Projet de loi «ALUR» : le droit des sites et sols pollués sera-t-il bientôt réformé?

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1 LETTRE DU DEPARTEMENT DROIT DE L ENVIRONNEMENT ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE JANVIER 2014 NEWSLETTER SITES ET SOLS POLLUES Projet de loi «ALUR» : le droit des sites et sols pollués sera-t-il bientôt réformé? Le législateur porte l ambition de clarifier l état du droit en la matière, afin de promouvoir le recyclage des friches industrielles pour les besoins des projets immobiliers, en particulier ceux dédiés au logement. Tel est l objet de l article 84 bis du projet de loi ALUR 1, réintroduit par un amendement sénatorial après une tentative avortée lors des premières discussions sur le projet de loi avant l été. Selon le calendrier parlementaire, ce projet de texte devrait être débattu devant l Assemblée nationale à partir de la mi-janvier L avenir de l article 84 bis n est donc pas encore scellé à ce jour, même s il a des chances d aboutir dans une assez large mesure dès lors qu il répond à une attente soutenue des acteurs de terrain. Si ce texte est adopté par l Assemblée nationale, des 1 Accès au Logement et Urbanisme Rénové. 1

2 modifications rédactionnelles sont cependant probables, compte tenu des diverses interrogations qu il suscite. En tout état de cause, une évolution s annonce pour le droit des sites et sols pollués (SSP), à laquelle les différents acteurs publics et privés de l immobilier devront se préparer. L équipe du Département Environnement et Développement Durable se propose de décrypter brièvement les principaux apports de ce texte en préparation avant la reprise des débats parlementaires. Transfert de l obligation légale de remise en état des installations classées au bénéfice d un «tiers intéressé» C est certainement l apport le plus attendu. L amendement introduit un nouvel article L au code de l environnement donnant la possibilité, pour un tiers intéressé qui n est pas le dernier exploitant d une installation classée pour la protection de l environnement (ICPE) dont l activité a définitivement cessé, de réaliser à ses frais les travaux de réhabilitation du site ayant hébergé l ICPE. Le texte en préparation donnerait, ainsi, un cadre légal à une pratique courante consistant à confier à un tiers, le plus souvent acquéreur (aménageur, promoteur ou investisseur spécialisé), par le biais d un contrat, la charge matérielle et financière de ces travaux. Ce procédé demeure cependant inopposable à l administration qui pourra rechercher la responsabilité de l exploitant à la première défaillance du tiers. Dans ce contexte, le tiers qui réalise les travaux pour le compte du dernier exploitant supporte une part d aléa en ce qu il est en principe «invisible» pour l administration. Le nouveau mécanisme légal envisagé répond, au moins pour partie, à ces difficultés. Il suppose néanmoins de réunir plusieurs conditions importantes : - l obtention d un accord unanime des parties intéressées : le maire (ou président de l établissement public intercommunal compétent en matière d urbanisme), l exploitant et le propriétaire, le cas échéant, sans compter celui du préfet chargé de prendre la décision ; 2

3 - justification, par le tiers intéressé, de capacités techniques suffisantes et de garanties financières à première demande couvrant le montant des travaux à réaliser, au bénéfice de l Etat. D un côté, l exploitant qui veut limiter les conséquences financières et pénales de son obligation de remise en état aura la possibilité de transférer sa responsabilité légale à un tiers qui l accepte, sauf défaillance éventuelle dudit tiers et de ses garanties financières si celles-ci se révèlent insuffisantes. Sans être totalement dépossédé de ses responsabilités de dernier exploitant, l utilisation de ce mécanisme sera pour lui le moyen de rendre le tiers directement comptable de ses engagements devant l administration. Pour sa part, le tiers intéressé, qu il soit aménageur, promoteur ou investisseur spécialisé, trouvera un intérêt à devenir l interlocuteur privilégié de l autorité préfectorale et des services en charge du contrôle des ICPE : maîtrise de la relation avec l administration, validation officielle des mesures de gestion du sol proposées en vue de l usage ou du projet de construction ou d aménagement souhaité, obtention du procès-verbal de récolement des travaux délivré par l administration, levée des mesures de suivi ou des servitudes, le cas échéant, etc. Le choix de recourir à l article L devra, cependant, faire l objet d une décision éclairée de la part du tiers intéressé, dans la mesure où il sera susceptible d engager sa responsabilité à plusieurs niveaux. Ce dispositif ne devrait pas empêcher de recourir à des procédés purement contractuels entre l exploitant, le tiers intéressé et le propriétaire, notamment afin sécuriser les relations entre les différents acteurs (formalisation de l accord de transfert, maîtrise du foncier nécessaire aux travaux, mode opératoire, ). En tout état de cause, un décret en Conseil d Etat devra en préciser les modalités d application. La hiérarchisation des responsables de la dépollution des terrains pollués L article 84 bis prévoit également d insérer un article L556-3 au code de l environnement instaurant une hiérarchie des personnes responsables de la remise en état d un sol pollué, ou risquant de l être, au regard de l usage de ce sol qui est pris en compte. Est ainsi responsable par priorité, pour les sols dont la pollution a pour origine une activité industrielle, le dernier exploitant à l origine de la pollution ou son ayant droit. Pour les sols pollués par une autre origine, le 3

4 responsable serait le producteur des déchets qui a contribué à l origine de la pollution ou le détenteur des déchets dont la faute y a contribué. A défaut, le propriétaire de l assise foncière serait présumé responsable de la remise en état des sols pollués pour l usage considéré ; il peut combattre cette présomption en apportant la triple démonstration qu il est étranger à la pollution, qu il ne l a pas permise par sa négligence et qu il n a pas pu la connaître. Dans bien des cas, cette dernière preuve pourrait être difficile à rapporter. A cet égard, le projet du législateur va plus loin que la jurisprudence actuelle du Conseil d Etat et de la Cour de cassation. Le simple propriétaire de l assise foncière voit son rôle et ses responsabilités s accroître : il devient un débiteur de l obligation de remise en état comme un autre, certes de troisième rang, mais dont la responsabilité serait désormais autonome par rapport à la législation sur les déchets. En cas d utilisation par l autorité compétente de ses pouvoirs conférés par la police des SSP, le propriétaire foncier pourrait voir sa responsabilité engagée en cette seule qualité dès lors que la pollution constatée n est pas compatible avec l usage futur du terrain. Il restera à déterminer comment ce dispositif s articulera avec le principe de responsabilité du «propriétaire foncier détenteur de déchets négligent» dégagé par la jurisprudence. Les autres apports du projet de loi ALUR - La création des zones de vigilance et l obligation d information des vendeurs / bailleurs Revenant sur l article 188 de la loi du 12 juillet 2010 dite «Grenelle 2», le présent projet de loi prévoit une nouvelle rédaction de l article L125-6 du code de l environnement qui instaure des zones de vigilance à l initiative de l Etat. Ces zones comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie la réalisation d études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l environnement. Comme en matière de risques naturels, ce dispositif répond au souci de mieux informer le public. Ainsi, les documents délimitant les zones de vigilance seront annexés aux plans locaux d urbanisme et aux cartes communales. Parallèlement, les ventes ou locations de terrains situés dans ces zones, le vendeur ou le bailleur d un terrain situé en zone de vigilance sera tenu d en 4

5 informer par écrit l acquéreur ou le locataire. À défaut d information suffisante, l'acquéreur ou le locataire disposera des mêmes voies d action contre le vendeur ou le bailleur que celles énoncées à l article L du code de l environnement (résolution du contrat, restitution d une partie du prix de vente ou réduction du loyer, réhabilitation du terrain aux frais du vendeur). Les articles L556-1 et L556-2 consacrent la responsabilité du maître d ouvrage qui prend l initiative d un changement d usage du terrain ayant fait l objet d une remise en état régulière conformément aux règles «ICPE». Il lui incombera de prendre les mesures appropriées de gestion de la pollution afin d éviter tout risque, en particulier pour la santé publique, et de s en justifier par la remise d une attestation établie par un bureau d études certifié. Le cas échéant, cette attestation est jointe aux dossiers de demande de permis de construire ou d aménager (lotissement). - L action en responsabilité fondée sur le défaut d information des acquéreurs / locataires de terrains pollués enfermée dans un délai de deux ans Le projet de loi ALUR envisage de procéder à une harmonisation du délai des actions fondées sur les articles L125-7 et L du code de l environnement (obligation d information) fixées à deux ans à compter de la découverte de la pollution rendant le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat. * Une étude plus approfondie de cette réforme sera proposée par le Département DEDD à l occasion d une prochaine lettre d information ou d un prochain évènement. 5

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