Étude de cas Budget participatif de Lichtenberg (Berlin)

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1 Étude de cas Budget participatif de Lichtenberg (Berlin) 1

2 L AMONT DU PROJET Cadre institutionnel et contextualisation diachronique Les budgets participatifs, la circulation d un modèle La diffusion des budgets participatifs en Allemagne Le budget participatif à Lichtenberg L initiative du projet Les intérêts des acteurs Les enjeux Un enjeu d image Un enjeu politique Un enjeu administratif et managérial Un enjeu social La communication LA MISE EN ŒUVRE DU PROJET Description et choix des outils de co-construction Formulation des propositions Suivi des propositions et «gestion de la frustration» Une logique d écoute sélective transparente Simplification et décentralisation de la procédure Dynamiques d application et poids de chaque catégorie d acteur L AVAL DU PROJET La portée Les outcomes Les outputs L évaluation ANALYSE Le numérique comme vecteur de participation : une arme à double tranchant? La mise en place du budget participatif : un processus d apprentissage Diffusion d une culture du partenariat Diffusion d une culture de projet Réplicabilité du projet Bibliographie

3 L amont du projet Cadre institutionnel et contextualisation diachronique Les budgets participatifs, la circulation d un modèle Depuis l expérience fondatrice de Porto Alegre au Brésil en 1988, les budgets participatifs se sont largement diffusés en Amérique Latine puis dans le monde occidental, «inversant la route traditionnelle de l innovation institutionnelle» (Sintomer, 2008). Comme le rappelle J. Franzke (2010), il n existe pas de définition consensuelle de ce dispositif. Le budget participatif peut donc être adapté à différents systèmes politico-administratifs et référentiels idéologiques, ce qui explique son succès et sa diffusion rapide dans des pays et des contextes divers. Avant toute chose, il importe donc de proposer une définition synthétique d un budget participatif. Ainsi, il sera possible de déterminer dans quelle mesure le cas de Berlin-Lichtenberg se rapporte au modèle idéal-typique et quelles adaptations lui ont été apportées dans le contexte allemand. Il est pour cela pertinent de s appuyer sur les cinq critères procéduraux retenus par Sintomer, Herzberg et Röcke (2008) dans leur ouvrage fondateur sur les budgets participatifs en Europe : la dimension financière doit être explicitement discutée (1) ; le budget participatif doit impliquer l échelle de la ville et non pas seulement l échelle du quartier (2) ; la procédure doit se répéter dans le temps (3) ; elle doit inclure des délibérations publiques (4) ; enfin, les animateurs de la démarche doivent pouvoir peser sur ses résultats en termes d allocation des ressources (5). Ces cinq critères étant satisfaits dans le cas de Berlin-Lichtenberg, il apparaît pertinent de revenir sur l histoire de la diffusion des budgets participatifs en Allemagne afin de déterminer de quelle manière cette expérience s inscrit dans un mouvement de circulation du modèle institutionnel du budget participatif à l échelle nationale et internationale. La diffusion des budgets participatifs en Allemagne Les premières expériences de budget participatif en Allemagne sont développées par le réseau Communes de l'avenir, qui soutient six projets pilotes en Rhénanie-du-Nord - Westphalie entre 1998 et Bien qu un seul de ces budgets participatifs soit encore en activité aujourd hui, cette expérience constitue un précédent important. Elle contribue à diffuser une conception du budget participatif qui repose sur une procédure en trois temps (information / consultation / évaluation) et a pour objectif la modernisation et l efficience des services publics. La visée politique et sociale du budget participatif, qui prévaut dans le modèle brésilien à travers le concept d empowerment, n est pas prise en compte : le terme de bürgerhaushalt, utilisé pour caractériser ces expériences, signifie d'ailleurs «budget citoyen» et non pas «budget participatif», témoignant de l éloignement des deux modèles. Comme le souligne A. Reddy (2009), «We don t live in Porto Alegre or in Seville. In Germany, participatory budgeting is not an instrument of participation but is conceptualised and structured as an instrument of consultation. Participatory budgeting and social justice have not truely been joined yet.» 1 La diffusion des budgets participatifs en Allemagne résulte du croisement de deux grandes réformes administratives impulsées au niveau fédéral au cours des années 1990 visant, d une part, à moderniser l action publique en s appuyant sur l expérience du New Public Management, et d autre part, à y associer davantage les citoyens par l introduction d outils de démocratie directe dans le gouvernement local. La spécificité du contexte allemand réside dans la proximité entre ces deux mouvements, et l utilisation de la participation comme d un instrument de modernisation administrative permettant de surmonter la crise des finances locales (Herzberg, 2011). Le débat sur la démocratie participative en Allemagne combine donc des enjeux d'efficience, d'effectivité et de légitimité qui se retrouvent aussi dans les discours sur les budgets participatifs. 1 «Nous ne vivons pas à Porto Alegre ou à Séville. En Allemagne, le budget participatif n est pas un instrument de participation mais il est conceptualisé et structuré comme un élément de consultation. Le budget participatif et l impératif de justice sociale ne se sont pas encore rencontrés.» 3

4 Le «Neues Steuerungsmodell» Le mouvement en faveur de la modernisation administrative s incarne dans la théorie du Neues Steuerungsmodell, diffusé notamment par les deux grandes fondations politiques allemandes que sont la Bertelsmann Stiftung et la Hans Böckler Stiftung, et par l association de collectivités locales Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt). Le modèle proposé est une interprétation allemande des théories du New Public Management visant non pas à privatiser les services publics mais à les rendre plus compétitifs par l utilisation de pratiques de management issues du secteur privé. Ce mouvement se traduit par exemple par la réforme des nomenclatures budgétaires ou par le renforcement des ressources managériales des collectivités locales. De nouveaux principes sont introduits dans la construction du budget : principes de genre, d'équité générationnelle, de budget durable ou encore d intégration budgétaire territoriale. Ces enjeux sont centraux pour les collectivités locales allemandes, en particulier les communes, qui connaissent à partir des années 1990 une importante crise financière, aggravée par des transferts de compétences opérés par l'état fédéral et les Land sans transferts de ressources équivalents. Cette crise se traduit par la vente de larges blocs de propriétés municipales, notamment dans le domaine du logement. Déstabilisées, les communes cherchent à renforcer l'efficacité et la légitimité de leur action en recourant à de nouveaux dispositifs de participation. Le mouvement des «communes citoyennes» (Bürgerkommune) promeut ainsi une transformation du rôle des citoyens dans l action publique. De simples usagers des services municipaux, les habitants sont amenés à se positionner à la fois comme co-producteurs de l action publique et comme co-décideurs des choix politiques de la commune. Cette nouvelle conception du rôle du citoyen se traduit par la promotion de formes de volontariat civique au sein des municipalités et par une vague de législations institutionnalisant des procédures de démocratie directe. L élection des maires des communes au suffrage universel (Bürgermeister) 2, les référendums locaux, ainsi que des formes consultatives de participation comme les fonds de quartier ou les jurys citoyens 3 se généralisent. La diffusion des budgets participatifs à la fin des années 1990 s inscrit pleinement dans ce mouvement, tout en marquant une nouvelle étape dans l histoire de la participation en Allemagne. Le programme fédéral Soziale Stadt, lancé dans les années 1990, touche près de 300 villes en Allemagne. Il a pour objectif la revalorisation des quartiers en difficulté et joue un rôle important dans la diffusion et l expérimentation d instruments de démocratie participative au niveau local. C'est dans le cadre de ce programme que sont mis en place des gestions de quartier (Quartiersmanagement), qui contribuent à la diffusion d instruments comme les jurys citoyens ou les fonds de quartier. Le budget participatif à Lichtenberg À Berlin, la situation au début des années 2000 est propice à la mise en place d'un budget participatif : la ville est fortement endettée et l appareil administratif, hérité de l'époque soviétique, est surdimensionné et entaché par divers scandales. Cette configuration explique la création d une alliance politique en faveur du budget participatif, qui récolte le soutien de partis de différentes tendances. Berlin est une ville-land, où se superposent deux échelons administratifs, celui du Land (Sénat) et celui des douze arrondissements (Bezirke) de la ville, dotés chacun d une assemblée d arrondissement élue au suffrage universel direct et d un maire. Les arrondissements agissent de manière autonome, mais ne disposent pas de personnalité juridique 4. L échelle de l arrondissement, qui équivaut à celle d une ville de taille moyenne, paraît ainsi adaptée à la mise en place d une expérience participative de grande ampleur. Toutefois, cette architecture institutionnelle se 2 Depuis la réunification du 3 octobre 1990, le système du Conseil de l Allemagne du Sud est devenu le système prépondérant dans les collectivités locales allemandes : il repose sur deux autorités élues, le maire et le conseil municipal. (Source: prospeur.org) 3 Les fonds de quartier consistent à mettre à la disposition des habitants de petites sommes dont ils peuvent disposer pour faire avancer des projets micro-locaux. Les jurys citoyens sont une procédure consistant, pour une autorité publique, à réunir par tirage au sort un petit groupe de citoyens afin qu ils discutent pendant quelques jours d une thème particulier, en lien avec la vie publique locale. (Herzberg, Sintomer, Röcke, 2008) 4 Article 28 de la Loi Fondamentale allemande. 4

5 traduit par des contraintes budgétaires spécifiques qui compliquent la mise en œuvre du budget participatif. En effet, les arrondissements n ont pas le pouvoir de lever l impôt, ne peuvent pas emprunter et la majorité de leurs ressources (85% pour Lichtenberg) sont issues de transferts provenant du Sénat de Berlin. Seule une petite partie du budget de l arrondissement est réellement à la discrétion du conseil municipal, réduisant ses capacités d expérimentation. Lichtenberg est un arrondissement de 52.29km2 situé à l Est de Berlin, comprenant une population d environ habitants. Il présente un profil socio-économique très contrasté: le taux de chômage y varie de 3.4 à 10.2% selon les quartiers, le nombre de bénéficiaires d aides sociales de 3.2 à 19.0% et le pourcentage de résidents issus de l immigration de 3.8 à 25.9% pour une moyenne de 14.2%. En particulier, il compte la plus importante communauté vietnamienne d Allemagne, et une importante communauté russe (5% de la population) 5. Par ailleurs, Lichtenberg souffre d une mauvaise réputation du fait de violences d extrême droite dont la récurrence a terni l image de l arrondissement. Mais contrairement à la plupart des autres arrondissements de Berlin-Est, Lichtenberg se caractérise par la présence d une société civile particulièrement dynamique. 29.1% de ses habitants sont engagés dans une association locale (contre 24% en moyenne dans le reste de Berlin-Est) 6. Ces associations, en particulier celles subventionnées par la mairie d arrondissement, joueront un rôle important dans le portage du budget participatif sur le long terme. Bastion historique de l extrême gauche allemande, Lichtenberg apparaît comme un terrain propice, sur le plan politique, à la mise en place d un budget participatif. En 2005, Die Linke (ex-partei des Demokratischen Sozialismus) dispose de la majorité absolue au conseil municipal de l arrondissement, après avoir récolté 51,9% des voix aux élections locales. Cela lui permet de mettre en œuvre une expérimentation institutionnelle de grande ampleur comme le budget participatif. L initiative du projet La mise en place du budget participatif à Lichtenberg doit beaucoup à l investissement personnel de la maire Christina Emmrich (Die Linke), qui est à l initiative du projet en Néanmoins, il fait aussi l objet d un large consensus parmi les principales formations politiques de l arrondissement. Ce consensus est officialisé en 2005 par la signature d un accord entre les différents partis politiques locaux, qui s engagent à ne pas faire campagne sur le budget participatif. Cette dynamique locale rencontre par ailleurs le soutien de l Agence nationale pour la promotion de la démocratie (Bundeszentral für politische Bildung) et du Sénat de Berlin, qui verse une aide de euros à l arrondissement pour le lancement du budget participatif. Pour ces deux institutions, Lichtenberg fait office de laboratoire en vue de l adoption éventuelle du procédé à l échelle de la ville. Si le budget participatif de Lichtenberg s inspire d expériences antérieures, les spécificités de l arrondissement ont été intégrées dans la conception du dispositif. Entre 2004 et 2005, le conseil d arrondissement et l administration ont ainsi établi les priorités politiques de développement de Lichtenberg au cours d un processus d échange et de discussion. Ces priorités ont guidé la conception du budget participatif. Trois axes ont ainsi été dégagés au sein d une ligne directrice «Lichtenberg en route pour une municipalité citoyenne» : le soutien à la politique familiale, l égalité des chances et une plus grande efficience de l action administrative par la généralisation de pratiques innovantes. L objectif était la mise en cohérence des différentes politiques liées au développement social (jeunesse, santé publique, urbanisme) afin d inscrire le budget participatif dans un cadre plus général. Le budget participatif a donc été mis en place de manière verticale, sous l impulsion d un pouvoir politique résolu à créer une offre de participation locale. Le défi, pour les pouvoirs publics, consistait donc à faire preuve de pédagogie pour entraîner les citoyens dans la dynamique du budget participatif. Cette opération de pédagogie a été pensée sur le long terme afin de rapprocher les citoyens et l administration en agissant sur les deux parties. 5 Source : 6 Source : 5

6 Le budget participatif est ainsi censé rendre les habitants plus actifs dans la vie politique locale et sensibiliser simultanément l administration aux besoins des citoyens. Les intérêts des acteurs La mise en place du budget participatif traduit avant tout la volonté des élus de Lichtenberg de rechercher l exemplarité en matière de gouvernance locale, en proposant une véritable innovation démocratique faisant de l arrondissement un laboratoire pour toute l agglomération berlinoise. L objectif, pour la maire Christina Emmrich, est de positionner Lichtenberg comme une municipalité à la pointe de la réflexion sur la participation des habitants et de redorer par ce biais l image de l arrondissement. Christina Emmrich a ainsi été appelée à se déplacer de nombreuses fois en Allemagne et à l étranger pour exposer le fonctionnement du budget participatif. Cette expérience a donc constitué pour elle un net succès politique, ainsi qu une occasion de gagner en visibilité au sein des réseaux de villes allemands et européens. Pour l'ensemble des conseillers municipaux, le budget participatif est un moyen de reconquérir l'attention des citoyens, de tisser des liens de proximité avec l électorat local et, au final, de récolter des bénéfices politiques. Mais la mise en place de ce dispositif apparaît aussi comme une contrainte, tant pour les politiques locaux que pour les employés de l administration municipale. Pour ces derniers, le budget participatif implique une nouvelle manière de travailler, ainsi qu une charge de travail supplémentaire, du moins dans sa phase pilote. On peut en effet formuler l hypothèse qu inclure davantage les citoyens dans la procédure budgétaire rend leur contrôle plus contraignant : en faisant remonter les priorités des citoyens, le budget participatif accroîtrait ainsi leur niveau d exigence. C est pourquoi certaines personnalités politiques semblent s y opposer à mots couverts. Le vote du budget est de plus une prérogative phare des élus locaux. Même si le budget participatif ne remet pas en cause ce fonctionnement les propositions qui en émanent faisant l objet d un vote régulier par le conseil d arrondissement le nouveau rôle qu il confère aux citoyens peut être perçu comme une forme d ingérence, voire une menace par certains élus. Plus de 260 associations sont partenaires du budget participatif, et peuvent l utiliser pour défendre leurs intérêts via la mobilisation de leurs membres. De plus, l animation du budget participatif à l échelle du quartier fait partie d un ensemble de missions confiées aux associations en charge de la gestion des centres sociaux municipaux. Pour obtenir cette charge et les financements qui lui sont associés - une sorte de concession - les associations répondant aux appels d offres émis périodiquement par la municipalité doivent assurer cette dernière de leur implication dans le dispositif. Pour certaines d'entre elles, qui dépendent fortement des financements publics, il peut donc être difficile d adopter une posture critique vis-à-vis de ce dispositif. Les enjeux Un enjeu d image La mise en place d un budget participatif à Lichtenberg s inscrit dans une stratégie globale de rénovation de l image de l arrondissement. L exemplarité recherchée à travers le projet contribue ainsi à présenter Lichtenberg sous un jour nouveau. Cette stratégie à vocation externe est le corollaire d une opération de communication interne visant à rapprocher les citoyens des institutions politiques. Un enjeu politique 6

7 La mise en place du budget participatif permet un gain de légitimité pour le gouvernement local. Il renforce la visibilité de l arrondissement de Lichtenberg dans l agglomération berlinoise en mettant l accent sur le caractère innovant de la démarche portée par le conseil d arrondissement. Le budget participatif permet également de renforcer le rôle des citoyens dans la politique locale. Un enjeu administratif et managérial En faisant remonter les priorités des citoyens, le budget participatif permet aux élus de mieux prendre en compte leurs besoins et d ajuster l offre de services publics à la demande. Il porte donc une exigence de redéfinition du fonctionnement de l administration et d optimisation de la dépense publique. Certaines municipalités allemandes ont utilisé le budget participatif pour trouver des pistes d économie dans les services publics locaux ou pour légitimer des coupes budgétaires. Dans le cas de Lichtenberg, cet enjeu n est pas central, même si les citoyens ne sont pas autorisés à augmenter le volume des dépenses publiques. En effet, la priorité donnée à l élargissement de la participation pâtirait de l utilisation du budget participatif pour réduire les dépenses publiques. Comme le rappelle Herzberg (chercheur, université de Potsdam, entretien), il est difficile de convaincre les citoyens de participer à une détérioration de leur offre de service public. Un dispositif permettant aux citoyens d indiquer les postes budgétaires pour lesquels ils estimaient que des économies étaient possibles a d ailleurs été expérimenté en 2010, puis supprimé. Pour Roeder (chercheuse, université de Potsdam, entretien), les propositions formulées par le biais de ce dispositif, souvent peu pertinentes, ne correspondaient pas à l état d esprit général qui sous-tend la mise en place du budget participatif, tourné vers la production d une dynamique collective. Un enjeu social Le concept de budget participatif dépasse de loin le simple enjeu budgétaire. Le renforcement des liens sociaux est une des conséquences attendues de la mise en place du dispositif, bien qu il n en constitue qu un effet latéral. La question budgétaire permet en effet de susciter un débat entre les citoyens, à travers une participation inclusive et ouverte. Cette dimension est bien présente dans la manière dont sont conçues les différentes étapes de la procédure, depuis la communication (documents en plusieurs langues) jusqu à l organisation des réunions publiques, qui sont l occasion d inclure les populations issues de l immigration et de faire participer des femmes avec enfants à charge 7. Toutefois, en mettant l accent sur la participation en ligne, la nouvelle équipe municipale (en poste depuis 2011) tend à réduire l enjeu social du budget participatif qui serait progressivement ramené au simple domaine budgétaire. La communication La communication est un enjeu crucial dans la légitimation du projet car le nombre de participants est un gage de représentativité des priorités désignées par le budget participatif, et justifie du même coup les dépenses de la municipalité pour sa mise en place 8. Le choix d engager des sommes importantes afin de permettre aux citoyens de participer à l élaboration du budget représente toutefois un paradoxe constituant un axe régulier de remise en cause du projet (Hans Hagedorn, employé à Demos GmbH, entretien). D importantes ressources sont ainsi mobilisées pour étendre au maximum la participation. Bien que la nouvelle équipe municipale mise beaucoup sur le nouveau site web pour mobiliser les citoyens, les efforts de communication ne se limitent pas à Internet. Plusieurs canaux d information plus classiques ont été mobilisés 7 Un système de garde d enfants a été mis en place afin de permettre aux femmes avec des enfants à charge de participer aux réunions publiques. 8 Interrogé à ce sujet, Hans Hagedorn (employé à Demos GmbH, entretien) s est montré très évasif sur le montant alloué à la conception de ce nouveau site internet. Le coût officiel du budget participatif est estimé à 125,000 euros (Herzberg, 2011). 7

8 (courrier d information, réunions publiques). La communication s inscrit dans l espace public, notamment lors du voting day annuel. Introduit en 2011, cet évènement permet aux citoyens de contribuer au budget participatif par l intermédiaire de stands de vote, installés pour une journée dans les lieux publics. Capture d écran du nouveau site, livré en 2013 La population issue de l immigration est ciblée par des dispositifs spéciaux. Des plaquettes expliquant le fonctionnement et l importance du budget participatif ont été traduites en vietnamien et en russe, qui constituent les deux principales communautés immigrées. Des efforts de communication sont également réalisés en aval des projets pour montrer aux citoyens l efficacité du dispositif et les assurer de la prise en compte de leur contribution. Ainsi, le nouveau site internet du budget participatif contient une carte interactive sur laquelle on peut suivre l avancement des projets quartier par quartier. La municipalité communique également volontiers sur le bilan annuel du budget participatif et vise ainsi un public à la fois interne, au sein de l arrondissement, et externe, pour entretenir l image de Lichtenberg comme un arrondissement particulièrement innovant (cf. annexe 1). La mise en œuvre du projet Description et choix des outils de co-construction Le budget participatif de Lichtenberg repose sur la formulation de propositions par les citoyens, qui sont ensuite hiérarchisées par un système de points puis adoptées, ou non, par le conseil municipal lors du vote du budget de l arrondissement. Si la procédure a largement évolué au fil des ans, ses principes directeurs restent globalement les mêmes. Tout d abord, ce n'est pas le budget ou une part du budget qui est discutée, mais bien des 8

9 propositions qui sont formulées par les citoyens puis intégrées dans la discussion sur le budget municipal. Il ne s agit donc pas d un modèle délibératif, les choix budgétaires effectués par les conseillers municipaux n étant pas directement discutés par les citoyens. La procédure inverse donc la relation habituelle entre habitants et élus : au lieu de sanctionner a posteriori les choix des élus par leur vote, les citoyens imposent, ou du moins signalent, leurs priorités a priori aux élus. Pour reprendre la distinction effectuée par Élise Roche (2011), l expérience de Lichtenberg se situe donc dans le domaine d une participation relevant davantage du «projet opérationnel» que du «projet discursif» en ce que l objectif est davantage la formulation de projets par les citoyens plutôt qu une délibération sur les choix budgétaires de l arrondissement. En cela, le budget participatif semble bien relever d un processus de co-construction associant les citoyens, l administration municipale et les élus locaux. Formulation des propositions Les propositions peuvent être formulées par l intermédiaire de différents canaux de communication dont la combinaison vise à rendre la participation la plus accessible et la plus large possible. Les citoyens peuvent ainsi soumettre leurs propositions lors des conseils de quartiers, pendant lesquels l administration rend aussi des comptes quant à l avancement des propositions adoptées lors des années précédentes. Ils peuvent aussi proposer des idées par le biais de la plateforme Internet, et par courrier tout au long de l année. Aucune présentation ou formulation particulière n est exigée pour soumettre une proposition. Les propositions sont ensuite agrégées par l administration de l arrondissement, qui procède à une première évaluation en termes de coût budgétaire. Le vote s effectue ensuite selon une procédure simple : chaque citoyen dispose de 5 points à répartir à sa convenance entre les différents projets, une proposition pouvant recueillir entre 0 et 5 points par participant. Le vote a lieu sur Internet ou lors de réunions de quartier. En 2011 a été instauré un voting day commun à tout Lichtenberg, durant lequel des stands de vote sont installés dans tout l arrondissement 9. Un sondage sur les propositions formulées, envoyé de manière aléatoire aux habitants, complète ce système ( ménages consultés en 2013). À l issue de la procédure, les propositions sont hiérarchisées en fonction du nombre de points recueillis. Cette hiérarchisation est importante : elle constitue une innovation par rapport aux expériences précédentes de budget participatif en Allemagne. Les propositions les plus populaires 10 sont ensuite compilées et mises en forme par l administration, qui leur adjoint des recommandations (coût, légalité) et les transmet à l assemblée municipale de l arrondissement. Les propositions sont examinées et votées en même temps que le reste du budget. Le pouvoir de décision final reste donc aux mains de la municipalité. 9 Lichtenberg est divisé pour l occasion en treize sous-quartiers, chacun possédant son point de vote. 10 Il s agit des 10 propositions ayant recueilli le plus de points sur Internet et des 5 propositions ayant récolté le plus de points lors du voting day. Chaque proposition doit recueillir un minimum de 25 points pour parvenir dans la «top list». 9

10 «There is no formal possibility for the citizens to force the City Council to take on a proposal, so, sometimes they reject it. But you must not underestimate how much the public pressure is. If you have a proposal, which is really favoured by many participants, it is very difficult for the city Council just to say ok, we don t do it, we just reject it. It happens, but not as often as one might think.» 11 Nils Jonas Chargé de projet, entreprise Zebralog Seule la part du budget municipal réellement maîtrisée par l administration de Lichtenberg est concernée : en 2007, elle représentait un montant d environ 30 millions d euros, soit environ 6% du budget total de l arrondissement 12. Le reste du budget est constitué de transferts automatiques du Land vers les communes. Bien évidemment, le montant des propositions adoptées est variable (entre et 1,2 millions d euros par an) et ne représente jamais la totalité du budget municipal, en raison, d une part, des engagements financiers et politiques qui contraignent une partie des dépenses locales, d autre part, parce qu elles font l objet d un arbitrage avec le reste des mesures que le gouvernement de l arrondissement s est engagé à mettre en œuvre dans son programme. Le budget participatif ne change ni la composition originale du budget, ni les montants alloués à claque service. La phase de co-construction reste donc limitée en ce qu elle n engage pas la totalité du budget, et reste fortement encadrée par les pouvoirs publics et les normes institutionnelles préexistantes. Suivi des propositions et «gestion de la frustration» Comme le souligne Eva Roeder (chercheuse, Université de Potsdam, entretien), la «gestion de la frustration» est un enjeu majeur des dispositifs de participation : il est presque dangereux, d un point de vue politique, de donner aux habitants le sentiment qu'ils ont un impact sur les décisions politiques locales si, en définitive, leur voix n'est pas entendue. Cet enjeu a été pris en compte par les porteurs du budget participatif à Lichtenberg. L inscription sur le long terme du dispositif permet non seulement de faire émerger ce type de revendications, mais aussi d y apporter des réponses via des évolutions successives de la procédure. Ainsi, en 2011, l architecture institutionnelle du budget participatif a été simplifiée. Le suivi de l avancement des propositions et de leur mise en œuvre est maintenant assuré par un comité paritaire unique (Begleitgremium) - incluant quatorze membres 13 issus de l'administration, de la société civile et de la sphère politique - qui travaille de manière consensuelle. Ce comité est chargé de rendre des comptes aux citoyens quant à l avancement des projets, et de faire remonter les propositions d amélioration du dispositif formulées lors des sessions publiques d évaluation annuelle du dispositif (workshop). Depuis 2011, les propositions qui excèdent la compétence de la mairie d arrondissement (dans le domaine des infrastructures par exemple) peuvent être adoptées et sont alors transmises au Sénat du Land de Berlin. Le comité de suivi du budget participatif est ensuite chargé de rendre compte de leur devenir auprès des habitants de l arrondissement, dans un souci de transparence mais surtout de gestion de la frustration générée par le dispositif. 11 «Il n'existe a pas de possibilité formelle pour les citoyens de forcer le conseil municipal à prendre en compte une proposition, mais il ne faut pas sous estimer la pression de l'opinion publique. Si une proposition a beaucoup de voix, il est difficile pour le conseil municipal de dire je ne le fais pas. Cela arrive, mais rarement.» 12 Le budget de l arrondissement porte sur les domaines suivants : équipements culturels, écoles de musique, écoles, programmes en direction des seniors, jeunesse, sport, santé, développement économique et infrastructures routières municipales. 13 Le Begleitgremium est constitué de 5 conseillers municipaux, un membre de chaque parti représenté à l assemblée municipale, 2 membres de l administration de l arrondissement, 6 habitants ou représentants de la société civile, 2 représentants des centres de quartier et un greffier. Des membres supplémentaires peuvent prendre part au comité en tant que consultants : les membres de l administration, un représentant du centre de l enfance et de la jeunesse. 10

11 En 2011, la procédure a été raccourcie et optimisée afin de permettre une réalisation plus rapide des projets. La longueur de la procédure était en effet l un des principaux reproches adressés au dispositif par les citoyens. Initialement, la formulation des propositions dans le cadre du budget participatif se déroulait deux ans avant l année fiscale concernée. Cette procédure rendait difficile la compréhension des enjeux budgétaires associés aux propositions des participants, et imposait un trop grand délai quant à leur réalisation : l intervalle entre la formulation des propositions et leur vote au sein du budget municipal a donc été réduit à un an. Ainsi, en 2013, la campagne concernant le budget de 2014 a commencé en avril. Enfin, des fonds de quartier ont été crées afin de permettre aux citoyens de réaliser plus rapidement de projets grâce à une procédure accélérée. L arrondissement a ainsi été divisé en treize zones, chacune étant dotée d un budget de euros par an. Contrairement au reste du budget participatif, pour lequel la participation est ouverte à tous les citoyens, les dépenses liées aux fonds de quartier sont décidées par un jury de citoyens 14. La municipalité exerce un contrôle a posteriori sur l'utilisation des fonds. Si ce mécanisme semble assez éloigné, dans son fonctionnement, des instances du budget participatif, il les complète toutefois utilement en rendant possible la réalisation rapide de petits projets, donnant ainsi l impression que les choses avancent et laissant, là encore, l initiative aux citoyens. Le nouveau site internet permet d afficher une carte facilitant le suivi des projets. Ces changements témoignent du caractère évolutif du budget participatif. Initié de manière top down, le dispositif a fait l objet de plusieurs ajustements visant à prendre en compte les retours de la pratique et les attentes des habitants. Ce sont donc les citoyens qui guident l évolution du budget participatif sur le long terme et participent, de manière incrémentale, à la construction de la procédure. 14 Dans le cas de Lichtenberg, le jury citoyen est constitué pour partie de citoyens désignés au hasard et d autres issus des associations locales, groupes de parents, entrepreneurs locaux, etc. 11

12 Une logique d écoute sélective transparente La sélection des propositions par l assemblée municipale relève d une logique que l on pourrait qualifier «d écoute sélective transparente» (Talpin, Sintomer, 2011) : si l on ne peut pas parler de délégation ou de partage du pouvoir budgétaire, la décision restant au final l apanage des pouvoirs publics, le conseil municipal est en revanche sommé de justifier les raisons de l adoption ou du refus des propositions. Il s acquitte de cette tâche dans une note annuelle adressée aux citoyens et lors des réunions de quartier. À titre d exemple, lors de la première édition du budget participatif, 37 des 42 propositions transmises au Conseil municipal avaient été adoptées pour le budget de L évolution du dispositif témoigne de cette logique de transparence. Ainsi, une équipe éditoriale composée de dix citoyens tirés au sort était initialement chargée de compiler et de mettre en forme les différentes propositions, et d écarter celles qui ne relevaient pas de la compétence de l arrondissement. Cette instance a été supprimée en 2010 après que certains citoyens se sont plaints de voir leurs idées détournées. Des numéros de suivi ont aussi été attribués à chaque proposition afin de permettre aux citoyens de suivre plus facilement leur statut et leur avancement. Enfin, les propositions anonymes ne sont plus acceptées. Simplification et décentralisation de la procédure La pratique a fait émerger la nécessité de simplifier la procédure du budget participatif. Ainsi, les différents comités de traitement et de suivi des propositions ont été regroupés au sein d un comité unique (Begleitgremium). La création d un voting day vise à rendre le dispositif plus visible, plus accessible pour les citoyens. Depuis 2011, le budget participatif se veut aussi plus décentralisé : le nombre de réunions de quartier est passé de cinq à treize afin de rapprocher encore un peu plus le dispositif de ses destinataires. L organisation du budget participatif (voting day, réunions publiques) est assurée par des centres de quartier, dont le fonctionnement est pris en charge par des associations locales subventionnées par la mairie. Pour certains chercheurs (Carsten Herzberg, chercheur, université de Potsdam, entretien), cette décentralisation du budget participatif s éloigne du modèle initial de démocratie participative au profit d une forme de démocratie de proximité, plus centrée sur le quartier, le dialogue entre les citoyens... mais délaissant l un des objectifs centraux du budget participatif, à savoir sortir l engagement des citoyens du niveau micro-local pour le porter à l échelle de la ville. Toutefois, dans la pratique, il semble que les propositions formulées par les citoyens dépassent souvent l échelle de l arrondissement, et sollicitent des compétences qui ne sont pas du ressort de la municipalité de Lichtenberg. Dynamiques d application et poids de chaque catégorie d acteur Quatre types d acteur peuvent être identifiés dans la mise en œuvre du budget participatif : Administration Les membres de l administration locale sont des acteurs importants pour le fonctionnement du budget participatif, bien que, paradoxalement, ce soit a priori leur retrait progressif qui soit recherché avec l appropriation du dispositif par les citoyens et son autonomisation. Les employés de l administration locale ont, dans leur majorité, bien investi le budget participatif (Roeder, Franzke, 2011) : certains managers seniors de la municipalité ont même joué un rôle porteur dans son développement conceptuel et dans son appropriation par les autres membres du personnel administratif. Politiques Le budget participatif fait l objet, depuis sa création, d un consensus entre les différents partis politiques locaux. Son maintien à long terme semble donc acquis. Toutefois, la campagne municipale de 2011 a révélé au grand 12

13 jour les premières dissensions relatives au budget participatif. Le débat ne porte pas tant sur le maintien du dispositif, mais sur ses perspectives d évolution. Ainsi, pour certains conseillers socio-démocrates, une simplification du budget participatif est nécessaire. Le risque de bureaucratisation ou de perte de contrôle du processus, accusé de générer des dépenses trop lourdes et difficiles à prévoir, imposerait de réduire son influence au sein du budget municipal. Dans plusieurs entretiens, il a ainsi été fait mention d une certaine défiance de la nouvelle équipe municipale envers le budget participatif, voire la crainte que ce dernier ne se transforme en une «coquille vide» (Eva Roeder, chercheuse, université de Potsdam, entretien). Associations et citoyens Parmi les destinataires du budget participatif, une distinction peut clairement être faite entre les simples citoyens et les associations : simples citoyens et petites organisations de la société civile s avèrent moins à même d investir les instances du budget participatif, alors que les moyennes et grandes associations sont particulièrement bien représentées dans le processus, au risque de l accaparer. Au sein même des 260 associations de Lichtenberg, plusieurs catégories peuvent ainsi être définies en fonction de leur influence sur le déroulement du budget participatif (Roeder, Franzke, 2011). Les associations des centres de quartier 15, subventionnées par la municipalité, sont en charge d organiser de manière indépendante le budget participatif (réunions de quartier, vote). Leur participation au processus est donc à la fois garantie et contrainte. Les grosses associations, par exemple les antennes locales de grandes associations de charité, sont les plus à même de faire valoir leurs intérêts dans le processus en raison d un plus haut degré d organisation et d une meilleure capacité à mobiliser leurs membres. Enfin, les associations en lien avec l enfance et l éducation (parents d élève, etc.) démontrent dans la pratique une réelle capacité à s emparer des mécanismes du budget participatif pour obtenir gain de cause. Le budget participatif ayant été initié de manière top-down, il convient de signaler que les citoyens et associations censés formuler des propositions se sont retrouvés, au début du processus, dans un rapport de force relativement asymétrique avec les services de la municipalité en raison de leur mauvaise connaissance du processus et de son fonctionnement. Un temps d apprentissage a donc été nécessaire afin de rendre possible l appropriation ou le rejet du dispositif par ses destinataires. 15 En Allemagne, le fonctionnement des centres sociaux est concédé pour une durée de 5 ans à des associations sélectionnées par la municipalité. Cf. partie «Intérêt des acteurs» 13

14 L aval du projet La portée Le budget participatif de Lichtenberg est probablement l une des expériences les plus célèbres de budget participatif en Europe. Son lancement a coïncidé avec un vaste mouvement de diffusion mondiale des dispositifs de participation à partir de la fin des années 1990 et contribue pleinement au débat sur la démocratie participative. En Allemagne, l initiative de Christina Emmrich a reçu le soutien d une instance nationale, l Agence nationale pour la promotion de la démocratie (Bundeszentral für politische Bildung) ainsi que du Sénat du Land de Berlin et de l ensemble des partis politiques locaux. Ces soutiens donnent à l expérience un certain écho auprès de la classe politique allemande. De plus, le lancement du budget participatif de Lichtenberg fait suite à une série d essais peu concluants dans le domaine des budgets participatifs en Allemagne (cf. Cadre institutionnel et contextualisation diachronique) tout en entendant rompre avec l approche consultative qui avait prévalue jusqu alors. Lichtenberg apparaît donc comme une ultime tentative, une sorte de dernière chance de mettre en œuvre avec succès un budget participatif dans une ville allemande, à une échelle inédite et avec des ambitions nouvelles. En 2006, les espoirs qui reposent sur le nouveau budget participatif sont donc considérables, et l expérience est scrutée avec attention tant par les acteurs locaux que par les responsables politiques et les chercheurs de toute l Allemagne. «The special thing in Lichtenberg is that all the participatory budgeting prior to it in Germany failed at on or another point. Most participatory budgeting lasted one year and were not followed anymore, had not another cycle. This makes Lichtenberg very special. ( ) There were a number of failures earlier and everybody knew it had to rock in Lichtenberg. If it wouldn t rock, then the idea of participatory budgeting in Germany would be dead.» 16 Nils Jonas Chargé de projet, entreprise Zebralog À cet égard, la maire de Lichtenberg, Christina Emmrich, joue un rôle crucial de capitalisation et de diffusion de l expérience du budget participatif, notamment par une participation active à plusieurs colloques nationaux et internationaux dans le domaine de la participation : comme le souligne Hans Hagedorn (employé à Demos GmbH, entretien), la maire a joué un véritable rôle de voyageur de commerce afin de faire connaître l expérience de Lichtenberg au niveau national et international. Si, plusieurs années après son lancement, l intérêt politique et médiatique pour l expérience a fini par s essouffler, le budget participatif de Lichtenberg n en connaît pas moins aujourd hui une seconde forme de postérité, académique celle-ci : il s agit en effet d un des cas de budget participatif allemand les plus abondamment documenté par les chercheurs, tant en allemand qu en anglais 17. Souvent présenté comme un best practice case, Lichtenberg s impose comme une référence dans le domaine de la participation. Mais l intérêt de l expérience de Lichtenberg est aussi prospectif, alors que deux tendances semblent se dessiner en Allemagne dans le domaine des budgets participatifs : une réorientation vers le numérique (Bönh, Cologne) et/ou une utilisation croissance des budgets participatifs pour une meilleure acceptation de la réduction des 16 «Ce qui est spécial avec le budget participatif de Lichtenberg, c'est qu'avant ce projet, toutes les tentatives de budget participatif en Allemagne avaient échoué : au bout d'un an, les budget participatifs étaient abandonnés. ( ) Il y avait eu une série d'échecs avant donc les gens savaient que ça devait marcher à Lichtenberg, sans quoi l'idée de budget participatif en Allemagne serait morte.» 17 Ex : Weise 2006, Klages/Daramus 2007, Herzberg/Cuny 2007, Tietze 2008, Sintomer/Herzberg/Röcke 2010, Pietsch 2011, etc. 14

15 dépenses municipales - ce fut par exemple le cas à Hambourg, avec l introduction en 2006 d un budget participatif à l'initiative du politicien Rüdiger Kruse, visant à remédier à la situation budgétaire tendue de la commune. Reste à voir si le budget participatif de Lichtenberg rejoindra l une ou l autre de ces tendances à l avenir et dans quelle mesure il peut constituer un symptôme de ces évolutions. Les outcomes Sur les propositions citoyennes collectées par l intermédiaire du budget participatif entre 2005 et 2011, 266 ont été transférées au conseil municipal et 222 ont été adoptées. Plus de 83% de ces propositions ont été réalisées, et seuls 44 ont été rejetées ou bien n ont pas été mises en œuvre (Roeder, Franzke, 2011). La majorité de ces propositions concernaient les domaines de l environnement et de l espace naturel, de l enfance, des personnes âgées et des affaires sociales. Les deux exemples les plus fréquemment cités lors des entretiens sont ainsi l achat de livres et de CDs en vietnamien à la bibliothèque, à l impulsion de la communauté vietnamienne locale, et la conservation d une école de musique, dont la fermeture avait été prévue par la municipalité. Ce dernier exemple est toutefois à prendre avec précaution : si c est bien le budget participatif qui a permis d attirer l attention sur la fermeture annoncée de l école, la décision de la municipalité a probablement aussi été influencée par la tenue d un référendum d initiative locale sur ce sujet. La majorité des propositions adoptées portent sur des réalisations peu couteuses, de petite ampleur, et touchent à l environnement immédiat des participants : par exemple, l'organisation des pistes cyclables, les espaces verts, l'adaptation du mobilier urbain et des trottoirs aux plus âgés et aux handicapés. «The City Councils who have a PB tend to take the big projects ou of the participatory budgeting. ( ) But on the other the hand, even the citizens, most of the time, they just don t propose any big issue.» 18 Nil Jonas Chargé de projet, entreprise Zebralog E. Roeder (chercheuse, université de Potsdam, entretien) note toutefois une tendance récente du budget participatif à étendre ses prérogatives dans le dur. En particulier, tous les deux ans, les investissements en construction y sont discutés, par exemple pour la rénovation des écoles, la construction de bibliothèques ou l'entretien de la voirie. La conduite de l action publique ne semble pas radicalement bouleversée par la création du budget participatif, les projets de grande ampleur restant le fait de la municipalité. Il est de plus est très difficile de déterminer exactement combien d'argent a été dépensé pour chaque projet, car une partie des propositions formulées par les citoyens existaient déjà dans le budget du département municipal concerné, ou recoupent des dépenses déjà prévues par les pouvoirs publics : pour C. Herzberg (2011), cette confusion est volontairement entretenue par la municipalité, qui y voit une manière de légitimer son propre programme tout en se présentant comme davantage à l écoute de ses concitoyens. Bien que le budget participatif n ait permis la réalisation que de projets modestes et relativement consensuels, il semble porteur, à long terme, de changements importants dans la nature de l action publique. C est finalement davantage par ses effets induits sur les comportements des acteurs que par ses débouchés opérationnels que ce dispositif semble porteur d innovations. Les outputs 18 «Les municipalités ont tendance à soustraire les grands projets des budgets participatifs. Mais les citoyens en général ne proposent pas de projets d'envergure.» 15

16 Concernant les acteurs issus de la société civile, un premier indicateur simple de l effet produit par le budget participatif est l évolution du nombre de participant au processus et du nombre de propositions formulées. Les résultats affichés sont encourageants : la participation a progressé, passant de participants lors de la première édition du budget participatif en 2007 à en Cette augmentation doit toutefois être tempérée par l évolution conjointe des modes de participation : le nombre de participants aux réunions publiques a légèrement diminué, passant de à personnes par an entre 2007 et L essentiel de la croissance de la participation provient d une augmentation de la fréquentation du site Internet. Or, il semble difficile de mettre sur le même plan une réunion publique, avec ce qu elle implique d investissement personnel, et l utilisation d un site internet, qui ne requiert pas de se déplacer physiquement et peut recouvrir des modalités d usage diverses. Comptabiliser de la même manière les différentes formes de participation peut donc produire l impression, biaisée, d une intensification de la participation que l on pourrait plutôt qualifier de diversification. Ainsi, pour C. Herzberg (chercheur, université de Potsdam, entretien) le fait de pouvoir s appuyer sur des chiffres de participation en hausse permet de justifier le maintien du budget participatif. Néanmoins, le surcroît de participation généré par l usage d Internet traduirait également les préférences des citoyens, qui ont peu de temps à consacrer aux formes de participation classiques et semblent préférer un vote d un simple clic sur Internet. Rapportée à la population totale du quartier ( habitants), la participation ne s élève toujours qu à 3,2% des habitants en 2012, contre 1,6% au début du processus : bien qu il s agisse d un des meilleurs résultats allemands en la matière, ces chiffres restent faibles et mettent en évidence un certain manque de représentativité des participants du budget participatif. En termes plus qualitatifs, plusieurs types d effets sont attendus du budget participatif : Une amélioration des rapports des citoyens à leur administration Même si ce type d effet est difficile à apprécier, on peut formuler l hypothèse que le budget participatif a permis une forme d apprentissage sur le long terme des mécanismes budgétaires, et ce d autant plus qu il ne permet pas aux citoyens d'augmenter les dépenses de la municipalité, les obligeant à procéder à un arbitrage entre les différents projets qu ils souhaitent financer. Une meilleure acceptation des décisions de la municipalité L exigence de transparence portée par le budget participatif, et notamment l obligation faite aux conseillers municipaux de justifier leurs choix budgétaires, peut être à l origine d un regain de confiance des citoyens envers le système politique, et donc d une meilleure acceptation des décisions de la municipalité. Cependant, malgré un engouement réel d'une partie de la population, certains habitants ne souhaitent pas s'investir dans le projet, le considérant comme un écran de fumée masquant le fait que les décisions importantes sont toujours prises par les hommes politiques professionnels (Eva Roeder, chercheuse, université de Potsdam, entretien). Un effet levier sur les autres formes de participation Il est fréquent que les dispositifs de participation soient mis en place en réponse à la crise des formes de participation politique traditionnelles (vote, militantisme) : ainsi, le budget participatif peut être vu en partie comme une solution au déclin de cette participation, suivant l'idée que pour que les habitent s'intéressent à la politique locale, il est nécessaire de leur montrer que leur avis pèse dans la prise de décision. Toutefois, la mise en place de ce dispositif ne semble pas avoir eu d influence notable sur la participation électorale à Lichtenberg, qui est respectivement de 61.7% en 2001 ; 48.4% en 2006 et 53.5% en 2011 aux élections locales, marquées par 19 Bezirksamt Lichtenberg Geschäftsstelle Bürgerhaushalt (Ed.): Bürgerhaushalt in Berlin-Lichtenberg 16

17 l entrée du NPD (extrême droite) au conseil municipal 20. Elle ne s est pas non plus traduite par un succès électoral pour Christina Emmrich ni son parti, Die Linke, écartés du pouvoir en 2011 en dépit de leur investissement dans le budget participatif. La porosité supposée entre vote et participation ne semble donc pas avérée empiriquement. Un changement d image du quartier et un renforcement du lien social Un dernier effet attendu du budget participatif réside dans un changement de l image du quartier : l image externe tout d abord, l un des objectifs du budget participatif étant de faire de Lichtenberg un laboratoire des pratiques de participation innovantes ; l image interne ensuite par un renforcement de l attachement au quartier. Mais ce changement d image n est pas pensé comme une transformation superficielle : «Changing the image sounds a bit like marketing. It s a bit more profound if you work with your citizens honestly and enable them to work together in a democratic way. This goes just beyond image. It s a real thing. You can enable your community to be stronger.» 21 Hans Hagedorn Employé à Demos GmbH Le budget participatif contribue ainsi à renforcer le lien social au sein d un arrondissement particulièrement hétérogène en suscitant la participation la plus large possible. C est dans cette perspective que sont réalisés des efforts remarquables en direction des populations issues de l immigration visant à les inclure dans le processus. La mise en place du dispositif s inscrit donc dans une dynamique d empowerment qui ne se limite pas au seul champ budgétaire. Il semble toutefois clair qu au vu du nombre encore faible de participants, les effets du budget participatif tiennent davantage de l ordre du symbolique que du community building : comme le souligne Nils Jonas (chargé de projet, entreprise Zebralog), il est difficile d utiliser les dispositifs de participation pour créer du lien social dans des grandes villes, mais ceux-ci peuvent aider les citoyens à voir «qu'ils ne sont pas seuls avec leurs idées, leurs besoins, leur perception de problèmes», notamment par le biais d Internet : «Même s'ils ne rencontreront jamais vraiment les autres personnes qui font des propositions, c'est important.» Du point de vue politico-administratif, le budget participatif a entraîné des évolutions notables des comportements des acteurs, correspondant à l objectif de modernisation administrative souligné au début de ce travail. Ces changements se traduisent par le recrutement de nouveaux profils professionnels et l instauration de formations spéciales pour les employés, ainsi que par une réorganisation des services de la municipalité, plus décentralisés. Cinq postes de district managers ont été crées, avec pour mission de coordonner les différents services publics au sein d un même sous-quartier et d y mener des actions d empowerment. Leurs bureaux placés directement au cœur de chaque sous-quartier, afin de renforcer la proximité de l administration avec ses administrés. En faisant travailler ensemble citoyens et employés municipaux, le budget participatif a progressivement contribué à tisser des liens de confiance mutuelle entre les acteurs. «I think actually it changes the administration more than politics. This might be a special German thing, I don t know. In Germany we have in the administration a long let s call it «Prussian» - tradition. The administration was always thought of themselves we know how to do it, we know how to manage the city and the citizens, they don t know nothing. ( ) This is why participatory budgeting is sometimes really difficult to introduce in the city because, from the administration, 20 Der Landeswahlleiter «Changer l'image du quartier donne l'impression qu'il s'agit d'un projet marketing: ce n'est pas que ça. Si vous travaillez avec les citoyens de manière honnête et transparente, vous allez au-delà de la seule question de l'image. Ça devient quelque chose de réel. Vous pouvez renforcer le quartier.» 17

18 there are often lots of we don t know, we don t want. But after a few years - and I think in Lichtenberg you can already see that administration starts to change because they realise that not everything citizens are talking about is a complete nonsense and they start realizing that citizens have competences.» 22 Nils Jonas Chargé de projet, entreprise Zebralog Du point de vue des acteurs politiques enfin, les effets du budget participatif semblent plus mitigés : bien que consensuel, le dispositif ne semble pas avoir vaincu toutes les résistances qui lui étaient opposées par certains conseillers municipaux. Toujours très attachés au concept de démocratie représentative, certains élus locaux ne semblent pas disposés à approfondir l expérience en délégant davantage de pouvoirs aux citoyens. Toutefois, l expérience du budget participatif a pu contribuer à faire évoluer dans une certaine mesure les mentalités, renforçant la culture de la transparence et de l accountability, et permettant aux politiques de tisser des liens plus étroits avec leurs électeurs. Ces acquis restent toutefois fragiles, et pèsent sur l avenir du budget participatif, encore fortement dépendant de la volonté politique. L évaluation Le budget participatif de Lichtenberg, instauré en 2005 et régulièrement amélioré, existe depuis assez longtemps pour permettre un recul critique. Souvent pris comme modèle à l étranger, il a fait l objet de plusieurs études comme best practice lors de forums ou colloques allemands ou européens sur le thème de la démocratie participative. 23 En particulier, plusieurs chercheurs (Yves Sintomer, Carsten Herzberg, etc.) associés au centre franco-allemand Marc Bloch, spécialisé dans la recherche comparative en sciences sociales, ont étudié l expérience de Lichtenberg et contribué à la faire connaître. Plusieurs axes d évaluation peuvent être dégagés. Sur le plan de la participation, on peut estimer que l engagement des citoyens reste mesuré. Si la participation numérique permet d accroitre le taux de participation global, celui reste de loin inférieur à 10% de la population. Toutefois, le plan comptable pourrait constituer un autre axe d évaluation. Dans cette perspective, le coût du dispositif ramené aux sommes effectivement allouées de manière participative apparaîtrait certainement élevé, compte tenu de l importance du montant alloué au budget participatif ( euros selon les chiffres officiels, Herzberg, 2011). Toutefois, il ne semble pas pertinent d évaluer le budget participatif uniquement en termes comptables : comme le souligne Eva Roeder (entretien), il faudrait pouvoir comptabiliser l apport du triptyque empowerment, social capital, community making (Eva Roeder, chercheuse, université de Potsdam, entretien) avant de se lancer dans une évaluation chiffrée du dispositif. Par exemple, les traductions des documents en vietnamien et en russe représentent un coût financier important par rapport au surcroit de participation qu'il permet de dégager. Dans le même esprit, on pourrait critiquer le service de garde des enfants offert aux femmes pour qu'elles puissent participer aux réunions. Ce type de mesures produit toutefois des effets réels, bien que difficilement saisissables en termes comptables. Pour reprendre la formule d E. Roeder (entretien), «Democracy is not only about efficiency». 22 «Je pense que le budget participatif change plus l'administration que les politiques. En Allemagne, nous avons une longue tradition administrative «prussienne» qui pense que nous savons comment faire, nous savons comment gérer la ville et les citoyens ne savent pas faire. C'est pourquoi le BP est parfois très difficile à introduire dans une ville : il y a des résistances de la part de l'administration. Mais après quelques années, l'administration commence à changer et se rend compte que ce que disent les citoyens peut être intéressant, que les citoyens peuvent avoir des compétences.» 23 Par exemple, le workshop sur les budgets participatifs organisé par le comité européen de la démocratie locale et régionale (CDLR) du Conseil de l Europe à Strasbourg, en 2010 ou le Congrès International sur les budgets participatifs organisé par Capacity Building International, Service Agency Communities in One World et l Agence Civique Fédérale allemande. 18

19 Analyse Le numérique comme vecteur de participation : une arme à double tranchant? Dans l ensemble de nos études de cas, le numérique est présenté comme un catalyseur des démarches de coconstruction. Les technologies numériques permettent d informer, de rassembler, d échanger de faire remonter des idées... Comme le remarque Nils Jonas (entretien, chargé de projet, entreprise Zebralog), le numérique présente, par nature, des caractéristiques inclusives qui en font un vecteur de participation privilégié, tout en donnant à chacun les moyens de se forger une opinion éclairée avant de faire son choix. Sans remplacer des formes de participation et de pédagogie plus traditionnelles (comme en témoigne l instauration du voting day en 2011), la e-participation est donc devenue un axe central du budget participatif de Lichtenberg. «Citizens can see they are not alone with their ideas, with their needs, perceptions of specifics problems and even if they would never learn to know the other citizens on the online platform, they d say hey you re right, I support your proposal. I think it is important to know that someone is not alone. ( ) I think it is possible to have such [online] debate. But the debates are different from the debates on a meeting. ( ) The question is not «Are the meeting the better way or is Internet the better way?» but I think you always need both.» 24 Nils Jonas Chargé de projet, entreprise Zebralog Les détracteurs de l e-participation soulignent toutefois le changement qualitatif dans la délibération que pourrait induire l utilisation des technologies numériques : interactions guidées, absence de réel dialogue et impossibilité d instaurer une discussion transversale par la répartition des interventions en catégories de blogs ou de forums. Internet permettrait de réagir, commenter, proposer, mais pas réellement de contester ou de faire émerger une réflexion globale. Une autre critique de la participation numérique repose sur l idée qu elle serait moins à même de créer du lien social ou d instaurer un véritable rapport de pouvoir entre politiques et citoyens. Comme le souligne C. Herzberg (chercheur, université de Postdam, entretien), prendre à parti un élu local lors d une réunion de quartier a plus d impact que de l apostropher sur Internet, qui constitue moins un moyen de pression que la prise de parole en public. Dans cette perspective, on peut se demander si l'extension de la participation obtenue grâce au numérique permet réellement de l intensifier. Cette remarque vient nuancer l enthousiasme des porteurs du projet, totalement séduits par les promesses des dispositifs numériques. La question de l utilisation du numérique renvoie finalement à un débat plus central concernant les finalités de la participation : faut-il rendre la participation la plus facile possible ou viser l éducation des citoyens à travers la participation, au risque de la rendre moins accessible? Faut-il viser la taille ou la qualité de la délibération, les deux étant nécessairement en tension? Cette problématique se reflète dans l architecture même du budget participatif, qui tend à se simplifier avec les années afin d atteindre des niveaux plus élevés de participation, et à privilégier la participation numérique (refonte du site Internet en 2013). Les documents administratifs relatifs à la construction du budget municipal ont été retirés du site, afin de privilégier la formulation des propositions plutôt que l information et l éducation des visiteurs : comme le souligne Hans Hagedorn (employé à Demos GmbH, entretien), «There's no need to become an expert to make a proposal». Ce sont donc les compétences propres des 24 «Les citoyens peuvent voir qu ils ne sont pas seuls avec leurs idées, avec leurs besoins, avec leur perception de problèmes particulier, et même s ils n apprendront jamais à connaître les autres citoyens sur la plateforme internet, ils peuvent dire Hé, tu as raison, je soutiens ton idée. ( ) Je pense qu'il est possible de débattre online. Les débats ne sont toutefois clairement pas les mêmes que dans les réunions de quartier. La question n'est pas quelle forme de débat il faut privilégier, il faut toujours les deux.» 19

20 citoyens qui sont visées. L accent est mis sur l expertise d usage que possède tout citoyen résidant dans le quartier, plutôt que sur un apprentissage nécessairement inégal de mécanismes budgétaires complexes. «This was a great debate in Germany ten years ago on what should participation focus... Should it focus on the will to make the competence of the citizens useful for the administration or should it focus on the education. The second approach, the educational one, failed in Germany. Every participation project that emphasizes the educational approach failed, because citizens lose interest. They don t want to read I don t know fifty pages of paper before anybody ask them about their opinion. Nobody does that. [ ] I think today it is accepted that when you make participation on the Internet or in a meeting, ask the citizens and ask them fast. Give them It must be the step they have to participate as much as possible. [ ] The educational effect comes with the years.» 25 La mise en place du budget participatif : un processus d apprentissage Modernisation de l action publique Nils Jonas Chargé de projet, entreprise Zebralog L équipe municipale de Christina Emmrich a fait en sorte d inscrire le budget participatif dans la routine administrative, ce qui suppose que les différents services municipaux intègrent ce fonctionnement dans leurs habitudes. À plusieurs titres, cette intégration ne va pas de soi et constitue autant un apprentissage pour les citoyens que pour l administration : les propositions formulées dans le cadre du budget participatif ne tiennent pas compte des compétences spécifiques de la commune, de l organisation sectorielle des pouvoirs publics, de la temporalité particulière de l administration, de degré de formalisation des procédures, etc. «People don t care about the different budget types of public administration. They have a special problem and they put it forward. If it has something to do with construction or street maintenance, youth, sport, they don t care. This is the way Lichtenberg organizes its participatory budgeting because they are no limit to the proposals you can put forward. It is the task of the editing committee to see what type of budget is touched by this and what is the best way to solve the problem.» 26 Hans Hagedorn Employé à Demos GmbH Cet apprentissage ne peut se faire que dans la durée : c est son inscription dans le moyen terme qui fait l intérêt du budget participatif de Lichtenberg. Pour ce dernier, on peut effectivement observer une évolution des perceptions, des comportements de l administration locale, qui a joué le jeu de la participation en acceptant non seulement d écouter les demandes des citoyens, mais aussi la manière dont ils évoluent les politiques et leur mise en œuvre. La temporalité et les finalités de l action publique se sont ainsi trouvées transformées par le budget participatif, qui impose aux services municipaux de savoir s adapter aux demandes des citoyens, de les 25 «C est un grand débat en Allemagne : rendre les compétences des usagers utiles pour l'administration ou montrer aux citoyens comment ça marche. La deuxième approche, plus éducative, a échoué en Allemagne. Tout projet de participation qui met l'accent sur l'approche éducative a échoué. Les citoyens perdent leur intérêt pour le projet, ils ne veulent pas lire 50 pages de rapports avant qu'on leur demande leur opinion. Personne ne fait ça. Aujourd'hui il est globalement accepté que la participation, sur internet ou dans des meetings, demande aux citoyens leur avis et ce de manière rapide, accessible, pour qu'il y a ait le moins d'obstacle possible. L'effet éducatif vient avec les années.» 26 «Les gens se moque des différents postes budgétaires de l administration. Ils soulèvent un problème particulier. Ils se moquent de savoir si leur problème dépend de la construction, de l entretien de la voirie ou de la jeunesse et des sports. C est de cette manière que Lichtenberg a organisé son budget participatif, car il n y a pas d entraves aux propositions que l on peut formuler. C est la mission du comité de suivi de voir quel poste budgétaire est concerné et quelle est la meilleure solution à trouver.» 20

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