra les dynamiques communautaires existantes et initiera des dynamiques nouvelles à l échelle intervillageoise (Canton) et interquartiers (commune de Notsé); il expérimentera des mécanismes de concertation entre les collectivités locales actuelles (Conseils de préfecture et Commune urbaine de Notsé) et la société civile et renforcera la connaissance du processus de décentralisation par les populations. Phase 2 : A l arrivée des nouvelles collectivités, il poursuivra son soutien aux dynamiques locales en facilitant et renforçant la concertation entre la population et les nouvelles instances élues. 4. Axes d intervention et principaux objectifs du programme dans sa première phase ( ) Au cours de la première phase, l axe central du programme sera l appui au développement local à l échelle intervillageoise en perspective de l arrivée des communes. Il vise à renforcer les dynamiques de développement local à l échelle du village/quartier et de l inter-village/quartier avec, en perspective, son articulation avec les futures instances élues des communes. La dynamique communautaire, limitée aujourd hui au seul niveau villageois, sera renforcée et intégrée dans une démarche plus large avec l ensemble des villages dans une démarche de planification et de mise en œuvre d actions de développement. Dans le même temps, l accent sera mis sur la mise en place d instances représentatives de concertation aux niveaux villageois et inter-villageois. L impulsion et le soutien de dynamiques inter-villageoises de développement local dans la perspective de la décentralisation ainsi que le renforcement de la gouvernance locale à tous les échelons donneront au programme son caractère pilote, innovant et expérimental. Les bénéficiaires et acteurs du programme seront, avant tout, les populations du HAHO et du MOYEN MONO. Il s agit en tout premier lieu de mieux répondre à leurs besoins de base (eau, éducation, santé, ) et de contribuer à l amélioration de leurs conditions de vie. D une manière plus spécifique, le programme vise le renforcement des capacités des organisations de la société civile locale (associations, groupements de femmes et de jeunes, etc.), des collectivités locales et des services déconcentrés de l Etat. Les entreprises locales seront également bénéficiaires des prestations du programme en participant à la réalisation des actions financées dans les villages et quartiers.

15 14 5. Principales activités du programme et résultats attendus 5.1. Principales activités du programme L arrivée des communes doit impérativement être précédée d un travail important de sensibilisation, communication mais aussi d expérimentation de démarches participatives de développement local aux niveaux villageois comme intervillageois (canton). Cet apprentissage d une planification et de réalisations «supravillageoises» permettra de réussir «la greffe» des nouvelles institutions communales. Au cours de cette première phase, le programme animera un processus participatif de concertations locales en vue d élaborer et de mettre en œuvre un projet de territoire à une échelle inter-villageoise pour les cantons ruraux et inter-quartiers pour la commune urbaine de Notsé. Chaque village et quartier définira leurs besoins et priorités. La synthèse et la mise en cohérence globale se faisant au niveau inter-villageois pour les cantons ruraux et interquartiers pour la commune urbaine de Notsé. Des programmes annuels d actions intervillageoises seront discutés et validés entre les villages et entre les quartiers urbains. Ils seront négociés avec le Conseil de préfecture pour les cantons ruraux et la Commune urbaine de Notsé pour les quartiers qui assureront la maîtrise d ouvrage et le cofinancement de certaines actions. Le programme proposera, via un Fonds de Développement du Territoire (FDT) un cofinancement à hauteur de 80 à 85% de ces actions d intérêt intervillageois et inter-quartiers. Les services techniques déconcentrés de l Etat assureront l appui à cette maîtrise d ouvrage. Les populations, à travers leurs instances représentatives, contribueront au suivi des réalisations et assureront la gestion des ouvrages et des services publics créés. En parallèle, le programme appuiera les stratégies locales de mobilisation de ressources pour le cofinancement des actions. Le programme cofinancera par appel à projet des initiatives portées par les villages ou les quartiers urbains eux-mêmes ou des associations locales qui, sans être réalisées au niveau inter-villageois ou inter-quartiers, seront jugées en cohérence avec le projet de territoire. Un Fonds d Appui aux Initiatives locales (FAIL) cofinancera ces actions communautaires de 90 à 100% selon leur nature. Enfin, des actions de sensibilisation des populations et de formation de leurs représentants à la gouvernance locale et au processus de décentralisation seront initiées en lien avec les programmes nationaux. Elles pourront être entièrement financées par un troisième fonds du programme ; le Fonds de Renforcement des Capacités (FRC) Dans une seconde phase, avec l arrivée des communes, le projet de territoire sera renégocié avec les nouveaux élus pour devenir Le projet de développement communal porté par l ensemble des acteurs locaux. La maîtrise d ouvrage des actions intervillageoises pourra être transférée aux nouvelles communes avec l appui des services déconcentrés de l Etat Les résultats attendus A l issue de la première phase du programme pilote , les populations locales sont organisées et leurs structures de représentation fonctionnent de manière démocratique. Elles connaissent mieux leur rôle dans le processus de décentralisation et seront capables de dialoguer avec les instances nouvellement élues. Elles ont élaboré un projet de territoire à l échelle supra-villageoise et ont mis en œuvre des actions inter-

16 15 villageoises. Elles ont également défini une stratégie et mis en place des mécanismes de mobilisation et de mutualisation des ressources locales pour le cofinancement des actions. A l arrivée des nouvelles collectivités locales, des instances de concertation entre les élus et les représentants des populations seront mises en place et permettront l élaboration et la mise en œuvre d un projet de développement communal. 6. Dispositifs de mise en œuvre du programme 6.1. Les instances de participation et de gouvernance locales Une instance réunissant les deux préfectures, le Comité d orientation et de suivi du programme (COS), assurera le pilotage et la maîtrise d ouvrage du programme. Elle sera en charge du suivi évaluation et de la capitalisation des outils, méthodes et «bonnes pratiques» à diffuser. Elle aura la responsabilité de la gestion des fonds d intervention du programme (FDT, FAIL, FRC) et la répartition des enveloppes financières selon les territoires suivant des critères précis pour le financement des différentes actions : actions intercommunales ; actions inter-villageoises ou inter-quartiers ; actions d initiatives villageoises ou associatives ; actions de sensibilisation et de formation des populations. Lors de la première phase , cette instance sera composée des principaux acteurs associés au programme et co-présidée par les deux Préfets. On trouvera les représentants des conseils de préfecture, des cantons et villages, des services déconcentrés de l Etat et de l équipe de coordination technique du programme. Dans une optique d échanges et de partage d expériences, elle pourra être ouverte à la participation d autres acteurs et partenaires à titre de membres associés : UCT (Union des Communes du Togo) ; AJFT (Association des Jumelages franco-togolais) ; etc. A l arrivée des communes, cette instance sera recomposée pour donner leur place aux nouveaux élus. Elle sera présidée par un élu communal, les Préfets prenant un rôle d observateur. Au niveau village et quartier, le programme renforcera les structures de représentation existantes, les Comités Villageois de Développement (CVD) et les Comités de Développement des Quartiers (CDQ), en élargissant leur représentativité à toutes les couches de la population notamment les jeunes et les femmes. Cette instance aura pour mission la mobilisation des populations et la coordination des activités, de sélection, de mise en œuvre et de gestion des actions villageoises ou de quartier. Elle représentera le village ou quartier à l instance de concertation inter-villageoise ou inter-quartier pour la mise en cohérence des priorités, la formulation du projet de territoire et la programmation des actions. Elle informera les populations des décisions prises au niveau des instances supra-villageoises. Au niveau inter-villageois et inter-quartiers urbains, le programme accompagnera la mise en place d une instance de concertation, le Comité inter-villageois ou interquartiers de développement (CID), où seront représentés tous les CVD ou CDQ. Cette instance a pour mission la synthèse et la mise en cohérence des priorités villageoises ou de quartier, la formulation du projet de territoire, l identification d actions inter-villageoises ou inter-quartiers, l élaboration du programme d actions annuel et la négociation de son cofinancement et de sa maîtrise d ouvrage par les collectivités locales actuelles (Conseil de préfecture pour les actions inter-villageoises ; Commune urbaine de Notsé pour les actions inter-quartiers). Elle a également pour rôle la mobilisation des ressources locales pour le cofinancement des actions. Le programme accompagnera les populations dans la mise en place de règles démocratiques de fonctionnement de ces instances de concertation.

17 16 Schéma n 1 Dispositif de concertation et planification soutenu par le programme Synthèse et mise en cohérence des priorités villageoises Pilote l élaboration participative du Projet de Territoire Programme d actions intervillageoises Lancement d Appels à Projets d actions d initiative locale Programme de sensibilisation, formation et communication FRC FAIL FDT Canton/commune urbaine Renforcement de la gouvernance locale Village Quartier CID-Comité Intervillageois de Développement Représentant tous les CVD élargis CVD élargi Comité Villageois de Développement actuel + représentants des autres associations et groupements villageois Information de la Chefferie 100% Fonds de Renforcement des Capacités 90% Fonds d Actions d Initiative Locale + 10% contreparties 85% Fonds de Développement du Territoire + 15% contreparties Assemblée générale du village Document de travail CIDR, Mars 2008 A l arrivée des communes, l articulation avec les nouveaux élus se fera à travers la mise en place d une instance de concertation communale, le Comité de développement communal (CDC), qui réunira les élus et les représentants des villages Le dispositif d accompagnement technique La maîtrise d œuvre du programme pourra être directement assurée par le CIDR ou par une ONG professionnelle togolaise sous la responsabilité et avec le soutien du CIDR. Ce dernier travaille sur tous ses programmes au Togo en appui à des ONG nationales. Plusieurs d entre elles sont susceptibles d assurer la maîtrise d œuvre de ce programme pilote. Le programme prévoit des compétences d accompagnement technique et de formation des acteurs locaux. Il sera ainsi recruté au niveau des deux préfectures : - Un «pool» d une dizaine d animateurs de territoire : ils assureront l animation des instances de concertation et de gouvernance locales pour l élaboration et la mise en œuvre des projets de territoire. - Un ingénieur BTP : il assurera l appui à la maîtrise d ouvrage des actions des territoires. - Un conseiller en finances locales : il accompagnera les acteurs dans la définition et la mise en œuvre de stratégies de mobilisation des ressources locales et la mise en place des mécanismes de cofinancement local des actions (ingénierie financière).

18 17 - Un conseiller en formation et communication : il aura la responsabilité d organiser les actions de renforcement des capacités des acteurs (appui à l élaboration et à la mise en œuvre de plans de formation et de sensibilisation, appui à l élaboration et à la mise en œuvre de plans de communication locale). - Un coordinateur : il aura la responsabilité de coordination des activités du programme et la gestion de l équipe technique. Il sera l interlocuteur technique privilégié des acteurs et participera à leur formation. Il sera également chargé de rédiger les rapports d activités du programme et de leur communication aux différents partenaires. - Un conseiller technique expatrié du CIDR : il appuiera et conseillera l équipe technique locale sur l ensemble du programme, en particulier les aspects méthodologiques. Il coordonnera les activités de capitalisation et de suivi Ŕ évaluation du programme. Il représentera le CIDR au sein des instances de gestion des fonds d intervention. Pendant la première phase , l équipe technique locale sera prise en charge par le programme. A l arrivée des communes, leur prise en charge sera progressivement mutualisée à l échelle d une intercommunalité regroupant les communes des deux préfectures et des conseils de préfecture Le dispositif financier Le programme mettra en place trois outils financiers : - Un Fonds de développement des territoires (FDT) : il cofinancera les actions des projets de territoire (actions inter-villageoises) à hauteur de 80 à 85% selon la nature des investissements ou des actions à réaliser. Ce fonds sera attribué par un Comité de financement et de suivi (CFS) composé de tous les acteurs susceptibles d apporter les cofinancements nécessaires pour la réalisation des actions : le conseil des préfectures, les représentants des CVD, les groupements de producteurs, les représentants du ministère de l environnement (ristournes sur les coupes de bois). A l arrivée des communes, celles-ci intègreront le CFS. Le fonds fonctionnera suivant des modalités et des procédures définies par un code de financement spécifique. - Un Fonds d appui aux initiatives locales (FAIL) : il cofinancera à hauteur de 85 à 90% les initiatives portées par les villages ou quartiers (CVD/CDQ) ou des associations locales sous forme d appel à projet pour la réalisation d actions de proximité d intérêt villageois ou de quartier en cohérence avec le projet de territoire. Il sera géré et attribué par un comité de financement et de suivi (CFS) composé des conseils de préfecture, de la commune urbaine de Notsé et de l équipe de coordination technique du programme (Coordinateur et Conseiller technique du CIDR). A l arrivée des communes il sera attribué par les communes et l équipe de coordination technique du programme. Il fonctionnera selon des modalités et des procédures définies par un code de financement spécifique. - Un Fonds de renforcement des capacités (FRC) : il financera en totalité les actions de formation des acteurs locaux, de sensibilisation des populations et de communication locale. Il sera géré et attribué par un comité de financement et de suivi (CFS) composé des conseils de préfecture, de la commune urbaine de Notsé et de l équipe de coordination technique du programme (Coordinateur et Conseiller technique du CIDR). A l arrivée des communes il sera attribué par les communes et l équipe de coordination technique du programme. Il fonctionnera selon des modalités et des procédures définies par un code de financement spécifique.

19 18 Ces trois fonds d intervention seront audités chaque année sous la responsabilité du Comité d Orientation et de suivi du programme (COS). Schéma n 2 Dispositif de financement des actions de développement Pour les deux Préfectures COS-Comité d Orientation et de Suivi Représentants du CID, des Conseils de préfecture, des Services de l Etat et du Programme d appui Pilotage du programme, critères Fonds, enveloppes par canton/communes urbaines Canton/Commune urbaine Actions FAIL sélectionnées par Appels à Projets d initiative locale Financement de 90% à 100% par le FAIL- Fonds d Appui aux Initiatives Locales + de 0 à 10% de contreparties CID Comité Intervillageois de Développement Projet de Territoire Programme FDT d actions intervillageoises CFS Comité de Financement et de Suivi CID + Programme d appui + Conseil de Préfecture + Services Etat (?) Procédures des Fonds FDT, FAIL et FRC Financement des actions (y compris gestion et entretien) Mobilisation des contreparties (Conseil de Préfecture, CID, CVD ) Suivi du Projet de Territoire Programme FRC de sensibilisation, formation et communication Financement à 100% par le FRC- Fonds de Renforcement des Capacités Actions financées à 85% par le FDT- Fonds de Développement du territoire + 15% contreparties Document de travail CIDR, Mars Le dispositif institutionnel de pérennisation Dans la seconde phase du programme, à partir de 2011, le programme appuiera la mise en place progressive d une intercommunalité de services entre toutes les communes des deux préfectures qui mutualisera à terme la prise en charge du fonctionnement de l équipe technique d appui. Les conseils de préfecture prendront également part à cette prise en charge selon des modalités à négocier avec les communes (conventions spécifiques, ). 7. Complémentarité et articulation avec les projets et programmes existants Par son caractère pilote, expérimental et innovant sur les aspects d animation territoriale et de gouvernance participative locale, le programme s articulera avec les différents programmes menés au niveau national : programmes sectoriels de l Etat (hydraulique villageoise, santé, pistes, etc.); programme d appui au processus de décentralisation au Togo (APRODECT) ; programme d urgence de réduction de la pauvreté (PURP) ; programme national d appui au développement environnemental (PNADE). Des attentions particulières seront également consacrées aux expériences menées par différents programmes de jumelage-coopération décentralisée dans le pays. En effet, celles-ci constituent des expériences pilotes innovantes en matières de transferts de compétences de maîtrise d ouvrage d actions sectorielles au niveau des collectivités locales en perspective de la décentralisation (infrastructures de base, gestion des ordures ménagères, etc.).

20 19 Première partie : ANALYSE DU PROCESSUS DE DECENTRALISATION AU TOGO Le cadre juridique et institutionnel actuel Relance du processus de décentralisation

21 20 1. Le cadre juridique et institutionnel actuel Depuis la constitution du 14 octobre 1992, le Togo a opté pour une organisation administrative fondée sur le principe de la décentralisation. En effet, la constitution de 1992 énonce le principe de la décentralisation à son article 141 en ces termes : «la République togolaise est organisée en collectivités territoriales sur la base du principe de la décentralisation, dans le respect de l unité nationale. Ces collectivités territoriales sont : les communes, les préfectures et les régions. Toute autre collectivité est créée par la loi. Les collectivités territoriales s administrent librement par des conseils élus au suffrage universel dans les conditions prévues par la loi». Les dispositions constitutionnelles ont été complétées en 1998 par la loi n 98 Ŕ 006 du 11 février 1998 portant décentralisation. S inscrivant dans la logique fixée à l article 141 de la constitution, cette loi organise les trois (3) niveaux de décentralisation : la commune, la préfecture et la région. Elle prévoit également la création de communes rurales. Les collectivités territoriales sont dotées de compétences, de ressources propres et devraient s administrer librement avec des organes élus. Le constat général est que cette loi n a jamais pu être mise en œuvre. En effet, aujourd hui, dix (10) ans après sa promulgation, les régions ne sont pas organisées comme des collectivités territoriales et les communes rurales ne sont pas créées. Les seules élections locales organisées depuis l indépendance l ont été en 1987 et les élus sont restés en poste pratiquement jusqu en A cette date, la loi n a substitué aux conseils élus des délégations spéciales sans limite dans le temps. Ces délégations spéciales dont les membres sont nommés ès qualités par l Etat dirigent encore aujourd hui les deux niveaux de collectivités territoriales togolaises, commune urbaine et conseil de préfecture. Quant aux villages et cantons, ils ont continué, aussi bien pendant la période coloniale qu après l indépendance du Togo et jusqu à aujourd hui, à être des unités administratives de base dans l organisation administrative du territoire tout en restant sous l autorité des chefs traditionnels (Chefs de village et Chefs de canton) qui eux-mêmes sont sous l autorité hiérarchique du Préfet. 2. Relance du processus de décentralisation Pour relancer le processus, le gouvernement a été amené à organiser un atelier national sur la décentralisation qui s est tenu à Lomé du 06 au 08 Avril Cet atelier a marqué un tournant décisif dans la mise en œuvre de la décentralisation au Togo. En effet, il a notamment permis d en affirmer les principaux enjeux pour le pays et de déboucher sur la formulation d un véritable projet politique Les enjeux nationaux Au-delà de l enjeu majeur que constitue la concrétisation effective de la décentralisation, l analyse des différents documents de référence 7 au niveau national et des enquêtes menées auprès des hauts responsables togolais montre que la décentralisation comporte plusieurs enjeux pour le Togo qu on peut résumer comme suit : 7 Les actes de l atelier national sur la décentralisation au Togo Ŕ Lomé, Avril 2004 ; Programme national de consolidation de la décentralisation ; Document intérimaire de stratégie de réduction de la pauvreté (DISRP)

22 Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté Au niveau national, la lutte contre la pauvreté constitue l objectif central de l Etat tel que consigné dans le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) en cours de formulation actuellement. Le Document Intérimaire de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DISRP) qui a été adopté par le gouvernement dans l attente de la finalisation du DSRP met l accent sur quatre axes stratégiques 8 : - Une accélération de la croissance économique dans une optique de réduction de la pauvreté : assainissement et stabilisation du cadre macro-économique, amélioration de la productivité et de la compétitivité de l économie, promotion des principaux secteurs de croissance ; - Un développement des secteurs sociaux, des ressources humaines et de l emploi : santé, éducation et formation professionnelle, promotion des activités génératrices de revenus, réduction des inégalités de genre, protection de l enfance, protection sociale. - Une gestion durable de l environnement et des ressources naturelles : renforcement des capacités nationales de gestion de l environnement, réduction des pressions sur les ressources naturelles, promotion de la gestion intégrée et durable de la zone côtière, renforcement de la coopération sous-régionale et internationale en matière de gestion de l environnement ; - Une promotion de la bonne gouvernance : gouvernance politique et institutionnelle, gouvernance économique et financière, décentralisation, aménagement du territoire et développement de la dynamique communautaire. La décentralisation prend une place importante dans la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté notamment à travers la promotion de la bonne gouvernance. En effet, «en facilitant l ancrage des pratiques démocratiques au niveau local, la décentralisation présente une réelle opportunité de développer une nouvelle logique de gestion des ressources locales. C est parce que le pouvoir est proche que l on peut lui demander directement des comptes et rendre plus efficace et efficient la dépense publique. Il est attendu un accroissement du contrôle démocratique sur les décisions publiques prises et sur leur exécution. C est ce contrôle de proximité qui est le fond de l idéal politique de la décentralisation démocratique» 9. Mais la décentralisation apparaît aussi comme une stratégie transversale pour l atteinte des objectifs de réduction de la pauvreté et est donc concernée par les trois autres axes du DSRIP. En effet, en favorisant la réalisation des actions de proximité qui assurent la couverture des besoins de base des populations (éducation, santé, eau potable, etc.), la décentralisation participe au développement des secteurs sociaux et contribue à l atteinte des OMD (Objectifs du Millénaire pour le Développement). De même, par sa capacité à agir sur les ressources naturelles et l environnement compte tenu de son action de proximité, elle constitue un levier important pour la mise en œuvre d une politique de développement durable. Enfin, à travers la promotion et la valorisation du potentiel économique de chaque collectivité locale, la décentralisation participe à la croissance économique nationale et à son renforcement. 8 Voir document de projet «Appui au processus de décentralisation au Togo Ŕ APRODECT» - MAE français. 9 Voir «les actes de l atelier national sur la décentralisation au Togo» - Lomé, Avril 2004 Ŕ P.40»