CAHIER DES CHARGES «Évaluation des pratiques de recours à des opérateurs externes pour la mise en œuvre des politiques actives d emploi»

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1 CAHIER DES CHARGES «Évaluation des pratiques de recours à des opérateurs externes pour la mise en œuvre des politiques actives d emploi» Contrairement à d autres politiques sociales, largement décentralisées aujourd hui, la politique active de l emploi relève encore très largement de la compétence de l Etat, bien que l indemnisation du chômage ait été précocement confiée aux partenaires sociaux qui ont pu, par le passé, financer sur ces fonds quelques programmes d activation. Les principaux instruments institutionnels de l action de l Etat ont été mis en place avant même l apparition d un chômage de masse, avec la création de l ANPE, de l AFPA et du Fonds National de l Emploi. Plus récemment, le regroupement des compétences en matière de travail, d emploi et de formation professionnelle au sein des DRTEFP et des DDTEFP et la constitution du Service Public de l Emploi, chargé d assurer la mise en œuvre de la politique de l emploi aux différents échelons territoriaux par la mise en cohérence des moyens dont disposent les services déconcentrés, l ANPE et l AFPA, ont parachevé cette organisation. Avec la montée du chômage, le service public de l emploi a dû toutefois faire face à divers types de problèmes : - la croissance très rapide du montant des crédits à gérer, de la diversité des mesures à piloter et du nombre de leurs bénéficiaires n a pas été accompagnée par un développement équivalent des moyens humains dont disposaient les services. La montée du chômage a en effet toujours été considérée comme un phénomène réversible et il ne paraissait donc pas opportun de faire croître inconsidérément des effectifs d agents de l Etat qui risquaient de se révéler inutiles quelques années plus tard ; - le développement du chômage, et tout particulièrement du chômage de longue durée, a généré des phénomènes de paupérisation et d exclusion que le service public de l emploi ne pouvait plus traiter uniquement par des actions standardisées visant à inciter les employeurs à modifier leurs comportements d embauche ou à augmenter la qualification des chômeurs. La nécessité de combiner plusieurs types d actions de soutien aux demandeurs d emploi dans le cadre de «parcours d insertion» sur des périodes assez longues, la volonté de favoriser une croissance plus riche en emplois par le soutien au développement de nouvelles activités et par la modification des comportements traditionnels de gestion des ressources humaines (GRH) des entreprises, ont considérablement élargi le champ des compétences à mobiliser pour mettre en œuvre la politique ; - la décentralisation des politiques d aide sociale et de formation professionnelle, la demande adressée par les habitants à leurs élus pour qu ils interviennent sur le champ de l emploi ont créé des zones multiples de recouvrement entre l action de l Etat, de plus en plus déconcentrée, et l action des collectivités territoriales. Il en est résulté le développement de formes nouvelles de partenariat local dont il a fallu définir les modalités d organisation. 1

2 Ces contraintes nouvelles ont concouru à ce que le service public de l emploi fasse de plus en plus appel à des opérateurs externes, associations ou sociétés de services, pour participer à la mise en œuvre de sa politique, sans que les motifs ayant conduit à ces décisions et sans que les conditions de cette externalisation n aient été toujours très explicites. Le champ de l évaluation La proposition présentée par le ministère de l emploi et de la solidarité, lors de la réunion du comité interministériel pour la réforme de l État (CIRE) du 12 octobre 2000, consisterait à évaluer les pratiques de recours à des opérateurs externes pour la mise en œuvre de certaines politiques de l emploi. Quelles sont les raisons de cette «sous traitance»? comment est elle organisée? quels effets produit-elle? quels sont les modes de suivi et d évaluation mis en place? telles seraient les principales questions examinées. L évaluation ne traiterait pas la question de l organisation du service public de l emploi et des relations entre ses différentes composantes, dans la mesure où l ANPE et l AFPA en font partie intégrante et restent très directement sous la tutelle de l Etat. De plus ces institutions, tout comme l UNEDIC, n ont pas comme première fonction de gérer des outils mais plutôt de répondre le mieux possible aux missions générales qui leur sont confiées. Enfin les rapports entre l Etat d une part, l AFPA et l ANPE d autre part, sont régulés par des contrats de progrès qui font l objet d évaluations spécifiques. L évaluation ne porterait pas non plus sur le champ de la politique de l emploi qui concerne la formation professionnelle, et donc sur les relations qui s établissent entre le service public de l emploi et les organismes de formation à l occasion de la définition des programmes de stages de formation pour les demandeurs d emploi, du choix des organismes chargés de les assurer, du suivi et du contrôle de leur contenu et de leur qualité. Les conditions de mise en œuvre de la formation professionnelle ont toujours été très différentes de celles de la politique de l emploi stricto-sensu, et relèvent d une logique différente qui justifierait un autre type d évaluation. Enfin, l évaluation ne concernerait pas les politiques de l emploi structurelles (allégement du coût du travail) qui visent l ensemble des agents économiques et qui ne font que très marginalement appel à des opérateurs extérieurs. L évaluation proposée concernerait les cas de figure où la prestation sous traitée est déjà en partie ou pourrait apparemment être réalisée par le service public, ou encore les cas où, audelà de la sous-traitance d une prestation technique, le ministère délègue une partie du pouvoir d attribution des aides publiques voire même d élaboration de stratégies locales d actions pour l emploi. On peut citer, à titre d exemples, la sous-traitance des prestations techniques de suivi et d accompagnement des demandeurs d emploi par l ANPE à des opérateurs privés ; le suivi et l accompagnement des jeunes en difficultés, où les missions locales sont à la fois en position de commanditaires et de prestataires ; l orientation et l accompagnement des salariés en contrats emploi solidarité réalisés sur des crédits gérés par les DDTEFP, avec un rôle particulier de coordination territoriale et d expertise attribué à des structures associatives : les Fonds Locaux Emploi-Solidarité ; les actions de conseil aux porteurs de projet dans le cadre du programme «Nouveaux services, Emplois jeunes». Le Service Public de l Emploi (ANPE et AFPA) externalise également en partie l élaboration de diagnostics et de bilans visant à préciser les besoins individuels en matière de formation, d appui à la recherche d emploi. Il confie aussi à des organismes extérieurs (des opérateurs 2

3 privés, souvent des associations, parfois des entreprises) le soin d instruire des dossiers (aide à la création d entreprise dans le cadre du programme EDEN). Il confie même à des opérateurs privés le soin de donner des éléments d évaluation sur l action menée par ces mêmes organismes (l APCE pour les actions d appui à la création d entreprise, les organismes de formation conventionnés qui peuvent être chargés de réaliser les enquêtes sur le devenir de leurs stagiaires). Par ailleurs, la construction des partenariats locaux entre l Etat et les collectivités territoriales a souvent conduit à mettre en place des structures associatives cofinancées par diverses institutions publiques qui peuvent se voir confier la charge de définir des stratégies locales d action pour certaines catégories de publics et des modalités particulières d utilisation des mesures de politique de l emploi : les missions locales et les PLIE (plan local d insertion par l économique) notamment. Les axes de l évaluation Trois types de questions devront être traitées : des questions relatives à la pertinence de la démarche d externalisation de la mise en œuvre de certaines politiques de l emploi dans le champ défini précédemment ; des questions relatives aux modalités de cette sous-traitance, au choix des opérateurs et à leur suivi ; des questions liées à l impact de ces démarches sur leurs bénéficiaires et l organisation des services rendus. Il sera cependant nécessaire d examiner au préalable la dimension historique de son développement, en recensant les actions qui ont fait l objet d une externalisation au cours de ces dix dernières années et en réalisant pour chacune un premier repérage des arguments avancés pour justifier la décision d externaliser, des textes qui ont officialisé cette décision (loi, décret, circulaire ) et de la façon dont ces textes ont défini les rôles respectifs du service public de l emploi et des organismes à qui devait être confiée la sous-traitance. Un tel examen permettra de mettre en évidence les moments-clés d accélération ou de recul de ce mouvement. C est à partir de ce recensement préalable que devront être choisies les actions qui paraissent représentatives des diverses configurations d externalisation rencontrées jusqu à présent et qui feront l objet d une analyse approfondie dans le cadre de l évaluation. Celle-ci devra traiter de trois grands domaines : 1/ les déterminants de la décision d appel à cette formule, les objectifs assignés, les modalités de définition des actions à sous-traiter, la place effective de la sous-traitance : - Dans quel contexte a été effectué ce choix? - Sur la base de quels critères ou de quelles contraintes affichés ou cachés (budgétaires, statutaires ou conjoncturelles) et avec quels objectifs (simple mesure d adaptation conjoncturelle aux moyens ou compétences mobilisables, orientation structurelle correspondant à des choix stratégiques) a-t-on décidé de faire appel à des organismes extérieurs? 3

4 - Comment a été déterminée la décision de recourir à cette formule? Qui a été impliqué au niveau central (DGEFP, DG ANPE )? Comment et par quels services ont été rédigés les textes précisant les modalités de l externalisation? Y a-t-il eu concertation avec les services régionaux ou départementaux et si oui, à quels moments : avant la prise de décision, pendant la phase de définition des procédures d externalisation? Quel a été le rôle des associations, des collectivités locales, des partenaires sociaux dans la genèse des opérations? - Quelles marges d appréciation ont été laissées par l administration centrale aux échelons territoriaux pour le recours à la sous-traitance : dans la gestion financière des crédits, dans la définition du champ des opérations à sous-traiter, dans les procédures de choix des opérateurs, de suivi et d évaluation de leurs prestations? Si des marges de manœuvre existaient, comment et à quel échelon territorial ont été prises les décisions : en concertation dans les réunions du Service public de l emploi régional ou départemental ou à un niveau infradépartemental, en interne (DDTEFP, Agence locale pour l emploi, etc.)? - Peut-on dire finalement qu il y a d un territoire à l autre une grande homogénéité dans le contenu des prestations sous-traitées, dans le partage des tâches entre le service public de l emploi et les sous-traitants? Si tel n est pas le cas, comment s expliquent ces différences? Constate-t-on par ailleurs des écarts entre le contenu des prestations sous-traitées, tel que le prévoyaient les textes, et les pratiques? 2/ la mise en place du processus et la mise en œuvre de sa gestion La manière dont est encadrée effectivement la sous-traitance détermine la maîtrise que le commanditaire peut avoir sur le processus et les résultats : l accent peut n être mis que sur les procédures, on encadre le processus ; il peut ne porter que sur les résultats, ceux-ci sont contrôlés ou évalués, le processus ne faisant pas l objet d une attention soutenue. Il est donc essentiel de distinguer la phase de mise en place de l externalisation de sa phase de mise en œuvre. - Pour la phase de mise en place, on devra s interroger sur : - la définition de la prestation ou de l action retenue et des résultats attendus ; - les conditions d appel à candidatures et/ou à projets. Quels ont été les effets de la loi sur la délégation de service public et les directives européennes sur la concurrence? - les modalités de sélection des candidats ou des projets. Quels sont, s il y en a, les critères de sélection des sous traitants? Qui choisit? - les modes de contractualisation. De quelle nature sont les relations conventionnelles entre ces organismes et les services de l État? Que peut-on dire à ce sujet des procédures d engagements réciproques pluriannuelles? - les clauses contenues dans les contrats? Qu en est-il précisément de la collecte et du traitement des informations? On essaiera dans chaque cas de faire la part entre ce qui est confié aux opérateurs publics, et aux opérateurs privés ou associatifs. - Pour la phase de mise en œuvre, on s interrogera sur : - le suivi d exécution : comment s opère en particulier le suivi financier de ces organismes? De quelle façon est-il mis en relation avec le suivi des résultats? 4

5 - le contrôle du service fait : les procédures sont-elles formalisées? Sont-elles proches ou éloignées de celles prônées par la commission européenne? - l évaluation par les services de l État du travail réalisé par ces organismes : avec quels moyens d information? de contrôle? - les modalités de rétribution du prestataire. 3/ Les résultats et l impact de l externalisation On s interrogera enfin : - sur la conformité des prestations réalisées par les opérateurs externes avec les objectifs définis initialement pour la politique ayant fait l objet de cette externalisation ; - sur la qualité de la prestation et sur son rapport coût-efficacité au regard de ce que le service public aurait pu faire ; - sur la relation avec les usagers : comment ceux-ci perçoivent-ils l opérateur? Est-il assimilé au service public de l emploi, est-il bien distingué? L externalisation permetelle une individualisation du service rendu et une adaptation à la demande de l usager qu un traitement en interne ne permettrait pas? - sur le partenariat avec les autres acteurs publics : dans le cas notamment où l externalisation porte sur des programmes cofinancés par d autres institutions, l Etat et les partenaires parviennent-ils à se coordonner dans la définition de leurs commandes à l égard du prestataire, des objectifs qu ils lui assignent, des moyens qu ils lui fournissent, des critères d évaluation qu ils lui imposent, afin que l action du prestataire reste bien adaptée aux attentes des services de l Etat? - sur l organisation et le fonctionnement des services : entre autres choses, comment le commanditaire dépourvu de compétences pour réaliser la prestation ou l action s est-il organisé pour conserver la maîtrise sur la mise en place et/ou sur la mise en œuvre de l externalisation? - sur les métiers et le travail des agents publics (dans quelle mesure le recours à des opérateurs externes modifie-t-il les missions, voire les métiers?) mais aussi sur la qualité de l emploi dans les structures sous-traitantes (effets de la mobilité sur la permanence des prestations, capitalisation des savoir-faire..). Pertinence de l appel à externalisation et rôle de l Etat De façon concrète et en partant des quelques cas de recours à des opérateurs externes sélectionnés au préalable et analysés selon la grille esquissée ci-dessus, l instance d évaluation devra répondre finalement à la question du bien fondé de l appel par le service public à ces pratiques, en tant que telles et dans la manière dont elles s opèrent. Le recours à des opérateurs externes est-il le signe que de nouvelles compétences doivent être mobilisées qui ne peuvent pas l être en interne du service public de l emploi? S agit-il, dans certains cas, de compétences qui par nature ne peuvent être trouvées au sein du service public, parce qu on recherche l implication de la société civile ou a minima l intervention d un tiers, médiateur entre l État et la société civile? 5

6 L instance devra également dégager les critères pertinents permettant de choisir entre externalisation et réalisation en propre par le service public, préciser les conditions d application de ces critères, et les modalités de mise en œuvre, de suivi, de contrôle et d évaluation des actions sous-traitées. Au final, l évaluation devrait apporter des éclaircissements sur le positionnement de l État en matière de conduite et de mise en œuvre des politiques d emploi : quelles missions se donnet-il (État animateur, régulateur, incitateur)? En tire-t-il toutes les conséquences en termes de moyens organisationnels, juridiques et financiers de les assurer? Réussit-il à atteindre ses objectifs? Conduite et méthodes Plutôt que de retenir une procédure de pré-étude qui porterait sur l ensemble de la politique de l emploi, afin de repérer la place occupée par les procédures d externalisation et de définir un champ précis d actions à évaluer, il est proposé de désigner aussi vite que possible le président de l instance et son (ses) rapporteur(s). Ainsi constitué, le comité de pilotage devra consacrer une étape préliminaire des travaux de l instance à la définition du périmètre précis des programmes et des dispositifs entrant dans le champ de l évaluation à partir d un premier examen des actions externalisées depuis 10 ans. Parallèlement, les membres de l instance seraient choisis en accord avec le président. Début septembre, l instance serait réunie et pourrait choisir les objets précis qui seraient soumis à la démarche d évaluation. D ores et déjà, on peut penser que les travaux commandités par l instance pourraient comprendre : - une étude historique préliminaire, réalisée principalement à partir des textes officiels relatifs aux dispositifs de la politique de l emploi et d entretiens avec des personnes ayant exercé au cours de ces dix dernières années des responsabilités à la DGEFP, à la DG ANPE et à l IGAS en matière de définition et de gestion de ces dispositifs. Cette étude devra aboutir au recensement et à une première caractérisation des actions ayant donné lieu à externalisation ; - une étude 1 relevant plutôt de la sociologie de l administration, mais aussi de la sociologie politique, pour répondre aux questions évoquées en 1/ : les déterminants de la décision d appel à l externalisation, les objectifs assignés, les modalités de définition des actions à sous-traiter, leur place effective ; - une étude relevant du droit administratif pour traiter en particulier du 2/ : les modalités de passation des conventions avec les opérateurs, les clauses contenues dans les contrats, le contrôle du service fait ; - une étude réalisée par des spécialistes de la gestion pour traiter de questions relevant de chacun des trois axes d interrogation : les modalités de détermination des enveloppes financières consacrées aux actions externalisées, la manière dont les responsables du choix des opérateurs définissent ce qu ils estiment être un «juste prix» des prestations à réaliser, la nature des conventions annuelles ou pluri-annuelles, leur suivi financier, le jugement sur l efficience de l externalisation par rapport au rapport coût/efficacité qui 1 Il appartiendra à l Instance de déterminer le contenu de ces études et leur découpage, le choix d un ou de plusieurs organismes pour les traiter et les compétences précises qu ils devront mobiliser. 6

7 pourrait être attendu d une action réalisée en interne, les compétences nécessaires aux agents du SPE en matière de gestion pour bien maîtriser les procédures d externalisation ; - une étude réalisée par des spécialistes de la GRH pour répondre en particulier aux questions relatives aux évolutions de l organisation et du fonctionnement des services et aux évolutions des métiers impliquées par le recours accru à l externalisation ; - une étude sur les systèmes d information, de suivi et d évaluation existants ou souhaitables pour apprécier le contenu, la qualité et les résultats des actions externalisées. Cette étude porterait à la fois sur le circuit d information entre le prestataire et le service qui le suit dans le SPE, mais aussi sur la diffusion de cette information aux autres membres du SPE, aux institutions locales partenaires du SPE pour ces actions et à l administration centrale, afin d examiner précisément qui a aujourd hui l information nécessaire pour porter un jugement sur les actions externalisées ; - enfin, une enquête auprès des personnes recevant les prestations externalisées afin de voir comment elles identifient le prestataire et comment elles jugent la qualité des relations avec lui et des services qu il lui fournit, par rapport aux services qu elles ont pu recevoir par ailleurs en étant directement en contact avec des agents du SPE (ou d autres administrations sociales). Le volume financier à consacrer à ces études est difficile à chiffrer car il dépend notamment des modalités de réalisation de l enquête auprès des bénéficiaires de prestations. Hors de cette étude, le montant nécessaire nous semble être d environ 1,8 millions de francs. 7