Projet de Renforcement des capacités de Responsabilité Financière et de Transparence

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1 REPUBLIQUE DU SENEGAL Un Peuple Un But Une Foi MINISTERE DE L ECONOMIE ET DES FINANCES Projet de Renforcement des capacités de Responsabilité Financière et de Transparence Formation des Députés membres de la Commission de l Economie générale, des Finances, du Plan et de la Coopération économique de l Assemblée nationale du Sénégal Domaines : - Textes de base régissant les finances publiques - Réformes budgétaires Période : 29, 30 septembre et 1 er octobre 2007 Lieu : Hôtel Palm Beach, Saly Portudal, MBOUR.

2 Le Séminaire de formation et d information organisé par le Projet de Renforcement des Capacités de Responsabilité Financière et de transparence «PRECAREF», financé par l African Capacity Building Fundation «ACBF» tenu à Saly Portudal les 29, 30 Septembre et1 er Octobre 2007 à l intention des Parlementaires membres de la Commission des Finances portait sur : Introduction au cadre harmonisé des Finances Publiques au sein de l UEMOA ; Introduction au cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) et aux cadres sectoriels à moyen terme (CDSMT) ; Présentation de la loi organique relative aux lois de finances (LO/LF) ; La loi de règlement (LR) : préparation et contrôle ; Introduction au Tableau des Opérations Financières de l Etat (TOFE) ; Introduction à la Déconcentration de l exécution des dépenses. Le séminaire avait pour objectifs : de former et d informer les participants sur les réformes budgétaires, financières et les textes de base régissant les finances publiques ; de leur permettre d assurer un meilleur contrôle de l action du gouvernement dans l utilisation des deniers publics et la promotion de la gouvernance financière dans la gestion des affaires publiques.

3 SUR LE CADRE HARMONISE DES FINANCES PUBLIQUES AU SEIN DE L ETAT L Union Economique et Monétaire Ouest Africaine «UEMOA», institution régionale d intégration économique et d harmonisation des législations nationales dotée d organes appropriés poursuit notamment, l harmonisation du cadre des Finances Publiques justifiée par la situation économique et financière tendue des Etats membres caractérisée par : la stagnation de la production et la dégradation des soldes publics et extérieurs ; la baisse des cours des matières premières ; La crise de l endettement. L harmonisation répondait également à un souci de convergence des politiques budgétaires des Etats et leur mise en cohérence avec la politique monétaire commune. Le cadre harmonisé est structuré autour de trois volets. Le volet juridique comporte la directive n 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances et la directive portant Règlement sur la Comptabilité Publique. Le contexte d intervention de ses directives est marqué par : la multiplicité d ordonnateurs ; le démembrement du budget ; la faiblesse des contrôles. La directive sur la loi de finance renforce les pouvoirs du Ministre des Finances et ceux du Législatif tout en consacrant le caractère limitatif des crédits, le principe de l annualité budgétaire ; le principe de la spécialité des crédits.

4 Elle consacre les règles sur la présentation, l adoption et le contrôle de l exécution de la loi de finances. La directive sur la comptabilité publique a été prise dans un contexte marqué par : la multiplicité des caisses ; le cumul des fonctions de réglementation et de comptable. Elle consacre l idée de comptabilité et de trésorerie et l incompatibilité entre la réglementation et la centralisation comptable et s articule autour de principes de non affectation des recettes, de responsabilité, de réglementation, de comptabilité, de séparation des fonctions d ordonnateurs et de comptable. Le volet comptable comprend la directive 04/98/CM/UEMOA portant Nomenclature Budgétaire de l Etat qui intègre la simplicité et l efficacité et repose sur la classification par nature et par destination et celle 05/98/CM/UEMOA portant Plan Comptable de l Etat qui fixe les règles de comptabilisation des opérations financières et budgétaires des Etats. Le plan comptable comprend dix classes de comptes dont :les comptes de lois de règlement et les comptes d ordre. Enfin le volet statistique fixé par la directive 06/98/CM/UEMOA relative au tableau des opérations financières de l Etat prise dans un contexte de disparité dans la définition, le traitement et le contenu des données statistiques et qui recherche la facilitation de l exercice de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires.

5 que : Les interventions ont porté sur la nécessité de préciser les concepts tels - le règlement, la directive, la décision ; - le compte de résultat et le compte d ordre ; et d apporter des réponses sur : - l élaboration des politiques sectorielles ; - le code de transparence ; - le plan comptable ; - le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ; - le principe de non affectation des recettes ; - le principe de la spécialisation des crédits ; - le suivi des directives. La séparation des ordonnateurs et des comptables est un principe fondamental de l UEMOA et la mise en œuvre du plan comptable par l Etat et les collectivités publiques répond à une exigence de s inspirer du SYSCOA. La collecte d un pourcentage sur le TVA, représentatif de valeur, affecté aux collectivités locales n est pas une entorse au principe de non affectation.

6 SUR L INTRODUCTION AU CADRE DE DEPENSES A MOYEN TERME (CDMT) ET AUX CADRES SECTORIELS A MOYEN TERME (CDSMT) Le cadre de dépense à moyen terme, est une application de la méthode de la gestion axée sur les résultats (GAR) qui est une approche de gestion du secteur public orientée vers l atteinte d objectifs de développement,la responsabilisation des gestionnaires, la transparence et l imputabilité. Les limites des politiques d ajustement en Afrique et les lacunes du système classique de gestion budgétaire sont à la base de la volonté des décideurs de se doter d un outil de pilotage des finances publiques. Le processus d élaboration intègre le contexte, l environnement, les objectifs stratégiques et le cadrage macro-économique pluriannuel, la vision stratégique, les projets ou programmes assortis d un ensemble d activités chiffrées, avec des indicateurs et un calendrier de réalisation avec comme objectifs : une optique de prévisibilité des ressources et des dépenses ; un souci de performance dans la gestion budgétaire grâce à un bon système de suivi-évaluation ; crédibiliser le système budgétaire au plan international. L établissement de tableau de correspondance entre le CDMT et les budgets par ligne, le dialogue permanent entre les sectoriels et le ministère des finances sont autant de mesures d accompagnement avec comme facteurs de réussite une forte volonté politique et un renforcement des capacités de tous les acteurs.

7 que : Les interventions ont porté sur la nécessité de préciser les concepts tels - SMART, imputabilité, indicateurs d exécution, de résultat ; - indicateur, budget par programme et budget par ligne ; - suivi-évaluation comme instrument de l exécution du budget.

8 SUR LA DECONCENTRATION DE L ORDONNANCEMENT DES DEPENSES Les cadres de dépenses sectoriels à moyen terme (CDSMT) pour être efficaces doivent entre autres s appuyer sur la déconcentration de l ordonnancement des dépenses. La déconcentration de l ordonnancement est une mesure prise par le gouvernement suite aux évaluations faites sur le système de gestion des finances publiques qui ont révélé des insuffisances liées à la programmation budgétaire, à la capacité d absorption des ressources et aux circuits d exécution des dépenses entre autres. L ordonnancement est la troisième étape de la procédure normale de l exécution de la dépense. Il est matérialisé par un mandat de paiement ; L ordonnancement est l acte administratif par lequel, conformément aux résultats de la liquidation, l ordre est donné au comptable de payer la dette de l Etat. En ce qui concerne la qualité d ordonnateur, la directive de l UEMOA relative au règlement sur la comptabilité publique a introduit un changement en conférant la qualité d ordonnateur principal unique du budget au Ministre de l Economie et des Finances. Les objectifs de la mesure étaient de : publiques. Simplifier le circuit d exécution des dépenses ; Améliorer l absorption efficace et efficiente des ressources Sur la méthodologie, deux possibilités se sont présentées : Les délégations de signature ; Les délégations de pouvoirs.

9 Finalement, la délégation de signature a été retenue pour respecter le principe de l ordonnateur principal unique et assurer la simplification du circuit. Des mesures d accompagnement ont été prises et concernent la mise en place du logiciel SIGFIP avec ses fonctionnalités et un réseau. Sept (07) ministères bénéficient de la déconcentration.il s agit de l éducation, de la santé et de la prévention Médicale, de la justice, des infrastructures et de l assainissement, de l Agriculture, de l environnement et de la protection de la nature et l enseignement technique et de la formation professionnelle. Le SIGFIP a été étendu à trois régions (Thiès, Kaolack et Fatick). Les participants ont convenu ont fait les propositions suivantes: Finaliser la mise en œuvre du logiciel ASTER ; Trouver une démarche pour permettre aux représentants du peuple de participer à l élaboration des CDSMT ; Déconcentrer l outil d information notamment le SIGFIP au niveau des ministères concernées ; Déléguer au niveau des DAGE et des SAGE ; Contenir les virements dans le cadre des CDSMT ; Déposer les rapports de performance ; Les participants ont convenu de la nécessité de : Accroitre le pouvoir de contrôle des députés à travers les budgets par objectif ; Développer une collaboration permanente entre l exécutif et le législatif à travers les circuits officiels et non officiels ; Modifier les projets de loi de finances si nécessaire lors de leur adoption au parlement.

10 SUR LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES La loi organique n du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances transpose les dispositions de la directive n 05/97/CM/UEMOA du 31 décembre 1997, amendée par la directive n 02/99/CM/UEMOA du 21 décembre Cette loi a été précédée de l ordonnance n du 15 mai 1963 et la loi n du 28 juin 1975 modifiée par la loi n du 30 mars 1991 et par la loi n du 10 octobre 1998 Cette loi se présente en 4 titres répartis sur 47 articles. Ces titres sont : les dispositions générales, les dispositions des lois de finances, la présentation et du vote des projets de lois de finances et des dispositions transitoires En ce qui concerne le contenu de la loi organique, après définition de la notion de loi de finances, il a été fait état des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de finances Sur les différentes lois de finances, il convient de citer la loi de finances de l année à venir, les lois de finances rectificatives et les lois de règlement. S agissant dispositions des lois de finances, elles concernent des ressources et charges de l Etat. Différents types de crédits ont été par ailleurs distingués ; il s agit des crédits globaux, des crédits évaluatifs, des crédits limitatifs, des autorisations de programme. Une attention particulière a été apportée aux annulations de crédits et aux modifications de crédits (transferts et virements de crédits).

11 Sur les affectations comptables, il a été fait état de la comptabilisation des recettes et des dépenses et des reports de crédits. S agissant de l affectation de recettes, elle est relative aux fonds de concours et aux conventions de financement ; elle touche aussi à la procédure de rétablissement de crédit. La loi organique sur les lois de finances par ailleurs détermine les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. En ce qui concerne la présentation et le vote des projets de lois de finance initiale, elle est structurée en deux parties : Une première partie avec des dispositions relatives aux ressources et des dispositions relatives à l équilibre des ressources et des charges. Une deuxième partie concerne les moyens des services et dispositions diverses Les documents à joindre au projet de loi de finances sont le rapport économique et financier, les annexes explicatives et les annexes générales. En outre la loi organique sur les lois de finances dégage la définition des services votés. Les contenus des projets de loi de finances et des lois de finances rectificative restent structurés suivant les mêmes principes. Ce qui n est pas le cas des projets de lois de règlement qui ont un régime différent. S agissant de la préparation des projets de loi de finances, il a été évoqué : Les acteurs de la préparation de la loi finances ; Le délai de dépôt des projets de lois de finances ;

12 La procédure applicable en cas de retard de dépôt ; Les retards dans le vote et les procédures exceptionnelles ; Les délais de dépôts des projets de loi de finances rectificatives et des projets de loi de règlement. En ce qui concerne le vote des lois de finances, il est voté d un certain ordre contrairement aux lois ordinaires. Des procédures spéciales de vote sont prévues ; il s agit notamment des procédures de vote bloqué ; On relèvera également la mise en vigueur de la loi de finance par décret. Pour ce qui est du droit d amendement des députés, il est limité par les articles 82 de la constitution, l article 42 sur la loi organique sur les lois de finances et l article 60 du règlement intérieur de l Assemblée Nationale. Les participants ont échangé autour de : Le pouvoir de modification du budget par les députés ; L article 31 sur le compte des garanties et avals ; Le sens des cavaliers budgétaires ; La répartition des délais de 60 jours entre le Sénat et l Assemblée Nationale ; L affectation du solde budgétaire au niveau des soldes permanents des découverts du trésor ; Le choix de la date du débat d orientation budgétaire, la prise en compte des préoccupations des populations et les limites de tels débats avec les lettres de politiques sectorielles ; Le ratio de la masse des dépenses communes par rapport au budget général ; La taxe parafiscale et ses destinataires ;

13 Le seuil des crédits globaux ; L absence de contrôle des virements de crédits par le parlement ; Les reports de crédit sur le 1/10 des crédits restants et leur applicabilité aux collectivités locales ; Le diagnostic organisationnel réalisé pour le compte de la commission des finances ; Le fondement, l utilisation et la répartition des fonds communs ; Le sens de la caisse de dépôts et consignations ; L autorisation de perception annuelle de l impôt ; Les dépenses en atténuation de recettes ; Les participants ont apporté les clarifications suivantes: Distinguer annexes explicatives et annexes législatives ; Retracer tous les investissements de l Etat notamment ceux exécutés sur financement extérieur au niveau du trésor et dans le comptes général de l administration des finances ; Affecter un commissaire par ministère lors de la préparation du budget ; Faire ressortir les comptes spéciaux par catégorie de comptes au niveau du tableau d équilibre ; Les participants ont convenu de : Consacrer les débats d orientation budgétaire dans la loi organique et non au niveau du règlement intérieur de l assemblée ;

14 Modifier l article 39 et 68 de la constitution pour répartition les 60 jours réservé au vote de la loi de finances par l assemblée Nationale et le Senat ; Trouver des dispositions dans le règlement intérieur pour les modalités de vote de la loi de finances ; Trouver la date adéquate pour les débats d orientation budgétaire notamment au mois de février de chaque année; Harmonisation de l article 42 de la loi organique et 82 de la Constitution sur le droit d amendement des députés ; Trouver des modalités pratiques en amont et en aval de la préparation du budget permettant aux députés de pouvoir le modifier si nécessaire ; Augmenter le volume horaire des séminaires ; Faire assumer aux députés leurs responsabilités telles que organisées par les lois et la constitution ; Faire un plan d action sur la base des recommandations du séminaire ; Publier certains documents du Séminaire ; Soumettre les virements de crédits aux parlementaires ; Etablir un guide du parlementaire pour contrôler les différentes projets de lois de finances ;

15 SUR LA PROCEDURE D ELABORATION DE LA LOI DE REGLEMENT La loi de règlement selon l article 4 de la loi n du 15 octobre 2001 portant loi organique sur les lois de finances constate les résultats financiers de chaque année civile, approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances complétée dans le cas échéant par les lois de finances rectificatives. Par conséquent la loi de règlement a pour objectif la constatation des résultats financiers (résultats de recettes, des dépenses et des comptes spéciaux du trésor) et toutes les réalisations prévues dans les lois de finances Relativement au processus d élaboration du projet de loi de règlement, il s appuie sur plusieurs phases et fait intervenir plusieurs acteurs s appuie sur des documents. La rédaction du projet de loi de règlement fait ressortir : L exposé des motifs ; Le rappel de la situation économique et sociale ; La présentation du tableau d équilibre après exécution ; Des statistiques sur la progression des recettes et des dépenses et le taux de couverture. Les participants ont abordé : Les dépenses pour les recettes après exécution ; La situation des modifications budgétaires intervenues en cours d année ; La situation des comptes spéciaux du trésor et des comptes de trésorerie ; Le transfert au compte permanent des découverts du trésor.

16 Les participants ont recommandé : L opportunité d avoir une loi de règlement en fin d année pour faciliter l établissement de la loi de règlement ; La proposition de lois pour les transferts et les virements de crédits ; Les moyens de contrôle de la cour sur les virements de crédits ; Le dépôt de la loi de règlement ; La portée des recommandations de la Cour des comptes ; Le contrôle de la Cour des Comptes de l ensemble des financements extérieurs obtenus par le Sénégal notamment ceux exécutés par les partenaires ; L archivage électronique des pièces comptables ; Les comptes de gestion des collectivités locales et des établissements publics ; La responsabilité de la direction de la compatibilité sur la mise en état et de la transmission des comptes ; D éviter les crédits prévus et non consommés les crédits face à la demande sociale ; Mettre en place d une unité d analyse et d évaluation budgétaire ; Renforcer les rapports avec la cour des comptes dans la loi des règlements et le contrôle en cours de l exécution du budget ; Mettre en place deux lois de finances rectificative (une en juillet et une en décembre) pour faciliter le travail de l Assemblée Nationale et de la Cour des Comptes ; Recueillir les états trimestriels de l exécution de la loi de finances ;

17 Réduire les virements de crédits par un retour à l orthodoxie financière Faire des formations pointues à l attention des parlementaires et du personnel de la commission des finances ; Recourir à l appui budgétaire général pour faciliter le contrôle de la Cour des Comptes ; Faire des journées d études pour renforcer le partenariat entre le parlement et la Cour des Comptes ; Contrôler l utilisation des ressources extérieures par l Assemblée Nationale par le compte d emploi renseigné par la Cour des Comptes ;

18 SUR INTRODUCTION AU TABLEAU DES OPERATIONS FINANCIERES DE L ETAT (TOFE) Les statistiques des finances publiques ont pour objet de faciliter l analyse des activités des administrations publiques ainsi que leur influence sur l ensemble de l économie et sur des secteurs particuliers. En cela, le TOFE, sorte de tableau de bord de l Etat, apparaît comme un instrument de pilotage. La base d établissement des données en statistiques de Finances Publiques obéit à des normes. En principe, les opérations sont enregistrées sur une base brute et sur période allant du 1 er Janvier au 31 Décembre. Toutes les recettes perçues par les administrations publiques et toutes les dépenses effectuées doivent être doivent être clairement mises en exergue dans le tableau des opérations financières de l Etat (TOFE). Cela est rendu possible par l adoption du principe général selon lequel les recouvrements et paiements (d origine non marchande) non remboursable sont exprimés en termes bruts. Les opérations doivent être enregistrées au cours de la période pendant laquelle elles ont été effectivement réalisées (du 1 er janvier au 31décembre) et non pendant l exercice budgétaire au titre duquel elles ont été autorisées. Le cadre d analyse s apprécie à travers les critères de classification des opérations et les agrégats des finances publiques. Les critères utilisés pour la classification des transactions des administrations publiques sont fondées sur la nature de ces transactions et sont de plusieurs types que sont : - les encaissements et décaissements ; - les opérations remboursables et opérations non remboursables ; - les opérations avec contrepartie et opérations sans contrepartie ; - les opérations courantes et les opérations en capital ;

19 - les avoirs et les engagements financiers ; - les opérations pour raison de politique générale et les opérations pour raison de gestion de liquidités ; - la variation des soldes de trésorerie. L application des critères étudiés va permettre de classer toutes les opérations des administrations publiques dans le TOFE selon les cinq grandes catégories d agrégats retenues en Statistiques de Finances Publiques : les recettes, les dons, les dépenses, les prêts nets, le financement. La somme algébrique de l ensemble des opérations des administrations publiques est nulle. A noter que les différences de pratiques, de nomenclatures sont à la base d une insuffisance de données statistiques qui ont retardé la mise en œuvre du TOFE UEMOA (les principes de base sont les mêmes que ceux du manuel de statistiques de Finances publiques du FMI) dans tous les pays membres. Au plan de la politique économique et financière, la surveillance de la position nette du gouvernement se fonde sur le contrôle du crédit bancaire et de sa répartition entre le secteur public et privé.

20 Les participants conviendront de la nécessité de renforcer le partenariat avec les partenaires au développement et d approfondir les questions liées au budget autour d autres espaces d apprentissage et d échanges pour mieux outiller et documenter le Parlementaire. Une telle approche augmenterait sensiblement les capacités du Législatif à mieux faire face à ses responsabilités devant l Exécutif. Djibril DIOUF Assistant parlementaire Alioune SENE Assistant parlementaire