RAPPORT ÉVALUANT L EFFICACITÉ DES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT ET DE L AMÉLIORATION DE L OFFRE DE LOGEMENTS

Transcription

1 R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E ANNEXE AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 RAPPORT ÉVALUANT L EFFICACITÉ DES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT ET DE L AMÉLIORATION DE L OFFRE DE LOGEMENTS

2

3 PRÉAMBULE Une grande variété de dépenses fiscales participe à la mise en œuvre de la politique du logement : accompagnement de l effort de construction de logements sociaux, amélioration de l habitat privé, soutien à l accession à la propriété. Le patrimoine immobilier est imposé lors de sa production, son acquisition, sa cession et durant sa période de détention. Les leviers fiscaux de la politique du logement sont donc nombreux et permettent d agir sur des populations ciblées : particuliers accédant à la propriété, particuliers propriétaires occupants ou bailleurs, organismes de logement social. L évolution des dépenses fiscales relatives au logement entre 2014 et 2016 figure dans le tableau des dépenses fiscales du projet annuel de performance du programme 135 «Urbanisme, territoires et amélioration de l habitat» annexé au projet de loi de finances pour Ce tableau est présenté dans ce document. Avec 13,5 milliards d euros de dépenses fiscales rattachées directement ou indirectement, le programme «Urbanisme, territoires et amélioration de l habitat» est l un des plus importants programmes de l État en termes de volume. La réduction d impôt sur le revenu en faveur de l investissement locatif intermédiaire, créée en loi de finances initiale pour 2013, a été aménagée par la loi de finances pour 2015 afin d en accroître l attractivité pour les investisseurs et, partant, de pourvoir à la construction de nouveaux logements mis en location dans le secteur intermédiaire. Cette réforme dite «Pinel» permet aux investisseurs d opter pour un engagement minimal de location de six ou neuf ans en contrepartie d avantages fiscaux proportionnels (12 % pour un engagement de six ans, 18 % pour un engagement de neuf ans). De plus, les investisseurs peuvent à l issue de leur engagement initial de six ou neuf ans, proroger cet engagement pour, respectivement, une ou deux périodes triennales, portant ainsi au maximum à douze ans la durée de leur engagement de location (21 % d avantage fiscal pour une durée de 12 ans). Ces modalités sont entrées en vigueur depuis le 1 er septembre Les dispositifs qui sont aujourd hui éteints (crédit d impôt sur les intérêts d emprunt, dispositifs d aide à l investissement locatif «Robien» et «Scellier»), compte tenu d un étalement dans le temps de l avantage fiscal, se traduisent encore par une dépense fiscale conséquente. Afin d inciter à la réhabilitation de logements anciens, le dispositif du prêt à taux zéro (PTZ) a été élargi, en loi de finances pour 2015, aux opérations d acquisition dans l ancien avec travaux, dans communes rurales (essentiellement en zone C). Le PLF 2016 étend l éligibilité du PTZ à l achat de logements anciens à réhabiliter à l ensemble des communes de la zone C tout en maintenant l éligibilité au dispositif pour les 340 communes des zones A, B1 et B2 répondant aux trois critères définis aujourd hui. En effet, dans l ensemble de la zone C, le parc de logements anciens, s il est de bonne qualité, peut répondre à la demande de logements tout en limitant la consommation d espaces non urbanisés. Cette évolution interviendra à plafond de dépense générationnelle constant, maintenu à 1 milliard d euros. De plus, afin de favoriser la mobilité des accédants à la propriété, le même article limite la durée de l obligation d occupation du logement en tant que résidence principale. En outre, le PLF 2016 prévoit de proroger le dispositif d avances remboursables sans intérêt destinées au financement de travaux de rénovation afin d améliorer la performance énergétique des logements anciens, également dénommé «éco-prêt à taux zéro» (éco-ptz), pour trois années supplémentaires, soit jusqu'au 31 décembre Il prévoit également de faciliter le recours au dispositif par les ménages propriétaires occupants ou les bailleurs bénéficiant par ailleurs des aides de l ANAH pour la réalisation de travaux de performance énergétique. Ainsi, au travers des dix dépenses fiscales retenues pour ce document, ce sont 8,6 milliards d euros en 2015 et 8,1 milliards d euros en 2016, qui sont évalués au regard de leur efficacité et de leur efficience.

4

5 PLF MESURE N Crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunts supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale (impôt sur le revenu) OBJECTIFS VISÉS Aider à l acquisition de son logement. Accroître la part des ménages propriétaires. ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) Nombre de bénéficiaires nc nc Source : DGFIP. Le nombre de bénéficiaires pour une année donnée correspond au nombre de ménages percevant le crédit d impôt au cours de cette année (en raison d une accession à la propriété au cours des années précédentes). Le crédit d impôt sur les intérêts d emprunts concerne les contribuables qui acquièrent ou font construire leur résidence principale en ayant recours à l emprunt auprès d un établissement financier. Ce dispositif s est éteint (pour les nouvelles opérations) dans le cadre de la réforme des aides à l accession à la propriété opérée en loi de finances initiale pour 2011, au profit du prêt à taux zéro plus («PTZ +»). Aussi, la dépense fiscale décroît progressivement à compter de Ce crédit d impôt s est appliqué aux opérations d acquisition pour lesquelles l acte authentique d acquisition a été signé à compter du 6 mai 2007, ou aux constructions pour lesquelles une déclaration d ouverture de chantier a été effectuée à compter de cette date et pour lesquelles l ensemble des prêts concourant à leur financement a fait l'objet d'une offre de prêt émise avant le 1er janvier 2011 (sous réserve que l'acquisition ou, s'agissant d'opérations de construction de logements, que la déclaration d'ouverture de chantier intervienne au plus tard le 30 septembre 2011). Il était égal à 20 % du montant des intérêts acquittés au cours des cinq premières annuités du prêt, dans la limite d un plafond d intérêt annuel. Pour la première annuité de remboursement, le taux du crédit d impôt était de 40 %. A compter de 2009, il a été subordonné au respect de la réglementation thermique en vigueur et a été majoré pour les logements neufs bénéficiant du label «bâtiment basse consommation, BBC 2005». La loi de finances pour 2010 avait initié une diminution progressive de l avantage fiscal pour les logements qui ne bénéficiaient pas de ce label. EFFICIENCE DE LA DÉPENSE Pertinence et degré d'atteinte de l'objectif L évolution du nombre d accédants à la propriété peut apparaître comme un indicateur relatif à la mesure. Toutefois, le marché de l accession à la propriété a été fortement perturbé par la conjoncture de crise immobilière, avec un retournement de l évolution des prix de l immobilier qui sont toutefois demeurés à un niveau très élevé, mettant un terme aux perspectives de plus-values importantes attachées au acquisitions immobilières et produisant un effet psychologique défavorable à l accession. Le flux de l accession a ainsi baissé de 17 % entre 2008 et 2009 et à nouveau de 19 % entre 2009 et En 2010, il est reparti en forte hausse (+25 %), sous l effet, dans le neuf, des dispositifs issus du plan de relance, et, dans l ancien, d une reprise générale du marché de la revente (+25 %) (source : Observatoire du Financement du Logement - METL). Il apparaît ainsi difficile de mesurer, dans un tel contexte, l effet dynamisant que le crédit d impôt aurait eu sur le marché immobilier.

6 6 PLF 2016 Estimation de l'efficience Si le crédit d impôt apporte aux accédants un supplément de pouvoir d achat lors des premières années de remboursement, lors desquelles la contrainte financière illustrée par le taux d effort est généralement importante, du côté des établissements de crédit, le crédit d impôt n est pas pris en compte dans le plan de financement des ménages accédants parce qu il est versé avec retard et parce que l analyse des dossiers ne tient pas compte des prévisions d imposition future. Ce dispositif doit ainsi être considéré comme une mesure de pouvoir d achat, allégeant la charge de remboursement. Or, la hausse des prix de l immobilier souligne la nécessité d orienter les mesures favorisant l augmentation du nombre de propriétaires en France vers l augmentation de la solvabilisation des ménages. Le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, dans son rapport de juin 2011, a souligné le succès rencontré par le crédit d impôt auprès des accédants à la propriété, tout en mettant en exergue les effets d aubaine attachés à ce dispositif. Ce rapport indique que l objectif d augmentation du nombre de propriétaires aurait été plus efficacement atteint par un dispositif présentant un effet solvabilisateur, de type prêt à taux zéro, et centré sur les primo-accédants les plus modestes. Le redéploiement des crédits consacrés au crédit d impôt dans le cadre de la réforme de l accession à la propriété et la création du «PTZ+», votée en loi de finances pour 2011, a servi ces objectifs.

7 PLF MESURE N Déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage d'habitation principale pour les investissements réalisés à compter du 3 avril 2003 : dispositifs Robien classique et Robien recentré (impôt sur le revenu) OBJECTIFS VISÉS Encourager la production d'une offre nouvelle de logements privés pour détendre le marché locatif, notamment dans ses zones les plus tendues. Relancer la construction en centre-ville, notamment dans les zones tendues, ce qui doit contribuer à soutenir l'emploi dans le secteur du bâtiment. Eviter aux logements dégradés de quitter le parc locatif, remettre sur le marché des logements vacants et améliorer la qualité des logements locatifs disponibles. ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) Nombre de bénéficiaires (ménages) Source : DGFIP nc nc Les dispositifs Robien et Borloo se sont éteints (pour les nouvelles opérations) à la fin de l année En effet, l article 31 de la loi de finances rectificative pour 2008 a supprimé ces deux dispositifs à la fin de l année 2009 et les a remplacés par le dispositif Scellier, créé pour la période allant du 1 er janvier 2009 au 31 décembre La montée en puissance de la dépense fiscale du dispositif «Robien» s explique par l étalement sur neuf années après l achèvement de l avantage fiscal (lequel décroît après sept ans puis s éteint après deux années supplémentaires). La forte baisse des ventes dans le cadre des dispositifs Robien et Borloo en 2008, sous l effet du retournement des conditions de marché, puis la quasi absence de ventes dans ce cadre en 2009 sous l effet de la concurrence du dispositif Scellier conduit à une baisse progressive de la dépense à partir de 2012/2013, et jusqu en EFFICIENCE DE LA DÉPENSE Pertinence et degré d'atteinte de l'objectif Le dispositif a incontestablement contribué à la hausse de la production de logements neufs dans le parc privé à compter de 2003, le nombre de logements locatifs neufs vendus par les promoteurs étant passé de par an à environ par an sur la période , soit plus de 4 Md d investissements supplémentaires par an. La crise économique en 2008 a érodé cette production, les ventes ayant ainsi baissé à logements en investissements locatifs. Cette production a conduit progressivement, dans un grand nombre d agglomérations de province, à une détente du marché locatif. Dans certaines circonstances, elle a eu un effet sur la transformation du parc locatif ancien de moindre qualité, qui souffre en comparaison d'une moindre attractivité, ce qui peut provoquer la réalisation de travaux ou la vente à des accédants à la propriété. D un point de vue macroéconomique, le supplément de production de logements neufs a permis de générer des retombées importantes en termes d emploi et de croissance économique. Les effets ont été cependant très contrastés selon les situations locales, avec des phénomènes de production manifestement excessive dans certaines zones, en particulier dans des zones rurales. Certains investisseurs ont pu connaître des déconvenues en raison de difficultés de location ou de rendements inférieurs à ceux espérés dans ces zones. Enfin, il ne peut être exclu que le dispositif ait eu un effet sur la tension des prix des terrains. Pour ces raisons,

8 8 PLF 2016 le dispositif a été limité aux seules zones tendues (A, B1 et B2) par la loi n du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion. Estimation de l'efficience La dépense actualisée pour l État est de l ordre de par logement selon la localisation, pour un T3 de 65 m², alors que la dépense publique (y compris les collectivités locales et les aides de circuits) pour un logement social type PLUS (prêt locatif à usage social) était en 2008 d environ Le dispositif Robien est donc efficace pour favoriser l augmentation de l offre de logements locatifs. Il ne contribue en revanche pas directement à la production de logements à loyer modéré (comme le fait le logement social, dont le loyer peut être inférieur de moitié à celui du marché), même si indirectement il favorise la détente du marché locatif. Le Gouvernement a remis au début de l année 2008 au Parlement un rapport détaillé sur l évaluation des dispositifs d aide à l investissement locatif. En outre, les dispositifs d aide à l investissement locatif ont fait l objet d une mission d évaluation approfondie dans le cadre de l élaboration du rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, remis en juin 2011.

9 PLF MESURE N ET N Réduction d impôt sur le revenu en faveur de l investissement locatif du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2012 dans les zones présentant un déséquilibre entre l offre et la demande de logements (sous conditions de loyer) : dispositifs Scellier et Scellier intermédiaire OBJECTIFS VISÉS Encourager la production d'une offre nouvelle de logements privés présentant une haute performance énergétique pour détendre le marché locatif, notamment dans ses zones les plus tendues. Relancer la construction en centre-ville, notamment dans les zones tendues, ce qui doit contribuer à soutenir l'emploi dans le secteur du bâtiment. Eviter aux logements dégradés de quitter le parc locatif, remettre sur le marché des logements vacants et améliorer la qualité des logements locatifs disponibles. ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) Scellier Nombre de bénéficiaires 0 nc nc nc nc nc nc nc Scellier intermédiaire Nombre de bénéficiaires 0 nc nc nc nc nc nc nc Source : DGFIP. Les dispositifs Robien et Borloo se sont éteints pour les nouvelles opérations à la fin de l année En effet, l article 31 de la loi de finances rectificative pour 2008 a supprimé ces deux dispositifs à la fin de l année 2009 et les remplace par le dispositif Scellier créé pour une période allant du 1er janvier 2009 au 31 décembre Ce dispositif s est éteint au 1er janvier Il s agissait initialement d une réduction d impôt : - d un taux de 25 % pour les logements acquis ou construits en 2009 et en 2010, et de 20 % en 2011 et 2012 (taux ensuite réduits cf. infra) ; - pour un logement neuf ou assimilé par an (définition identique au «Robien» y compris pour les plafonds de loyers), destiné à la location nue, éventuellement intermédiée, à usage d habitation principale pendant neuf ans, situé en zone A, B1 ou B2 ; - dans la limite annuelle de ; - répartie par neuvième sur neuf années. Dans sa version intermédiaire, le Scellier permettait en outre de bénéficier d une abattement sur les revenus des loyers de 30 %, ainsi que d une réduction d impôt supplémentaire initialement fixée à 2 % par an sur une ou deux périodes d engagement complémentaire de 3 ans. La loi de finances pour 2010 a prévu le «verdissement» du Scellier, consistant en la diminution progressive du taux de la réduction d impôt applicable aux logements qui ne bénéficient pas du label «bâtiment basse consommation énergétique, BBC 2005». Le taux de réduction d impôt qui leur est applicable devait ainsi passer de 25 % en 2010 à 15 % en 2011 puis 10 % en 2012 ; le taux applicable aux logements labellisés BBC étant en revanche porté à 25% en 2011, puis 20 % en Par ailleurs, la réduction d impôt supplémentaire en Scellier intermédiaire a été abaissée à 5 % sur une ou deux périodes de 3 ans. Enfin, la loi de finances pour 2012 a parachevé le verdissement du dispositif en le réservant aux logements répondant à des critères de performance énergétique. Elle a opéré un recentrage du dispositif par la diminution du taux de réduction d impôt et l instauration de plafonds d assiette au mètre carré, modulés par zone. En outre, une nouvelle réduction homothétique sur les dépenses fiscales s est appliquée au dispositif. Aussi, le taux de la réduction d impôt en 2012 s est élevé à 13 % pour les logements BBC (à titre transitoire, un taux de réduction de 6 % a été octroyé pour les

10 10 PLF 2016 logements non BBC dont le permis de construire a été déposé au plus tard le 31 décembre 2011). La réduction d impôt supplémentaire en Scellier intermédiaire a été ramenée à 4 % sur une ou deux périodes de 3 ans. La montée en puissance de la dépense fiscale liée à ce dispositif s explique par l étalement sur neuf années après l achèvement de l avantage fiscal. Ainsi, la dépense fiscale continue à croître au-delà de l extinction du dispositif fin EFFICIENCE DE LA DÉPENSE Pertinence et degré d'atteinte de l'objectif Succédant aux dispositifs Robien et Borloo, le Scellier a permis de relancer la production de logements en investissement locatif suite à la crise économique de 2008, avec une progression, selon la fédération des promoteurs immobiliers, de ventes en 2008 à ventes en 2009, puis en 2010, soit un volume de production supérieur à celui d avant crise ( logements en moyenne de 2003 à 2007). La production a ensuite été de ventes en 2011, puis de en Cette baisse s explique notamment par la diminution de l avantage fiscal. De manière générale, la production d investissement locatif dans le neuf a conduit progressivement, dans un grand nombre d agglomérations de province, à une détente du marché locatif. Dans certaines circonstances, elle a eu un effet sur la transformation du parc locatif ancien de moindre qualité, qui souffre en comparaison d'une moindre attractivité, ce qui peut provoquer la réalisation de travaux ou la vente à des accédants à la propriété. D un point de vue macroéconomique, le supplément de production de logements neufs a permis de générer des retombées importantes en termes d emploi et de croissance économique. Afin de répondre à certaines critiques relatives à la mise en œuvre du dispositif Robien, notamment en termes de production manifestement excessive dans certaines zones, en particulier rurales, dans lesquels les besoins en logement n étaient pas avérés, les logements situés en zone C ont été exclus du bénéfice du dispositif Scellier dès son origine. Toutefois, la loi de finances pour 2010 ouvre la possibilité au ministre en charge du logement d accorder un agrément dans les communes de zone C, afin que les investissements locatifs sur son territoire soient éligibles au dispositif Scellier. L octroi de cet agrément tient compte des besoins en logements adaptés à la population. Au 31 décembre 2012, vingt-sept communes de zone C avaient obtenu un agrément permettant de bénéficier du Scellier sur leur territoire. Le Gouvernement a remis au début de l année 2008 au Parlement un rapport détaillé sur l évaluation des dispositifs d aide à l investissement locatif. En outre, les dispositifs d aide à l investissement locatif ont fait l objet d une mission d évaluation approfondie dans le cadre de l élaboration du rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, remis en juin Estimation de l'efficience La dépense actualisée pour l État était en 2009 et 2010 de l ordre de par logement pour un Scellier libre et pour un Scellier intermédiaire (hors abattement spécifique de 30 % sur les revenus tirés des loyers), variable selon la localisation, pour un T3 de 65 m² contre pour un Robien. La dépense au titre du Scellier libre a toutefois diminué en 2011 pour les logements non BBC (à environ ), alors qu elle s est maintenue à environ pour un logement BBC. Du fait des évolutions adoptées en loi de finances initiale pour 2012, la dépense fiscale par logement en 2012 a diminué sensiblement : elle s établit à par logement BBC pour un Scellier libre et pour un Scellier intermédiaire. Le dispositif Scellier était donc efficace pour accroître l offre de logements locatifs, notamment dans les zones les plus tendues. Il ne contribuait en revanche pas directement à la production de logements à loyer modéré (comme le fait le logement social, dont le loyer peut être inférieur de moitié à celui du marché), même si indirectement il a favorisé la détente du marché locatif.

11 PLF MESURE N Déduction des dépenses de grosses réparations et d amélioration (impôt sur le revenu) OBJECTIF VISÉ Encourager les propriétaires bailleurs à conserver leur parc de logements locatifs en bon état d'habitabilité et à leur apporter des équipements ou éléments de confort nouveaux ou mieux adaptés aux conditions modernes de vie. ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) nc nc Nombre de bénéficiaires (milliers de ménage) nc nc Source : DGFIP Cette mesure concerne environ 40 % des bailleurs personnes physiques (soit environ 1,2 million de bailleurs pour un total estimé à environ 3 millions). EFFICIENCE DE LA DÉPENSE Pertinence et degré d'atteinte de l'objectif Dans une logique d entretien et de valorisation de son patrimoine immobilier, le bailleur est amené à effectuer périodiquement des travaux de grosses réparations et d amélioration de son logement. Ces travaux peuvent notamment concerner des éléments essentiels à la sécurité, à la salubrité ou à la décence du logement. Dans l ensemble, le parc de logements connaît une amélioration continue avec par exemple, une diminution de à entre 2002 et 2013 du nombre de logements sans confort sanitaire. En 2013, moins de 1 % des logements étaient privés d un des trois éléments de confort sanitaire de base que sont l eau courante, une baignoire ou une douche, des WC à l intérieur ; on en comptait 15 % en 1984 (1). Cette mesure incite les bailleurs à réaliser de tels travaux en considérant cette dépense comme une charge déductible des revenus fonciers. L outil fiscal apparaît le plus adéquat, dans la mesure où il s agit de corriger la fiscalité des revenus locatifs tirés du logement d une charge supportée par le bailleur en rapport avec le logement. (1) Source : Insee, enquête Logement Estimation de l'efficience La réduction du parc de logements inconfortables, notamment dans le parc locatif privé, montre l efficacité des politiques en faveur de l amélioration du parc de logements privés, dont ce dispositif est un des outils.

12 12 PLF 2016 MESURE N Exonération des organismes d HLM (impôt sur les sociétés) OBJECTIF VISÉ Faciliter le réinvestissement des profits dans l'activité pour favoriser le développement et l'amélioration du logement social. L exonération d impôt sur les sociétés pour le service d intérêt général accompli par les organismes HLM est la contrepartie du principe de non lucrativité ou de lucrativité limitée qui leur est appliqué et qui assure que les résultats sont réinvestis et non distribués aux actionnaires. ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) Source : DGFIP L article 96 de la loi de finances pour 2004 a initié l harmonisation des dispositions applicables aux organismes HLM et aux SEM en matière d impôt sur les sociétés : l exonération porte depuis le 1 er janvier 2006 sur les activités qui relèvent d un service d intérêt général défini par la loi, et ne dépend plus de la forme juridique de l organisme (SA d HLM, OPH ou SEM de logement social). La dépense fiscale progresse de manière importante du fait d une amélioration de la situation financière des organismes, en particulier grâce à la diminution des frais financiers (le taux du livret A, sur lequel est indexé la majorité de la dette, a diminué jusqu au taux de 1,25 % en 2009, puis légèrement remonté avant de revenir à ce niveau au 1 er août 2013, et d être ramené à 1 % à compter du 1 er août 2014 puis 0,75 % depuis le 1 er aout Toutefois, compte tenu de l objectif de construction de logements locatifs sociaux par an et de rénovation thermique de logements sociaux anciens, la charge financière et les dotations aux amortissements des organismes vont s accroître progressivement dans les années à venir et contribueront à réduire le résultat et, partant, le montant de la dépense fiscale. EFFICIENCE DE LA DÉPENSE Pertinence et degré d'atteinte de l'objectif Le résultat exonéré d impôt sur les sociétés permet d alimenter les capacités d autofinancement des organismes et contribue ainsi à financer l investissement en logements neufs et logements anciens qui était estimé à environ 13,5 Md en Les fonds propres mobilisés par les organismes HLM dans les opérations nouvelles représentent ainsi 12,1 % du prix d opération dans le neuf en 2014 (soit 9 % pour les PLAI, 14 % pour les PLUS et 12 % pour les PLS). Ils représentaient 11,5 % en 2013 et 12,1 % en 2012 (source : Bilan des logements aidés, MLET DGALN DHUP, ). Le niveau de fonds propres mobilisés par les organismes HLM dans les opérations nouvelles se maintient donc à un bon niveau. Estimation de l'efficience Une taxation à l IS du résultat des organismes aurait conduit à diminuer leurs fonds propres à concurrence du montant de la dépense fiscale. Comparaison coûts-avantages entre dépense fiscale et dépense budgétaire L exonération d impôt sur les sociétés repose notamment sur la nature d activité sans but lucratif ou à lucrativité limitée des organismes HLM, dont la capacité à distribuer des dividendes est restreinte.

13 PLF MESURE N Taux de 5,5 % pour certaines opérations (livraisons à soi-même d opérations de construction, livraisons à soi-même de travaux de rénovation, d amélioration, de transformation ou d'aménagement, ventes, apports, etc.) et taux de 10 % pour les livraisons à soi-même de certains travaux d amélioration, de transformation, d aménagement et d entretien lorsqu ils ne bénéficient pas du taux réduit de 5,5 %, portant sur les logements sociaux et locaux assimilés suivants : - logements sociaux à usage locatif ; -logements destinés à la location-accession - logements relevant des structures d hébergement temporaire ou d urgence ; - logements relevant de certains établissements d hébergement de personnes âgées ou handicapées ; - partie des locaux dédiés à l hébergement dans les établissements d accueil pour enfants handicapés OBJECTIF VISÉ Favoriser la construction et la rénovation de logements sociaux et notamment l'accession sociale à la propriété. ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) Source : DGFIP Le nombre de bénéficiaires n est pas connu de sources fiscales. Il peut être estimé à un peu moins d un millier d organismes (soit la grande majorité des 800 organismes HLM qui construisent, auxquels s ajoutent quelques centaines de promoteurs privés, d associations ou d autres entités juridiques). L abaissement du taux réduit de TVA de 7 % à 5,5 % à compter du 1er janvier 2014 a contribué à orienter la dépense à la hausse. En outre, depuis le 1 er janvier 2015, le taux réduit de 5,5 % s applique aux livraisons à soi-même des travaux de rénovation, d'amélioration, de transformation ou d'aménagement réalisés dans le cadre de l'une des opérations suivantes : - d agrandissement ou de surélévation de logements sociaux existants ainsi que de réhabilitation lourde lorsque ceux-ci sont assimilés fiscalement à une construction neuve ; - d acquisition-amélioration d immeubles par les organismes HLM en vue de les transformer en logements locatifs sociaux. Il est prévu la construction de logements sociaux par an et la rénovation thermique de logements sociaux par an, ce qui devrait également impacter la dépense à la hausse. Cette dépense peut enfin être affectée par la variation des coûts de construction. EFFICIENCE DE LA DÉPENSE Pertinence et degré d'atteinte de l'objectif La construction d immeubles neufs dont les appartements sont loués pour un loyer significativement inférieur au marché et à des ménages à revenus modestes n est pas économiquement viable sans aide publique, a fortiori dans un contexte de hausse soutenue depuis 15 ans des prix de l immobilier, des terrains et des coûts de construction. La TVA à 5,5 % (pour les livraisons intervenues depuis le 1 er janvier 2014 et pour certains travaux de rénovation payés depuis cette date) est la principale aide, en montant, accordée pour la réalisation d opérations neuves et elle contribue à rapprocher de l équilibre financier ces opérations, en particulier en zone tendue. Ainsi, cette dépense participe à l atteinte des objectifs de construction de logements sociaux. Elle s ajoute aux autres aides financières nationales : exonération d impôt sur les sociétés (cf. supra), prêts à taux bonifiés de la Caisse des dépôts et consignations, aides à la pierre versées par l Etat.

14 14 PLF 2016 Estimation de l'efficience L avantage perçu par les organismes constructeurs est proportionnel au prix de revient de l opération, ce qui permet de concentrer l aide sur les opérations les plus chères réalisées en zone tendue, là où les besoins sont les plus importants. Grâce à cette aide et aux aides complémentaires de l État et des collectivités territoriales (subventions, exonération de taxe foncière, prêt bonifié de la CDC), le nombre de logements sociaux financés est de environ en 2014 hors ANRU. Comparaison coûts-avantages entre dépense fiscale et dépense budgétaire En termes de pertinence économique, l aide de TVA a l avantage d être plus importante dans les zones tendues où les besoins sont les plus importants, dans la mesure où elle est proportionnelle au prix de revient. En revanche, elle ne prend pas en compte les conditions spécifiques des opérations (niveaux des loyers, existence ou non de subventions) et ne fait pas de distinction parmi les facteurs de cherté de l opération (effet de localisation ou de qualité des bâtiments). L aide budgétaire à la pierre, qui lui est complémentaire et qui représente une dépense totale plus limitée, a l avantage de pouvoir être moins dépendante des prix de revient (évitant de cette manière tout risque inflationniste) et permet une modulation plus fine en fonction des caractéristiques sociales ou physiques de l opération ainsi que de son niveau de priorité. En termes de gestion des finances publiques, le taux réduit de TVA assure une diffusion rapide et large de l aide fiscale qu il représente. Pour autant, les logements sociaux étant soumis à un agrément de l État ou du délégataire des aides à la pierre, la programmation annuelle du volume de logements assure une maîtrise de la dépense.

15 PLF MESURE N Taux de 10 % (depuis le 1 er janvier 2014) pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans (taxe sur la valeur ajoutée) OBJECTIF VISÉ L objectif de cette mesure est de favoriser la rénovation et la réparation de logements privés, afin notamment de dynamiser le secteur du BTP, secteur à forte intensité de main d œuvre. Il s agit de lutter en particulier contre le travail non déclaré qui touche beaucoup ce secteur. ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) Nombre d entreprises en milliers nc nc Source : DGFIP. La dépense liée au dispositif, créé en 1998 pour le logement social et étendu en 1999 à l ensemble des logements, croît régulièrement depuis La forte progression de la dépense observée en 2005 est due principalement à l anticipation de l arrêt du dispositif en 2006, avant que celui-ci ne soit reconduit jusqu en Le 9 mars 2009, la Commission européenne a autorisé les États membres à appliquer de manière pérenne un taux réduit de TVA dans un certain nombre de secteurs, dont celui de l entretien-rénovation et de la restauration. En 2012, la diminution de la dépense fiscale s explique par l augmentation du taux réduit de TVA à compter du 1 er janvier 2012, de 5,5 % à 7 %. Pour 2014, la dépense est à nouveau orientée à la baisse du fait du relèvement du taux réduit de TVA de 7 % à 10 % et du transfert d une partie de l assiette de travaux dans la dépense fiscale (Taux de 5,5% pour les travaux d'amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés). EFFICIENCE DE LA DÉPENSE Pertinence et degré d'atteinte de l'objectif Cette mesure a contribué significativement à la création d'emplois et d entreprises dans ce secteur en stimulant la demande de travaux dans les logements. En 2002, le rapport de la France à la Commission européenne estimait la création d emplois induits directs et indirects imputables à la baisse de TVA entre et au minimum, en fonction de la méthode retenue (évaluation du surcroît de chiffre d affaire par la méthode économétrique ou par les déclarations fiscales). La Fédération française du bâtiment (FFB) a actualisé ce rapport sur la période : tenant compte d une augmentation du chiffre d affaires du secteur de 7,5 % en moyenne sur la période, la FFB en a déduit que la mesure a permis de créer de à emplois sur la période, dont plus de emplois dans le secteur du bâtiment. Le surcroît d activité du secteur serait de l ordre de 1,3 Md à 1,5 Md en 2002 et de 1,7 Md à 2,0 Md en Les résultats des déclarations fiscales, mentionnés dans le rapport de la France, permettent par comparaison avec les résultats de l enquête «baromètre de l'entretien - amélioration du logement», de mettre en évidence que de 3 à 5 milliards d'euros de travaux supplémentaires par an ont été déclarés au fisc grâce à l'introduction de la mesure, alors qu'ils auraient été effectués par les entreprises de manière informelle dans un scénario sans baisse de TVA. En prenant en compte les emplois directs et indirects, la suppression des réductions et crédits d impôt et la diminution du

16 16 PLF 2016 travail non déclaré, le coût moyen par emploi créé se situerait entre à euros/an, voire à euros/an en prenant en compte les gains fiscaux et sociaux indirects. Estimation de l'efficience La mesure a permis de cumuler des retombées sur le secteur d activité et des retombées indirectes, permettant ainsi de soutenir la croissance. Elle a également permis des créations d emplois et d entreprises, ainsi que la résorption, dans une proportion significative, du travail non déclaré. Du point de vue du bénéficiaire final, c est-à-dire la personne physique réalisant les travaux, l aide sous forme de TVA à taux réduit permet une diminution immédiate de la charge à payer. Cette diminution immédiate est de nature à renforcer l effet de la mesure sur la demande de travaux.

17 PLF MESURE N Réduction d impôt sur le revenu en faveur de l investissement locatif du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 dans les zones présentant un déséquilibre important entre l offre et la demande de logements (sous conditions de loyer) : dispositif d aide à l investissement locatif intermédiaire OBJECTIFS VISÉS - Encourager la production d'une offre nouvelle de logements intermédiaires privés pour détendre le marché locatif, notamment dans les zones présentant le plus de besoins. - Relancer la construction notamment dans les zones tendues, et ainsi contribuer à soutenir l'emploi dans le secteur du bâtiment. - Eviter aux logements dégradés de quitter le parc locatif, remettre sur le marché des logements vacants et améliorer la qualité des logements locatifs disponibles. DESCRIPTION DU DISPOSITIF L article 80 de la loi de loi de finances pour 2013 a créé un nouveau dispositif d'aide à l'investissement locatif intermédiaire, alors que le dispositif d aide à l investissement locatif dit «Scellier» arrivait à extinction. Il est entré en vigueur au 1 er janvier Ce nouveau dispositif consistait initialement en une réduction d'impôt de 18 % (dans la limite de et /m²) étalée sur 9 ans, pour la construction ou l'acquisition d'un ou deux logements neufs ou assimilés (définition identique que celle retenue pour le dispositif dit «Scellier»), en contrepartie d'un engagement de location sous plafonds de loyer et de ressources du locataire d'au minimum 9 ans. Pour être éligibles à la réduction d impôt, les logements doivent atteindre un certain niveau de performance énergétique. Le dispositif se distingue du «Scellier» qui l a précédé à plusieurs égards : - la réduction d impôt a été calibrée pour être la contrepartie de loyers situés à un niveau «intermédiaire» entre le parc social et le parc privé, équivalent au niveau des loyers de marché minorés de 20 %. Les préfets de région peuvent moduler les plafonds fixés par zone à la baisse, afin de s assurer du caractère réellement intermédiaire des plafonds de loyer s appliquant localement ; - afin de cibler le dispositif sur les communes où le besoin de logements intermédiaires est avéré, et dans un souci d efficacité et de protection des investisseurs, seuls les logements situés dans les communes des zones A et B1, ainsi que dans les communes de zone B2 ayant reçu un agrément dérogatoire des préfets de région, pourront bénéficier de la réduction d impôt. A titre transitoire, les communes situées en zone B2 étaient éligibles au dispositif sans agrément jusqu au 30 juin L article 5 de la loi de finances pour 2015 a apporté les modifications suivantes au dispositif, dorénavant dénommé dispositif «Pinel» : - les contribuables peuvent opter pour un engagement de location minimale de six ans ou de neuf ans. De plus, les contribuables peuvent, à l issue de leur engagement initial de neuf ou six ans, proroger cet engagement pour, respectivement, une ou deux périodes triennales, portant ainsi au maximum à douze ans la durée de leur engagement de location et, partant, le bénéfice de l avantage fiscal. En conséquence, ces nouveaux investisseurs bénéficient de taux de réduction d impôt variant en fonction de la durée de l investissement : 12 % pour un engagement de six ans, 18 % pour un engagement de neuf ans et 21 % pour un engagement de douze ans ; - les nouveaux investisseurs ont désormais la possibilité de louer leurs logements à leurs ascendants ou à leurs descendants n appartenant pas à leur foyer fiscal ; - la base de la réduction d impôt pour les investisseurs par voie de souscriptions au capital de sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) a été portée de 95 % à 100 % du montant de la souscription réalisée.

18 18 PLF 2016 Toutes ces évolutions sont applicables pour les investissements réalisés à compter du 1er septembre 2014, à l exception des locations au profit des ascendants-descendants, qui ne sont autorisées que pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) Nombre de bénéficiaires (ménages) nc 7106 nc Source : DGFIP Au titre de l imposition des revenus de l année 2013, première année de déclaration relative au dispositif d aide à l investissement locatif, environ contribuables ont déclaré des dépenses au titre du dispositif. D après la Fédération des promoteurs immobilière (FPI), logements auraient été vendus en 2013 à l aide du dispositif d investissement locatif. Cet écart entre le nombre de logements vendus et le nombre de dépenses déclarées s explique par un décalage temporel. En effet, la dépense n est déclarée qu à compter de la première année suivant l achèvement du logement (ou de son acquisition si elle est postérieure). Ainsi, parmi les investissements réalisés en 2013, seule une fraction d environ un cinquième a été livrée la même année. Par ailleurs, le montant total des dépenses déclarées est d environ 1 Md. Le montant moyen de la dépense déclarée est donc d environ Il convient toutefois de rappeler que ce montant ne représente pas le coût moyen d un logement puisque les souscriptions au capital de sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) peuvent représenter un montant bien moindre et venir diminuer ce montant moyen. Au titre de l imposition des revenus de l année 2013, l investissement dans les DOM ou dans les COM (qui bénéficiaient d un taux majoré de 29 %, soit 11 points de plus qu en métropole) représentait 7 % du nombre total de déclarations et 5 % en termes de montant déclaré. A titre de comparaison, l outre-mer accueille environ 3 % de la population française. Ainsi, le taux bonifié de la réduction d impôt a permis des investissements conséquents dans les territoires ultra-marins, supérieurs proportionnellement à ceux effectués en métropole. Ces investissements se révèlent toutefois d un montant moins élevé qu en métropole (environ de montant déclaré contre ). Enfin, il convient de noter que, sur la base de cette première déclaration, il apparaît que 18 % des contribuables ayant déclaré des dépenses au titre du dispositif d aide à l investissement locatif sont devenus non imposables. EFFICIENCE DE LA DÉPENSE Pertinence et degré d'atteinte de l'objectif Le nouveau dispositif d'aide à l'investissement locatif intermédiaire doit permettre de produire une offre locative intermédiaire en zone tendue, répondant à une forte attente des locataires. De manière générale, la production d investissement locatif dans le neuf a conduit progressivement, dans un grand nombre d agglomérations de province à une détente du marché locatif. Dans certaines circonstances, elle a eu un effet sur la transformation du parc locatif ancien de moindre qualité, qui souffre en comparaison d'une moindre attractivité, ce qui peut provoquer la réalisation de travaux ou la vente à des accédants à la propriété. Le dispositif doit permettre à des ménages plus modestes d accéder à un logement en dehors du parc social. L atteinte de cet objectif est difficile à qualifier car l entrée en vigueur récente du dispositif ne permet pas d apporter des conclusions puisque la majorité des investissements réalisés n ont pas encore fait l objet d une livraison et a fortiori d une signature du bail. Enfin le dispositif constitue un moyen de soutenir le secteur de la construction. Lorsqu un opérateur sollicite une banque pour financer son projet, il justifie de la fiabilité de son opération par sa phase de pré-commercialisation. Cette pré-commercialisation est effectuée auprès des investisseurs et des clients en accession. D après la FPI, la part de

19 PLF commercialisation d un opérateur auprès d investisseurs s élève à 40%, et les investisseurs constituent une source de clients déterminante pour l opérateur. Or, d après la FPI, la quasi-totalité des ventes à investisseurs est adossée à un dispositif fiscal d aide à l investissement locatif. En effet, on constate que les ventes en accession sont assez stables en volume dans le temps (entre et ventes par an) alors que les ventes à investisseurs sont beaucoup plus volatiles selon le dispositif (entre et ventes par an). Ainsi pour l investissement locatif, il existe par exemple une différence de vente de près de logements entre les années et Au-delà des effets conjoncturels, ces fluctuations peuvent s expliquer par l évolution des différents dispositifs d aide à l investissement locatif dans le neuf. Les investisseurs jouent donc un rôle déterminant vis-à-vis de la construction neuve, et leur part dans l achat de logement neuf semble fortement corrélée aux politiques publiques incitatives. Or comme expliqué ci-dessus, ce développement de l investissement peut avoir des conséquences plus générales sur le marché. La réforme du dispositif dit «Pinel» mise en œuvre par l article 5 de la loi de finances pour 2015 a eu pour effet de renforcer l attractivité de ce dispositif et ainsi d encourager la construction neuve. D un point de vue macroéconomique, le supplément de production de logements neufs a permis de générer des retombées importantes en termes d emploi et de croissance économique. Estimation de l'efficience Le coût global de la mesure pour la génération 2013, correspondant à la production de logements, est évaluée à M. La dépense actualisée estimée pour l État devrait être de par logement pour la génération Par rapport au dispositif Scellier, elle correspond à des contreparties plus importantes demandées à l investisseur. Aussi, le dispositif doit contribuer à la production de logements à loyer modéré, puisque les loyers de de ces logements devront correspondre à environ 80 % des loyers de marché, et ainsi favoriser la détente du marché locatif libre et diminuer les effets d aubaine pour l investisseur. Le dispositif a donc des effets corrélés sur le parc locatif, comme par exemple la modernisation du parc ou la diversification des typologies, en accord avec les évolutions économiques et sociales de la demande. Cependant, sur le plan urbanistique, le dispositif ne permet pas un rééquilibrage et tend à maintenir les disparités de l offre entre hypercentre et agglomération. Enfin, afin d améliorer l efficience du dispositif et de répondre à certaines critiques concernant le manque d adéquation entre la production de logements locatifs et la demande en logements, le nouveau dispositif d aide à l investissement locatif prévoit un nouveau recentrage par rapport au dispositif Scellier, la zone B2 n étant plus automatiquement éligible au dispositif à partir du 1er juillet 2013, et la zone C en étant exclue, sans dérogation possible. Les communes de zone B2 ayant fait l objet d un agrément délivré par le Préfet de région peuvent toutefois bénéficier du dispositif. Au 15 septembre 2014, 796 des communes de zone B2 avaient bénéficié d un tel agrément. Il convient enfin de noter que le zonage ABC sur lequel est adossé le dispositif a été révisé au 1 er octobre 2014 par l arrêté du 1 er août 2014 pris en application de l'article R du code de la construction et de l'habitation. La révision du zonage permet à ce dispositif d être mieux adapté aux réalités du marché. Environ communes (représentant une population de 10 millions d habitants) se retrouvent reclassées, notamment Lyon, Lille et Marseille (reclassées en zones A). Des mesures transitoires ont par ailleurs été prévues afin de protéger les investissements dans les communes déclassées.

20 20 PLF 2016 MESURE n Crédit d'impôt au titre d'une avance remboursable ne portant pas intérêt (prêt à 0 %) et crédit d'impôt sur les bénéfices au titre de prêts ne portant pas intérêts destinés à financer l'acquisition d'une résidence principale en première accession à la propriété (prêt à taux zéro plus) (impôt sur les sociétés) OBJECTIFS VISÉS Aider à l acquisition de son logement, notamment par les ménages modestes. Accroître la part des ménages propriétaires. Encourager la construction de logements neufs. ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES Dépense fiscale (M ) Nombre de prêts (PTZ+) Source : SGFGAS (PTZ) Le prêt à 0 % mis en place en 2005, ainsi que le prêt à taux zéro plus (PTZ+) qui lui a succédé au 1er janvier 2011, financent une première accession à la propriété des ménages. Dans le cadre de l octroi d un prêt à 0 % ou d un PTZ+, l absence d intérêt sur le montant du prêt prend la forme d un crédit d impôt versé à l établissement de crédit distributeur du prêt. Ce crédit d impôt remplace, depuis 2005, une dépense budgétaire sous forme de subvention. En facilitant l accession à la propriété, ces dispositifs répondent aux aspirations des ménages souhaitant devenir propriétaires de leur logement. Ils sont ciblés sur les ménages primo-accédants, en particulier ceux dont les revenus sont les plus modestes (le PTZ+ a conduit au renforcement de l aide octroyée à ces ménages et est, à compter de 2012, distribué sous plafond de ressources, comme l était le prêt à 0 %). Dans le cadre du plan de relance de l économie, le montant du prêt à 0 % avait été doublé dans le neuf en 2009 pour soutenir l activité de construction neuve. Cette mesure a été prorogée au 1er semestre 2010, puis le doublement changé en majoration de 50 % du montant du prêt au second semestre. Par ailleurs, le dispositif avait été «verdi» dès décembre 2009, afin de favoriser le développement de logements présentant un haut niveau de performance énergétique. Le PTZ+, distribué à compter du 1er janvier 2011, est issu de la fusion des dispositifs du PTZ, du Pass-foncier, et du crédit d impôt sur les intérêts d emprunts (TEPA). Réservée aux primo-accédants, l aide apportée par le PTZ+ a été renforcée par rapport au prêt à 0 % afin d apporter la solvabilisation nécessaire : d une part, les montants ont été revalorisés pour mieux retranscrire la réalité des prix de l immobilier, d autre part, les durées de remboursement, dépendant des ressources et de la composition familiale du ménage peuvent atteindre 25 ans. Dans le cadre du plan pour la relance de la construction de logements du 29 août 2014, le PTZ a été renforcé avec effet au 1 er octobre 2014 dans les zones assez ou peu tendues, où son effet de levier est le plus grand pour les classes moyennes et modestes. Le plafond d opération a été rehaussé en zones B1, B2 et C et diminué en zone A. Les seuils des tranches de ressources, et notamment la condition de ressources, ont été rehaussés en zones B2 et C et diminués en zone A. Les profils de remboursement ont également été modifiés, en particulier en allongeant la période de différé. La loi de finances pour 2015 a ouvert le PTZ à l achat de logements anciens à réhabiliter sur des communes situées en milieu rural afin de favoriser la revitalisation des communes des territoires ruraux offrant un minimum de services à leur population. L éligibilité au PTZ y est conditionnée à des travaux de rénovation, afin de favoriser la réhabilitation des logements anciens par les primo-accédants et non pas uniquement la construction neuve. Le PLF 2016 prévoit l extension du PTZ ancien avec travaux à l ensemble des communes de la zone C afin de favoriser la réhabilitation des logements anciens par les primo-accédants pour répondre à la demande de logements tout en limitant la consommation d espaces non urbanisés.