Développement d une Norme de données ITIE

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1 RÉUNION DE LA REVUE DE LA STRATÉGIE DE L ITIE, HENLEY, AVRIL 2012 Développement d une Norme de données ITIE Document de fond Secrétariat international de l ITIE Oslo, 2 avril 2012 Sommaire 1. Résumé Contexte Développement d une Norme de données ITIE... 3 Annexe A - Vue d ensemble de la base de données des Rapports ITIE... 6 Annexe B Utilisation de Codes des Statistiques de finances publiques (SFP) pour une Norme de données ITIE... 6

2 2 1. Résumé Ce document constitue une mise à jour à l intention du Groupe de travail sur la stratégie de l ITIE concernant le développement d une norme de données ITIE. Si une telle norme existait, les rapports ITIE deviendraient dès lors plus utiles et mettraient les données de l ITIE à la disposition «du grand public sous forme accessible, complète et compréhensible» (Critère de l ITIE). Une telle norme mérite d être développée et le Secrétariat ainsi que ses partenaires ont déjà commencé à travailler sur la question, en se penchant sur trois options possibles : 1. Le développement progressif et plus approfondi de la base de données des rapports ITIE ; 2. Le développement d une norme de données ITIE basée sur le langage XBRL (extensible Business Reporting Language - un outil interactif grâce auquel les données financières sont définies par une taxonomie de manière à ce qu elles soient facilement comprises et traitées par des ordinateurs) ; 3. Le développement de la norme de données basée sur les codes GFS (Government Finance Statistics en français : Statistiques de Finances Publiques [SFP]) du Fonds monétaire international, qui sont déjà utilisés dans de nombreux pays mettant en œuvre l ITIE. Le Secrétariat prévoit de soumettre une recommandation au Conseil d administration cet automne sur le type de norme à adopter et la manière de la mettre en place. Quelle que soit la recommandation, elle comportera une synthèse des trois options présentées ci-dessus. Toute recommandation devra contenir les preuves que la norme peut être mise en œuvre rapidement et de manière cohérente, sans augmentation sensible du coût et de la charge administrative associés aux déclarations ITIE. Une norme de données ITIE se devra par ailleurs d utiliser un format électronique lisible par machine qui est compatible avec les autres normes de données similaires. 2. Contexte Il est clairement prévu dans les Critères ITIE que pour s assurer que les Rapports ITIE soient utiles, les données qu ils contiennent doivent être rendues disponibles «au grand public, sous forme accessible, complète et compréhensible» 1. À ce jour, trente pays ont publié plus de 80 rapports ITIE couvrant plus de 100 exercices fiscaux. Une manne d informations est ainsi disponible dans les rapports ITIE. Les pays mettant en œuvre l ITIE mettent en place diverses activités de communication et de diffusion, afin de faciliter l accès, l utilisation et la compréhension des données ITIE. Plusieurs pays ont publié des «rapports ITIE sommaires» faciles à utiliser. Cependant, les parties prenantes ont souvent éprouvé des difficultés à accéder, à interpréter et à utiliser ces informations, ce qui entrave le potentiel que possèdent les données ITIE à contribuer au débat 1 Les Principes de l ITIE «reconnaissent qu une meilleure compréhension du public des recettes et des dépenses des gouvernements dans la durée est susceptible de contribuer au débat public et de faciliter le choix d options appropriées et réalistes favorisant le développement durable.» (Principe 4). Les Critères de l ITIE exigent la publication de l ensemble des paiements et des recettes significatifs tirés des industries pétrolières, gazières et minières «à un large public et de manière accessible, compréhensible et complète».

3 3 public. L élaboration d une norme de données ITIE viendrait compléter les efforts déjà en place de diffusion des rapports. Le Secrétariat international de l ITIE a noté l existence d un intérêt croissant pour l accès aux données ITIE et leur utilisation, en particulier de la part des instituts universitaires et des médias. Il s agit là d une tâche difficile, les données contenues dans les rapports ITIE n étant accessibles que sous format papier et PDF disponibles dans la plupart des cas sur les sites Internet nationaux de l'itie. La présentation des données ITIE sous un format électronique lisible par machine serait une étape importante dans le processus consistant à rendre les données ITIE plus accessibles. Enfin, la mise à disposition des données sous des formats électroniques lisibles par machine est un élément clé du mouvement mondial émergent consistant à utiliser la technologie pour améliorer les secteurs publics, souvent connu sous le nom de «Gouvernement 2.0» et «Open Government» 3. Le développement et la mise en œuvre d une norme de données ITIE nécessitent probablement : 1. Le développement d'une norme de données simple et solide, qui permettra de souligner, d extraire, de comparer et de relier les principaux aspects des rapports ITIE aux autres données financières publiques (comme par ex. les informations budgétaires) ; 2. La mise à jour et l expansion d une base de données en ligne à partir des informations contenues dans chaque rapport ITIE ; 3. L élaboration d orientations pour les pays mettant en œuvre l ITIE portant sur l application de la norme de données ITIE et d un programme de formation et de communication pour garantir que les rapports ITIE répondent aux normes requises. 4. Un programme de consultation pour développer la norme et s assurer de sa mise à jour. 3.1 Développement d une norme de données simple et solide Sous sa forme la plus simple, la norme de données ITIE pourrait reposer sur un ensemble fondamental de données communes à tous les rapports ITIE. L Annexe A répertorie les champs actuellement utilisés dans la base de données interne des déclarations ITIE du Secrétariat. Revenue Watch Institute a mis en place une base de données similaire 2. Dans les deux cas, les données sont extraites du rapport par les administrateurs de la base de données. Les pays mettant en œuvre l ITIE ont l'opportunité de passer en revue leurs données et si nécessaire de les corriger. Une option consisterait à poursuivre cette pratique, en développant au fil du temps des critères et des catégories plus sophistiqués pour les données. Par exemple, le Secrétariat examine à l heure actuelle si les divers flux financiers et économiques repris dans les rapports ITIE pourraient être classés en fonction de certaines catégories génériques. Une variation de cette approche consisterait à demander à l auteur du rapport (ou au coordinateur national de l ITIE) de compléter un formulaire standardisé pour chaque rapport ITIE, pour que les données certifiées puissent être incluses dans la base de données. 2

4 4 Une approche plus complexe serait de développer un ensemble de codes standardisés en vue de baliser les principaux aspects des rapports ITIE et de pouvoir extraire de manière automatique et rendre ces données accessibles par le biais d'une base de données de déclarations ITIE. Cette approche permettrait de baliser à la fois les chiffres et le texte. Par exemple, la définition de matérialité citée dans le rapport ITIE pourrait être balisée, extraite et comparée. Des travaux plus poussés sont nécessaires pour déterminer le coût et les avantages de mettre au point ce type de système. Une option justifiant des recherches plus poussées consiste à savoir si l ITIE pourrait utiliser les codes des Statistiques de finances publiques (SFP) du FMI pour baliser les paiement et revenus détaillés dans les rapports ITIE (cf. Annexe B). Cela faciliterait la mise en adéquation des rapports ITIE avec les autres systèmes d information relatifs à gestion des finances publiques et garantirait une comparabilité internationale. Des travaux plus poussés sont en cours : (i) (ii) (iii) (iv) pour identifier les codes SFP appropriés aux catégories de paiements et de revenus effectivement utilisées dans les rapports ITIE ; lorsqu il n existe aucune correspondance, pour travailler avec les autorités, si possible en consultation avec le FMI, pour clarifier la nature (et le code SFP) du/des élément(s) en question ; pour discuter avec le FMI des extensions SFP appropriées, si les rapports ITIE doivent être davantage détaillés ; d inclure les paiements en nature et les transactions de troc dans le système de codification envisagé. Une dernière option serait de développer une norme de données ITIE basée sur les langages XML (Extensible Markup Language) ou XBRL (extensible Business Reporting Language). Plusieurs organisations comparables à l ITIE, y compris la GRI et l IITA, utilisent à l heure actuelle le système XML. Un sous-ensemble de XML, le système XBRL 3, comprenant des spécifications supplémentaires pour l'activité commerciale et financière a été développé au cours de la dernière décennie. Les entreprises de nombreux pays publient déjà des rapports financiers et annuels sous ce format et, dans certains cas, ils sont dans l obligation d utiliser le format XBRL. Les réglementations proposées par la SEC, à la suite de l article 1504 de la loi Dodd-Frank, exigent des compagnies extractives qu elles publient les paiements sous le format XBRL. Le développement de la norme de données ITIE sous le format XBRL pourrait faciliter la tâche des entreprises qui publient déjà leurs données sous ce format. Une grande variété d outils est disponible pour rassembler, vérifier et utiliser les données. Des travaux plus poussés sont nécessaires pour tester l'applicabilité des langages XML et XBRL dans le contexte des rapports ITIE et particulièrement dans le cadre des données de l État. 3 Le format XBRL est un format en source libre et est utilisé par de nombreuses autres institutions pour l étendre à des domaines connexes. Par exemple, l IFRS a développé une taxonomie XBRL pour les déclarations selon les normes IFRS (http://www.ifrs.org/xbrl/xbrl.htm)

5 5 3.2 Développement, mise à jour et expansion de la base de données en ligne Au cours de ces douze derniers mois, le Secrétariat s est attaché à analyser de manière plus systématique encore les rapports ITIE et à rassembler les aspects clés dans une base de données. L Annexe A contient les informations déjà collectées. La publication à la fin de l année 2011 d Extraire les Données constitue un bon aperçu des données disponibles à cette date. Un système de base de données centrale nécessite beaucoup d investissement en temps afin d être mise à jour de même que la qualité des données peut parfois manquer de fiabilité sachant qu elles sont transférées manuellement et qu elles font parfois l objet d une interprétation entre la source du rapport ITIE et la base de données centrale. Au final, une base de données centrale ne devrait pas paraître nécessaire. Il existe une forme d évolution vis-à-vis des données disponibles à la source sous un format lisible. Ce format «lisible à la source» devrait au bout d un certain temps être disponible grâce aux applications des utilisateurs finaux ou grâce à une application disponible à partir d un centre donné, à partir du Secrétariat par exemple. Cependant, à moyen terme, il est probable que le Secrétariat recommande que cette base de données centrale continue d être mise à jour et ce, le temps que les déclarations ITIE soient en mesure d être effectuées (selon des attentes raisonnables) à l échelon mondial suivant un système de norme de données universelle. Plusieurs raisons justifient cela : une norme nécessite d être testée et implique qu elle n entraîne pas de coûts supplémentaires et qu elle soit suffisamment flexible pour pouvoir être opérationnelle du fait des formes très variées des déclarations ITIE et des contextes diverses dans lesquels elles sont effectuées. Un des défis particuliers est que la norme risquera peut-être de chevaucher d autres normes actuelles en évolution, telles que celle du FMI qui fait référence seulement aux données gouvernementales ou les données EXBRL utilisées par les entreprises. 3.3 Communication et programme de formation pour s assurer que les rapports ITIE satisfassent aux normes requises Une fois que la norme a été convenue, avec la possibilité d intégrer à la fois les codes SFP du FMI et le format XBRL, cette norme devrait être mise en application dans le cadre d un projet pilote impliquant un ou plusieurs pays effectuant des déclarations ITIE. Durant cette période, le Conseil d administration pourrait émettre une recommandation pour que les pays mettant en œuvre l ITIE appliquent cette norme. Des programmes de formation destinés à des coordinateurs nationaux ainsi qu aux réconciliateurs seraient également requis. 3.4 Programme de consultation pour développer et entretenir la norme Dans les mois à venir, et en amont d une recommandation du Secrétariat auprès du Conseil d administration, des consultations seront organisées avec certains réconciliateurs et le FMI afin de développer la norme. Deloitte Norvège a déjà fourni quelques idées concernant l utilisation du format XBRL à l échelle mondiale. Un processus de revue et de gestion de la norme afin d assurer la mise à jour régulière de la norme s avèrera également nécessaire. Le Secrétariat veillera dans la recommandation adressée au Conseil d administration à déterminer si un groupe technique de travail ou si un Comité du Conseil devra conseiller ou se charger de superviser le projet en question.

6 6 Annexe A - Vue d ensemble de la base de données des rapports ITIE Une base de données contenant des informations élémentaires tirées de l ensemble des rapports ITIE a été établie sur le site Internet de l ITIE. Elle n a pas encore été lancée, mais une «version bêta» de cette base de données est accessible à La base de données permet de comparer les rapports et de télécharger la base de données sous forme de fichiers xls ou csv. Les informations contenues dans la base de données sont tirées des rapports ITIE par le personnel du Secrétariat. Les Groupes multipartites nationaux seront priés d'examiner ces informations pour les valider ici avant un lancement public. La base de données actuelle comprend les champs suivants : Nom du pays Années prises en compte Secteurs pris en compte Devise Paiements par les entreprises, en Dollars US Recettes du gouvernement, en Dollars US Paiements en nature inclus (oui/non) Désagrégation ou Ventilation par (flux de revenu, entreprise) Couverture (Droit à la production de l entreprise de l État, Profits/Taxes, Redevances, Licences et concessions, Autres avantages significatifs pour le gouvernement) Date de publication Nom de l administrateur indépendant Télécharger le rapport ITIE (PDG) Télécharger le rapport ITIE (XLS) Commentaires Liste des entreprises déclarantes Nombre d entreprises déclarantes Annexe B Utilisation de Codes des Statistiques de finances publiques (SFP) dans le cadre d une norme de données ITIE Dans le monde entier, la norme reconnue de statistiques de finances publiques de bonne qualité est le Manuel de Statistiques de finances publiques (MSFP 2001). Le MSFP 2001 décrit un système statistique macroéconomique spécialisé (le système SFP) conçu pour appuyer l analyse fiscale et la transparence. La brochure Government Finance Statistics: Compilation Guide for Developing Countries [Statistiques de finances publiques Guide de compilation pour les pays en développement] récemment publiée par le FMI est particulièrement utile à l objectif présent de l ITIE consistant à établir une nouvelle norme des données ITIE. Elle vise à équiper les représentants gouvernementaux chargés de la compilation et de la diffusion des statistiques fiscales des informations de base nécessaires pour compiler des statistiques fiscales de bonne qualité, en s'appuyant sur la méthodologie du MSFP Il existe une manne d'informations dans ce Guide sur les concepts d enregistrement, les classifications et le système de codification. De nombreux pays dans le monde, y compris six pays mettant en œuvre l ITIE, ont adopté la classification

7 7 SFP pour leurs budgets nationaux et leurs rapports fiscaux, et de nombreux autres pays ont soumis des rapports annuels au FMI dans lesquels ils ont recensé leur présentation nationale selon une présentation SFP (cf. Tableau 1). Pour aider les pays à effectuer la transition vers le système SFP, le FMI apporte une aide technique ciblée. Il maintient et développe aussi la norme SFP. Le présent document a été rédigé après des discussions avec le personnel du FMI. En principe, chaque paiement/revenu déclaré enregistré dans le système de l ITIE devrait être codifié. Le système exigerait donc des identificateurs pour les dimensions suivantes : Pays Période (calendaire/exercice fiscal [spécifier la période d exercice fiscal]) Intitulé de la taxe ou autre contribution Forme de paiement (en espèce dans la devise nationale, en dollars US,, ou paiement en nature [spécifier l évaluation] Nom de l entreprise qui déclare le paiement Nom de l agence gouvernementale qui déclare le revenu (y compris les agences infranationales) optionnel : code pour le sous-secteur extractif (pétrole, gaz, minier, ) Le système SFP utilise des codes de revenus standard de quatre chiffres au maximum (le premier chiffre étant un "1" désignant le revenu), mais encourage des extensions pour répondre aux besoins spécifiques, tels que les dimensions ci-dessus qui ne sont pas encore prises en compte. L intérêt de comparer les données ITIE (à la fois au sein des pays et entre les pays) porte principalement sur les données relativement bien agrégées, comme le revenu par taxe, par niveau de gouvernement ou par sous-secteur extractif. Pour faciliter ce type d utilisation analytique des données ITIE, la conception des tableaux de récapitulation standard et la codification des chiffres récapitulatifs devraient faire l objet d une attention particulière dans le travail sur une norme de données ITIE. Pour mettre en place une codification SFP des rapports ITIE, il faudrait commencer par les formulaires de déclaration. Des codes peuvent être appliqués aux formulaires existants, comme illustré par exemple dans le formulaire du secteur minier du Libéria en Annexe 2 (cf. la colonne à l extrême droite). Il s agit d un exemple illustratif d un formulaire assez élaboré doté d une nomenclature inhabituelle. L exemple ne propose pas encore d extensions de code, donc plusieurs codes apparaissent en plusieurs fois. Des extensions devraient être appliquées en fonction des besoins analytiques. Le choix des codes est important et devra être effectué par un professionnel qui s y connaît bien. Le FMI peut donner des conseils généraux (et peut-être même spécifiques aux pays), tels que ceux contenus dans le Compilation Guide cité ci-dessus, mais une ressource prometteuse serait aussi le correspondant SFP, le responsable désigné au ministère des Finances de la plupart des pays qui est chargé de recenser les classifications et codes au niveau national selon les concepts SFP et de soumettre au FMI des tableaux codés SFP. Pour finir, au-delà de la portée de ce document succinct, l ITIE devrait s efforcer de promouvoir la qualité des chiffres déclarés selon une véritable norme de données. À cet effet, le Compilation Guide du FMI offre de nombreux conseils aux responsables statistiques sur des questions telles que la délimitation institutionnelle du gouvernement, l enregistrement des périodes et des valeurs des flux, le traitement des

8 8 transactions non-monétaires et les règles de consolidation. Le travail dans ces domaines sera probablement trop technique pour que les secrétariats ITIE et les Groupes multipartites s en chargent, mais les autorités nationales concernées pourront accéder à des conseils et à une aide technique spécifiques directement auprès du FMI, car les questions relevant des rapports ITIE sont également dans une grande mesure pertinentes aux systèmes SFP des pays.

9 Tableau 1 Statut de la déclaration SFP par les pays de l ITIE Secrétariat international de l ITIE : Document de fond 9 Pays Utilisation de la classification SFP dans la présentation nationale Pays déclarant des données SFP (à l'aide d'un recensement de la présentation nationale) à leur département des statistiques Conformes Azerbaïdjan Oui*** Oui République Centrafricaine* Non Oui Ghana Non Oui République Kirghize Oui Oui Liberia Oui Oui Mali** Non Oui Mauritanie Non Non Mongolie Non Oui Niger** Non Oui Nigéria Non Oui Norvège Non Oui Pérou Non Oui Timor-Leste Non Non Candidat Afghanistan Oui*** Oui Albanie Non Oui Burkina Faso** Non Oui Cameroun* Non Non Tchad* Non Non Côte d'ivoire** Non Oui République Dém. du Congo Non Oui Gabon* Non Non Guatemala Pas d'information Oui Guinée Non Non Indonésie Pas d'information Oui Irak Oui*** Non Kazakhstan Oui Oui Mozambique Non Oui République du Congo* Non Non Sierra Leone Non Oui Tanzanie Non Non Togo** Non Oui Trinité et Tobago Non Oui Zambie Non Oui * Le Conseil des ministres de la Communauté Economique et Monétaire de l'afrique Centrale (CEMAC) a adopté en décembre 2011 un nouvel ensemble de directives de gestion des finances publiques. Ces directives reposent sur les normes et méthodologies internationales. La directive de classification du budget et la directive relative au Tableau des opérations financières de l'état (TOFE) comprend une nomenclature basée sur le MSFP Actuellement, la Commission de la CEMAC s'efforce de finaliser les modalités de ces directives avec l'aide du FMI et de la Banque mondiale. ** Le Conseil des ministres de l'union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) a adopté en juin 2009 un nouvel ensemble de directives de gestion des finances publiques. Ces directives reposent sur les normes et méthodologies internationales. La directive de classification du budget et la directive relative au Tableau des opérations financières de l'état (TOFE) comprend une nomenclature basée sur le MSFP La mise en oeuvre progressive débutera en 2012 et la mise en oeuvre intégrale de ces directives est attendue en ** Une assistance technique a été apportée pour la mise en œuvre de la classification SFP dans le Budget. Cependant, nous ne sommes pas sûrs du statut de la mise en œuvre. Source : Préparé et communiqué par le personnel du FMI le 19 mars 2012

10 Tableau 2 Application des codes SFP au rapport ITIE du Libéria Secrétariat international de l ITIE : Document de fond 10 Formulaire A - Secteur des minerais Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives Liberia (ITIE Liberia) Déclaration des sommes versées et dues par l'entreprise extractive aux agences gouvernementales spécifiées pour l'exercice financier au 30 juin 2009 NOM DE L'ENTREPRISE : NUMÉRO D'IDENTIFICATION DU CONTRIBUABLE (TIN) : DEVISE DU PAIEMENT Code SFP TYPE DE PAIEMENT Montant payé Montant dû (sous réserve de T Taxes & droits USD LD (000's) USD LD (000's) Note confirmation) Commun 1 Droits de signature/prime à la signature B Contribution via GOL aux départ. universitaires (UL etc.) B? 3 Contributions des comtés B? 4 Contributions des communautés B? 5 Impôt sur bénéfices des sociétés/taxe sur CA C 1112/ Droit d'importation A Droit d'accise A Taxe professionnelle CEDEAO (TPC) A Inspection pré-expédition/destination (participation GOL) A Redevances pour opérations douanières A 1151 Spécifique au secteur 11 Redevances superficiaires A Redevances de licence de minerais A (a) Licence de classe (A, B, C) A 1145 (b) Licence de courtage A 1145 (c) Licence de négoce A 1145 (d) Licence de minerai précieux A 1145 (e) Redevances de licence d'exploration A 1145 (f) Concessions minières A Taxe d'exportation A Redevance A Fonds de recherche & dévlp minier (MLME seulement) A? 16 Paiements des petites cie minières (consolidés) A? 17 Paiements de courtage (consolidés) A? 18 Paiements de négoce (consolidés) A? O Autres paiements Commun 42 Frais administratifs A (a) Immatriculation des enteprises A 1145 (b) Statuts constitutifs A 1145 (c) Licence d'exploitation/professionnelle A 1145 (d) Immatriculation des véhicules A 1145 (e) Permis de conduite A 1422 (f) Permis de résidence A 1422 (g) Permis de travail A Dividendes GOL C Amendes GOL A 143 Spécifique au secteur 45 Frais administratifs A (a) Cartes SIG A 1422? (b) Frais d'études de terrain A 1422 (c) Frais cartes d'identités A 1422 W Retenues Commun 50 Revenu individuel C Non-résident C Frais de pension C? 53 Paiements à des tierces parties : C (a) Loyer /bail C 1112 (b) Intérêts C 1112 (c) Dividendes C 1112 (d) Services professionnels C 1112? TOTAL 0 0 0

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