La maîtrise et la mesure de la consommation d espace dans les SCoT

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1 La démarche «SCoT - Grenelle» La maîtrise et la mesure de la consommation d espace dans les SCoT Ministère de l Écologie, de l Énergie, du Développement durable et de la Mer, en charge des Technologies vertes et des Négociations sur le climat

2 En France, entre 1992 et 2004, alors que la croissance démographique a été de 5,5%, la surface artificialisée a augmenté de 16%. Ainsi, les conclusions du Grenelle-Environnement ont acté le chiffre de ha par an nouvellement urbanisés en France, ce qui correspond à la surface d un département moyen tous les dix ans Tout le monde s accorde à reconnaître que cette consommation d espace est excessive, et mal maîtrisée. La France prend conscience du phénomène face à plusieurs enjeux, notamment : la préservation des espaces naturels et forestiers (biodiversité, aménités ), le besoin d espaces agricoles (augmentation de la demande alimentaire en général et de productions alimentaires de proximité en particulier, intérêt croissant pour les agrocarburants ), la banalisation des paysages périurbains, la gestion de l eau et l aggravation de l imperméabilisation des sols, en particulier dans les secteurs soumis aux risques d inondations ou nécessaires à l alimentation des nappes phréatiques, la consommation énergétique, l augmentation de son coût pour les ménages et les émissions de GES dus à l explosion des déplacements quotidiens individuels devenus souvent indispensables. La France, comme d autres pays européens, s est peu à peu écartée du modèle historique de la ville compacte mixte (habitat-activité) et polycentrique (centres historiques, faubourgs et agglomérations de la périphérie), pour tolérer une urbanisation diffuse quasi généralisée, rendue possible par la facilité de la circulation automobile. La loi de programme «Grenelle 1» a acté l engagement de «lutter contre la régression des surfaces agricoles et naturelles», de «lutter contre l étalement urbain et la déperdition d énergie», et d «assurer une gestion économe des ressources et de l espace». Le rôle des SCoT Le comité opérationnel sur l urbanisme du Grenelle a souhaité notamment revaloriser le rôle des Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) pour maîtriser cette consommation de terres agricoles et d espaces naturels. Le débat sur la ville durable, sur la forme des territoires urbanisés est relancé. Est-ce que tous les acteurs locaux sont vraiment convaincus de l intérêt de limiter la consommation d espace pour l urbanisation? Quels sont les arguments qui paraissent les plus convaincants? Face à la diversité des territoires de SCoT, comment cette question de la consommation d espace est-elle abordée dans chacune des démarches? Quelle est la réaction des élus face aux diagnostics de la consommation d espace? Quels sont les acteurs qui sont les plus volontaires dans ces réflexions (les élus, les acteurs du monde agricole et forestier, les défenseurs de l environnement, les habitants )? 1

3 Journée d échanges du 30 septembre 2009 La mesure de la consommation d espace et ses indicateurs L évaluation des politiques publiques est en train de se généraliser, et l évaluation des objectifs ou orientations des SCoT doit pouvoir être mesurée. Pour cela, les documents de planification territoriale vont devoir fixer des objectifs chiffrés de consommation d espace et suivre son évolution à l aide d indicateurs. Ainsi, le projet de loi Engagement National pour l Environnement (Grenelle 2) prévoit d inscrire dans le rapport de présentation des SCoT «une analyse de la consommation d espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des 10 ans précédant l approbation du schéma et une justification d objectifs chiffrés de limitation de cette consommation contenus dans le document d orientation et d objectifs». Existe-t il déjà des indicateurs de consommation d espace et quels sont-ils? Paraît-il facile de faire accepter quelques indicateurs partagés aisément mesurables? Vers une politique de densification acceptée des territoires Le SCoT doit définir un projet d aménagement qui permette à la fois de réduire ou modérer la consommation d espace et de construire des logements pour répondre à la demande de la population ou assurer le développement économique. Le débat autour de la densification, au moins dans certains secteurs du territoire, paraît inéluctable. Les sites bien desservis par les transports en commune (TC), les lieux d échanges de transport (gares, stations de TC ) sont des lieux privilégiés de densification pour améliorer l accessibilité à la ville et valoriser le foncier. Mais les territoires de petites agglomérations, ou les territoires ruraux n ont pas forcément de réseaux de transport structurants. Par contre, la réflexion autour du regroupement des services publics ou privés, d équipements indispensables à la population peut donner lieu à des solutions urbaines plus denses. Comment aborder ce débat, notamment en milieu rural? Y a-t-il des réticences? Semble-t-il possible de fixer dans le SCoT des zones de densité minimum avec des ratios minimum (nombre de logements/ ha, SHON/ha )? Y a-t-il suffisamment de sensibilisation/pédagogie autour des questions de formes urbaines plus denses mais de qualité (lotissements denses, maisons de ville, habitat intermédiaire )? Qui devrait aider les élus dans ce domaine (services territoriaux, services de l Etat, CAUE, agences d urbanisme, bureaux d études )? Qu est-ce qui est attendu du SCoT sur ces sujets, et jusqu où peut-il aller? Ces constats sont souvent les mêmes sur les territoires de SCoT, et les questionnements se rejoignent. Les conflits d usage, parfois exacerbés en proche périurbanisation ou sur les secteurs géographiques sensibles (littoral ), nécessitent une analyse fine de la consommation d espace pour une gestion économe. Une politique d aménagement durable demandera de plus en plus un suivi et une évaluation à l aide d outils partagés, tels que les observatoires avec indicateurs dédiés. L élaboration des SCoT permet de fixer des orientations fortes pour contribuer à préserver l agriculture périurbaine, voire urbaine. Le projet d aménagement et de développement durable définit une politique de préservation des espaces naturels et forestiers, dans un contexte de lutte contre la perte de biodiversité. Quand aux formes urbaines, plus que jamais, les notions de «ville compacte», «d intensité urbaine» ou de «densification acceptée», et la relation urbanisme-transports vont occuper les débats dans les réflexions entourant l élaboration des SCoT. Que tous les participants à cette journée d échange soient ici remerciés pour leurs contributions et propositions. 2 Jean-Marc Michel

4 La démarche «SCoT - Grenelle» La maîtrise et la mesure de la consommation d espace dans les SCoT Journée d échanges du 30 septembre

5 Journée d échanges du 30 septembre 2009 La démarche «SCoT - Grenelle» 4

6 Sommaire Ouverture P.7 Catherine BERGEAL, MEEDDM/DGALN/DHUP, sous-directrice de la qualité du cadre de vie Première partie (matinée) : repères généraux Quels indicateurs de consommation d espace? P.8 Monique GADAIS, CERTU Emmanuel DUPLAND, CETE de l ouest Table ronde et débat : les enjeux et les solutions pour réduire la consommation d espace P.17 Marie-Laurence MADIGNIER, ministère de l Agriculture et de la Pêche, DGPAA/ sous-directrice de la biomasse et de l environnement André BARBAROUX, directeur général de la FNSAFER Christian BARTHOD, MEEDDM/DGALN/DEB/ sous-directeur des espaces naturels Marcel BELLIOT, délégué général de la FNAU Chantal DUCHENE, directrice générale du GART Deuxième partie (après-midi) : Témoignages-débat Enseignements dans les «SCoT-Grenelle» en cours P.31 Marie-Noëlle Mille, CERTU Chahoul Gaffar, CERTU La maîtrise de la consommation d espace dans les SCoT approuvés et mise en oeuvre P.36 SCoT de la région de Strasbourg - Stella Staub et Géraldine Mastelli SCoT du Piémont des Vosges - Baptiste Kugler SCoT du pays de Rennes - Fiona Thomas et Eric Lemerre Conclusion P.53 Liste des participants à la journée d échanges «SCot - Grenelle» du 30 septembre 2009 P.55 5

7 Journée d échanges du 30 septembre 2009 La démarche «SCoT - Grenelle» 6

8 Catherine Bergeal, sous-directrice de la qualité du cadre de vie (MEEDDM / DGALN / DHUP) Le 18 mars dernier, nous avons lancé officiellement la démarche «SCoT-Grenelle», avec nos partenaires : l association des maires de France - j en profite pour saluer Monsieur Pierre Ducout, président du groupe de travail urbanisme de l AMF -, le club des maîtres d ouvrage de SCoT, la Fédération nationale des agences d urbanisme (FNAU), le centre de ressources Entreprises, Territoires et Développement (ETD), et le Centre d Etudes sur les réseaux, les transports, l urbanisme et les constructions publiques (CERTU). Je salue également les élus des établissements publics qui élaborent les SCoT labellisés «SCoT-Grenelle», et qui acceptent de jouer le rôle de SCoTlaboratoires pour la mise en œuvre du Grenelle-Environnement. Les schémas de cohérence territoriale sont en effet les documents de planification stratégique privilégiés pour la territorialisation des objectifs du Grenelle. Le SCoT est vraiment l outil de mise en œuvre, sur une échelle pertinente, des enjeux à la fois d écologie, et de développement durable. Nous espérons que ce travail technique, que ce soit sur l énergie, sur la densification, et sur des problématiques de gestion économe de l espace, comme la prise en compte des déplacements, qui étaient déjà au cœur des stratégies urbaines, soit aujourd hui réaffirmé, avec des outils qui vont évoluer. Dans le Grenelle 1, le cadre en a été donné. Dans le Grenelle 2, le projet s est affiné, il va être à nouveau débattu à l Assemblée Nationale. Ce sont des orientations qui vont donner un nouveau cadre et une ambition réaffirmée à ces outils de planification. Ce sont les villes, les territoires qui sont actuellement au cœur des débats, et la ville ne fonctionne pas sans son territoire support. En tout état de cause, il y aura un travail important à faire sur les SCoT, les SCoT ruraux notamment, sur lesquels nous considérons qu il y a des priorités à donner, et pour lesquels le Sénat a entendu adopter un dispositif où 100 % du territoire national devrait être doté de SCoT à l échéance de Tout cela sera encore en débat, mais nous constatons que l ambition de la planification spatiale est réaffirmée et sera un enjeu extrêmement important à maîtriser ensemble pour en faire un outil positif pour les enjeux du Grenelle. Le thème de ce premier séminaire est tout à fait dans l actualité. 7

9 Journée d échanges du 30 septembre 2009 Première partie (matinée) : repères généraux Quels indicateurs de consommation d espace? La démarche «SCoT - Grenelle» Monique Gadais, CERTU Nous allons vous présenter une étude commandée par le ministère (DGALN), sur le suivi de la consommation d espace par l urbanisation. L intervention est répartie en quatre points. Je vais dire quelques mots rapides sur la commande, puis nous présenterons les résultats. Je complèterai par quelques indicateurs sur la qualification des caractéristiques des espaces urbanisés, et nous terminerons par une synthèse avec une proposition d une dizaine d indicateurs synthétiques, suivie d une discussion sur tous ces thèmes. Cette commande vise à produire un référentiel de méthodes, d outils qui comportent également des indicateurs pour caractériser et suivre la consommation d espace par l urbanisation. Il portera en particulier sur la mesure de la consommation d espace, sur les diverses caractéristiques des espaces consommés, et sur les impacts de cette urbanisation. Les travaux ont été réalisés avec un comité de pilotage qui regroupe le MEEDDM (l administration centrale et plusieurs services techniques), des représentants du ministère de l agriculture, de la FNSAFER, de la DIACT, du Cemagref, de l INRES. Diverses compétences ont été sollicitées pour mettre en place ce référentiel qui porte sur les méthodes, sur les outils, mais qui est avant tout un document destiné à faire partager une culture commune sur les principaux concepts, bases de données, indicateurs à développer. Emmanuel Dupland, CETE de l ouest Je traiterai plus précisément du suivi de la consommation d espace. Je vais tout d abord vous présenter les questionnements retenus. Le premier questionnement fait référence à la comparaison entre la consommation d espace et la croissance de la population. Nous retrouvons l indicateur que citait Pierre Miquel de la consommation d espace par rapport à l augmentation du nombre d habitants d un territoire. Ensuite, il s agit de préciser de quoi nous parlons : quelle occupation? Quel usage du sol? Nous sommes sur ce champ de définition et d estimation chiffrée de surface. Il s agit ensuite d appréhender, pour répondre directement aux objectifs du Grenelle, la réduction des surfaces naturelles, agricoles et forestières, prises dans leur ensemble. Nous avons également un questionnement relatif à l imperméabilisation des sols. Enfin, il y a une partie de projection en fonction des sources de données dont nous disposons, notamment celles venant des SAFER. Il s agit d estimer la consommation à court terme des surfaces agricoles et forestières et le niveau de pression foncière qui s exerce sur les espaces. Quelle approche a été retenue du point de vue méthodologique? 8 Nous avons posé nos définitions et une typologie des différentes surfaces à partir de la nomenclature de «Corine Land Cover». Nous avons constaté que pour mesurer les quantités à l échelle locale, Corine Land Cover dans son format actuel n est pas pertinent compte tenu de l unité minimale de collecte. Ce qui corrobore les recommandations de l IFEN de ne pas descendre en dessous de l échelle du canton. Nous nous sommes tenus à la nomenclature qui, en revanche, a le mérite d être très fine, explicite et partagée par beaucoup d acteurs dans le domaine de l observation. Nous avons tout d abord nos surfaces urbanisées qui correspondent aux thèmes de Corine Land Cover, il s agit donc des territoires dits artificialisés. Faut-il retenir les zones de carrières, de chantiers? Selon l échelle à laquelle nous nous plaçons, nous les intégrons ou pas.

10 Sur les surfaces agricoles, se pose toujours le problème du système parcellaire agricole complexe qui mêle intimement les zones agricoles et les zones d habitat, et pas seulement le logement des agriculteurs. Pour les surfaces forestières, nous prenons une partie du thème 3 qui correspond à la forêt dans la nomenclature : bois, forêts, taillis, futaies. Et nous avons défini une catégorie «autres surfaces naturelles», nous ne tranchons pas sur le côté naturel des zones forestières agricoles, toutes les zones non urbanisées ont une quantité de naturel transformé, il s agit essentiellement de la partie de la végétation arbustive, herbacée, les espaces ouverts avec ou sans végétation. Vous pouvez constater que les thèmes 4 et 5 de Corine Land Cover n apparaissent pas ici, c est un choix délibéré de ne pas identifier précisément ces surfaces, les données que nous mobilisons ne nous permettant pas de les identifier très précisément. Du point de vue de la méthode, nous retrouvons un petit schéma que j ai adapté pour faire figurer symboliquement les grandes masses. Le constat est que lorsque l on parle de consommation d espace, d occupation, d usage, il y a des échanges de surfaces. Nous voyons ici les petites figurines symboliques proportionnelles aux surfaces que représentent les trois types d espaces. Les espaces agricoles dominent au niveau national par leur étendue. Pour les espaces naturels de second rang qui mêlent forêts, landes, routes et eaux, ce sont des données «TERRUTI» du ministère de l agriculture. La période observée est de 1992 à Et pour les espaces artificialisés, le ratio est beaucoup plus faible, nous sommes avec cette typologie autour de 7 % du territoire métropolitain. Nous pouvons ainsi observer principalement les évolutions. Nous ne pouvons pas traiter actuellement les échanges de surfaces mais nous raisonnons en soldes. Autre précision, pour les espaces dits naturels nous avons deux postes : les forêts et les landes, ce qui correspond aux autres surfaces naturelles que je décrivais précédemment. L information intéressante c est que les bilans, les soldes des grandes évolutions que l on peut mesurer par des indicateurs globaux, nous montrent que les grands perdants avec cette typologie, ce sont les espaces agricoles. Bien sûr les échanges sont masqués, mais nous retrouvons les grandes tendances qui avaient pu être constatées, à savoir, le développement de la forêt, de la friche, des zones agricoles perdues ou en déshérence. En revanche, il y a des choses plus étonnantes, notamment le retour à l agriculture d une portion d espaces artificialisés. Ceci est directement lié à la typologie qui est bâtie, à savoir que dans chaque espace artificialisé, il y a des quantités de micro espaces agricoles qui peuvent faire reproduire des retours à un état de culture ou d agriculture. L idée était donc de travailler avec un faisceau d indicateurs, car nous n allions pas trouver l indicateur unique qui résumerait toute l évolution de la consommation d espace. Nous avons fait deux familles d indicateurs en lien également avec les sources que nous pouvions mobiliser. Les indicateurs globaux de cadrage, de données de référence sur des grands territoires, au niveau national, régional et départemental. Principalement les sources mobilisées à ce niveau sont les sources du ministère de l agriculture : TERRUTI, et maintenant «TERRUTI LUCAS». Ensuite, les indicateurs de suivi à l échelle locale, celle d une commune ou d un ensemble de communes. C est ce qui concerne au plus près les SCoT. L exemple que je vais vous montrer concerne trois indicateurs principaux pour le suivi. D une part, la comparaison entre l évolution des surfaces urbanisées et l évolution de la population, c est l indicateur global synthétique que l on pourrait qualifier d indicateur de l étalement urbain, même si certains critiquent ce rapprochement. Nous avons ensuite une estimation de la réduction des surfaces agricoles, naturelles et forestières dans leur globalité : nous retrouvons donc les questionnements précédents. Enfin, une situation actuelle qui, par territoire au niveau communal, nous donne la part de surfaces urbanisées, des surfaces naturelles, des surfaces agricoles observées isolément. Pour le premier indicateur qui compare l évolution de la population et l évolution des surfaces urbanisées, nous avons choisi l exemple de l aire urbaine de Rouen élargie au sud pour faire figurer le territoire du SCoT. Figurent également le pôle urbain, l unité urbaine, l agglomération au sens INSEE, définition 1999, de Rouen. Cette information est intéressante parce que, derrière, il y a la notion de ville, d agglomération dense, en tout cas beaucoup plus dense que le reste du territoire. 9

11 Journée d échanges du 30 septembre 2009 Sur la carte de gauche, l indicateur est représenté, et l indicateur en l occurrence ici est simplement une différence exercée en points de pourcentage entre les taux d évolution des surfaces urbanisées, mesurées avec nos données issues de données cadastrales, et le taux d évolution de la population. La démarche «SCoT - Grenelle» Beaucoup de limites, nous pourrons y revenir ensuite, mais dans la représentation qui est choisie, le but est de repérer les secteurs qui connaîtraient un étalement urbain que l on pourrait qualifier de «marqué». L analyse qui a été faite est de faire figurer en rouge le dernier quartile des communes qui ont un indicateur beaucoup plus élevé que le reste des autres communes. Ce qui permet sur la carte de droite de cibler des secteurs mais c est surtout pour ensuite avec les autres indicateurs situer ces secteurs et essayer de les qualifier. Nous raisonnons beaucoup en taux d évolution, en pourcentages, nous avons donc besoin de données chiffrées, de quantités, même si la prudence est de mise et que nous mentionnons toujours qu il ne s agit que d estimations. En ce qui concerne le deuxième indicateur, celui de la réduction des surfaces naturelles, agricoles et forestières, nous trichons un petit peu. C est-à-dire que pour le pourcentage moyen annuel d évolution de ces surfaces, prises dans leur ensemble, nous raisonnons dans un monde clos. D un côté, nous avons nos surfaces urbanisées, de l autre, ce qui n est pas urbanisé, donc la dominante étant l accroissement des surfaces urbanisées, la réduction de ce grand ensemble de surfaces naturelles correspond, à l opposé, à l accroissement des surfaces urbanisées. C est un moyen vraiment simple au niveau méthodologique, critiquable également, mais qui permet par rapport au premier indicateur qui introduisait des biais avec la population, de raisonner sur les dynamiques constatées. Toutes ces évolutions ont été calculées sur des périodes de temps relativement courtes, entre 2006 et 2008, donc trois années de données cadastrales. Ce n est pas de la tendance lourde, nous sommes dans l état initial d un suivi. Le troisième indicateur principal est la part des différents types de surfaces dans la superficie communale du territoire observé et avec la même méthodologie. Quand on est dans le rouge, on est dans les quartiles supérieurs. Nous avons quatre cartes, pour la première il s agit de la part des surfaces urbanisées dans la superficie communale, à droite vous avez la part des surfaces forestières dans la superficie communale, en bas ce sont les surfaces agricoles, leur proportion dans le territoire, et enfin à droite il s agit de notre paquet d autres surfaces naturelles, principalement landes et friches. Le thème étant d appréhender les impacts. Vous avez ici la part de la surface agricole dans la superficie communale, ici la part des surfaces forestières, et ce qu il est intéressant de constater c est que le secteur agricole apparaît fortement concentré dans la marge nord du territoire de Rouen, et que ces secteurs en étalement urbain n ont pas ce même niveau de pratiques agricoles. Vu que ce sont les deux grosses composantes majeures en termes d occupation d espace, nous constatons que dans le secteur sud de notre grand secteur ouest, près de la Seine, l agriculture n est pas du tout dominante en termes d occupation d espace, mais que l on a des zones boisées. C est une information très réductrice mais qui nous permet de vouloir en savoir plus au niveau de la commune. En ce qui concerne les autres surfaces naturelles de landes et friches, nous nous rendons compte que derrière ce poste nous pouvons percevoir une partie d échanges importants de terrains perdus sur l agriculture ou sur d autres espaces et qui sont dans un stade intermédiaire. Il n est pas du tout neutre de retrouver des communes principalement situées dans l unité urbaine de Rouen. Nous retrouvons dans les valeurs les plus élevées, l unité urbaine de Rouen. En termes de quantité, nous sommes dans des petites surfaces, mais en termes de dynamique ce sont des évolutions importantes, et c est le suivi qui peut dire ensuite si cela continue. 10 En résumé, sur les modes d utilisation des indicateurs, l utilisation en faisceau est importante pour que chaque indicateur s emboîte, se complète, et il faut vraiment avoir une analyse croisée et revenir souvent aux données chiffrées estimées. L utilisation permet d obtenir des données de référence, c est toute l idée d analyse en quartile qui situe un territoire par rapport à son environnement. Si l on est à l intérieur d un territoire, on a une donnée de référence d un contexte très local, mais l intérêt est de comparer différents SCoT, différentes zones qui ont également des problématiques et des contextes globaux qui donnent un sens à ces comparaisons. Derrière l indicateur n 1 qui compare l évolution des surfaces urbanisées et l évolution de la population, le but à atteindre n est pas la normalité ou l égalité, c est véritablement une donnée d observation de suivi, ce n est pas un indicateur de performance par rapport à un objectif, ce n est pas cette grille de référence qui nous donne l objectif à atteindre.

12 Les limites sont nombreuses, pour ne traiter que des limites cadastrales ensuite, mais tout d abord il y a forcément des limites liées à la fiabilité des sources. Elles ne sont pas forcément disponibles à toutes les échelles, partout, de la même manière, et le problème est leur mise à jour qui est très inégale et qui peut ne pas permettre des possibilités d antériorité. Le projet de loi du Grenelle 2 fixe une antériorité de dix ans d observation, mais sur les indicateurs issus des données cadastrales, il y a un problème: la conservation des données cadastrales peut commencer maintenant, ensuite c est en fonction du territoire local, si l observation a déjà été développée, les données sont là, mais dans le cas contraire, nous n aurons jamais de retour en arrière possible. Dernier point, le gain de pertinence qui est très lié à cette échelle de référence que l on bâtit avec les données engrangées au niveau communal, donnent beaucoup plus de pertinence à l échelle d un grand territoire, d un SCoT, voire d un inter-scot. Comment produire ces indicateurs? Tout cela est détaillé plus amplement dans le rapport à paraître en fin d année. Sur l indicateur à l échelle locale nous avons utilisé des données issues du fichier parcellaire des services fiscaux, le fichier des propriétés non bâties, qui dispose d une variable groupe de natures de cultures qui nous permet d extraire des données intéressantes pour réaliser la typologie des surfaces. L accès à ces données est restreint mais possible pour des tiers «habilités», par exemples les collectivités locales, les administrations, établissements publics, organismes chargés d une mission de service public, dans la limite de leurs compétences géographiques et administratives. En clair, une commune ne pourrait avoir accès qu à son territoire communal. Cette production d indicateurs n aurait pas de sens d être pratiquée de manière isolée dans telle ou telle commune, mais bien sur un ensemble minimum de communes, donc pourquoi pas d un SCoT. En ce qui concerne l accord de la CNIL, qui est une formalité obligatoire et n est pas la chose la plus difficile à obtenir, les informations ont un coût, celui de l extraction des données par les services fiscaux. En l occurrence l édition standard est donnée par les Editions Magiques, les mises à jour des informations cadastrales. Pour vous donner des ordres de grandeur, les tarifs allaient de euros jusqu à euros, en fonction de l échelle géographique du territoire. Sur la production en elle-même des indicateurs, il y a la nécessité d avoir des petits outils d extraction d intégration des fichiers dans un serveur de gestion de base de données, donc il faut un appareillage technique minimum et ensuite constituer la base de données parcellaire tout d abord, et enfin une base de données communale sous forme de tableurs. Le lien avec la cartographie est un plus, mais c est optionnel. Sur les prolongements méthodiques à prévoir, il faut préciser que par rapport au questionnement retenu, il reste beaucoup de questions en suspens, autant sur le traitement de ces données que dans la finesse des résultats que nous pouvons obtenir, notamment en infra communal. Tout cela est à rechercher et à développer. Pour terminer, je mentionnerais l appui possible de l ensemble des services du MEEDDM, notamment scientifiques et techniques, services centraux, en région et dans les départements. Chacun s accordant sur ces indicateurs pour d une part, avoir accès aux données, il s agit de la commande qui va être passée par la DGALN pour accueillir les fichiers «Majic» pour les services du MEEDDM, dans des buts d expérimentation et notamment en ce qui concerne les indicateurs de suivi que je vous ai présentés, cela permettrait de développer des observatoires au niveau départemental. Ensuite, un prolongement possible est prévu, inspiré de la directive «Inspire», qui est d essayer de mettre en relation toutes ces bases de données de plus en plus fines. Par exemple, on souhaiterait travailler à l enrichissement de la BD Topographique. Avec la précision de l ordre de 1 mètre, figure chaque bâtiment sur un territoire, l idée étant de créer des objets surfaciques d une base d occupation du sol. Actuellement, Corine Land Cover ne permet pas de descendre à un niveau très fin. Nous avons les données haute résolution de Corine Land Cover, il y a l apport des fichiers cadastraux, il y a énormément de sources de données différentes à mobiliser pour arriver à un produit de base d occupation des sols commun, après chacun pourrait aller plus loin en fonction de ses problématiques locales. 11

13 Journée d échanges du 30 septembre 2009 La démarche «SCoT - Grenelle» Monique Gadais Cette partie est l essentiel du travail réalisé dans le cadre de cette étude. Nous sommes sur une estimation de l évolution des espaces urbanisés, et ces espaces sont peuplés par des habitants qui vivent, qui travaillent, qui accèdent à des équipements, à des services, et il est donc intéressant de regarder en complément comment évoluent ces territoires. Pour ce faire, nous avons examiné les dynamiques de construction qui sont également une approche de l occupation de l espace. Nous avons regardé la répartition spatiale des surfaces construites, les terrains associés à la construction de logements. Nous avons également regardé la répartition des surfaces hors œuvre nettes (SHON) de locaux d activités, la densité d occupation du sol, avec une dimension plus qualitative se référant aux caractéristiques du parc construit. Nous avons donc développé un certain nombre d indicateurs pour pouvoir suivre les caractéristiques socio-économiques et la structuration de ces territoires urbanisés. C est-à-dire pour répondre à la question : comment évoluent et se structurent ces territoires? Nous l avons fait à travers des caractéristiques sociales larges, des caractéristiques économiques, principalement sur l implantation, le développement des activités économiques, le développement des établissements, sur la localisation des pôles, soit leur renforcement, soit leur dissolution. Nous avons également abordé la question du niveau et de la densité d équipement. Le niveau d équipement est une approche qualitative, correspondant à l offre d équipement pouvant répondre à la demande locale. La densité, c est le nombre d équipements ou de services à la population. Nous avons également travaillé sur la distance de la population aux équipements, qui est un élément fondamental pour comprendre l évolution dans ces territoires, y compris l évolution des déplacements, ces aspects étant très liés au Grenelle-Environnement. Pour la méthode, nous avons eu une approche communale selon le type de zone. C est-à-dire que nous avons différencié les communes urbaines, les communes rurales et nous avons regardé plus précisément ce qui se passait sur les communes qui connaissent la plus forte croissance urbaine (construction de logements ou de locaux d activités). Pour construire ces indicateurs, nous avons retenu des sources de données facilement accessibles, principalement «Sitadel» et «Filocom». Sitadel est le fichier de gestion des permis de construire. Pour ce qui est des caractéristiques de population, de polarisation d équipements, nous avons utilisé le site des statistiques locales de l INSEE dans lequel on trouve toutes les informations au niveau communal sur les indicateurs qui ont été construits. Je ne donnerais qu un exemple d indicateur. Nous avons travaillé sur la répartition des surfaces utilisées pour la construction sur le territoire du SCoT du pays de Rennes, et cette carte montre la localisation des surfaces de terrains associées à la construction de logements. Vous constatez que c est assez fortement centralisé sur la commune de Rennes. Vous avez ici la répartition sur l ensemble du SCoT des locaux d activité, c est une répartition de SHON relativement régulière sur tous ces espaces qui sont dans l unité urbaine. Voilà comment nous avons traité l ensemble des indicateurs qui ont été développés dans le dossier. Nous synthétisons l information, par exemple ici nous avons les surfaces des terrains associés aux logements commencés et les SHON des locaux d activité commencés, nous avons les données de base pour l ensemble de la zone pour les communes urbaines et les commune rurales, et nous avons identifié plus spécifiquement les communes à forte extension urbaine. Nous avons travaillé sur la densité d occupation du sol également, le nombre de logements par hectare pour la construction neuve. Nous avons travaillé sur la densité humaine, la surface urbanisée par habitant et par emploi, puisque l activité est aussi l une des causes de l extension des surfaces urbanisées. C est un indicateur intéressant à suivre dans le temps, par exemple tous les cinq ans. 12

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15 Journée d échanges du 30 septembre 2009 Débat avec la salle La démarche «SCoT - Grenelle» Pierre Fiastre, bureau d études «ProSCoT» J ai trouvé très intéressant l ensemble de votre exposé, particulièrement votre premier schéma parce qu il montre plusieurs choses. Il est évident que la principale préoccupation, c est l accroissement de l espace artificialisé parce qu on ne revient pas en arrière ou très peu. Ceci étant, ce qui est aussi intéressant, c est de voir les flux importants entre l espace naturel et l espace agricole et de voir également que l espace agricole disparaît davantage par sa transformation en espace naturel qu en espace artificialisé. Cela pose plusieurs questions. Il est dit qu il faut réduire l espace artificialisé et finalement entre espace naturel et espace agricole, que préférons-nous? Faut-il laisser faire le libre jeu du marché sur ces échanges ou peut-on être amené à le réguler? Je connais un SCoT dans le Midi viticole où l on explique aux élus que la consommation de l espace artificialisé c est 100 hectares par an. C est beaucoup, il faudrait réduire à 50, mais, en même temps, chaque année on arrache 1000 hectares de vigne. Ces hectares de vigne on ne les replante pas, c est interdit par Bruxelles. Qu en faisons-nous? Première option, il faut trouver d autres alternatives agricoles, mais on ne peut pas forcer les agriculteurs à cultiver avec une mitraillette dans le dos. Des espaces naturels ce ne sont pas friches. Si l on veut vraiment faire des espaces naturels cela veut dire qu il faut planter, gérer, prévenir du risque d incendie. On se pose maintenant la question des panneaux solaires, mais c est un autre débat. Géraldine Mastelli, agence d urbanisme de Strasbourg Je me posais la question de la façon dont vous avez approché la densité, c est une question sur laquelle nous avons beaucoup de problèmes. Quel est l indicateur de densité pertinent pour travailler sur la consommation foncière? Monique Gadais Nous avons abordé la densité de deux façons. Nous l avons abordée à travers la densité d occupation du sol, c est-à-dire à travers la densité nette de logements, et nous avons comparé la densité nette de constructions neuves pour voir comment évoluait la structure de base. Donc densité nette de logements, ce qui correspond au nombre de logements par hectare. Par exemple, dans le SCoT de Rennes nous avons globalement 14 logements par hectare. Et lorsque nous regardons la construction neuve, c est-à-dire la construction sur les cinq dernières années, nous arrivons à 20 logements par hectare. Nous avons également abordé la densité sous une approche densité humaine d occupation du sol, c est-à-dire que nous avons regardé la surface urbanisée par habitant, nous l avons rapportée à la population et à la population plus emploi. Il semblerait que ce soit également un indicateur intéressant à suivre dans le temps, pour pouvoir comparer urbanisation, c est-à-dire développement des surfaces urbanisées et peuplement au sens large, c est-à-dire occupation par l habitant ou par les emplois. Nous avons eu cette approche physique et cette approche humaine de la densité, et nous nous référons toujours aux surfaces urbanisées, c est-à-dire aux travaux qui ont été faits dans la partie présentée par Emmanuel Dupland, qui est fondamentale. 14 Patrice Duny, agence d étude urbanisme Caen métropole Tout ce que vous dites est juste, le problème c est que les données que vous évoquez sont d une fiabilité douteuse sur un certain nombre d éléments et sont rarement à jour. Vous l évoquiez tout à l heure, la loi va nous demander de faire une rétrospective, je ne sais pas trop comment nous la ferons. La qualité de ces données se dégrade dans le temps, et elles sont très rarement géo-localisées. Je suis d accord avec vous pour dire qu à une échelle régionale ou départementale, cela a du sens, alors que les SCoT et plus encore les PLU sont plus près du terrain.

16 Nous avons fait un état initial de l occupation de l espace sur le territoire du SCoT en numérisant à la main, ce qui représente hectares. C est très long, fastidieux et coûteux. Nous l avons fait valider par l ensemble des collectivités et il nous servira à mesurer par photo-interprétation, l évolution effective de la consommation d espace. Nous avons essayé avec Corine Land Cover, mais 35 des 143 villages qui composent le territoire n apparaissaient pas. Ensuite, par rapport à nos estimations de consommation d espace, Corine Land Cover divise notre consommation par cinq et nous rend presque vertueux. Je pense qu il faut être extrêmement vigilant pour que l ensemble des territoires au plan national soit jugé de façon équitable sur ces sujets, car très rapidement on pourrait avoir un résultat inverse de celui qui est souhaité, c est-à-dire la réduction de consommation d espace, en tripatouillant les chiffres ce qui permettraient, sinon de masquer la réalité, au moins de l édulcorer considérablement. Pierre Miquel Effectivement, comparons des choses comparables avec les mêmes sources. François Amiot, responsable du bureau de la planification à la DGALN Je voudrais repréciser la commande du comité opérationnel du Grenelle sur ce point. La commande, c est d abord d avoir des indicateurs pour les communes et les groupements de communes qui permettent de suivre l évolution de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Il existe une base de données qui nous pose des difficultés, parce qu elle n a pas forcément de mémoire, c est celle du cadastre. Cette base de données est utilisable partout, elle est a priori relativement fiable, puisque c est celle qui est utilisée pour les impôts. Elle est systématiquement mise à jour chaque année et elle est disponible gratuitement au mois de juin auprès de chaque commune. Il y a donc quelque chose à creuser qui ne permet pas de tout faire, mais qui permet d avoir un indicateur. C est à la portée de beaucoup de monde. Serge Lamaison, président du syndicat mixte du SCoT de l agglomération bordelaise J interviens en tant que maire, et, en tant que maire, je reprends tout à fait la dernière intervention. Ce qui me préoccupe, c est la fiabilité de ma fiscalité locale. Et sur la fiscalité locale, nous avons beaucoup de possibilités de mieux connaître la réalité du terrain, que ce soit en zone urbaine, en zone constructible ou non constructible. C est une base de départ qui me semble tout à fait intéressante. Emmanuel Dupland Sur la fiabilité, nous avons testé différentes échelles et les différentes sources que nous pouvions manipuler facilement, et effectivement le cadastre n est pas parfait, mais sur les mises à jour, nous avons pu avoir des échanges. Notamment avec les SAFER qui mobilisent cette donnée depuis longtemps, elles se sont aperçu que quand le statut d un terrain devenait urbanisé, l actualisation était bonne. En revanche, dans les échanges entre agriculture et forêts, les mises à jour sont douteuses, voire ne sont pas opérées. En fait, quand il y a une taxation sur une propriété bâtie, cela génère un événement qui est enregistré. Effectivement, les limites du cadastre, c est que toute la surface de la commune n est pas cadastrée. Nous avons un grand vide en ce qui concerne les espaces publics, notamment de voirie ; les zones en eau, selon les communes, sont également mal renseignées. C est pour cela que nous proposons un indicateur de qualité de l information : le pourcentage de superficie cadastrée renseigné dans la commune. C est un premier apport de nos travaux qui reste une espèce de socle minimal de partage de méthodes pour développer cette culture commune, et à moindre coût que des travaux de photo interprétation qui sont peut-être meilleurs pour des problématiques locales, mais complètement inaccessibles pour de petits territoires ruraux. André Barbaroux, directeur général de la FNSAFER Je réponds à ce qui vient d être dit. Je trouve que les travaux sont extrêmement intéressants et traduisent une recherche maximale pour éclairer le sujet. Mais il faut faire attention aux préoccupations des ingénieurs ou des techniciens car nous avons communes, et nous avons besoin d indicateurs qui parlent aux maires des communes. 15

17 Journée d échanges du 30 septembre 2009 La démarche «SCoT - Grenelle» Or, je crains que dans ceux que nous avons vus, beaucoup ne parlent pas du tout. C est un travail de défrichage, ensuite il faut étendre à trois indicateurs, voire quatre. Un indicateur de consommation d espace agricole et naturel, un indicateur de densité et un indicateur lié aux réseaux, c est-à-dire à l existence ou à la création de réseaux. Nous savons bien que la création de logements extérieurs à la ville engendre petit à la petit la création de réseaux, qui eux-mêmes engendrent la création de logements. Je me limiterais donc à trois, et un qui n est pas tout à fait lié à la commande, mais qui est lié à la réflexion sur l urbanisme. Nous ne pouvons pas réfléchir sur la consommation d espace si nous ne réfléchissons pas aux règles d urbanisme qui créent la consommation d espace. La densification est souvent perçue comme les tours des années 60. Ce n est pas cela que nous voulons. Il manque donc un indicateur plus qualitatif, c està-dire de qualité de la ville ainsi créée. Pierre Ducout, président du groupe de travail urbanisme de l AMF Avez-vous pensé à comparer l évolution de la surface urbanisée par rapport à la population et au nombre de logements? Car nous pouvons avoir des communes qui baissent en population tout en continuant de construire. Ensuite, sur des problèmes statistiques, vous avez distingué landes et forêts. Vous savez que dans des endroits où il y a une exploitation de bois, cela va rester pendant cinq ou six ans dans le cadastre noté comme «lande»... Entre friches et forêts, c est aussi extrêmement délicat. Un autre point concerne la définition de terrains bâtis ou pas. Dans les cadastres de 1800, le jardin était un élément car il y avait des jardiniers professionnels qui faisaient du jardinage et qui vendaient leurs produits. Dans certains lotissements, vous pouvez avoir des espaces importants d espaces verts. A partir de quelle superficie allez-vous considérer que ce n est pas consommé? Ce sont des petites choses, mais cela change très vite, en particulier dans des communes rurales. Dernier point, sur la différence que vous faites entre commune urbaine et commune rurale : prenezvous uniquement la partie INSEE avec des continuités tous les deux cents mètres, ou prenez-vous en compte la densité de population par rapport à la superficie? Tous les maires partagent l objectif de réduction de la consommation d espace. Monique Gadais Au niveau des sources statistiques, des différents indicateurs et de l approche commune urbaine/ commune rurale, nous avons cette double approche dans l ensemble du dossier. Nous avons la part des surfaces urbanisées par rapport à la surface totale de la commune, mais nous faisons également des synthèses sur les communes urbaines et les communes rurales qui sont les communes au sens de l INSEE. Nous rapportons les densités aux surfaces urbanisées telles qu elles ont été calculées à partir du cadastre. Nous sommes tout à fait conscients également des limites du fichier Sitadel que nous pouvons utiliser pour avoir de premiers éléments, mais nous insistons énormément sur le faisceau d indicateurs. On dit qu il ne faut que trois ou quatre indicateurs, mais il est évident que l on ne peut pas se prononcer sur de grandes évolutions quand on n a pas la convergence d un certain nombre d indicateurs et en utilisant diverses sources. 16

18 Table ronde et débat : les enjeux et les solutions pour réduire la consommation d espace Pierre Miquel Marcel Belliot, lorsque nous avons préparé cette table ronde, vous avez insisté sur le rôle des SCoT comme document de référence, y compris dans la mise en œuvre et le souci du suivi. Comment les agences d urbanisme se positionnent dans l élaboration des SCoT et ce suivi? Quel est votre point de vue sur la maîtrise de la consommation d espace? Marcel Belliot, délégué général de la FNAU Avant de répondre, je pense qu il y a une question de fond à clarifier. Si nous prenons le dernier recensement, nous constatons que les espaces dits périurbains ont cru à la vitesse de 1,2 % par an, c està-dire trois fois la moyenne nationale qui est de 0,4 %. Cela veut dire que l extension de la ville dans les espaces périurbains continue d être une réalité très forte. Et en même temps, cela amène à se poser une autre question. De quoi parlons-nous? Est-ce que le delta P, la différence de population, correspond à un delta S, la différence de surface? Et en quoi cette différence de surface est-elle dangereuse pour la consommation d espace? Parce que nous pouvons très bien imaginer une ville qui s étend, même en périurbain, mais qui exploite les gares autour desquelles on vient implanter les zones d habitation. Lorsque nous parlons d étalement urbain, de consommation d espace, il y a un problème de définition. Ce qui est vrai, c est que la ville continue de s étendre sur ses périphéries. De quelle manière le fait-elle? C est la chose qu il faudrait mesurer avec précision. Cela m amène à vous donner une information que vous avez sans doute, c est que cette question est tellement importante que le CNIS a décidé l an dernier de créer un groupe de travail spécial pour mesurer cela. Qu est-ce que la ville aujourd hui? Comment la mesurer? Jusqu où va-t-elle? Comment fonctionne-t-elle? Cela devrait déboucher l an prochain sur une modification des zonages qui nous serviront à tous dans nos travaux : le bassin de vie, l aire urbaine. Nous sommes donc sur un champ conceptuel qui n est pas d une clarté limpide et où, avant de dire des choses de façon définitive et péremptoire, il est très important de définir de quoi nous allons parler. Ceci dit, il y a quand même un vrai problème, la ville continue de s étendre sur la campagne, et les SCoT doivent être l un des outils qui doivent permettre de contrôler ceci. Il y a des outils au niveau national pour le faire, il y a beaucoup d agences qui investissent dans ce champ parce qu elles ont la chance d avoir la mémoire du territoire, d avoir des moyens. Tout le monde ne peut pas faire cela. A Caen, il y a une agence d urbanisme. Dans d autres secteurs où il y a moins d ingénierie, c est moins facile à mettre en œuvre. Le vrai problème est de savoir comment offrir à tous les maires de France ou à tous les présidents de syndicats de SCoT un outil fiable, pratique et peu coûteux, qui leur permettra de remplir les obligations fixées par la loi Grenelle 2 : un outil de maîtrise de la consommation de l espace. Cela m amène à vous dire quelques mots sur cette loi. La FNAU a publié au mois de mars un avis qui reprend quelques observations plutôt positives sur la loi. Cela nous paraît important que l on affiche clairement qu il n y a qu un seul document de planification où toutes les politiques publiques doivent se retrouver, qu elles viennent de l Etat, de la région, du département, de la commune : c est le SCoT, et toute politique qui n a pas de traduction dans un SCoT est nulle et non avenue. Il est très important de renforcer ce caractère central du SCoT comme élément de planification qui permet de rendre cohérentes toutes les politiques publiques. Deuxième chose importante qui a été dite et nous retrouvons le sujet d aujourd hui, il faut un élargissement du champ des SCoT, un élargissement de ses contenus, avec notamment une expérience explicite sur la consommation d espace. Il faut un SCoT large, il faut que le SCoT soit à la véritable échelle de la ville: le bassin de vie. Il faut qu il soit un document stratégique, c est là-dessus que nous avions quelques inquiétudes lorsque l on parlait de document d orientation et de programmation. Le fait que désormais ce DOP soit devenu un DOO, un document d objectifs et d orientation, va plutôt dans le bon sens. 17

19 Journée d échanges du 30 septembre 2009 La démarche «SCoT - Grenelle» Cela nous amène in fine à attirer l attention des législateurs, il ne faut pas non plus faire faire aux SCoT des choses qu ils n ont pas à faire, et notamment dire qu avec un SCoT on va réglementer les formes urbaines. Nous pensons que ce n est pas forcément le meilleur outil, il y a d autres outils qui sont le PLU, et notamment le PLU communautaire, qui doivent être utilisés. Je signale que la FNAU a fait un investissement très important il y a trois ans en repérant sur le territoire français toute une série de formes urbaines qui étaient à la fois la mémoire de nos villes, mais qui peuvent être aussi des projets, des images et des modèles pour toutes les villes, parce qu il y a beaucoup d exemples modernes et concrets qui montrent comment on peut faire une ville qui ne soit pas trop consommatrice d espace. Pour terminer, les SCoT, et notamment par rapport à la question de la consommation d espace, posent le problème de la mise en œuvre. Les problèmes techniques sont toujours faciles à régler. Je ne sais pas si cela va être facile de mesurer la consommation d espace, (nous avons vu que ce n était pas si simple que cela), mais au-delà du problème technique, il y a un problème politique. Qui va être investi de cette mission de dire à la commune X : attention, il faut vous arrêter, vous n avez pas le droit d aller plus loin? Le président du syndicat de SCoT à Reims m a dit que pour la première fois il a été amené à expliquer à un maire d une petite commune rurale que le SCoT, que celui-ci avait voté dans l enthousiasme, avait aussi quelques conséquences. Et qu il fallait qu il en tire le bilan et qu il admette que sa commune ne grandisse pas comme il l avait prévu. Il y a donc un problème de légitimité, d explication, qui est important. Un dernier problème et nous retrouvons l ingénierie, c est que ce suivi des SCoT nécessite un outil permanent. Il y a les syndicats de SCoT qui ont une équipe, il y a même dans certaines grandes agglomérations des agences d urbanisme qui apportent toute une série d informations, de données et de suivi régulier de ce qui se passe sur le territoire. Comment faire dans tous les territoires? Nous avons vu que le 1er janvier 2017 toutes les communes de France devront relever d un SCoT. C est un vrai problème à la fois en termes de contenu, de méthode, d outils mis à la disposition des collectivités, et de moyens. Pierre Miquel Chantal Duchêne, vous m avez parlé d un séminaire sur la densification autour des axes de transport, qui s est tenu hier. Vous m avez parlé d un nouveau concept de «contrats de gare» et de «contrats d axe», dont certains sont en train de se mettre en œuvre. Comment peut-on résoudre le problème de la densification autour des gares, notamment dans les villes moyennes? Avec quelle complémentarité entre les modes de transport? Enfin, comment peut-on articuler les parcs de stationnement avec les réseaux structurants de transports en commun? Quelle est la vision du GART sur tout cela? Chantal Duchêne, directrice générale du GART La vision des autorités responsables de transports qui sont généralement les communautés d agglomération, les communautés urbaines et les régions, c est la logique même qui est dans les lois Grenelle, c est d essayer que les populations soient desservies par les transports collectifs et donc qu elles puissent avoir une alternative à l utilisation de la voiture particulière en solo. Nous avons beaucoup travaillé avec la FNAU sur cette notion de contrats d axe et de contrats de gare sur les gares périurbaines. Nous avons des acteurs qui sont différents, et des documents qui sont différents. Le SCoT est un document de planification, après il y a les moments où les choses se font, et l important c est que les choses se fassent dans le même moment, sinon il y a des problèmes. L articulation des documents doit nous le permettre puisque le PDU doit être compatible avec le SCoT, et le PLU avec le PDU, et nous tenons beaucoup à ce que ces trois documents perdurent et que le PDU ne devienne pas un élément du PLU. De plus, il va falloir voir comment tout cela va s articuler avec les nouveaux plans climat-énergie. 18 Pour les gens, ce qui est important, ce n est pas que l on ait prévu d un côté l urbanisation, et de l autre le transport, et que ça ne communique pas, il faut que ça arrive au même moment, que lorsque les gens s installent, ils aient des moyens de se déplacer. D où cette idée de contrats d axe. Les contrats d axe c est le long des lignes de transports collectifs, notamment les nouveaux développements de tramway. La commune qui va être desservie par le tramway s engage à urbaniser le long de la ligne.