Décentraliser la gestion des fleuves et des rivières

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1 Décentraliser la gestion des fleuves et des rivières Le projet de loi constitutionnelle relatif à la décentralisation, qui va profondément modifier le cadre de l action des Régions et des Départements, est une opportunité pour améliorer la gestion des fleuves et des rivières, et en particulier pour clarifier les compétences et les responsabilités des différents intervenants. Ce document propose des préconisations en ce sens ainsi que la manière dont les EPTB existants ou à créer pourront s'inscrire dans une gestion décentralisée des fleuves et des rivières, à une échelle interdépartementale et/ou interrégionale, en appui aux Départements et aux Régions dont ils sont l émanation, et ce en étroite complémentarité avec les institutions de bassins créées par la loi de 1964 (comités de bassin, agences de l eau). Association Française des EPTB 3 Avenue Claude Guillemin BP ORLEANS CEDEX 2 Tél : Fax : info@eptb.asso.fr 1

2 1- Agir à l échelle pertinente du bassin versant Le bassin versant est un territoire sur lequel toutes les gouttes de pluie qui tombent s écoulent, puis se rejoignent en un même endroit pour former une rivière qui débouche sur un fleuve ou dans la mer. C est donc l aire géographique d alimentation d un fleuve ou d une grande rivière Source MEDD/OIEau Le bassin versant s affirme de fait comme espace de projet et de gestion. Les données géographiques imposent, en effet, de définir et de mettre en œuvre des politiques publiques à cette échelle. Le bassin versant doit constituer le niveau de référence des interventions : - de l'etat, - des collectivités territoriales, - et de leurs Etablissements Publics respectifs. La directive cadre européenne sur l eau du 22 octobre 2000, qui sera transcrite en droit français d ici décembre 2003, s inscrit dans cette logique et conforte la loi sur l eau de 1964 qui avait mis en place six «grands bassins» (requalifiés en «districts»), et définit la politique communautaire de l eau à partir de cette réalité physique que sont les bassins versants. La décentralisation de la gestion des fleuves et des rivières devra donc nécessairement s effectuer à cette échelle du bassin versant. 2- La situation actuelle : un enchevêtrement complexe de compétences 2.1- Rappel sur les instances de bassin L organisation tripartite de la gestion de l eau en France Les instances de bassin ont été créées par la loi du 16 décembre 1964 qui établit le principe d une gestion de l eau par «grand bassin» et identifie trois types d acteurs répondant à une logique bien définie : un Comité de Bassin pour définir la politique de l eau au niveau du «grand bassin» ; 2

3 une agence financière pour la financer (appelée aujourd hui Agence de l Eau), un Etablissement Public Administratif de l Etat, doté de la capacité de se constituer en maître d ouvrage, pour la mettre en œuvre à l échelle des bassins hydrographiques. Dans les faits, ce dernier type d Etablissement n a jamais été créé. C est pour pallier ce manque, et pour répondre à un besoin de proximité qu ont été créés, à l initiative de l Etat, des Agences de l Eau et des collectivités territoriales, des Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB), adaptés à l échelle du problème considéré, lorsque celui-ci se posait de la manière la plus aigue. Le comité de bassin L agence de l eau Cette assemblée est composée, à parts égales, de représentants des collectivités territoriales, des usagers et de l Etat. Qualifié de «parlement de l eau», le comité de bassin joue un rôle essentiel dans le domaine de l eau au niveau du «grand bassin». Il est consulté sur l opportunité des travaux communs au bassin, sur les différends qui opposent les collectivités ou les groupements, ainsi que sur le taux et l assiette des redevances perçues par l agence de l'eau. Etablissement public de l Etat, l Agence de l Eau est chargée de susciter et de faciliter financièrement et techniquement des actions de lutte contre la pollution de l eau, d assurer entre les utilisateurs l équilibre des ressources et des besoins en eau, et de promouvoir les études et la recherche en partenariat avec les organismes concernés. Ses ressources proviennent de la perception de redevances sur les prélèvements et la pollution des eaux Le rôle moteur des élus et des collectivités territoriales Les élus participent déjà activement à la gestion des fleuves et rivières : Les EPTB - Ils siègent au sein des instances de bassin et représentent un tiers des membres des Comités de Bassin et des Conseils d Administration des Agences de l eau. - Plus localement, ils sont fortement impliqués dans les concertations menées à l occasion de l élaboration des Schémas d Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE). La Commission Locale de l Eau (CLE), qui a pour rôle d élaborer et de suivre le SAGE est, en effet, composée pour moitié d élus, l un d entre eux en assurant la présidence. - Ils jouent un rôle moteur dans la maîtrise d ouvrage d opérations à l échelle de leur collectivité, ou à l échelle interdépartementale et interrégionale lorsqu ils sont membres des comités syndicaux ou des conseils d administration des EPTB. - Ils animent et président une multitude de syndicats intercommunaux de rivières répartis sur l ensemble du territoire national. Les Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB) sont des regroupements de collectivités locales : 6 Syndicats Mixtes 16 Institutions Interdépartementales 71 Départements sont membres d un ou plusieurs EPTB 26 sont membres d au moins 2 EPTB 5 sont membres de 3 EPTB Ils interviennent dans une double logique de solidarité et de subsidiarité pour la mise en valeur et l aménagement des fleuves et des rivières. Privilégiant la proximité et la subsidiarité, chaque EPTB agit sur un territoire directement en rapport avec une réalité géographique : le bassin versant, le sousbassin, le cours d eau, qui se traduit par une dimension interdépartementale, interrégionale voire internationale. 3

4 12 Régions sont membres d'un EPTB A cette échelle, la gestion des cours d eau est un élément structurant de l aménagement du territoire. Créés à l origine pour des missions particulières (prévention des inondations, gestion des étiages), ils voient progressivement leurs domaines d intervention s étendre, compte tenu de leurs deux principaux atouts : - Une capacité à définir, animer, coordonner et mettre en œuvre des stratégies et politiques de l eau sur leurs bassins versants respectifs. - Une capacité à exercer la maîtrise d ouvrage des travaux d aménagement nécessaires à cette échelle, en surmontant les cloisonnements administratifs. Les EPTB sont regroupés depuis janvier 1999 au sein de l Association Française des EPTB présidée, depuis l origine, par Monsieur E. Doligé, Président de l Etablissement Public Loire. Monsieur Cazeau, président d EPIDOR en est le premier vice-président. Contact : Un cadre législatif à rénover Qui fait quoi à l échelle du bassin versant et des grands cours d eau? La situation actuelle est particulièrement complexe et confuse, que ce soit pour les cours d eau domaniaux ou non domaniaux. Tantôt trop d acteurs interviennent, avec des chevauchements de compétences et de moyens, tantôt au contraire, aucun ne semble être compétent et le citoyen éprouve des difficultés à identifier un responsable pour résoudre ses problèmes. Cette situation résulte du fait que le législateur a jusqu à présent opté pour une spécialisation et une complémentarité dans l intervention des collectivités locales et des services déconcentrés de l Etat, et ce cadre théorique n a pas permis d éviter les chevauchements et les superpositions d actions. L exigence de démocratie de proximité, ainsi que la directive cadre européenne sur l eau, invitent à impliquer davantage le public dans les questions liées à la gestion des fleuves et rivières. Les SDAGE et les SAGE apparaissent, à cet égard, essentiels car ces documents sont un moyen de «démocratiser» une connaissance qui est par nature technique et scientifique. Il faut donc, pour les fleuves et les rivières, simplifier les modalités d intervention des collectivités et de l Etat, les rendre compréhensibles, et rapprocher le décideur du citoyen en utilisant le principe de subsidiarité. 3- Comment décentraliser la gestion des fleuves et grandes rivières? 3.1- Désigner une collectivité «chef de file» par bassin versant Le recours à un «chef de file» se justifie lorsque l exercice d une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités. Le chef de file permet alors de «fixer les modalités de leur action commune». 4

5 Cette action commune des collectivités est requise face des enjeux spécifiques liés aux inondations, à la gestion de la ressource en eau, ou à la valorisation écologique, touristique et économique des cours d eau Donner des compétences précises à ces chefs de file : Pour privilégier la proximité et la subsidiarité, la détermination du chef de file est fonction du territoire concerné. Il pourra s agir d un syndicat de communes, d un Département, ou d une Région. Lorsque le bassin versant ou le cours d eau recoupe plusieurs Départements (et Régions), les EPTB ont des avantages comparatifs pour en être les chefs de file naturels. Les chefs de file désignés pour la gestion des fleuves et des rivières doivent avoir des domaines précis d intervention qui s appuient sur des critères techniques. On peut signaler, à titre d illustration, le rôle de maître d ouvrage des EPTB «pour les opérations complexes», repris dans la récente circulaire du 1 er octobre 2002 de la Ministre de l Ecologie et du Développement Durable aux préfets coordonnateurs de bassin, leur indiquant les modalités d un appel à projets pour la prévention des inondations. On peut encore citer le projet de loi sur l eau adopté par l Assemblée Nationale en janvier 2002, qui prévoyait que «la commission locale de l'eau peut confier l'élaboration ou la mise en oeuvre du schéma d'aménagement et de Gestion des Eaux à un établissement public territorial de bassin», ou à titre d exemple, les nombreuses initiatives prises par les EPTB en faveur des poissons migrateurs (saumon, esturgeon, ) ou des observatoires de bassin (Adour, Garonne, ) Renforcer la coordination avec les instances de bassin Le rôle des Départements, des Régions et de leurs Etablissement Publics, doit s exercer dans une relation de complémentarité, de solidarité et de subsidiarité avec l action des instances de bassin. Les collectivités y sont déjà représentées, et le renforcement nécessaire du rôle des agences de l eau peut s opérer par le jeu de la décentralisation, en élargissant cette représentation Garantir des ressources pour la gestion des fleuves et des rivières A la définition plus précise des compétences doit répondre celle des moyens financiers. Il est nécessaire de donner aux chefs de file identifiés les moyens financiers d assurer cette mission. Des mécanismes de financements sont donc à trouver. Plusieurs pistes peuvent être explorées. Sans en privilégier une en particulier, on peut citer le recours à la contractualisation avec l Etat et l Agence de l Eau, dans l esprit du dispositif mis en place pour les Pays. On pourrait voir les interventions des EPTB rendues éligibles au titre du Fond National de Solidarité pour l Eau (FNSE). Une partie des recettes pourrait également provenir de fonds 5

6 prélevés sur les aménagements hydroélectriques en s'inspirant du mécanisme mis en place pour VNF. Ce chantier est vaste. Dans tous les cas de figure, cette question du financement demeure un préalable à une plus grande mobilisation des acteurs locaux dans la mesure où les Départements et le Régions ont souvent atteint la limite de leurs capacités contributives. Une loi cadre sur les fleuves et les rivières? Si la décentralisation représente bien une ouverture pour l amélioration de la gestion des fleuves et des rivières, elle ne doit pas faire oublier que la «Loi» applicable est, aujourd hui, le résultat d une véritable «sédimentation législative», de part la superposition de nombreux textes nationaux et européens répondant à des préoccupations spécifiques. L amélioration résultant de la décentralisation montrera davantage la nécessité d un projet politique et d un cadre législatif adaptés à la gestion des fleuves et des rivières, qui pourrait prendre la forme d une loi cadre sur les fleuves et rivières, dans l esprit et la continuité des lois montagne et littoral. Les six grands bassins Les EPTB Agences de l Eau AFEPTB 6