Monsieur le Maire, Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération la plus distinguée.

Transcription

1 Monsieur le Maire, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d'observations définitives de la Chambre régionale des comptes concernant la gestion de la ville de Saint-Etienne au cours des exercices 1998 et suivants. En l'absence de réponse écrite de votre part dans le délai d'un mois fixé par l'article L du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport. En application du même article, vous avez l'obligation de communiquer le rapport d'observations de la Chambre à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément à l'article R du code des juridictions financières, je vous serais obligé de bien vouloir m'indiquer à quelle date ladite réunion aura eu lieu. En application de l'article R du code des juridictions financières, une copie du rapport d'observations est, en outre, communiquée au préfet et au trésorier-payeur général de la Loire. Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération la plus distinguée. Bernard LEVALLOIS Monsieur Michel THIOLLIÈRE Maire de Saint-Etienne Place de l'hôtel de Ville SAINT-ETIENNE CEDEX CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE RHÔNE-ALPES RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES

2 VILLE DE SAINT-ETIENNE (LOIRE) Exercices 1998 et suivants SOMMAIRE SYNTHESE DES OBSERVATIONS DE LA CHAMBRE RAPPEL DE LA PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTRÔLE RAPPEL DE LA PROCÉDURE CHAMP DU CONTRÔLE PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA COMMUNE LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COLLECTIVITÉ LA SITUATION FINANCIÈRE LES SUBVENTIONS DU FEDER LE CONTRÔLE INTERNE ET LE CONTRÔLE DE GESTION L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DU CONTRÔLE INTERNE L'organisation retenue par la collectivité La mise en place d'une mission d'inspection générale des services La certification des procédures d'achat de la ville Les procédures d'achat Les services concernés Le fonctionnement du contrôle interne L'évolution du rôle de l'inspection générale des services (IGS) 13

3 Le contrôle interne en matière de respect des seuils fixés par la ville La mise en ouvre effective des procédures d'achat L'ORGANISATION DU CONTRÔLE DE GESTION La notion de contrôle de gestion Les conditions de mise en ouvre du contrôle de gestion à Saint-Etienne L'organisation sur le plan administratif La définition des objectifs Le système d'information L'exploitation faite du contrôle de gestion LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES LES EFFECTIFS ET LEUR ÉVOLUTION L'évolution globale L'évolution par filière (annexe 4) La filière technique La filière sociale OBSERVATIONS SUR LA GESTION DES PERSONNELS CONTRACTUELS LE PHÉNOMÈNE DE L'ABSENTÉISME À SAINT-ETIENNE Le taux d'absentéisme Mise en perspective Les mesures mises en ouvre par la collectivité Le recensement des absences 26

4 Les contrôles médicaux Les conséquences indemnitaires de l'absence au travail LA GESTION DES OPERATIONS DE ZAC ORIENTATION GÉNÉRALE UN SUIVI DÉFAILLANT Il n'a pas été possible dans ces conditions de disposer d'une information fiable La clôture des opérations n'a pas toujours été assurée Les opérations de la Cotonne, Grand Clos et Bergson La ZAC Centre Deux (annexe 5) LES CONSÉQUENCES DE CES MANQUEMENTS En termes de sécurité juridique En termes de visibilité financière 33 ANNEXE N 1 37 TABLEAUX CONCERNANT LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA VILLE 37 ANNEXE 1 (SUITE) 38 LES RATIOS D'ALERTE 38 ANNEXE 2 39 RAPPORTS RENDUS PAR L'IGS ENTRE 1998 ET ANNEXE 3 40 DÉFAUTS D'APPLICATION DE LA PROCÉDURE MO10 (LETTRES DE COMMANDE) 40 ANNEXE 4 41

5 EVOLUTION DES EFFECTIFS PAR FILIÈRE 41 ANNEXE 4 (SUITE) 42 ANNEXE 5 43 SCÉNARIOS DE CLÔTURE DE LA ZAC CENTRE DEUX 43 NOTES DE RENVOI 44 SYNTHESE DES OBSERVATIONS DE LA CHAMBRE L'agglomération stéphanoise a été confrontée ces dernières années à un déclin de sa démographie, ainsi qu'à des difficultés économiques nées de la reconversion de ses industries. Ce contexte pèse sur la collectivité en réduisant son potentiel fiscal. Ce sont ces évolutions démographiques et économiques que la ville a souhaité inverser en retenant une stratégie visant à développer de nouvelles activités. A cette fin, la collectivité a opté pour une politique d'investissement soutenue. La volonté de restaurer l'attractivité du site stéphanois, partagée par les services de l'etat, se matérialise par un soutien à l'investissement, en particulier en ce qui concerne la rénovation urbaine. Cela étant, eu égard à l'effort financier à réaliser, la manière dont la ville détermine sa programmation en matière d'investissements revêt une importance particulière. Ainsi conviendraitil que soient définies des perspectives de financement pour l'ensemble de ces dépenses, d'autant plus qu'existe un aléa dans l'obtention de subventions d'équipement - en particulier pour celles provenant du FEDER pour la période Sur un autre plan, il est apparu qu'un des axes de travail suivi par la collectivité ces dernières années avait porté sur des aspects organisationnels. Ainsi, la ville a-t-elle élaboré des procédures internes en matière d'achats et mis en place un contrôle de gestion. Sur le premier point, la formalisation de procédures est de nature à contribuer à une plus grande rigueur en matière d'achats, d'autant plus que celles-ci s'accompagnent d'un mécanisme d'assurance qualité, l'ensemble du dispositif ayant fait l'objet d'une certification au regard des normes ISO. Néanmoins, il s'avère que le contrôle interne qui devrait en découler n'a pas été mis en ouvre de manière systématique : en témoigne le fait qu'il est fait recours à de simples lettres de commande pour passer des achats qui, en application même des procédures internes, auraient dû être organisés selon des voies plus formalisées. Sur le second point, la commune a recruté un certain nombre de contrôleurs de gestion et a demandé à ses services de produire des tableaux de bord. Pour autant, la collectivité n'a pas

6 encore défini les objectifs servant de références à ce contrôle de gestion. N'ont pas davantage été déterminées les marges de manouvre dont disposeront les services pour atteindre ces objectifs. L'ensemble des conditions nécessaires pour que le contrôle de gestion soit effectif n'est donc pas encore réuni. Des projets de service, en cours d'élaboration, devraient permettre de pallier ces manques. Une mise en ouvre plus aboutie de ces démarches en matière d'organisation serait de nature à favoriser le dégagement de marges de manouvre sur les dépenses de fonctionnement de la ville et, par ce biais, d'accroître le niveau d'autofinancement disponible pour participer à la couverture de l'effort d'investissement prévu pour les années à venir. 1 - RAPPEL DE LA PROCÉDURE ET CHAMP DU CONTRÔLE Rappel de la procédure La Chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes 1998 à 2003 et à l'examen de la gestion de la ville de Saint- Etienne pour les exercices 1998 et suivants. L'entretien préalable prévu par l'article L du code des juridictions financières a eu lieu le 1er juin 2005 entre M. Sébastien GALLÉE, Mme Brigitte BEAUCOURT, conseillers, et M. Michel THIOLLIERE, maire de Saint-Etienne. Lors de sa séance du 7 juillet 2005, la Chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées au maire et des extraits au président de la société d'équipement du département de la Loire (SEDL), conformément à l'article R du code des juridictions financières. A la suite de ces notifications intervenues le 22 septembre 2005, et dans le cadre de la procédure contradictoire prévue par le code des juridictions financières, la Chambre a été destinataire des réponses du maire enregistrées au greffe les 28 novembre 2005 et 2 décembre Aucune demande d'audition n'a été présentée. Au cours de sa séance du 19 janvier 2006, la Chambre a examiné ces réponses et décidé d'adresser un rapport d'observations définitives à l'ordonnateur. Tous les montants dans les tableaux figurant dans ce rapport sont en euro, sauf indication contraire Champ du contrôle Au cours de cet examen de gestion, l'accent a porté sur les thèmes suivants : la situation

7 financière de la commune et l'attribution de subventions FEDER, le contrôle interne et le contrôle de gestion dans la collectivité, la gestion des ressources humaines, le suivi des opérations d'aménagement. 2 - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA COMMUNE La ville de Saint-Etienne est une des métropoles de la région Rhône-Alpes et la deuxième commune la plus peuplée de la région après Lyon et avant Grenoble. Cependant, à la différence de ces deux dernières, la collectivité doit inscrire son action dans un contexte marqué par de difficiles reconversions industrielles auxquelles sont liées des pertes d'emplois dans le secteur marchand que le DOCUP a évaluées à 20 % de l'emploi industriel entre 1988 et Dans ce contexte, l'agglomération voit sa population baisser. Ce déclin démographique est particulièrement marqué pour la ville à proprement parler, d'autant plus qu'une partie de ses habitants se sont installés dans des communes périphériques2. Pour remédier à cette situation, la stratégie retenue par la municipalité, et plus largement par les pouvoirs publics, consiste à relancer l'attractivité du site stéphanois en y favorisant l'installation de nouvelles activités économiques. A cet effet, la ville a retenu une politique d'investissement dynamique dans plusieurs domaines : peuvent ainsi être citées la réhabilitation des quartiers anciens du centre-ville dans le cadre des actions appuyées par l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU)3 ainsi que la réalisation d'équipements culturels. Il est en outre prévu de mener à bien des opérations devenues inéluctables telles que la mise aux normes du réseau d'assainissement. La ville escompte de ces investissements un relèvement de son potentiel fiscal, qui est vu comme une conséquence de la restauration de l'attractivité du site. Sur le plan institutionnel, la ville de Saint-Etienne est membre, outre de la communauté d'agglomération dénommée " Saint-Etienne Métropole " constituée en 2001, des organismes de coopération intercommunale suivants : - le syndicat intercommunal de dépollution des eaux du Furan (SIDEF) ; - le syndicat mixte du parc naturel régional du Pilat ; - le syndicat mixte d'études et de promotion de l'axe européen Toulouse-Lyon ; - le syndicat intercommunal des parcs d'andrézieux-bouthéon ;

8 - le SIGALE, cet organisme étant compétent en matière de gestion des installations sportives d'un lycée. Depuis la dissolution de la SAIEM - une société d'économie mixte (SEM) à vocation immobilière - intervenue au début de l'année 2005 et la reprise de son patrimoine par l'office public d'aménagement et de construction de Saint-Etienne Région, il n'existe plus de SEM communale. C'est ainsi que pour la conduite de ses opérations d'aménagement, la collectivité a recours aux prestations soit de la Société d'équipement du département de la Loire (SEDL)4, soit d'aménageurs privés (cf. infra). La ville de Saint-Étienne a été administrée pendant l'ensemble de la période examinée par M. Michel THIOLLIERE, sénateur, également président de la communauté d'agglomération. Depuis 2001, M. Gérard LOUCHET est le directeur général des services (DGS). 3 - LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COLLECTIVITÉ La situation financière Le montant des dépenses prévues par le budget principal en 2004 est de l'ordre de 230 Meuros pour la section de fonctionnement et de près de 60 Meuros pour la section d'investissement. Les principales recettes de fonctionnement sont le produit de la fiscalité directe locale (74,8 Meuros), l'attribution de compensation (48,1 Meuros), ainsi que la partie forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (47,5 Meuros). La ville a également reçu en produits de fonctionnement près de 8 Meuros au titre de la dotation de solidarité communautaire et près de 3,9 Meuros au titre de la dotation de solidarité urbaine. La situation financière de la ville, s'agissant du budget principal, a été appréhendée au travers d'indicateurs synthétiques des fiches AE2F établies par la direction générale de la comptabilité publique et permettant de comparer la situation d'une collectivité donnée à la situation moyenne observée au niveau de la strate à laquelle elle se rattache, ainsi que des ratios ATR [ratios créés par la loi administrative territoriale de la République du 6 février 1992], l'ensemble de ces données étant reproduites en annexe 1 du présent rapport. Deux traits principaux ressortent de l'examen de la situation financière de la ville : - Les marges de manouvre dont dispose la collectivité en ce qui concerne ses conditions de fonctionnement sont limitées. Sur le volet recettes, le niveau de pression fiscale est en effet, en données relatives, d'ores et déjà plus élevé que ce qui est en moyenne observé sur le plan national. En témoigne la valeur du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF), supérieur à l'unité pendant l'ensemble de la période observée.

9 Ce ratio est néanmoins revenu d'un niveau de 131,75 % en 1999 à 127,01 % en 2004 et 123,97 % en Cette évolution est liée à la baisse globale des taux d'impôts locaux votés par le conseil municipal telle qu'elle est retracée par le tableau ci-après. Il n'en reste pas moins que, même si la ville estime que les taux d'imposition qu'elle pratique sont plus bas que dans d'autres collectivités qu'elle juge comparables, le niveau du CMPF témoigne de taux d'imposition plus élevés qu'en moyenne. Dès lors, ce n'est sans doute pas sur le relèvement de l'effort fiscal que la collectivité pourra s'appuyer si elle souhaite accroître son autofinancement. Bien que les taux tendent à être plus élevés, le montant du produit des impôts locaux en 2003 à Saint-Etienne (406 euros par habitant) a été moins élevé qu'en moyenne nationale (419 euros par habitant). Cette situation a priori paradoxale s'explique par un potentiel fiscal par habitant moins élevé à Saint-Etienne que la moyenne, en raison des difficultés économiques évoquées plus haut. Les charges de personnels et les charges d'intérêt, de même que les charges de fonctionnement dans leur ensemble, sont plus élevées que la moyenne (fiches AE2F). Selon le maire, il convient de prendre en compte l'importance des charges de centralité incombant à la ville ainsi que la diminution de sa population, alors même qu'une partie des dépenses de fonctionnement correspond à des charges fixes. Dans ces conditions, et même si le niveau des dotations allouées par l'etat permet à la ville de dégager un excédent brut de fonctionnement supérieur à la moyenne, l'autofinancement constitué est, lui, inférieur à la moyenne (la capacité d'autofinancement (CAF) par habitant était de 156 euros par habitant, contre 173 euros au niveau de la strate). En tout état de cause, compte tenu des annuités d'emprunt, la collectivité n'est pas en mesure de disposer d'un autofinancement suffisant pour participer à la couverture de son effort d'investissement, ce qui se traduit par une marge d'autofinancement courant supérieure à l'unité selon les ratios ATR calculés dans les budgets primitifs de la ville (charges de fonctionnement + remboursement de la dette / produits de fonctionnement). - Le niveau d'endettement de euros par habitant en 2003 (fiches AE2F) est deux fois plus élevé que la moyenne nationale (1 059 euros par habitant). Même en prenant en considération la dette nette de la ville, telle que mesurée par la collectivité, le niveau d'endettement demeure supérieur à euros par habitant.

10 Cette situation justifie la volonté de la collectivité de se désendetter, ce qui ne pourra être effectif qu'en cas de reconstitution d'un autofinancement suffisant ou de l'obtention d'un niveau substantiel de subventions d'équipement provenant de l'union européenne, de l'etat ou de partenaires institutionnels locaux, pour financer les investissements importants. Dans ce contexte, une programmation pluriannuelle des investissements en dépenses et en recettes est indispensable. Elle devrait prendre en compte le risque de non obtention de subventions d'équipement escomptées (exemple subventions du FEDER, voir paragraphe ciaprès). En outre les incidences financières de la politique d'investissement sur la section de fonctionnement (charges d'intérêts supplémentaires ; dotations aux amortissements) devraient être évaluées Les subventions du FEDER La région Rhône-Alpes bénéficie des fonds européens affectés à l'objectif 25 destiné à assurer un développement harmonieux des territoires les plus fragiles de l'union européenne6. Les opérations retenues portent sur l'urbanisme, la culture, l'animation et l'économie. Le tableau ci-dessous présente, pour quatre années, l'ensemble des opérations, dans les champs d'intervention précisés ci-dessus.

11 Compte tenu de la demande croissante depuis juillet 2003 pour l'ensemble de la région, un certain nombre de dossiers sont suspendus et portent la mention " en attente ".

12 Si la dynamique de l'investissement est confirmée à la fois par le nombre de projets et par les sommes qu'ils mettent en jeu qui peuvent certes apparaître modestes au regard des sommes totales dédiées à l'investissement ( euros en prévisionnel), il existe un risque lié à l'absence de visibilité. - Il n'y a pas souvent concordance entre le montant du FEDER sollicité et le montant de la subvention accordée. Pour six dossiers (voir tableau p. 8 colonne 1 " année " dossiers signalés par (), le total de la subvention FEDER sollicitée était de ,15 euros, la subvention accordée n'a été que de ,24 euros (56,73 % du montant total sollicité), soit une différence de ,91 euros. Les écarts sont alors financés par l'emprunt parce qu'il n'y a pas toujours d'autres cofinanceurs que la ville elle-même, même si un cofinancement a été sollicité à l'origine. - Les risques peuvent être accrus du fait d'une mauvaise gestion des dossiers par la ville. Ainsi en 2001, le VI Festival Massenet n'a pas reçu de subvention FEDER en raison d'une instruction défaillante du dossier par le service Culture et la ville a dû financer la totalité de l'opération, soit 1,44 Meuros. Cependant, la réorganisation du service opérée en 2002 a permis de centraliser le contrôle du suivi des dossiers. La Chambre prend acte de l'engagement de la commune en faveur d'un suivi régulier des demandes de subvention. - Enfin, des surestimations de coûts peuvent être préjudiciables. Ainsi, pour le dossier du Musée d'art et d'industrie, le contrôle effectué en septembre 2004 par le secrétariat général aux affaires régionales (SGAR) et la trésorerie générale a mis en évidence une surévaluation (coût prévisionnel 7,58 Meuros HT, coût réel consommé 6,43 Meuros) et la ville devra reverser euros. La ville doit veiller à ne pas avoir à supporter des financements non programmés ou mal programmés. 4 - LE CONTRÔLE INTERNE ET LE CONTRÔLE DE GESTION L'organisation et le fonctionnement du contrôle interne Le contrôle interne est un processus mis en ouvre par un organisme et destiné à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation d'objectifs concernant la fiabilité des informations

13 financières, la conformité aux lois et réglementations, la réalisation et l'optimisation des opérations7. Ainsi défini, le contrôle interne est susceptible de porter sur l'ensemble des opérations conduites par la collectivité : recrutement de personnels, relations avec les associations... Cependant, dans le cadre de l'examen de gestion de la ville, les vérifications effectuées par la Chambre ont porté exclusivement sur le fonctionnement du contrôle interne exercé en matière d'achats, pour un montant en 2003 de 39 Meuros HT, dont près de la moitié au titre des marchés sans formalités au sens où l'entendait le code des marchés publics alors en vigueur L'organisation retenue par la collectivité A Saint-Etienne, comme dans toute administration, le contrôle interne est toujours susceptible d'être exercé dans le cadre du fonctionnement hiérarchique des services. Cependant, la collectivité a mis en place des dispositifs spécifiques : dans un premier temps une mission d'inspection générale des services a été instituée ; par la suite, elle a défini des procédures d'achats soumises à certification en référence aux normes ISO La mise en place d'une mission d'inspection générale des services L'institution d'une mission d'inspection générale des services (IGS) au sein de la ville de Saint- Etienne a été prévue par une délibération n 439 du 6 juillet Les raisons de cette création présentées au conseil municipal étaient de " permettre à la ville de s'interroger sur son fonctionnement, ses pratiques et son organisation puis s'attacher à formuler et mettre en ouvre des propositions concrètes d'amélioration " et de limiter les risques juridiques et financiers relevés par le contrôle de légalité de la préfecture ou par la chambre régionale des comptes. Dans les faits, il convient de parler d'un inspecteur général des services (IGS), plus que d'une inspection à proprement parler, dans la mesure où il a été retenu de n'affecter qu'un emploi à cette mission. D'après le profil de poste défini par la ville, deux principaux types d'interventions étaient susceptibles d'être confiés à cet inspecteur général des services : d'une part, des missions d'audit internes dont l'objet était de détecter des dysfonctionnements et de proposer au maire des améliorations concernant l'organisation des services municipaux, d'autre part, des missions de contrôle des organismes en relation financière avec la collectivité (délégataires de service public, associations,...). En termes d'organigramme, l'igs est rattaché au directeur général des services (DGS) : c'est donc à ce dernier qu'il incombe de définir le programme de travail de l'igs La certification des procédures d'achat de la ville L'AFNOR définit la certification comme une reconnaissance, par un organisme indépendant du

14 fabricant ou du prestataire de service, de la conformité d'un produit, service, organisation ou personnel à des exigences fixées dans un référentiel. La ville s'est engagée dans cette démarche en y soumettant ses procédures d'achat. A ce titre, elle a pu obtenir une certification ISO 9002 (version 1994) en février 2000, puis une certification ISO 9001 (version 2000) en février Dans les deux cas, l'organisme certificateur était la société Lloyd's Register Quality Assurance France SA (LRQA). D'après les indications apportées par la ville, le recours à cette démarche répond aux objectifs suivants : homogénéiser les procédures entre les différents services, sécuriser ces procédures et pérenniser les modes d'action retenus par la collectivité. Au-delà de la logique de contrôle interne retenue dans le présent rapport, le dispositif d'assurance qualité constitue, selon la Ville, un outil de management à part entière. Ces procédures certifiées sont codifiées au sein de trois documents : - un guide des modes opératoires (MODOP) ; - un guide des processus d'assurance qualité (PAQ) ; - un manuel d'assurance qualité (MAQ). Dans ce dispositif, le MODOP décrit pour chacune des procédures d'achat - telles que les lettres de commande ou les appels d'offres - les tâches devant être assurées par les services concernés ; ce document a été révisé pour tenir compte des dispositions du code des marchés publics dans sa version entrée en vigueur au début de l'année Le MAQ prévoit l'organisation d'audits internes, lesquels s'insèrent au sein d'un " cycle de la qualité ". Sommairement résumé, ce cycle comprend les éléments suivants : - l'élaboration par un comité de pilotage - dénommé " Comité qualité " et présidé par le DGS - d'une stratégie générale, puis de décisions annuelles sous la forme de plans d'actions ; - le suivi de la mise en ouvre à travers les réunions d'un " Comité de suivi qualité" pour le contrôle des actions mises en ouvre par l'agent dénommé " Responsable d'assurance qualité (RAQ) " et à travers des " Revues de Processus " pour le contrôle des actions mises en ouvre par des " pilotes " ; - un bilan intermédiaire du Comité Qualité ; - une analyse annuelle du fonctionnement du système par le RAQ ;

15 - un nouveau plan d'action s'appuyant sur cette analyse. Ce même document définit les rôles devant être assurés en la matière par les différents élus et fonctionnaires d'encadrement : il en ressort ainsi que le fonctionnement courant du dispositif relève principalement du directeur général adjoint (DGA) chargé de la modernisation des services et des moyens généraux8 et, sous son autorité, du directeur territorial chargé de la direction des marchés publics. Un des facteurs importants d'animation de ce cycle d'assurance qualité réside dans les travaux effectués par des auditeurs, qui sont en général des auditeurs internes. Ces auditeurs sont chargés de contrôler la mise en ouvre des procédures par les différentes directions en fonction d'un programme de travail arrêté par le directeur des marchés publics. Les audits ainsi réalisés donnent lieu à des rapports qui doivent être suivis de fiches d'amélioration relevant de chaque directeur et comportant une proposition de mesure correctrice. Sur la base de ces fiches doit intervenir une décision d'amélioration, dont le suivi au quotidien relève de la direction de la commande publique. La mise en ouvre de ces décisions d'amélioration fait l'objet de comptes rendus périodiques au comité de pilotage Les procédures d'achat Le MODOP mentionné plus haut rappelle l'obligation du respect du code des marchés publics ainsi que de la loi n du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. De manière plus générale, il prévoit également l'obligation d'une mise en concurrence dans tous les cas et appelle les différents acteurs concernés à retenir les critères de choix devant garantir que soit retenue l'offre économique la plus avantageuse. Sur ces fondements, le MODOP retient les procédures d'achat suivantes, dont la teneur est reprise par un vade-mecum établi à l'intention des services. Des procédures définies par la collectivité, il ressort qu'une seule personne responsable du marché (PRM) est reconnue, en la personne du maire. C'est donc sous sa responsabilité que se

16 font la définition préalable des besoins, l'ouverture des candidatures, les attributions et signatures des marchés jusqu'à euros HT. La commission d'appel d'offres (CAO) a un rôle décisionnel en matière d'appel d'offres, de marchés négociés et de dialogue compétitif ; elle émet en outre un avis pour les marchés compris entre et euros HT. En deçà, c'est le maire qui dispose de la compétence. Par ailleurs, la ville a retenu le principe selon lequel les différentes directions ne pourraient engager de marchés négociés ou de dialogue compétitif qu'après accord du directeur général des services. En termes de mise en concurrence, les procédures prévues par la ville sont les suivantes : - les marchés à procédures adaptées (MAPA) au sens de l'article 28 du code des marchés publics se répartissent, en fonction de leur montant, entre les " lettres de commande " - qui correspondent aux procédures les moins formalisées - les " marchés à formalisme réduit " et les " marchés formalisés " ; - pour ces lettres de commande, il est fait état de l'obligation pour les services de procéder à la consultation directe d'au moins trois candidats ; - pour les marchés de moins de euros, l'information par le site Internet de la ville ainsi que par affichage à la mairie ; - pour les marchés entre et euros, publication au BOAMP ainsi que dans un journal d'annonces légales ; - pour les appels d'offres, les marchés négociés et les dialogues compétitifs, il est prévu, en outre, une publication au Journal officiel de l'union européenne Les services concernés Un des principes définis par la collectivité dans le MODOP consiste en la séparation des responsabilités entre la direction de la commande publique et chacun des services acheteurs. De fait, la réalisation des achats fait bien intervenir différents services : - en premier lieu, le service sectoriellement compétent : c'est à chaque direction (culture, propreté,...) qu'il appartient de définir ses besoins et de gérer l'essentiel de ses procédures d'achat ; du reste, ce sont les différents adjoints, en fonction de leur délégation, qui ont compétence pour signer non seulement les mandats de paiements, mais aussi les bons de commande, à l'exclusion des marchés publics qui relèvent, eux, de la signature du maire ;

17 - pour les acquisitions de fournitures concernant l'ensemble des directions, et dénommés dans le vocable de la ville " marchés multiservices ", intervient une centrale d'achat, dépendant de la direction de la logistique, elle-même composante de la direction générale chargée des services techniques ; - enfin, la direction des marchés publics (DMP), susceptible d'intervenir selon deux modalités différentes :. d'une part, dans le cadre des différentes étapes prévues par MODOP, l'intervention de la DMP est requise ; d'une manière générale, le degré d'intervention de la DMP est fonction du niveau de formalisation de la procédure et comporte notamment un contrôle préalable sur la consultation et sa formalisation ;. d'autre part, en tant que de besoin, la DMP peut apporter soutien et conseils aux directions dans leurs achats Le fonctionnement du contrôle interne L'évolution du rôle de l'inspection générale des services (IGS) De 1998 à 2004, la mission d'igs a été assurée par un agent contractuel bénéficiant d'une rémunération correspondant au traitement indiciaire brut d'un fonctionnaire situé en hors échelle D. Au cours de cette période, au terme de laquelle l'intéressé a fait valoir ses droits à la retraite, un total de 70 rapports (dont la liste est donnée en annexe 2) a été rendu par l'igs. Il ressort de la liste des rapports produits par la ville deux constatations. D'une part, l'igs n'a participé que de manière somme toute limitée au contrôle interne des services de la ville, puisque seuls quatre audits internes ont été réalisés. Cette situation résulte de la priorité mise par la ville sur le contrôle des organismes extérieurs, la part prédominante de ses travaux ayant porté sur les associations en relation avec la collectivité. D'autre part, si l'igs a eu à auditer les délégations de service public, il est noté que ne figurent pas parmi celles-ci l'eau et l'assainissement qui sont pourtant celles pour lesquelles l'enjeu financier est probablement le plus élevé. Au terme d'une période de vacance de plusieurs mois, le poste a finalement été pourvu par un agent contractuel dont le niveau de rémunération a été révisé à la baisse par rapport à celui de son prédécesseur. Il est prévu de demander à ce nouvel IGS de contribuer à la clôture du dossier de la ZAC dite du " Centre Deux " (cf. infra), ce qui semble témoigner d'une évolution de ce poste vers des missions plus opérationnelles que celles habituellement confiées à des auditeurs

18 internes. De manière incidente, il est relevé qu'alors que la Chambre avait demandé la production de quatre rapports de l'igs, seuls deux d'entre eux ont pu lui être adressés, les deux autres semblant avoir été égarés. S'agissant de documents confidentiels, puisque la communication de leur teneur est réservée au maire et au directeur général des services, il ne peut qu'être recommandé à la collectivité de veiller à leur classement Le contrôle interne en matière de respect des seuils fixés par la ville Les vérifications ont principalement porté sur le respect du seuil de euros HT, étant entendu que le contrôle interne pratiqué par la ville devrait être de nature à garantir qu'au-delà de ce montant, la procédure des lettres de commande cède le pas aux marchés à formalité simplifiée. Dans l'absolu, ce contrôle interne peut intervenir a posteriori ou en cours d'action, de manière à bloquer l'engagement de la dépense. S'agissant du contrôle a posteriori et au regard de l'évolution du rôle de l'igs rappelé plus haut, il apparaît toutefois que ce n'est pas par ce biais qu'ont pu être effectuées les diligences de contrôle interne. Au vu des documents produits par la ville, les travaux des auditeurs internes au sens de l'assurance qualité ne comportent pas non plus de vérifications particulières en la matière. En ce qui concerne le contrôle en cours d'action, celui-ci pourrait être le fait du circuit hiérarchique de validation des lettres de commande, d'une vérification automatisée par progiciel de gestion9 ou encore d'une intervention de la part de la DMP. Néanmoins, dans les faits, seul le contrôle hiérarchique est réellement susceptible de faire obstacle à un recours indu à cette formule en cas du dépassement des seuils. D'une part, en application des procédures du MODOP, la DMP ne dispose pas de pouvoir d'intervention en matière de lettre de commande : il ne lui appartient donc pas de s'assurer du respect du seuil arrêté par la ville. D'autre part, en ce qui concerne les vérifications automatisées, il s'avère que le progiciel de gestion utilisé par la collectivité est demeuré paramétré sur un seuil de euros HT. Sur ce point, la collectivité a fait état de l'acquisition d'un nouveau progiciel devant permettre un suivi plus performant des procédures de marchés. Quand bien même serait-il remédié à ce défaut de paramétrage, l'efficacité du blocage informatique resterait limitée, en raison du maintien de l'émission de lettres de commande manuscrites, notamment au sein de certains services dépendant de la direction des affaires culturelles. C'est donc en définitive sur le seul circuit hiérarchique de validation des lettres de commande que

19 le contrôle interne en matière de respect des seuils peut trouver à s'exercer. Il s'en suit que l'efficacité de ce contrôle est étroitement liée à la manière dont il est organisé par chacune des directions acheteuses. Sur ce point, de l'examen du dispositif mis en place au sein de la direction des affaires culturelles il ressort que des améliorations sont possibles. Il a été relevé plus haut que cette direction était une de celles au sein de laquelle l'édition de lettres de commande manuscrites restait en vigueur, cette pratique apparaissant liée à sa structure très décentralisée. L'efficacité du pilotage au niveau central par la direction n'en acquiert que plus d'importance. Celui-ci repose en grande partie sur un tableau de suivi des marchés, que le dispositif d'assurance qualité demande à chaque direction de la ville de tenir et dont le principe, au niveau de la collectivité dans son ensemble, est prévu par l'article 138 du code des marchés publics. Un document de ce type a bien été établi, recensant les marchés passés en 2004 dont le montant est supérieur à euros HT. Ce tableau de suivi fait du reste apparaître qu'il a été fait recours à des lettres de commande pour des montants bien supérieurs à euros HT10. Il est cependant noté que ce tableau, constitué service par service, n'a pas été consolidé au niveau de la direction, ce qui n'est pas de nature à assurer que soit décelé un dépassement du seuil des euros HT. Un renforcement du contrôle interne en la matière est donc recommandé. Selon les indications apportées par le maire, une réflexion en ce sens est en cours. Il apparaît à la Chambre qu'une formalisation de la définition des marchés multiservices, au sens où l'entend la ville pourrait aussi y contribuer : la collectivité identifie en effet sous ce vocable les achats qui, parce qu'ils portent sur les mêmes fournitures, ont vocation à être effectués par la centrale d'achat et non par chacune des différentes directions. Bien qu'affirmée dans son principe, cette procédure est encore à identifier au sein des fiches de procédures du MODOP, ce que la collectivité a prévu de faire aboutir d'ici à la fin de la présente année : il serait ainsi possible aux responsables de cette centrale d'achat de mieux veiller, pour ce qui les concerne, au respect des seuils fixés par la mairie La mise en ouvre effective des procédures d'achat Pour chacune des procédures d'achat auxquelles les services de la ville sont susceptibles de recourir, le MODOP définit de manière très précise les différentes étapes à suivre, en particulier pour les stades préalables à l'engagement juridique de la dépense. Un des enjeux du contrôle interne est donc de veiller à leur respect. Dans les faits, il est cependant constaté que l'application de ces procédures n'était pas

20 systématique. Tel a été d'abord le cas pour ce qui est de la procédure dite MO10 et se rapportant aux lettres de commande. Dans ce cas d'espèce, il est prévu qu'en vue de l'engagement les services produisent les documents suivants : les trois devis faisant suite à la mise en concurrence, le courrier d'accompagnement précisant les modalités de jugement des offres, ainsi que le rapport d'analyse établi par la direction acheteuse. Les vérifications conduites auprès de la direction des affaires culturelles ont conduit à constater que le respect de ces prescriptions n'était pas systématique, comme en témoignent les cas mentionnés en annexe 3 du présent rapport. Il en va de même pour la procédure MO13 concernant les " marchés à procédure adaptée restreinte " qui prévoit un certain nombre d'étapes parmi lesquelles figurent les suivantes : - définition précise des besoins ; - lancement de la consultation ; - traitement des candidatures : - traitement des offres et choix des candidats admis à négocier ; - tenue de la commission d'appel d'offres informelle. Cette procédure - et ce qu'elle implique de documents écrits, en particulier au stade de l'estimation des besoins et d'analyse des candidatures puis des offres elles-mêmes - n'a cependant pas été mise en application lorsqu'il s'est agi de sélectionner un assistant à maîtrise d'ouvrage en vue de l'organisation de la fête du livre de Saint-Etienne de 2004, pour un montant de ,90 euros HT. Ce constat a également été fait en ce qui concerne la procédure MO100 portant sur la passation d'avenants aux délégations de service public. Celle-ci prévoit notamment que soient menées à bien les tâches suivantes : - étape A2 : vérification de la faisabilité budgétaire, financière et administrative par le service responsable de l'achat (SRA) ; - étape A4 : vérification du cumul des avenants ; - étape C5 : examen du projet de délibération par la DMP et la direction des finances ; - étape C6 : examen du projet de délibération par le service juridique.

21 Il est toutefois apparu que cette procédure n'avait pas été retenue pour la passation de deux avenants concernant respectivement le contrat de délégation du service public de l'eau potable11 ainsi que celui du service public de l'assainissement12. Chacun de ces deux avenants, approuvés par le conseil municipal en décembre 2004, présentait pourtant un caractère technique marqué, dans la mesure où ils étaient relatifs à l'organisation du transfert de droit à déductibilité de la TVA. * * * Au total, l'instauration d'un mécanisme de contrôle interne s'appuyant sur le corpus défini par la collectivité dans le cadre des procédures certifiées apparaît comme un élément positif. Il est donc recommandé à la ville de s'assurer que ces procédures sont complètement mises en ouvre, ne serait-ce que pour garantir qu'en sa qualité d'acheteur public elle se mette bien en situation de respecter dans tous les cas les principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats, et de transparence des procédures, et qu'ainsi elle soit en mesure de pouvoir systématiquement faire le choix de l'offre économiquement la plus avantageuse. La collectivité a estimé, pour sa part, avoir pu mettre en place des règles homogènes et stables en matière d'achat public, même si les outils de suivi et de contrôle étaient restés insuffisants. Pour y remédier, la ville a indiqué avoir engagé une réflexion en vue de l'organisation d'un dispositif général de maîtrise et de contrôle de l'achat faisant intervenir l'igs, le contrôle de gestion, une cellule chargée de l'organisation, la direction des finances et l'ensemble des directions disposant d'une responsabilité importante dans l'organisation de leurs achats L'organisation du contrôle de gestion La notion de contrôle de gestion Le contrôle de gestion dans les organismes publics peut se définir en référence à la notion retenue par la direction interministérielle à la réforme de l'etat (DIRE) dans un guide méthodologique édité en 2002 : " un outil de pilotage qui s'inscrit dans une démarche stratégique et qui s'appuie sur des éléments constitutifs clairement identifiés ". Son bon fonctionnement y apparaît comme conditionné à la satisfaction des pré-requis suivants : - un cadre stratégique à moyen terme doit être défini au préalable, le contrôle de gestion ayant pour finalité de s'assurer que la stratégie est effectivement mise en ouvre ;

22 - sur le plan organisationnel, il importe que soient bien définies les responsabilités de chacun, le contrôle de gestion étant ainsi la contrepartie de l'autonomie des gestionnaires ; - le contrôle de gestion doit pouvoir s'appuyer sur un système d'information13 fiable se matérialisant par une comptabilité de gestion14 ou des indicateurs permettant de porter une appréciation sur les résultats atteints par l'organisme et synthétisés sous la forme de tableaux de bord Les conditions de mise en ouvre du contrôle de gestion à Saint-Etienne L'organisation sur le plan administratif Le contrôle de gestion a été mis en place parmi les services de la collectivité à la suite de la prise de poste du DGS, en Cette décision s'est alors traduite par la création d'un emploi de contrôleur de gestion placé auprès du DGS. Ses attributions, ainsi que l'indique une délibération n 480 du 4 octobre 2004 " direction générale - recrutement d'un contrôleur de gestion ", consistent en la " mise en place d'outils pour suivre et mesurer l'activité des services et des satellites municipaux ". Au-delà du contrôle de gestion au sens où il est entendu plus haut, le profil de poste de cet agent inclut également le contrôle financier des DSP et notamment le suivi et l'analyse des rapports annuels des délégataires. Par ailleurs, de même que pour l'igs nouvellement recruté, il a été demandé à ce contrôleur de gestion de s'investir dans une mission opérationnelle de clôture de la ZAC de Centre Deux. En outre, des emplois de contrôleurs de gestion ont été créés dans plusieurs autres directions (direction des ressources humaines, direction des sports, direction des systèmes d'information, direction de l'aménagement urbain). Dans la plupart des cas, les agents chargés de missions de contrôle de gestion sont simultanément responsables de service administratif au sein des directions concernées. Dans un certain nombre de cas, le comité technique paritaire (CTP) de la ville a délivré des avis sur l'organisation en découlant. En revanche, il n'a pas, à ce jour, été pris d'arrêté municipal fixant l'organisation de ces services compte tenu du rôle de ces contrôleurs de gestion : sur ce point, la ville a indiqué être " en attente d'une stabilisation de l'organisation pour prendre un arrêté d'organisation définitif et global " La définition des objectifs La finalité du contrôle de gestion étant de permettre de garantir la performance des services en vue de la mise en ouvre d'une stratégie, la définition des objectifs à atteindre revêt une importance particulière.

23 Sur ce point, il apparaît que trois grands types d'objectifs de gestion avaient été définis par la ville. Il s'agit tout d'abord d'objectifs généraux rappelés par la municipalité à l'occasion des débats d'orientations budgétaires : réduction des impôts, maîtrise des dépenses, effort d'investissement à conduire pour accroître l'attractivité du site de Saint-Étienne, désendettement de la ville. Ce ne sont cependant pas ces objectifs qui constituent la référence pour le contrôle de gestion. En outre, la municipalité a défini un plan de mandat pour la période se déclinant en cinq piliers : - " Inventer un nouveau destin pour notre ville ", dans lequel il est fait état de l'ambition de la municipalité en termes de restructuration urbaine et de politique culturelle ; - " Dessiner un avenir professionnel ", retraçant les objectifs de la municipalité en ce qui concerne l'offre de formation et la promotion de l'emploi ; - " Préserver l'âme de Saint-Etienne et de ses quartiers ", relatif à l'animation commerciale et à la promotion des activités économiques à Saint-Étienne ; - " Faciliter la vie quotidienne des Stéphanois ", portant sur les besoins familiaux et sociaux des habitants, ainsi que sur la promotion des activités sportives ; - " Offrir un cadre de vie plus sécurisant ". S'agissant de ce plan de mandat, le site Internet de la ville annonce un lien avec une rubrique " plan annuel ", ainsi qu'avec une rubrique " bilan financier ", suggérant une volonté de définir des tranches annuelles quant à l'exécution de ces objectifs. Dans les faits, cette déclinaison des orientations à moyen terme dans des plans d'action annuels formalisés n'a néanmoins pu être menée à bien. Enfin, des objectifs sectoriels ont vocation à être définis dans le cadre de projets de service, conclus entre la direction générale et les 25 directions existant dans les services de la ville. En janvier 2005, l'état d'avancement de ces projets de service était toutefois le suivant : - dans deux cas (direction chargée de la propreté et direction des ressources humaines), une présentation avait été faite au CTP quant au contenu de ces projets de service ; en revanche, le document devant formaliser cette contractualisation interne - et ainsi fixer les objectifs à atteindre, ainsi que les indicateurs de résultat - restait à rédiger, l'échéance prévue étant la fin de 2005 ; - pour ce qui est des vingt-trois autres cas, le contenu de ce projet restait à valider par la

24 municipalité, l'échéance attendue étant, là aussi, la fin de l'année Il apparaît ainsi que les objectifs devant servir de références opérationnelles pour permettre au contrôle de gestion d'aiguillonner la performance des services restent à définir. Il est également constaté, à la lecture des deux avant-projets présentés au CTP, qu'il n'est pas fait référence au besoin de maîtrise des coûts, alors même qu'il a été vu plus haut que la ville connaissait des dépenses de fonctionnement supérieures à la moyenne et que le dégagement d'un autofinancement plus élevé constituait un enjeu conséquent en vue de la couverture de l'effort d'investissement à venir. L'aboutissement de la démarche de projets de service paraît ainsi d'autant plus important que c'est par ce biais que doivent être définies les marges d'autonomie dont disposeront les services en vue de la mise en ouvre des objectifs leur étant assignés Le système d'information Le système d'information, servant de base au contrôle de gestion, est constitué de tableaux de bord qu'il est demandé à chaque direction d'établir. La ville n'a en revanche pas estimé nécessaire de mettre en ouvre une démarche de comptabilité analytique. Il n'existe cependant pas de dispositif de pointage systématique quant à la remontée de ces tableaux de bord vers la direction générale des services. Par voie de conséquence, celle-ci ne dispose pas d'un tableau de bord synthétique et périodique retraçant l'activité de la collectivité L'exploitation faite du contrôle de gestion La collectivité a indiqué que les résultats du contrôle de gestion n'étaient pas utilisés dans le cadre de la préparation des budgets. 5 - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES A l'occasion du contrôle de la ville de Saint-Etienne, la Chambre a examiné certains aspects de la gestion des personnels : évolution des effectifs, emploi des personnels contractuels, absentéisme Les effectifs et leur évolution L'évolution globale Il existe plusieurs sources de données concernant l'évolution des effectifs de la collectivité, qui varient selon le périmètre couvert, mais qui convergent pour permettre de constater une stabilité globale sur la période examinée, résultant de mouvements contraires, nés, d'une part de recrutements à la suite de la mise en place de la réduction du temps de travail, d'autre part de

25 transferts de postes dans le cadre de la création de la communauté d'agglomération. Ainsi, d'après les bilans sociaux, la ville employait agents sur emploi permanent (titulaires et non titulaires) au 31 décembre 2000, puis au 31 décembre 2001, à la fin de l'année 2002 et à la fin En ce qui concerne les effectifs en ETP, leur ventilation, telle que déterminée par les services de la ville, est retracée par le tableau ci-après. Il est cependant à noter que dans ce tableau, établi par la ville pour les besoins du contrôle, des agents en CDD sont recensés comme étant en CDI. Selon la ville, les agents en question sont des personnels d'entretien, des personnels des écoles et des personnels se rattachant aux fonctions culturelles qui ont été recrutés en qualité de contractuels il y a plus de quinze ans. Il est relevé par ailleurs que l'ensemble de ces agents sont recensés en tant qu'auxiliaires sur les bulletins de paie. D'après la ville, est en cause le paramétrage des fiches de paie par l'informatique de gestion permettant l'édition de ces bulletins de paie. Il n'en reste pas moins que, comme il a été indiqué plus haut, ces oscillations dans le nombre d'agents municipaux sont, pour l'essentiel, le fruit de deux grandes mesures. La première de ces mesures réside dans l'aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT), entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2002 et qui s'est traduite par une augmentation des effectifs titulaires. Selon un accord cadre conclu entre le maire et les organisations syndicales le 14 décembre 2001, il devait en découler des créations de postes, pour un nombre maximum de 40. La seconde de ces mesures découle de la constitution de la communauté d'agglomération de Saint-Étienne Métropole. D'après les informations communiquées par la ville, il en est découlé des transferts de compétences :

26 - compétences obligatoires de plein droit : actions en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de l'habitat et de la politique de ville sur le territoire communautaire ; - compétences optionnelles : création ou aménagement et entretien de voiries d'intérêt communautaire, protection et mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie, gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire. En se référant à des indications apportées au CTP, ces transferts de compétence ont entraîné des transferts de postes au niveau de la ville : - à compter du 1er janvier 2001, transfert de 54 postes, dont 38 au titre du musée d'art moderne, 8 au titre des compétences économiques, 2 au titre de la compétence de voirie et 6 au titre des compétences sportives ; - à compter du 1er janvier 2003, transfert de 88 postes au titre de la compétence en matière de collecte d'ordures ménagères. Cela étant, les chiffres communiqués à la Chambre diffèrent quelque peu de ces données, puisque ce sont 53 postes qui auraient été transférés en 2001 et 87 postes en De fait, une augmentation d'effectifs est bien à constater en Pour autant, alors que les créations d'emplois ARTT devaient concerner 40 postes, ce sont 53 agents en plus qui ressortent du chiffre fin Cette différence n'a pas été expliquée par la ville, celle-ci estimant peu pertinent de comparer d'une année sur l'autre les effectifs au 31 décembre. En outre, les diminutions d'effectifs de 2001 ont porté sur 35 agents, ce qui suggère que les transferts de compétences ont vu leur effet contrebalancé par d'autres facteurs. En revanche, les diminutions d'effectifs recensées par les bilans sociaux entre 2002 et 2003 portent sur 85 postes, soit un montant comparable à ce qui avait été escompté. Selon la commune, trois éléments sont à prendre en compte pour expliquer que les diminutions d'effectifs n'ont pas été à la mesure des transferts de postes de 2001 : - ouverture d'un musée d'art et d'industrie (+ 44 agents), - création d'une unité de " médiateurs verts - surveillants parcs et jardins " (+ 12 agents), - organisation du tri sélectif et priorité donnée à la propreté dans le cadre du plan de mandat (pas de chiffrage donné par la collectivité) L'évolution par filière (annexe 4)

27 La filière technique Selon les états budgétaires de la ville, le nombre d'agents de la filière technique se serait accru de 8,98 % (+ 136 agents), entre 2000 et Cette évolution est surtout attribuable aux agents d'entretien (augmentation continue des effectifs sur les cinq ans, ceux-ci étant passés de 421 en 2000 et 697 en 2004), mais aussi aux agents de maîtrise (effectifs stables jusqu'en en 2002, avec une première augmentation en 2003 et une seconde en 2004) et des ingénieurs, dont le nombre est passé de 38 à La filière sociale Les effectifs de cette filière se seraient accrus de 17,62 % (+ 37 agents), cette évolution s'expliquant surtout par le nombre de conseillers sociaux, dont le nombre est passé de 1 (de 2000 à 2003) à 19 en 2004 ainsi que par les agents spécialisés. Ces données sont cependant à relativiser, la ville ayant fait état d'erreurs affectant la saisie de ces états budgétaires soumis au conseil municipal Observations sur la gestion des personnels contractuels Sur la base des données communiquées par la ville en ce qui concerne son effectif en équivalent temps plein (ETP), les agents contractuels représentaient plus de 10 % en La réglementation et la jurisprudence ne permettent pas d'organiser la carrière des agents contractuels pour une durée supérieure à trois ans. Dans ces conditions, les progressions d'indice, voire de grade, ne sont possibles qu'au moment du renouvellement des contrats. Tel a bien été le cas en ce qui concerne un agent recruté au grade d'attaché territorial, qui a fait l'objet d'une progression d'indice entre décembre 2002 et décembre 2003 à la suite du passage du 6ème au 7ème échelon. L'intéressée est passée d'un IM 460 (soit un traitement annuel brut de euros, selon le barème alors en vigueur) à un IM 495 (soit euros). Sur le plan indemnitaire, cet agent bénéficiait d'un montant de 165 euros par mois en 2002, cette somme est passée à 352 euros, soit une augmentation indemnitaire supérieure à 100 %. Cette évolution découle bien d'un nouveau contrat de travail. Pour autant, au vu de l'ancien et du nouveau contrat, les missions confiées à cet agent sont restées les mêmes. Il en a été de même s'agissant d'un autre agent contractuel qui, recruté au grade d'attaché territorial, a fait l'objet d'une progression de grade entre décembre 2002 et décembre 2003 passant d'attaché territorial 1er échelon au grade d'attaché principal de 2ème classe 3ème échelon. Si son contrat a bien été renouvelé, il n'a pas été constaté d'évolution dans les fonctions

28 qui lui ont été confiées. Par ailleurs, selon la réglementation et la jurisprudence administrative, le poste occupé par le contractuel doit avoir été préalablement offert à un agent titulaire, par le biais d'une déclaration au centre de gestion, en vue de la publication d'un avis de vacance de poste. Cette procédure a été imparfaitement appliquée s'agissant du recrutement d'un agent dont le poste avait fait l'objet d'une annonce tendant au recrutement d'un agent titulaire du grade d'attaché territorial. Au final, c'est sur la base de la rémunération d'un directeur territorial que l'intéressée a été recrutée Le phénomène de l'absentéisme à Saint-Etienne Le taux d'absentéisme Les taux d'absentéisme par type d'absence ont été calculés à l'aide de la formule suivante : T = AT + ANT (T + NT) x 365 Dans cette formule, on désigne par AT le nombre de jours d'absence pour maladie ordinaire des agents titulaires et ANT celui des non titulaires. T représente le nombre d'agents titulaires en ETP et NT celui des non-titulaires. Les effectifs en ETP pris en compte dans ce tableau sont ceux qui ont été communiqués par la collectivité au cours du contrôle. Dans ces conditions le taux d'absentéisme à Saint-Étienne peut ainsi être évalué entre 9 et 10 %, tous motifs d'absence confondus.

29 Selon la ville, les taux d'absentéisme constatés à Saint-Etienne sont inférieurs à ceux des autres grandes métropoles de la région et sont en baisse en En rapportant ces taux à la masse salariale, il est possible d'estimer les coûts générés par l'absentéisme : entre 4,1 et 4,5 Meuros, selon les années, entre 1999 à 2003 pour la seule maladie ordinaire et entre 8,8 et 9,4 Meuros tous motifs confondus.

30 Le rapport entre ce coût et l'ensemble des charges de personnel annuelles par agent permet d'évaluer le nombre de postes qui pourraient être financés si la collectivité n'avait pas à assumer le coût l'absentéisme ; il était un peu supérieur à 300 postes en La société DEXIA SOFCAP a réalisé en 2002 pour le compte de la ville un audit de ce phénomène comprenant un calcul des taux d'absentéisme pour les années concernées 1999 à 2001 et le chiffrage de son impact budgétaire.

31 En ce qui concerne les taux d'absentéisme global, cet audit a fait état des chiffres suivants : en 1999, le taux d'absentéisme global aurait été de 9,86 %, puis de 9,24 % en 2000 et atteindrait 10,50 % en Selon ces résultats, " le taux d'absentéisme global est supérieur de 15 % à celui de la moyenne nationale. Par rapport aux collectivités de taille équivalente, l'écart s'élève à plus de 30 % en 2001 ". Ces dépassements par rapport à la moyenne nationale se rencontrent pour les absences pour maladie ordinaire, pour les accidents de travail et pour les congés de longue maladie et longue durée. En ce qui concerne l'évaluation du nombre de postes équivalents au niveau d'absentéisme, en 2001, l'audit a retenu le chiffre de 319 agents, soit 10,50 % de l'effectif total. La ville a indiqué que : " Le taux d'absentéisme à Saint-Étienne est important et a nécessité la mise en ouvre de plans d'actions. Les causes en sont multiples (pyramide des âges de la ville, métiers pénibles et risques professionnels, problèmes ponctuels ou récurrents de management d'équipes, frein au changement), d'où la complexité d'un traitement efficace sur le court terme car les actions mises en place doivent aussi porter sur la prévention " Mise en perspective Selon le bilan social de 2001, les années à venir devaient être marquées par les perspectives suivantes : 437 emplois permanents vacants dans les cinq années, soit une moyenne de 87 emplois par an. De manière mécanique, en l'absence de remplacement, les effectifs de la ville auraient diminué en 2002 et en 2003, ce qui n'a été que partiellement le cas Les mesures mises en ouvre par la collectivité Sachant que la collectivité a choisi de ne pas souscrire de contrat d'assurance en la matière, les mesures qui ont été retenues portent sur deux grands volets : - d'une part, un ensemble d'actions en matière de contrôle : contrôles médicaux, modification du régime indemnitaire, refus de prise en compte de certaines déclarations d'accident du travail et sensibilisation du personnel d'encadrement ;

32 - d'autre part, des actions de prévention : médecine préventive, prévention en matière d'hygiène et de sécurité au travail et actions portant sur le climat social. En se focalisant sur le premier volet, il apparaît que ressortent les points suivants Le recensement des absences Le recensement des absences est effectué au niveau des différents services de la collectivité, par un " correspondant ressources humaines " présent dans chaque direction. Le mode de remontée de l'information diffère selon qu'il s'agisse des agents titulaires ou des agents non titulaires. Pour les premiers, c'est en principe au niveau de chaque " correspondant ressources humaines " qu'est assurée la saisie informatique des arrêts maladie, sur la base des certificats médicaux qu'il lui appartient de conserver, excepté dans les cas suivants : demande de contrôle médical (intervenant surtout à l'initiative de la direction d'affectation de l'agent), nécessité d'une procédure devant le comité médical ou la commission de réforme. Dans certains cas, la direction des ressources humaines centralise les arrêts maladie et assure la saisie informatique. En revanche, pour les personnels non titulaires, il est prévu que les correspondants transmettent systématiquement l'arrêt à la direction des ressources humaines (DRH) pour calcul des indemnités journalières et vérification de la paie. En définitive, c'est un principe de décentralisation de la gestion des arrêts maladie dans les directions qui prévaut, ce choix de la collectivité ayant pour objet de responsabiliser chaque équipe de direction sur l'absentéisme. Il n'existe toutefois pas de dispositif de contrôle interne permettant à la DRH de s'assurer de la fiabilité des données produites par les différentes directions : un mécanisme de ce type est en effet vu comme superfétatoire, dans la mesure où les directions n'auraient aucun intérêt à minorer leurs absences, puisqu'elles s'en trouveraient pénalisées en termes d'affectation de personnels de remplacement Les contrôles médicaux Le régime des contrôles médicaux dans la fonction publique territoriale est déterminé par le décret n du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux. Il résulte de ce décret que les collectivités territoriales ont, en tant qu'employeurs publics, la possibilité de recourir à tout moment à une contre-visite à l'endroit d'un agent en congé de maladie, étant entendu que ce contrôle doit être effectué par un médecin agréé par l'administration et que l'agent est tenu de s'y soumettre, sous peine d'interruption de sa

33 rémunération. Selon les indications apportées par la ville, les contrôles sont en partie choisis de manière aléatoire et en partie décidés sur la base des critères suivants : - caractère répété des absences ; - période de l'année pendant laquelle intervient l'absence (à titre d'illustration, la ville évoque le cas de l'agent de la direction de l'éducation qui serait en arrêt systématique avant les vacances scolaires) ; - importance de l'absentéisme dans un service donné. De 1999 à 2004, la collectivité a privilégié des contrôles prenant la forme de visites sur place de la part de médecins sélectionnés par une société spécialisée. Eu égard à la progression du coût, ainsi qu'aux résultats jugés mitigés de ces contrôles médicaux, la ville a modifié les modalités d'organisation de ses contre-visites Les conséquences indemnitaires de l'absence au travail Dans une délibération du conseil municipal du 5 février 1996, il est prévu que le régime indemnitaire des agents des filières administrative, culturelle, sanitaire et sociale, sportive et technique soit amputé à hauteur des jours d'absence, excepté ceux entrant dans le cadre des congés et de certains types d'autorisations d'absence. Il est cependant précisé que " les retenues ne seront effectuées que lorsque le nombre de jours d'absences enregistré depuis le 1er janvier 1996 est supérieur à 10 jours, le nombre de jours étant exprimé en trentièmes ". Ainsi que l'a confirmé la ville " les retenues pour absence dans le régime indemnitaire ne sont pas calculées à partir du 1er jour d'absence. Il y a de fait sur une année civile une " franchise " de 10 jours de maladie. Ce n'est qu'à compter du 11ème jour de maladie -consécutif ou non- que son régime indemnitaire baissera. Exemple : si l'agent cumule 15 jour d'arrêt maladie, il aura une retenue de 5/30ème sur son régime indemnitaire ".

34 6 - LA GESTION DES OPERATIONS DE ZAC Orientation générale La zone d'aménagement concerté (ZAC), outil mis à la disposition des communes pour mener à bien des opérations d'aménagement, a été utilisée par la ville dans le cadre de sa politique de revitalisation urbaine et de promotion de son attractivité. La création de la communauté d'agglomération de Saint-Etienne Métropole a modifié les règles du jeu. La communauté d'agglomération compte au nombre de ses compétences obligatoires l'aménagement de l'espace communautaire dont la création et la réalisation de ZAC d'intérêt communautaire. Deux ZAC ont été ainsi transférées à la communauté d'agglomération. C'est dans cette perspective que s'inscrit le projet défini sur le site de Chateaucreux pour lequel la ville et la communauté d'agglomération sont associées. Il n'était pas au moment du contrôle dans un état d'avancement suffisant pour qu'on puisse appréhender l'évolution de ce qui relevait de la ville. Dans ce cadre défini par la création de Saint-Etienne Métropole, les ZAC portées par la ville semblent, selon un sentiment largement partagé par différents intervenants au sein de la commune, davantage appartenir au passé de Saint-Etienne qu'à son avenir, ou même à son présent. Les grands projets ne manquent certes pas mais ils ne sont pas nécessairement portés par Saint-Etienne et ne se déclinent pas nécessairement dans le cadre d'une ZAC. Ce sentiment diffus associant ZAC et passé se traduit concrètement de différentes manières. Il a été difficile dans un premier temps d'établir une liste définitive des ZAC ; la commune a cependant proposé la classification suivante : D'une part, suivant leur ancienneté : - les 13 opérations qualifiées de "très anciennes" par la Chambre : - ZAC La Cotonne ; ZAC Grand Clos ; ZAC Bergson ; ZAC Chantegrillet ; ZAC Condamines ; ZAC Centre Deux. - les 3 opérations les plus récentes : - ZAC Grouchy ; ZAC Scheurer-kestner ; ZAC Fauriel. Ensuite, selon le mode de réalisation : - en régie : ZAC Chantegrillet ; ZAC Condamines.

35 - par voie de convention à un aménageur privé : ZAC Grouchy ; ZAC Fauriel ; ZAC La Cotonne ; ZAC Grand Clos ; ZAC Bergson. - par voie de concession : ZAC Scheurer-Kestner ; ZAC Centre Deux. De fait, si les dates respectives de début de certaines opérations anciennes remontent à plusieurs années, peu d'éclaircissements ont été apportés sur leurs conditions de liquidation ou de clôture. Les imprécisions qui émaillent ces dossiers font que des questions persistent aujourd'hui sur la durée de vie particulièrement longue de certaines d'entre elles ou sur les conditions dans lesquelles elles ont été ou non clôturées, ce qui ne permet donc pas de considérer que ces opérations peuvent désormais être reléguées définitivement dans le passé. Par ailleurs, il a été assez laborieux de disposer des dossiers de suivi et des différentes archives relatives aux ZAC quelles qu'elles soient. Les plus anciennes mais aussi les plus récentes ont subi le même sort en ne bénéficiant ni d'une documentation attentive et exhaustive, ni d'un suivi régulier. En conséquence, le caractère fragmentaire des pièces qui ont été transmises à la Chambre a pesé sur le contrôle qui a dû dans certains cas tenter de retrouver une logique, en termes d'aménagement, certes, mais également en termes économiques et financiers, à cet ensemble. Dans ces conditions, le choix a été fait de présenter l'ensemble des opérations citées ci-dessus dans l'optique de l'obligation de suivi incombant à la collectivité Un suivi défaillant Il n'a pas été possible dans ces conditions de disposer d'une information fiable Pour les ZAC portées par des opérateurs privés, la commune précise que le suivi s'est fait par des réunions mensuelles, dans les premiers mois, puis par des réunions plus espacées ensuite. Pour les opérateurs publics le suivi de la ZAC de Scheurer Kestner a été rendu difficile car n'ont été transmis que les comptes-rendus d'activité à la collectivité (CRAC) relatifs aux années 1996, et 2002 avec avancement au 30 juin Un courrier transmis par la ville de Saint-Etienne le 10 février 2005, reçu à la Chambre le 14, apporte des éléments d'information supplémentaires. Ce courrier comprend une lettre de la SEDL du 27 janvier 2005 répondant à une demande de complément d'information adressée la veille par la ville de Saint-Etienne. Dans ce courrier, la SEDL reconnaît avoir " sensiblement dérogé à la convention de concession "

36 en ne présentant pas les documents relatifs à la ZAC de manière régulière. Ainsi, la situation financière pour les années 1999 et 2000 a été simplement présentée au travers d'une note transmise fin Le CRAC au 31 décembre 2001 n'a pas été transmis. La SEDL n'a certes pas transmis tous les documents mais la ville de Saint-Etienne ne s'est surtout pas préoccupée de disposer régulièrement des informations financières susceptibles d'éclairer et d'évaluer son engagement dans la ZAC. Par ailleurs, pendant la période sous revue, seuls les CRAC des exercices 1997 et 1998 ont fait l'objet d'un examen en conseil municipal, respectivement le 6 juillet 1998 et le 8 novembre L'article L du CGCT (dans sa rédaction antérieure à la loi n du 2 janvier 2002 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte) est pourtant sans ambiguïté, il dispose que " la société doit fournir chaque année un compte-rendu financier [...]. L'ensemble de ces documents est soumis à l'examen de l'assemblée délibérante de la collectivité ". Outre le CGCT, l'article 13 de la convention signée entre l'aménageur et la ville rappelle les obligations du concessionnaire pour permettre au concédant d'exercer son droit au contrôle. C'est ainsi qu'à la date anniversaire de la signature de la convention, un compte rendu financier doit être adressé au concédant ; celle-ci doit, outre le bilan financier prévisionnel et le plan de trésorerie, comporter une note de conjoncture sur les conditions physiques et financières de l'opération au cours de l'exercice écoulé. Il reste donc bien délicat dans ces conditions de retracer un portrait fiable et sincère de cette opération ; la ville de Saint-Etienne qui a fait preuve de négligence dans le suivi de cette opération pourrait également apparaître comme la première victime, en termes financiers, de cette absence de contrôle La clôture des opérations n'a pas toujours été assurée Les aménageurs comme les collectivités territoriales, ainsi que le rappelle la Cour des comptes en 2001, " ne cherchent pas toujours à clore définitivement les opérations physiquement terminées, l'aménageur privilégiant l'activité opérationnelle de production et le concédant retardant l'approbation définitive des comptes pour ne pas faire apparaître exactement le montant des participations déjà versées et restant encore à verser et le cas échéant le paiement des soldes ". Deux situations seront distinguées, tout d'abord celle des opérations les plus anciennes pour lesquelles un bilan a été fait par un consultant extérieur, puis celle de la ZAC de Centre Deux Les opérations de la Cotonne, Grand Clos et Bergson Le tableau ci-dessous présente les dates de début et de fin supposée de ces trois ZAC.

37 Au cours de l'année 1996, soit plus de vingt ans après le début des opérations, la commune a confié au cabinet Arcade Développement le soin de dresser un bilan définitif des opérations Grand Clos, Bergson et la Cotonne. La ville a transmis deux documents, le premier intitulé " Ville de Saint-Etienne - Clôture et achèvement de ZAC - Phase I " rédigé par le cabinet Arcade et le second intitulé " bilan financier ZAC " portant la date du 28 novembre Ces documents sont des documents préparatoires n'ayant pas abouti à la clôture des ZAC. Deux phases de travail étaient initialement prévues et seule la première a été partiellement réalisée. L'opération de bilan, inachevée, a été abandonnée. La ville n'a pas envisagé de confier à un autre opérateur le soin de poursuivre les investigations ; jusqu'à ce jour aucune démarche de clôture n'a encore été formalisée. La lenteur apportée au règlement définitif des opérations apparaît encore quand on compare les dates qui séparent les dernières écritures prises en compte soit 1987 et la date référencée sur les documents d'arcade, le 28 novembre1996, soit neuf ans plus tard. A l'heure actuelle seule la ZAC de Bergson est clôturée, à la date du 14 décembre La commune s'engage à prendre des dispositions afin de réaliser dans les meilleurs délais la clôture des ZAC du Grand Clos et de la Cotonne La ZAC Centre Deux (annexe 5) Une délibération municipale du 28 juin 1996 fait déjà état de l'importance des réalisations et des faibles possibilités de construction restantes, éléments qui invitent à considérer cette ZAC, dont la création a été approuvée par délibération du conseil municipal du 21 février 1974, comme terminée. Il s'avère alors opportun d'envisager l'achèvement de cette zone en vue de son intégration au plan d'occupation des sols de Saint-Etienne Ville et d'entreprendre en conséquence la modification du plan d'aménagement de zone et du plan des équipements publics, ce qui sera acté le 13 janvier 1997.

38 Entre 1997 et 2005, ce sont plusieurs scénarios qui se sont succédé, présentés soit par la SEDL (voir tableau en annexe 4) soit par le cabinet Acti-conseil, afin de déterminer la part à supporter par la ville, selon la progression des cessions. Ainsi, une démarche auprès du commissaire aux comptes de la SEDL, attestant de la conformité du bilan à la comptabilité des opérations tenue par celle-ci, a été conseillée à la ville par le cabinet spécialisé afin qu'elle puisse disposer d'un document justifiant les montants jusqu'au 31 décembre Ce cabinet a proposé un bilan de pré-liquidation qui a conclu au fait que la ville de Saint-Etienne devait verser 426,86 Keuros à la SEDL pour une clôture au 30 septembre De même, un compte-rendu de réunion au sein de la ville, du 17 février 2004, a établi que les opérations d'urbanisme de Centre Deux pouvaient être clôturées à la fin de l'année Le bilan financier devait faire apparaître un excèdent de clôture à reverser à la ville de l'ordre de 175 Keuros, voire plus si les dernières cessions de patrimoine se faisaient à de meilleurs prix que les hypothèses prudentes qui avaient été émises. Au début de l'année 2005, la ville a cherché à clore le dossier. Un contrôleur de gestion auprès du DGS a été chargé de faire une synthèse du dossier et d'envisager dans quelles conditions la clôture pouvait être faite. Un état des lieux foncier et domanial, confié au service foncier, est ainsi en cours de réalisation. Le contrôleur de gestion a été rejoint par le nouvel IGS ; l'objectif serait de parvenir à une solution courant Les conséquences de ces manquements En termes de sécurité juridique Le calendrier prévisionnel de l'opération de Scheurer Kestner, tel qu'il est évoqué dans la délibération du 25 mars 1996, fait preuve d'un bel optimisme en envisageant la réalisation des travaux d'aménagement courant 1996 et une commercialisation sur trois ans jusqu'en La convention a été signée le 8 mai 1996 pour une durée de cinq ans, prorogeable si besoin après la cinquième année. La convention est donc arrivée à échéance le 8 mai Cependant ce n'est que le 1er décembre 2003, soit sept ans après la signature de la convention, qu'une délibération du conseil municipal fait état de la nécessité de proroger ladite convention. Deux ans ont été alors nécessaires pour céder les derniers terrains et solder complètement les comptes. Un avenant a été signé le 4 mars 2004 qui a prorogé la durée de la convention jusqu'au 31

39 décembre Une période de plus de deux ans, du 8 mai 2001 au 4 mars 2004, a donc couru sans que l'opération d'aménagement soit garantie par une base juridique. Or, selon ce même document de la SEDL, des actes de vente ont été signés pendant cette période de latence, soit le 29 mai 2001 pour la société Derriaz Dumas SCI Ahad et le 28 juin 2001 pour la Société Duclos-SCI HOP. Il est également possible d'évoquer l'opération " Père Noël ". Après approbation de l'assemblée délibérante du 2 mai 2001, un avenant n 1 a été signé le 12 juin 2001 entre la ville de Saint- Etienne et la SEDL pour préciser les missions de la SEDL à l'égard de la société " Père-Noël.fr ". Cette société, une start-up spécialisée dans le commerce en ligne, a fait part de son souhait de s'installer à Saint-Etienne pour développer ses activités avec une perspective de 50 emplois d'ici deux ans ; elle a connu très rapidement un certain nombre de difficultés. Celles-ci ont pris rapidement de l'ampleur ; la ville a alors tenté de faire le point sur ses engagements vis-à-vis de cette société. Une première étude effectuée par le service économie a conclu au fait que la ville n'avait de relation contractuelle qu'avec la SEDL et non avec la société mise en cause. Une demande d'avis juridique approfondi a été faite auprès d'avocats. Si leur conclusion les a conduits à considérer que, quand bien même la ville aurait pris à sa charge une partie de la réalisation des conditions matérielles de l'implantation de la société Père-Noël.fr sur son territoire, elle ne pouvait être tenue responsable des dysfonctionnements d'une activité commerciale, à laquelle elle ne participait pas activement et qu'elle ne maîtrisait ni techniquement, ni administrativement. On peut cependant considérer que la commune a manqué de vigilance en ne prenant pas suffisamment en compte tous les éléments du dossier. En effet, les recherches effectuées lors du contrôle ont mis en évidence le fait que la société " Père-Noël " avait également fait l'objet d'une enquête menée par la DGCCRF dans les premiers mois de 2001, d'une enquête préliminaire pour escroquerie ouverte en avril 2001 et d'une enquête préliminaire pour publicité mensongère ouverte courant 2001 que, par ailleurs, le site de l'entreprise accueillait de nombreuses plaintes de clients mécontents En termes de visibilité financière L'évolution de la ZAC de Scheurer Kestner a été retracée à partir des seuls comptes-rendus d'activité (CRAC) établis au 31 décembre 1996, au 31 décembre 1997, au 31 décembre 1998 et au 31 décembre 2002, du bilan prévisionnel annexé à la convention de concession et enfin, d'un

40 bilan financier intermédiaire 2004 transmis par la SEDL à la ville de Saint-Etienne. Tableaux des réalisations : Ce tableau regroupe la première série de CRAC communiquée lors du contrôle, couvrant les années 1996 à Sur un plan purement formel, la constitution du tableau ci-dessus appelle les remarques suivantes. C'est volontairement qu'ont été maintenues les deux colonnes intitulées " Réalisé en 1997 " figurant sur le CRAC 97 qui présente les opérations courant 1997 et la colonne " Réalisations au 31 décembre 1997 " qui est la reprise en début 1998 des soldes 1997, afin de mettre en évidence un certain nombre d'incohérences. A titre d'exemple, en dépenses, le montant réalisé en maîtrise foncière pour 1997 tel qu'il a été présenté dans le CRAC 1997 a été de euros ; il a été pour la même année 1997 mais cette fois dans le CRAC 1998 de euros, ce montant étant en fait celui des réalisations de Donc au 31 décembre 1997, il n'y a plus trace du réalisé courant 1997 en maîtrise foncière puisque les montants de 1996 et de 1998 sont identiques. Aux termes du CRAC 1998, cette somme de euros était censée correspondre au montant de la participation à la restructuration de l'accès au site. La somme de euros a

41 correspondu au montant occasionné par l'acquisition des terrains. La situation a été identique pour les " frais de concession " qui ont retrouvé au 31 décembre 1997 le même montant qu'au 31 décembre 1996 (7 622 euros) alors qu'il y avait eu du réalisé en On pourrait continuer la liste des interrogations que suscitent ces documents. Toutes aboutissent au même constat : l'absence de lisibilité et de fiabilité des données financières supposées informer la collectivité de l'état de l'opération. Ce nouveau tableau, couvrant les années 2002 à 2004, peut appeler les mêmes commentaires que ceux qui ont été formulés ci-dessus ; les seules modifications imputables aux différences TTC/HT ne permettent pas d'expliquer l'ensemble des variations que l'on peut relever. Par ailleurs, la visibilité financière n'est pas assurée pour estimer le montant de la participation de la ville. Sa participation a été évaluée une première fois dans le bilan prévisionnel annexé à la convention à 0,38 Keuros. En 1997, un premier versement sous forme d'avance financière a été prévu, soit 0,23 Keuros, placé sous la rubrique " Participations de la ville ". Or, comme cela a été signalé ci-dessus, si ce montant apparaissait bien en bilan de sortie 1997, il ne figurait plus en bilan d'entrée 1998 et pour cause, il avait été reclassé en " Avances de la ville ".

42 Le CRAC 1998, dans sa partie rédigée, mentionne un autre versement de 0,15 Keuros pour l'année, cependant ce montant apparaissait là encore dans la rubrique " Avances de la ville ". Ce même CRAC 1998, dans la rubrique " Actualisation du bilan financier " a évoqué cependant la nécessité de porter à 0,46 Keuros la participation de la ville, compte tenu des problèmes de soussol rencontrés qui nécessitent ponctuellement des confortements préalables aux constructions. Enfin, le CRAC arrêté au 31 décembre 2002 a précisé que la participation de la ville s'est élevée à 190 Keuros HT et que l'hypothèse d'une consolidation de l'avance financière de la commune versée à l'opération en financement définitif pour assurer l'équilibre du projet est restée d'actualité. Le coût résiduel à charge de la commune devrait s'établir à 457 Keuros HT, soit 548 Keuros TTC. Le tableau ci-dessous récapitule ces différents mouvements. L'avance financière de 320 Keuros présentée en 2002 a été mise en place et " dimensionnée " en 1999 afin de couvrir le financement de l'opération, d'une part, et de correspondre au besoin de financement définitif de l'opération (déficit final), d'autre part, selon les termes du CRAC De ces éléments, il importe surtout de retenir la difficulté qu'il y a eu à connaître d'après les bilans adressés par la SEDL, le montant réel de la participation communale (les montants sont tantôt présentés en participations, tantôt en avances au bilan). La ville de Saint-Etienne a apporté différents éclaircissements pour assurer a posteriori la lisibilité de l'ensemble de ces données ; en l'état, les données chiffrées telles qu'elles sont présentées dans les documents financiers, destinés à l'information des élus, manquent de fiabilité. ANNEXE N 1 VILLE DE SAINT-ETIENNE Tableaux concernant la situation financière de la ville

43 ANNEXE 1 (suite) VILLE DE SAINT-ETIENNE Les ratios d'alerte

44 ANNEXE 2 VILLE DE SAINT-ETIENNE Rapports rendus par l'igs entre 1998 et 2004 ANNEXE 3

45 VILLE DE SAINT-ETIENNE Défauts d'application de la procédure MO10 (lettres de commande) Les exemples suivants ont été tirés du tableau de suivi des marchés passés en 2004 par la direction des affaires culturelles. - 1/ trame bourse du travail, assurée par l'entreprise C... pour un montant de euros HT et relevant du service " culture VAH " ; en la matière, les trois devis ont bien été recueillis, à la différence du courrier d'accompagnement et le rapport d'analyse établi par le SRA n'ont pas été réalisés : il n'y a donc pas de document écrit permettant d'expliciter les éléments sur lesquels s'est appuyée la ville pour ne pas retenir le moins-disant15 ; - 2/ prestation de " transport expo ", assurée par l'entreprise S-L... pour un montant de 4 629,60 euros HT et relevant du service " culture BA " ; sur ce point, la ville a indiqué lors du contrôle que : " le service utilise alternativement les différents prestataires en logistique " ; en tout état de cause, pour reprendre les termes de la collectivité, " il n'existe pas d'autres devis de consultation " ; - 3/ prestation de " buffets biennale ", assurée par l'entreprise T... pour un montant de 5 309,36 euros HT et relevant également du service " culture BA " ; en la matière, la ville a indiqué que " la pratique est de faire travailler l'ensemble des traiteurs à tour de rôle " ; de même que pour le cas précédent, " il n'existe pas d'autres devis de consultation " ; - 4/ fourniture de matériels informatiques, assurée par l'entreprise A... pour un montant de 5 691,04 euros HT et relevant du service " culture " ; la réponse apportée par la collectivité lors du contrôle a été la suivante : " le prestataire est intervenu pour des travaux jugés nécessaires suite aux visites de maintenance pour lequel A... a un contrat " ; cette commande de matériels n'a toutefois pas donné lieu à d'autres devis de consultation ; - 5/ fourniture de matériel d'enregistrement et de vidéo, assurée par l'entreprise I... pour un montant de 4 601,40 euros HT et relevant du service " culture " ; en réponse, la ville a fait savoir : " un seul devis a été demandé à cette entreprise spécialisée dans le matériel utilisé " ; de même que pour le cas précédent, " il n'existe pas d'autres devis de consultation " ; ANNEXE 4 VILLE DE SAINT-ETIENNE

46 ANNEXE 4 (suite) VILLE DE SAINT-ETIENNE

47 ANNEXE 5 VILLE DE SAINT-ETIENNE Scénarios de clôture de la ZAC Centre Deux