RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DU SYNDICAT DEPARTEMENTAL DE L ELECTRICITE ET DU GAZ DES ALPES-MARITIMES. Exercices 2002 à 2010

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1 CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE PROVENCE-ALPES-COTE D AZUR RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DU SYNDICAT DEPARTEMENTAL DE L ELECTRICITE ET DU GAZ DES ALPES-MARITIMES Exercices 2002 à 2010 Page 1 sur 69

2 Table des matières : PROCEDURE 5 SYNTHESE 6 PREAMBULE : LA DISTRIBUTION DE L ELECTRICITE EN FRANCE Présentation générale du Syndicat départemental d électricité et du gaz des Alpes- Maritimes 1.1. Une autorité organisatrice relativement importante à l échelle nationale L organisation de la distribution de l électricité dans les Alpes-Maritimes Une distribution organisée à l échelon intercommunal depuis Des statuts largement obsolètes dont la révision s impose La distribution de l énergie électrique Les travaux d électrification Deux régimes de travaux distincts Le régime d électrification rurale (125 communes sur 161) Les travaux de développement des réseaux en basse et moyenne tension Les travaux de raccordement L alimentation des sites isolés et difficiles d accès Le financement des travaux en régime d électrification rurale Le régime urbain (36 communes sur 161) Le concessionnaire, seul maître d ouvrage sauf pour les travaux d enfouissement Le financement des travaux en régime urbain La distribution du gaz naturel L éclairage public Les travaux neufs d éclairage public L entretien de l éclairage public La coopération entre le SDEG et le Conseil général des Alpes-Maritimes La situation comptable et financière du Syndicat départemental d électricité et du gaz des Alpes-Maritimes Les comptes et les archives L absence de budget annexe des travaux et des prestations de services L absence de système de comptabilité analytique Des archives stockées dans des conditions particulièrement insatisfaisantes La situation financière Aperçu général La formation de la capacité brute d autofinancement Les produits de gestion Les participations des communes-membres (C/7474) Le partage du produit de la taxe sur l électricité Les produits des services et du domaine Les charges de gestion Les charges à caractère général Les charges de personnel Les autres charges de gestion L excédent brut de fonctionnement et la capacité d autofinancement L investissement et son financement 27 Page 2 sur 69

3 Les restes à réaliser en investissement Le financement propre disponible Les subventions d investissement et versements assimilés Les attributions du FACE Les attributions du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) Le produit des remboursements de créance sur TVA La part d investissement de la redevance de concession (R2) L endettement La cadre contractuel de la concession de distribution d électricité du SDEG des Alpes- Maritimes Historique de la distribution dans les Alpes-Maritimes Le périmètre de la concession Le cahier des charges Les autres conventions passées entre le SDEG et le concessionnaire de la distribution d électricité L accord-cadre de partenariat quinquennal du 12 septembre 2002 ( ) La convention du 1er juin 2007 de renforcement du partenariat pour l application de l article 8 du cahier des charges La convention d échange de données cartographiques du 28 novembre Données économiques et techniques de la concession Les points de livraisons Les installations Les installations de production raccordées au réseau de distribution Les ouvrages concédés Le patrimoine de la concession Le patrimoine dans les comptes du concessionnaire L inventaire tenu par le concessionnaire L absence de contrôle de la fiabilité et de l exhaustivité de l enregistrement des biens de la concession L enregistrement des immobilisations financées par l autorité concédante dans l inventaire du concessionnaire L enregistrement des biens de la concession dans les comptes du SDEG La valorisation comptable des biens de la concession La localisation des biens localisables Dans les comptes rendus annuels d activité du concessionnaire Sur les plans de la concession Les droits du concedant et les conséquences financières de la fin de la concession Les décisions d investissement La maitrise d ouvrage des travaux Le pilotage des investissements Le suivi des investissements du concessionnaire Les ouvrages réalisés et mis en service par le concessionnaire Les travaux de renouvellement Les travaux d intégration des ouvrages existants dans l environnement L équilibre financier de la concession Les produits d exploitation de la concession 51 Page 3 sur 69

4 6.2. Les charges d exploitation de la concession Le cas particulier des charges de personnel Le résultat de la concession La qualité de la desserte Critères de qualité et objectifs de performance Des critères fixés par le pouvoir législatif et réglementaire L évolution des indicateurs Les exigences réglementaires Les coupures La durée des coupures Le nombre et l origine des coupures, les clients affecté Le contrôle de l activité du concessionnaire L enjeu du contrôle Les modalités du contrôle de l exécution du contrat Le contrôle des travaux Le contrôle des comptes de la concession Les comptes rendus d activité du concessionnaire (CRAC) Le contrôle du montant du produit de la taxe sur l électricité 661 Page 4 sur 69

5 PROCEDURE Dans le cadre d une enquête inter-juridictions sur les concessions de distribution d électricité, le président de la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d Azur a inscrit au programme 2011 de la chambre l examen de la gestion du Syndicat départemental de l électricité et du gaz (SEDG) des Alpes-Maritimes. Par lettre du 6 mai 2011, notifiée le 10 mai 2011, il en a informé le président du syndicat départemental. L entretien préalable prévu par l article L du code des juridictions financières a eu lieu le 21 février 2012 entre le rapporteur et le président du SDEG. Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur financier, la chambre, réunie en formation intersections, a arrêté le 15 mars 2012 son rapport d observations provisoires. Le rapport d observations provisoires a été communiqué au président du SDEG, par courrier en date du 5 avril Il a répondu par courrier du 30 mai 2012, enregistré au greffe le 1 er juin Sa réponse a été complétée par un second envoi, en date du 27 juin 2012, enregistré au greffe le 28 juin Le concessionnaire de la distribution publique de l électricité sur le territoire des Alpes-Maritimes, la société ERDF, a été rendue destinataire, par courrier du 8 avril 2012, des extraits du rapport où ERDF était citée en tant que personne morale mise en cause. La réponse d ERDF, à qui un délai de réponse complémentaire avait été accordé par lettre du 1 er juin 2012, a été transmise à la chambre par courriel le 19 juin 2012 puis par courrier postal du même jour, enregistré au greffe le 25 juin Le Conseil général des Alpes-Maritimes a également été rendu destinataire d extraits par courrier recommandé du 6 avril Le président du Conseil général des Alpes-Maritimes a répondu par lettre du 12 juin 2012, enregistrée au greffe le 16 juin Réunie en formation intersections le 10 juillet 2012, la chambre a arrêté le présent rapport d observations définitives. Le rapport a été communiqué à M. Robert Velay, en tant que président. La chambre n a reçu aucune réponse dans le délai légal d un mois. Ce rapport devra être communiqué par le président à son assemblée délibérante lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l objet d une inscription à l ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat. Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande en application des dispositions de la loi n du 17 juillet Page 5 sur 69

6 SYNTHESE Le cadre juridique de la distribution de l électricité en France La déréglementation du marché de l électricité au sein de l Union européenne a conduit à une segmentation des fonctions de production, de transport, de distribution et de fourniture d électricité. La production, confiée à titre principal à EDF, a été ouverte à la concurrence. Pour des motifs de sécurité nationale et de continuité dans l approvisionnement, le transport est resté un monopole, confié à RTE (Réseau de transport d électricité), une filiale d EDF. La fourniture a également été ouverte à la concurrence, sauf pour le tarif règlementé de vente ou le tarif de première nécessité. La gestion de la distribution est restée un service public local organisé par les collectivités territoriales. Ce service est géré dans le cadre de contrats de concession entre ces collectivités et ERDF, filiale d EDF, qui distribue 95% de l énergie électrique. Le Syndicat départemental de l électricité et du gaz (SDEG) des Alpes-Maritimes Dans le cadre d une enquête commune sur les concessions d électricité, conduite par la Cour des comptes et plusieurs chambres régionales, la chambre de PACA a inscrit à son programme l examen de la gestion du Syndicat départemental de l électricité et du gaz (SDEG) des Alpes- Maritimes. Créé à la fin des années 1950, le SDEG est autorité concédante de la distribution publique d électricité dans toutes les communes des Alpes-Maritimes à l exception de Nice et de Cannes, soit 161 communes regroupant 60 % de la population du département. La concession comptait fin kilomètres de réseaux, desservant clients. Le syndicat exerce aussi, mais seulement depuis 2004, nonobstant sa raison sociale, le rôle d autorité organisatrice de la distribution du gaz, dans une dizaine de communes parmi les 53 actuellement desservies en gaz naturel dans les Alpes-Maritimes (83,7 kilomètres de canalisations et 1231 clients). Un syndicat aux statuts obsolètes Inchangés depuis 1958, les statuts du SDEG ne sont plus en phase avec la réalité des activités du syndicat, qui a développé des activités comme les travaux et l entretien dans le domaine de l éclairage public, ainsi que l enfouissement des lignes de télécommunications. Le syndicat doit réviser ses statuts, y clarifier ses différents modes d interventions et leur régime juridique, notamment en regard des règles de mise en concurrence, applicables au SDEG chaque fois que celui-ci intervient en tant que maître d ouvrage délégué ou comme prestataire de service. Les travaux d électrification Comme dans le reste de la France, la distribution d électricité est soumise à deux régimes distincts, le régime d électrification rurale (125 communes, 78 % des communes-membres mais seulement 19 % de la population desservie) et le régime urbain (36 communes, 22 % des communes-membres et 81 % de la population desservie). Le SDEG est compétent pour les travaux d électrification rurale, hors travaux de renouvellement, et les travaux d effacement des lignes. Les travaux d électrification rurale sont subventionnés au taux moyen de 80 %. Le concessionnaire, ERDF, assume la charge des travaux de renouvellement sur l ensemble du Page 6 sur 69

7 périmètre syndical ainsi que, dans les communes du régime urbain, celle des travaux de renforcement, d extension et de sécurisation. Le concessionnaire participe au financement des travaux d effacement de lignes entrepris par l autorité concédante. Les travaux neufs et les prestations d entretien dans le domaine l éclairage public Les travaux neufs et les prestations d entretien dans le domaine de l éclairage public sont devenus au fil des ans des activités importantes du SDEG. Le chiffre d affaires des travaux neufs s est toutefois fortement contracté au cours des exercices récents (0,90 M en 2010 contre 3, 25 M en 2007). Pour ce qui concerne les prestations d entretien, le nombre des communes clientes du syndicat a lui aussi diminué, passant de 112 en 2007 à 83 en La chambre relève, dans les deux cas, l absence irrégulière de mise en concurrence du SDEG par les communes intéressées et, pour ce qui concerne les travaux neufs, de passation de conventions de délégation de maîtrise d ouvrage. La coopération avec le Conseil général des Alpes-Maritimes Le Conseil général des Alpes-Maritimes soutient notamment les travaux d électrification rurale (subventions de 15 à 80 % du coût hors taxes). Par ailleurs le SDEG aurait intérêt à mettre en place avec le département une procédure d information mutuelle afin de garantir l effectivité de la mise en concession des ouvrages électriques réalisés par le Conseil général sur le territoire de la concession dans le cadre des travaux de voirie. La situation financière du syndicat Cette situation apparaît saine, ainsi qu en attestent les ratios de structure, notamment son ratio de désendettement. Les charges de personnel sont bien maîtrisées. Il peut toutefois être observé que le SDEG dégage des ressources propres limitées, ne percevant que 1/8 ème du produit de la taxe sur l électricité levée dans les communes en zone d électrification rurale et que, pour l essentiel, les recettes de fonctionnement et d investissement du syndicat échappent à sa maîtrise, ce qui peut expliquer pour partie un montant inhabituellement élevé des restes à réaliser. La mise en place d un dispositif d autorisation de programme/crédits de paiement serait de nature à renforcer le pilotage et l anticipation des dépenses. Le cadre contractuel de la concession de distribution d électricité dans le périmètre du SDEG Les relations du SDEG avec ERDF sont régies par un contrat passé en 2002 pour 20 ans, dont le cahier des charges reprend les clauses du cahier des charges type de Ce contrat n a jamais été modifié pour tenir compte des évolutions juridiques intervenues par exemple en 2000 et 2003 avec la loi SRU de solidarité et de renouvellement urbain et la loi sur l urbanisme et l habitat (modification des modalités de facturation des raccordements au réseau public d électricité) ou en 2007 (décret relatif aux prescriptions techniques en matière de qualité des réseaux). Le SDEG devrait envisager la passation d un avenant pour prendre en compte ces évolutions. Le SDEG souhaiterait en outre une adaptation du cadre contractuel s agissant du calcul de la part d investissement de la redevance de concession. Page 7 sur 69

8 Le patrimoine de la concession Les ouvrages et installations composant le réseau de distribution de l électricité appartiennent à l autorité concédante. Il est donc utile qu elle en connaisse la consistance. En 2010, la valeur brute comptable du patrimoine de la concession du SDEG s est établie à environ 724 M, la valeur nette à 416 M après amortissements. Le concessionnaire produit au syndicat un inventaire technique et un inventaire comptable, qui n ont toutefois pas la précision et la lisibilité d un inventaire «âgé et à jour». Les communes-membres ne connaissent pas avec précision l état physique et la valeur du patrimoine de la concession sur leur territoire. Le syndicat enregistre dans ses comptes uniquement les travaux qu il a lui-même effectués. Les installations électriques remises par les communes membres lors de la création du syndicat n y figurent pas. Le SDEG n est, par ailleurs, ni associé à la préparation ni informé à intervalle régulier de la programmation pluriannuelle par ERDF des travaux de renouvellement dans le périmètre de la concession et des travaux d électrification dans les communes urbaines. ERDF s est toutefois engagé pour l avenir à mieux associer le syndicat au partage des orientations d investissement. Les aspects financiers de la concession Les informations données au syndicat par le concessionnaire sont peu précises et manquent d homogénéité. Depuis 2003, les éléments fournis dans les comptes rendus d activité de la concession sont établis par convention à partir de clés de répartition des principales charges, calculées au niveau national. Or les périmètres et les clés de répartition de ces charges sont assez mouvants. Une stabilisation de la présentation des données financières de la concession et une amélioration de leur précision apparaissent nécessaires. Ce mode de calcul ne permet pas de faire apparaître un résultat au niveau de la concession. Le «résultat» de chaque concession est en effet déterminé, par convention, à travers une «contribution d équilibre» (en produit ou en charge) permettant de répartir le résultat national d ERDF au prorata du chiffre d affaires de chaque concession. Il est à constater que le SDEG a contribué à l équilibre général d ERDF tout au long de la période sous revue. La qualité de la desserte La qualité de la distribution d électricité est évaluée essentiellement en fonction de la fréquence et de la durée des coupures, ainsi que de la qualité de l onde de la tension électrique. Elle tend à se détériorer au niveau national, tout en demeurant meilleure que dans les pays européens comparables, à l exception de l Allemagne. Dans le périmètre du SDEG toutefois, les temps de coupure toutes causes confondues et hors événements exceptionnels sont nettement inférieurs à la moyenne nationale et la tendance est à l amélioration. En 2010, un peu plus de 8% des clients de la concession ont subi des coupures de plus de 3 heures consécutives, contre plus de 13 % en 2009 et plus de 24 % en Page 8 sur 69

9 Le contrôle de l activité du concessionnaire Aucun agent n a été assermenté pour exercer le contrôle de l exécution du contrat, ce qui limite les possibilités de contrôle effectif de la concession. Une forme de contrôle est exercée ponctuellement par les cadres du syndicat à l occasion de leurs déplacements sur le terrain, mais les comptes rendus annuels d activités sont silencieux sur les modalités, la fréquence, la localisation et les résultats de ces contrôles. Le contrôle du montant de la taxe sur l électricité Le SDEG n a pour le moment pris aucune mesure pour sécuriser la collecte et le contrôle de la liquidation de la nouvelle taxe sur l électricité. Des agents qualifiés devraient être assermentés en vue d accéder aux «informations commercialement sensibles» et d opérer toutes les opérations de contrôle tant auprès des fournisseurs que du concessionnaire. Page 9 sur 69

10 PREAMBULE : LA DISTRIBUTION DE L ELECTRICITE EN FRANCE Le système électrique français a reposé, jusque dans les années 1930, sur une mosaïque de centrales et de réseaux de mieux en mieux interconnectés mais exploités en toute indépendance dans le cadre local. La loi de nationalisation du 8 avril 1946 a transféré à un établissement public national, Electricité de France (EDF), l essentiel des actifs des entreprises privées opératrices de la production, du transport et de la distribution de l électricité. Néanmoins, cette loi de nationalisation a prévu le maintien des concessions de distribution locale, EDF étant substituée aux anciens concessionnaires privés dans les contrats signés avant la nationalisation. La loi a également épargné les entreprises électriques publiques ou parapubliques (régies, sociétés d économie mixtes et structures de forme coopérative), désignées comme «distributeurs non-nationalisés». EDF et les entreprises locales de distribution étaient en situation de monopole sur l ensemble des étapes du processus de l électricité : la production, l importation, l exportation, le transport (réseau national haute tension), la distribution, (réseaux locaux moyenne et basse tension) et la fourniture (ou commercialisation). Une déréglementation du marché de l électricité au sein de l Union européenne a été initiée par des directives communautaires de 1996 et 2003, transposées en France, pour les dispositions qui n étaient pas d application directe, par diverses lois promulguées de 2000 à La segmentation imposée des différentes fonctions (production, transport, distribution, fourniture), soumises à un cadre juridique distinct en termes de concurrence, a conduit alors EDF SA à créer des filiales spécialisées. La production d électricité, confiée à titre principal à EDF, a été ouverte à la concurrence. Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent produire de l énergie d origine renouvelable, à la condition de souscrire un contrat avec l un des opérateurs historiques dans le cadre de l obligation d achat imposée à ces derniers. Pour des motifs de sécurité nationale et de continuité dans l approvisionnement (son gestionnaire doit assurer la réalisation en temps réel de l'équilibre offre/demande et prendre en compte les interconnexions avec les systèmes voisins), la gestion du transport de l électricité est restée un monopole. EDF a créé, en juillet 2000, une filiale spécialisée pour le transport de l électricité, la société Réseau Transport d Electricité (RTE). En aval de la distribution, la fourniture a également été progressivement ouverte à la concurrence, jusqu à une ouverture totale à la concurrence le 1 er juillet 2007, permettant aux entreprises et particuliers de choisir leur fournisseur d électricité, d opter pour des offres à prix de marché ou bien de garder les tarifs réglementés du service public. Dans les Alpes- Maritimes, plusieurs opérateurs proposent ainsi des offres de fourniture d'électricité à prix de marché aux particuliers et aux professionnels, par des contrats exclus du service public de la fourniture d électricité. Par contre, en vertu de la loi n du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l électricité, la fourniture d électricité au tarif réglementé de vente ou au tarif de première nécessité continue de relever de la compétence des communes et de leurs groupements, qui, en pratique, délèguent le service à EDF. Les clients au tarif réglementé représentaient encore, fin 2010, 89,35 % des points de distribution en basse tension de puissance inférieure ou égale à 36 kva. Page 10 sur 69

11 La distribution, c'est-à-dire l acheminement de l électricité à partir des réseaux de transport, reste assurée dans le cadre d un monopole légal maintenu par la loi n du 7 décembre 2006, sans contradiction avec la directive communautaire 2003/54/CE, qui a permis aux Etats-membres de désigner, «pour une durée à déterminer en fonction de considérations d efficacité et d équilibre économique, un ou plusieurs gestionnaires de réseaux de distribution». La gestion de la distribution de l électricité, en application de textes parfois anciens (loi communale du 5 avril 1884, décret du 15 mai 1888, loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie) est restée un service public local organisé par les collectivités territoriales, le plus souvent regroupées en structures intercommunales dont le périmètre recoupe fréquemment celui des départements. Ce service est organisé dans le cadre de contrats de concession, la loi n du 10 février 2000 ayant désigné EDF, qui a créé en juillet 2008 une filiale spécialisée, la société Electricité Réseau Distribution France (ERDF), et les distributeurs non nationalisés (régies, SEML, SICAE) comme les seules entreprises pouvant être chargées de la distribution de l électricité à tarif réglementé, l autorité concédante concluant un seul traité de concession pour les services publics de fourniture et de distribution d électricité. Il existe toutefois, par exception à ce principe général, quelques réseaux dits de «distribution d électricité aux services publics», qui relèvent généralement de concessions d Etat «historiques» (Electricité de Strasbourg par exemple) ou sont maintenus dans les territoires où la séparation entre les niveaux de tension n a pas été prévue par la loi de 2000 (Corse, DOM). Il existe en outre des «lignes directes» connexes aux réseaux publics permettant l alimentation d un client final par un producteur d électricité sans transit par un réseau public d électricité. Electricité Réseau Distribution France (ERDF) distribue actuellement 95 % de l énergie électrique. Le reste de l énergie distribuée (5 %) l est par les distributeurs non nationalisés. La distribution de l électricité emprunte le canal de plus de km de lignes, généralement non maillées, à moyenne tension volts et à basse tension 230 volts / 400 volts, sur lequel sont éventuellement raccordées de petites installations de production (jusqu'à quelques dizaines de mégawatts), les clients finaux particuliers et les clients professionnels jusqu à un certain niveau de consommation électrique. Ces lignes appartiennent, en vertu de la loi du 15 Juin 1906 sur les distributions d'énergie, aux collectivités locales et à leurs groupements. Page 11 sur 69

12 1. PRESENTATION GENERALE DU SYNDICAT DEPARTEMENTAL D ELECTRICITE ET DU GAZ DES ALPES-MARITIMES 1.1. UNE AUTORITE ORGANISATRICE RELATIVEMENT IMPORTANTE A L ECHELLE NATIONALE Créé à la fin des années 1950, le Syndicat départemental de l électricité et du gaz (SDEG) des Alpes-Maritimes est, dans le domaine de la distribution de l électricité, une autorité concédante relativement importante à l échelle nationale. Ce syndicat dessert 161 des 163 communes du département, c est-à-dire toutes à l exception de Nice et de Cannes qui entendent pour le moment conserver leurs prérogatives d autorité organisatrices sur leurs territoires respectifs. Au 1 er janvier 2011, la concession du SDEG comptait ainsi clients, représentant habitants (60 % de la population départementale) mais la densité du linéaire de lignes électriques de la concession est comparativement limitée ( Km, soit 0,485 km/km2). Cette situation s explique par le fait que plus de 90 % de la population desservie par le SDEG réside en zone urbaine, principalement sur la bande littorale, les zones de montagne et de haute montagne représentant près de 70 % de la superficie totale du département. L activité annuelle du syndicat départemental est retracée au travers d un compte unique d'un montant total, en 2010 de en dépenses et de en recettes de fonctionnement ; de en dépenses et de en recettes d'investissement (dont de recettes d'équipement hors emprunt). Au 31 décembre 2010, le syndicat disposait d un actif net bilanciel de et employait 13 agents. Il a cessé, au début des années 2000, de cotiser à la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies. La distribution de l énergie étant assurée dans des conditions globalement satisfaisantes au plan technique, le syndicat départemental est «transparent» aux yeux de l usager, qui ne connaît généralement que son fournisseur d électricité la plupart du temps, Electricité Réseau Distribution France (ERDF) ou son fournisseur de gaz le plus souvent, GdF Suez L ORGANISATION DE LA DISTRIBUTION DE L ELECTRICITE DANS LES ALPES- MARITIMES Une distribution organisée à l échelon intercommunal depuis 1955 En application de l article 6 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie, les communes disposent des prérogatives d autorité organisatrice de la distribution de l énergie sur leur territoire. Les syndicats intercommunaux d électrification des Alpes-Maritimes et, à l exception notable de Nice et de Cannes, celles des communes du département qui n avaient pas délégué leur compétence à un syndicat d électrification, ont décidé en 1955 de déléguer l organisation de la distribution de l électricité à un établissement public de coopération intercommunal spécialement créé à cet effet : le «Syndicat de l électricité des Alpes- Maritimes». Page 12 sur 69

13 En 1958, la compétence du syndicat a été étendue sans effet pratique jusqu en 2004 à la distribution du gaz, et sa raison sociale transformée, par arrêté préfectoral du 13 janvier 1958, en «Syndicat départemental de l électricité et du gaz des Alpes-Maritimes» (SDEG). Le syndicat est venu aux droits et obligations des communes et des syndicats intercommunaux d électrification dans les contrats que ceux-ci avaient passés antérieurement à leur adhésion, soit, avant 1946, avec un distributeur privé, soit, après 1946, avec Electricité de France Des statuts largement obsolètes dont la révision s impose Depuis 1958, les statuts du SDEG n ont pas été révisés. Envisagée à partir de 2003, l actualisation de ces statuts a été depuis lors ajournée à plusieurs reprises dans l attente d une stabilisation de la carte intercommunale. Cette refonte ne saurait aujourd hui être davantage reportée. Les statuts du syndicat départemental font toujours référence aux syndicats intercommunaux d électrification. Les évolutions législatives et réglementaires qui ont modifié les conditions de la production, du transport, de la distribution et de la fourniture de l électricité et du gaz auraient dû être prises en compte, de même que celles du paysage institutionnel, profondément modifié par la décentralisation et le développement de l intercommunalité. Surtout, les statuts ne sont plus en phase avec la réalité de ses activités. Le syndicat départemental a en effet développé, depuis sa création, des activités non expressément prévues par ses statuts : à titre principal, les travaux neufs d éclairage public et les prestations d entretien et de réparation d entretien de l éclairage public, qui représentent aujourd hui une part importante de l activité du syndicat ; à titre accessoire, les travaux d enfouissement de lignes de télécommunication. Or, le choix des compétences et la détermination de leur contenu, notamment lorsqu ils ne sont pas imposés par la loi, constituent un aspect essentiel des statuts. Les compétences doivent être, en application du principe de spécialité, clairement et précisément définies. Par ailleurs, le principe d exclusivité interdit à la commune qui a transféré une compétence à un établissement public de coopération intercommunale d intervenir dans le domaine de la compétence transférée. Selon ses statuts, dans leur rédaction actuelle, le syndicat a pour objet : - «d exercer en commun les droits résultant pour les collectivités locales des textes légaux et réglementaires relatifs à la production, au transport, à la distribution et à l utilisation de l énergie électrique et du gaz, et notamment de la loi du 6 avril 1946 sur la nationalisation de l électricité et du gaz, ainsi que toutes les attributions des syndicats de communes adhérents, relatives au service public de l électricité et du gaz ; - d organiser en commun les services qui leur incombent pour assurer le bon fonctionnement, la meilleure exploitation et le développement de leur distribution d électricité et de gaz ; Page 13 sur 69

14 - d une façon générale, de s intéresser et de participer, le cas échéant, dans le cadre des lois et règlements en vigueur, à toute activité touchant à l électricité et au gaz et son utilisation». Le décalage croissant entre la formulation générale de l objet et la réalité des interventions du syndicat est générateur de confusion entre les modes d intervention du syndicat départemental et les régimes juridiques applicables à ces derniers. Par exemple, c est sans droit que le syndicat se prévaut d exercer une compétence optionnelle en matière d éclairage public, dès lors que les ouvrages d éclairage public appartiennent toujours aux communes et qu il n y a pas eu de transfert de compétence conforme aux dispositions des articles L à L du code général des collectivités territoriales, avec les implications juridiques et comptables que cela aurait emporté, concernant notamment la maîtrise d ouvrage et la comptabilisation des biens y afférents. En réalité, le syndicat réalise dans les communes-membres qui le lui demandent des travaux neufs d éclairage public en qualité de mandataire et l entretien de l éclairage public en qualité de prestataire de service. Les modes d intervention du SDEG et leur régime juridique demandent ainsi à être précisés dans ses statuts. Concernant plus particulièrement les travaux neufs d éclairage public, puisque le syndicat n est pas maître des ouvrages d éclairage public, son action s inscrit a priori dans le cadre de la loi n du 12 juillet 1985 («loi MOP»), et doit respecter les règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux marchés publics, dès lors que depuis l entrée en vigueur du décret n du 7 janvier 2004 portant code des marchés publics, tous les mandats passés depuis le 7 mars 2003, y compris ceux de la loi MOP, sont soumis aux obligations de publicité et de mise en concurrence préalable prévues par le code des marchés publics 1. Concernant l entretien de l éclairage public, le syndicat intervient en tant que prestataire de service, assujetti, ce qu il méconnaît, au droit de la concurrence, comme a pu le confirmer la Cour de justice des communautés européennes (arrêt Jean Auroux c/commune de Roanne du 18 janvier 2007). A l heure actuelle, le SDEG effectue des travaux neufs d éclairage public en situation de quasi-monopole (90 % des communes-membres) sur la base, sauf dans le cas des communes ayant rejoint la communauté urbaine, de simples délibérations des conseils municipaux des communes intéressées 2. Le syndicat départemental fournit ainsi irrégulièrement, faute de 1 Obligation confirmée par la circulaire du 3 août 2006 portant manuel d application du code des marchés publics, qui rappelle, en son article 2-5, que les contrats de mandat confiés à une tierce personne et rémunérés sont des marchés publics «ne bénéficiant pas d un quelconque régime dérogatoire». Le mandat MOP relève de l article 30 du CMP 2006 si les missions comportant une mission de représentation sont principales et de l article 29 si elles sont accessoires. Il est de la nature même du mandat de comporter une part déterminante de représentation, puisque c est ce qui le distingue d une simple assistance à la maîtrise d ouvrage AMO) ou d une conduite d opération, étant souligné que les collectivités restent libres de définir le contenu de leurs contrats dans le cadre des règles générales fixées par la loi MOP. 2 S agissant des travaux neufs d éclairage public, les délibérations prises par les différents Conseils municipaux semblent être établies selon un modèle-type proposé par le SDEG : le Conseil municipal a approuvé la réalisation des travaux (très sommairement décrits) et l estimation de la dépense (TTC) selon le devis établi par le SDEG, confié au syndicat départemental la réalisation des travaux «dans le cadre de ses compétences» dans préciser davantage le régime juridique auquel était soumise l intervention du syndicat, chargé le syndicat de solliciter la subvention départementale ; l a chargé, s il y a lieu, de contracter l emprunt destiné à compléter le financement de l opération ; s est engagé, au nom de la commune, à financer la part communale en capital sur fonds propres communaux ; à payer la TVA par emprunt globalisé contracté par le syndicat pour compléter le financement de l opération ; et à inscrire au budget de la commune les sommes nécessaires à sa «participation» au compte 6554 «Contributions aux organismes de regroupement». Page 14 sur 69

15 compétence statutaire, des travaux et des prestations de services et sans avoir été choisi par les communes intéressées au terme d une procédure de mise en concurrence. Or, dans la plupart des cas, les montants en jeu ont dépassé, et de loin, le seuil prévu par le code des marchés publics (4 000, puis ), au-delà duquel une mise en concurrence aurait été nécessaire. Or, dans certaines communes, le SDEG intervient deux à trois fois par an. Par ailleurs, dans le cadre de la loi MOP, le maître d ouvrage délégué ne peut être également maître d œuvre. Or, ce cumul peut être présumé chaque fois qu un marché de travaux est passé par le SDEG sans que des études techniques figurent dans les prestations à fournir par les entreprises. Le syndicat perçoit au demeurant des honoraires sur chaque dossier, fixés à 4 % du montant hors taxes des travaux jusqu à ,90 et 3,3 % au-delà. La chambre prend acte du fait que le SDEG s est, à l issue du présent examen de sa gestion, engagé à constituer au sein de l assemblée délibérante du syndicat une commission chargée d examiner l évolution des statuts. Cette révision devra tenir compte de la diversification des activités du groupement, des modalités de fonctionnement des nouvelles intercommunalités et des compétences transférées à ces dernières. Les nouveaux statuts devront prévoir les conditions de transfert et d exercice par le syndicat de compétences optionnelles (articles L à L du code général des collectivités territoriales) Le syndicat devra également clarifier dans ses statuts ses différents modes d intervention et veiller à l application des règles juridiques, notamment de mise en concurrence, applicables à chacun d entre eux. La chambre rappelle au syndicat que lorsque le syndicat intervient en tant que maître d ouvrage délégué, les dispositions de la loi n du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d œuvre privée (dite «Loi MOP») s appliquent LA DISTRIBUTION DE L ENERGIE ELECTRIQUE Les travaux d électrification Deux régimes de travaux distincts La distribution d électricité est soumise à deux régimes distincts, le régime d électrification rurale et le régime d électrification urbaine, dit «régime urbain». Sur les 161 communes-membres du SDEG, 125, regroupant, en 2008, habitants (77, 6 % des communes-membres et 18, 9 % de la population du périmètre syndical) relèvent du régime d électrification rurale, tandis que 36, regroupant habitants (22,4 % des communes membres et 81,1 % de la population) relèvent du régime urbain. En termes de longueur de réseaux, les communes «urbaines» représentaient, au 1 er janvier 2011, 62,3 % du linéaire en basse tension (4 185,6 km) et 53,6% du linéaire en moyenne tension (1 998, 2 km), les communes «rurales» 37,7 % du linéaire en basse tension (2 633,9 km) et 46,4 % du linéaire en moyenne tension (1 998,2 km). Page 15 sur 69

16 Dans toutes les communes-membres, le renouvellement des réseaux est à la charge du concessionnaire, que les collectivités intéressées relèvent du régime urbain ou du régime d électrification rurale Le régime d électrification rurale (125 communes sur 161) En application de l article 9 et de l article 5 de l annexe 1 du cahier des charges de concession approuvé en septembre 2012, le SDEG est maître d ouvrage et maître d œuvre des travaux de renforcement, d extension avant raccordement et de sécurisation des réseaux de distribution en basse et en moyenne tension, ainsi que des travaux d esthétique/enfouissement dans les communes relevant du régime d électrification rurale. En matière de raccordement des nouveaux usagers, la compétence est partagée avec le concessionnaire en fonction de critères techniques Les travaux de développement des réseaux en basse et moyenne tension Ces travaux sont en principe financés par les collectivités. Toutefois, l ex- fonds d amortissement des charges d électrification (FACE) 3 contribue à la hauteur de 65 % au règlement du montant TTC des travaux, y compris d enfouissement ou d effacement de lignes entrepris par le SDEG sur le territoire de communes considérées comme rurales. Le SDEG récupérant la TVA auprès d ERDF, le taux d aide effectif des travaux subventionnés par le FACE atteint 83 %. Le montant total des travaux de développement des réseaux en basse et moyenne tension (ER) en 2010 s est élevé à , soit 64,5 % des dépenses réelles d équipement du syndicat Les travaux de raccordement Le SDEG fait effectuer également, sous condition 4, les branchements des nouveaux usagers au réseau de distribution d énergie électrique dans les communes rurales, sur la base de tarifs prédéterminés. Ces travaux sont facturés hors taxes, suivant la grille tarifaire du SDEG, sauf les extensions internes aux lotissements et zones d activités, qui sont facturées hors taxe au coût réel, déduction faite de la «part couverte par le tarif» (PCT). Ces travaux de raccordement ont représenté, en 2009, plus de 20% des dépenses d investissement du SDEG L alimentation des sites isolés et difficiles d accès Le SDEG tente de développer le raccordement des sites isolés et difficiles d accès par l installation de générateurs photovoltaïques, assimilés dans ce cas (et dans ce cas seulement) à des installations de distribution. Ces installations sont prises en concession par ERDF, qui en assure l entretien et facture au client, en sa qualité de distributeur et fournisseur, l énergie produite. Cette activité représente une part marginale des dépenses d équipement du syndicat 3 Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2011 le gouvernement a obtenu la transformation du FACE en «compte d affectation spéciale» Le sigle FACE désigne désormais le «compte de financement des aides aux collectivités territoriales pour l électrification rurale». 4 Lorsque le lieu à alimenter se situe de 0 à 30 mètres d un point de distribution, le branchement ne relève pas de la compétence du SDEG, mais d ERDF, qui le réalise à prix forfaitaire. Page 16 sur 69

17 départemental (de 3 à 10 dossiers par an, pour un montant total annuel TTC de dépenses de à ). Prises isolément, ces opérations sont d un coût unitaire toutefois assez élevé, situé entre et Le financement des travaux en régime d électrification rurale Les modalités de financement varient en fonction des types de travaux : - les opérations subventionnées par le FACE (compte 1321) le sont à 65 % du coût TTC des travaux éligibles ; - les opérations subventionnées par le Conseil général des Alpes-Maritimes (compte 1323) le sont selon un barème communal allant de 10 % à 80 % du coût HT des dépenses éligibles ; - les opérations subventionnées par l ADEME (compte 1322), c est-à-dire les installations photovoltaïques en site isolé, assimilées à des installations de distribution, le sont à la hauteur de 13,61 % du coût TTC des dépenses éligibles. Une participation réglementaire du bénéficiaire des travaux (compte 1346) est fixée à un minimum de 5 % du coût des travaux (hors travaux privatifs de génie civil). Dans les Alpes-Maritimes, les travaux d électrification rurale, dont le SDEG a la maîtrise d ouvrage déléguée, bénéficient, toutes sources de financement confondues, d un taux de subventionnement moyen de 80 % Le régime urbain (36 communes sur 161) Le concessionnaire, seul maître d ouvrage sauf pour les travaux d enfouissement En régime urbain, c est le distributeur (EDF, puis, à partir de 2008, ERDF) qui assure la maîtrise d ouvrage de tous les travaux, à deux exceptions près : - les colonnes montantes électriques installées dans les programmes immobiliers neufs par les promoteurs ; - les travaux d enfouissement de réseaux, le SDEG étant, en application de l article 8 du cahier des charges de concession et de l accord-cadre de partenariat conclu en septembre 2002 et renouvelé en juin 2007, maître d ouvrage des travaux d amélioration esthétique (travaux de mise en souterrain ou dissimulation) des réseaux BT et HTA. Il n y avait pas eu d opérations d amélioration esthétique dans le cadre des anciens contrats de concession Le financement des travaux en régime urbain Le concessionnaire a la maîtrise d ouvrage et finance à 100 % la construction, l entretien et le renouvellement des ouvrages nécessaires à l exploitation du service public qui lui est confié par la collectivité. N ayant pas la maîtrise d ouvrage des travaux de l article 8, le concessionnaire finance ces travaux à la hauteur de 40 % du coût HT, dépense plafonnée à par an, soit un plafond de dépenses de 1,9 M HT. Les communes intéressées, elles, participent à hauteur de 35 %, et le SDEG à hauteur de 10 % de ce même coût HT. Page 17 sur 69

18 Le bouclage financier est assuré par la participation du Conseil Général (15 % du coût HT des travaux, sauf, jusqu en 2011, pour celles des communes urbaines ayant bénéficié d un «contrat de plan départemental» : Le Cannet, Mandelieu-La Napoule et Mougins. La participation du syndicat départemental vient en déduction du calcul de la part communale. Cette participation est prévue au budget syndical en subvention d investissement au compte Elle est financée par la part R2 de la redevance de concession dont s acquitte le concessionnaire LA DISTRIBUTION DU GAZ NATUREL C est seulement le 13 février 2004 que le syndicat a signé avec Gaz de France un contrat de concession d une durée de 30 ans (échéance : février 2034), concernant dix puis onze petites communes éparses 5 sur les 53 communes actuellement desservies en gaz naturel dans les Alpes-Maritimes. 6 Au demeurant, le cahier des charges de cette concession n a pas pu être mis en œuvre pendant près de deux ans, jusqu à ce que, par jugement du 24 mai 2006, le Tribunal administratif de Nice confirme la régularité de l attribution de la concession à Gaz de France. La concession gazière du SDEG comptait au 31 décembre 2010 seulement 83,7 km de canalisations et clients pour MWh acheminés et moins de de chiffre d affaires L ECLAIRAGE PUBLIC Au fil des décennies, le SDEG a diversifié ses activités bien au-delà des seuls travaux d électrification rurale, sans modification de ses statuts. Le syndicat départemental intervient surtout dans le domaine de l éclairage public (travaux neufs et prestations de service d entretien) et de l enfouissement des réseaux de télécommunications. chantiers du SDEG (coordination technique et gestion administrative) Electrification rurale et réseau urbain nc dont électrification rurale nc dont réseau urbain nc Sécurisation Extensions pour branchements nc Eclairage public nc Installations photovoltaïques TOTAL CHANTIERS ns fiches problèmes nouvelles ouvertes dans l année et traitées ns Fiches problèmes traitées en attente de subventions nc nc nc nc nc Source : SDEG 5 Aspremont, Auribeau-sur-Siagne, Opio, Tourettes-sur-Loup, La Roquette-sur-Var, Levens, Tourette-Levens, Falicon, Berre-Les-Alpes et Gorbio. 6 A la différence de l électricité, dont la distribution est un service public jugé indispensable, le réseau gazier dessert en effet uniquement les communes qui le jugent utile et les travaux doivent répondre à certains critères de rentabilité. Les communes des Alpes-Maritimes desservies en gaz sont, pour l essentiel, des communes du littoral et du moyen pays situées à proximité des canalisations de transport. 7 Données non suivies avant Programme créé en Page 18 sur 69

19 année de réception Les travaux neufs d éclairage public Depuis les années 1960, le SDEG réalise, à la demande des communes-membres, des opérations de travaux neufs d éclairage public (ou «éclairage public fonctionnel» 9 ). Les statuts du syndicat ne prévoient pas explicitement son intervention dans ce domaine et sont silencieux sur leur régime juridique, qui devrait être, en toute rigueur, celui de la maîtrise d ouvrage déléguée, exercée au terme d une procédure de mise en concurrence conforme au droit de la commande publique. Ces travaux bénéficient de subventions du Conseil général des Alpes-Maritimes selon un barème de 10 à 80 %, en fonction de la «richesse» des communes intéressées. Pour partie (21 % du montant total des travaux d éclairage public en 2010), ces travaux sont des travaux de «mise en valeur du patrimoine architectural et naturel» des communes concernées (une trentaine, soit environ 20 % des communes-membres), où le syndicat réalise des «plans d aménagement lumière». Les travaux ne sont pas effectués en régie (c'est-à-dire pas par le syndicat lui-même), mais par des entreprises choisies au terme de procédures d appel d offres ouvert, avec un marché à forfait par chantier. Le financement des dépenses d équipement est avancé par le syndicat et remboursé par les communes l année suivante, pratique irrégulière dans la mesure où la loi MOP devrait s appliquer. Au cours de la période sous revue ( ), 146 des 161 communes-membres (soit 90 % des communes-membres) ont confié au SDEG la réalisation de tels travaux sans mise en concurrence préalable et sans passation de convention de délégation de maîtrise d ouvrage. Les travaux neuf d éclairage public ont connu une forte baisse dans la période récente. En 2010, leur montant total s est établi à , soit 14,87% du total des dépenses d investissement du syndicat hors remboursement de la dette (contre en 2007, soit 23,72 % du total des dépenses réelles d équipement du syndicat hors remboursement de la dette. nb de chantiers d éclairage public réceptionnés dans l'année % / nb de chantiers réceptionnés total investissements ECLAIRAGE PUBLIC cf CA annuels % des dépenses mise en valeur / dépenses EP nb de communes concernées mise en valeur total investissements mise en lumière ,73% , ,47 11,22% ,89% , ,09 4,46% ,82% , ,35 9,53% ,57% , ,63 21,65% Source : SDEG L entretien de l éclairage public 9 Par opposition aux illuminations périodiques ou ponctuelles en périodes de fêtes (Noël et fêtes patronales). Page 19 sur 69

20 Le SDEG assure aujourd hui, sans appel public à la concurrence préalable de la part des communes intéressées, l entretien de l éclairage public dans 83 des 161 communes-membres. Cet entretien a représenté, en 2010, 8,57 % des chantiers et 81,5% des charges à caractère général du SDEG, pour un montant total de ,76. Le nombre des communes clientes a diminué ces dernières années, passant de 112 en 2006 et 2007 (69,5 %) à 83 en 2010 (51,5 %), soit points lumineux en 2010, contre en 2007 et en Là encore, les statuts du syndicat ne prévoient pas explicitement son intervention dans ce domaine et sont silencieux sur leur régime juridique, qui devrait être, en toute rigueur, celui de la prestation de service, assurée au terme d une procédure de mise en concurrence du SDEG conforme au droit de la commande publique LA COOPERATION ENTRE LE SDEG ET LE CONSEIL GENERAL DES ALPES- MARITIMES Le syndicat départemental entretient d étroites relations de travail avec le Conseil général. Il n intervient pas dans le cadre de «contrats de territoire» mais participe à la réalisation de plusieurs programmes départementaux. Le département n a pas à proprement parler de programme départemental d aides en direction de l électrification rurale. Les travaux d électrification inscrits à un programme départemental («Programme départemental rural», «Programme départemental urbain») sont subventionnés selon la réglementation des aides aux collectivités locales votée le 27 janvier 2006 par l assemblée départementale en tenant compte des impératifs de maîtrise de l énergie. Par ailleurs, le département met en œuvre, par le biais du «Programme Article 8», une politique d aide aux communes relevant du régime urbain pour les travaux d esthétique des réseaux de distribution publique d électricité. L engagement du département a été confirmé le 1 er juin 2007 lors de la signature de la convention de partenariat entre le SDEG et ERDF. Les travaux d enfouissement en zone rurale, en revanche, sont essentiellement financés par l ex- Fonds d amortissement des charges d électrification. Le département s efforce, par ailleurs, avec l opération «Plan Climat Energie», de décliner «à la maille du département» les mesures du Grenelle de l Environnement. Il travaille également sur la maîtrise de la demande d énergie et la sécurisation de l alimentation électrique dans le département. Les taux d intervention du département sont variables selon la nature des travaux et selon que les communes sont urbaines ou rurales. - aides à l enfouissement auxquelles les communes urbaines peuvent prétendre à hauteur de 10 % du coût HT (15 % avant 2009) et les communes rurales pour un taux variable de 15 à 80 % : - aides à l électrification rurale dont les communes sous régime rural bénéficient (de 15 à 80 % du coût HT des travaux) : - aides à la production décentralisée d électricité, selon les mêmes taux à condition d un retour sur investissement entre 5 et 15 ans (aides comprises). Page 20 sur 69